●郭 潔

一、自然資源統(tǒng)一登記的立法背景

現(xiàn)行自然資源統(tǒng)一登記制度是不動產(chǎn)登記由分散登記到統(tǒng)一登記、再到整體登記的制度嬗變。長期以來，土地、房屋、海域、森林等不動產(chǎn)之上的權利登記分別適用《土地登記辦法》（國土資源部令第40號）、《房屋登記辦法》（建設部令第168號）、《海域使用權登記辦法》（國海發(fā)〔2006〕28號）及《森林法》等法律、法規(guī)，〔1〕根據(jù)《國土資源部關于修改和廢止部分規(guī)章的決定》，《土地登記辦法》自2017年12月29日廢止。根據(jù)《住房和城鄉(xiāng)建設部關于廢止部分規(guī)章的決定》，《房屋登記辦法》自2019年9月6日廢止。根據(jù)《自然資源部關于公布第一批已廢止或失效的規(guī)范性文件目錄的公告》，《海域使用權登記辦法》自2019年6月26日廢止。并由不同的行政主管部門按照行政管理職權辦理。分散登記以登記依據(jù)、登記機構的獨立設置為特征，不僅造成了登記事項劃分標準不統(tǒng)一、登記權利交疊，更阻礙了登記信息的整合互通，削弱了以信息披露為核心的物權公示效力。為一體表彰不動產(chǎn)上的物權信息，2014年國務院頒布了《不動產(chǎn)登記暫行條例》（以下簡稱《登記條例》），從“房地統(tǒng)一”的角度確立了“房屋等建筑物、構筑物和森林、林木等定著物應當與其所依附的土地、海域一并登記”的統(tǒng)一登記規(guī)則?！兜怯洍l例》所指向的“統(tǒng)一”主要是在整合不動產(chǎn)登記權限的基礎上，統(tǒng)一土地與房屋登記權利主體，服務于定著物與其載體間物權變動的共同體關系。在登記對象的擇取上，《登記條例》將不動產(chǎn)的形態(tài)限定為“土地、海域以及房屋、林木等定著物”，并未涵蓋《物權法》上的水流、山嶺、草原、荒地、灘涂、礦藏等自然資源。在登記能力方面，《登記條例》第5條列舉了可登記權利的范圍，〔2〕《登記條例》第5條規(guī)定：“下列不動產(chǎn)權利，依照本條例的規(guī)定辦理登記：（一）集體土地所有權；（二）房屋等建筑物、構筑物所有權；（三）森林、林木所有權；（四）耕地、林地、草地等土地承包經(jīng)營權；（五）建設用地使用權；（六）宅基地使用權；（七）海域使用權；（八）地役權；（九）抵押權；（十）法律規(guī)定需要登記的其他不動產(chǎn)權利?！睂⒉菰褂脵?、林地使用權歸入土地承包經(jīng)營權登記，將林地、草地納入登記的客體。但是，《登記條例》對海域、森林等資源類型的登記仍以其單一資源的財產(chǎn)屬性為基礎。各資源品種的獨立登記造成了自然資源生態(tài)功能的分割，甚至在權利行使時相互排斥。同時，《登記條例》也沒有完全承接《物權法》規(guī)定的自然資源物權制度，例如，在權利類型上，自然資源的國家所有權被排除在外，取水權等資源性物權未被納入登記。

2015年中共中央、國務院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出了“對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等所有自然生態(tài)空間統(tǒng)一進行確權登記”的改革要求。為此，2016年國土資源部、中央編辦等七部委印發(fā)了《自然資源統(tǒng)一確權登記辦法（試行）》（國土資發(fā)〔2016〕192號，以下簡稱《試行辦法》）?！对囆修k法》第3條規(guī)定：“對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂以及探明儲量的礦產(chǎn)資源等自然資源的所有權進行確權登記，界定全部國土空間各類自然資源的所有權主體?！迸c不動產(chǎn)統(tǒng)一登記不同，自然資源統(tǒng)一確權登記是在確認不同資源要素間生態(tài)關聯(lián)性的基礎上，以生態(tài)空間為登記單元的資源整體性登記。作為登記對象的自然資源并非是單一、孤立的各資源類型，而是彼此關聯(lián)的、具有功能一體性的空間集合性客體；〔3〕參見常鵬翱：《論可登記財產(chǎn)權的多元化》，載《現(xiàn)代法學》2016年第6期。登記的目標已經(jīng)超越了不動產(chǎn)登記的單純交易功能，旨在構建以生態(tài)功能保護為基礎的“歸屬清晰、權責明確、監(jiān)管有效”的自然資源資產(chǎn)法治秩序。由此，需要在不動產(chǎn)登記的基礎上探索自然資源確權登記的創(chuàng)新路徑。自2016年12月至2018年2月，青海、甘肅、寧夏、陜西、江蘇、吉林、福建等12個地區(qū)開展了自然資源統(tǒng)一確權登記的試點工作。根據(jù)代表性、可復制性和可操作性的原則，各試點地區(qū)的確權登記目標和對象各有側(cè)重?！?〕參見2016年《自然資源統(tǒng)一確權登記試點方案》、2017年《武夷山國家公園體制試點區(qū)自然資源統(tǒng)一確權登記工作細則》、2017年《銀川市自然資源統(tǒng)一確權登記（濕地產(chǎn)權確權）工作方案》、2017年《陜西省渭河水流產(chǎn)權確權試點實施方案》、2017年《探明儲量的礦產(chǎn)資源納入自然資源統(tǒng)一確權登記試點工作方案》。截至2018年年底，12個地區(qū)的32個試點區(qū)域共劃定自然資源登記單元1191個?！?〕12個省份已經(jīng)完成確權登記的國土總面積為186727平方公里。參見自然資源部：《自然資源統(tǒng)一確權登記試點取得積極進展》，http://www.mnr.gov.cn/dt/ywbb/201810/t20181030_2292007.html，2019年8月12日訪問。在總結(jié)統(tǒng)一確權登記試點成果的基礎上，2019年7月自然資源部、財政部、生態(tài)環(huán)境部等共同印發(fā)了《自然資源統(tǒng)一確權登記暫行辦法》（自然資發(fā)〔2019〕116號，以下簡稱《暫行辦法》），重新規(guī)定了統(tǒng)一確權登記的實體規(guī)范和程序規(guī)范，在《試行辦法》的基礎上，將海域、無人居住島嶼納入確權登記的范圍，在新增的第三章規(guī)定了登記單元的具體確認規(guī)則；根據(jù)分級行使國家所有權的改革成果，規(guī)定了自然資源所有權行使主體、代行主體的登記事項。這標志著自然資源統(tǒng)一確權登記已從立法經(jīng)驗的積累轉(zhuǎn)向國家制度的建構，也意味著《暫行辦法》在未來立法技術和制度運行的條件成熟時將上升為法律?！?〕按照2019年自然資源部《自然資源統(tǒng)一確權登記工作方案》的要求，將于2023年完成全國重點區(qū)域自然資源確權登記全覆蓋的工作目標。

自然資源統(tǒng)一登記以維護生態(tài)功能的整體性為目標，不動產(chǎn)登記以維護物權交易安全為出發(fā)點，兩者之間必然存在諸多差異甚至是矛盾，需要以《物權法》上的登記規(guī)則加以協(xié)調(diào)。這說明《暫行辦法》 仍然具有制度完善的空間。目前，《登記條例》以及正在進行的民法典編纂尚未對此問題作出回應。為促進自然資源統(tǒng)一登記與物權登記規(guī)則的融合，必須創(chuàng)新不動產(chǎn)登記制度，以適應生態(tài)文明法治建設的新要求。

二、自然資源統(tǒng)一登記的物權法難題

（一）《物權法》上自然資源國家所有權豁免登記與《暫行辦法》中強制登記的矛盾

自然資源統(tǒng)一確權登記的任務之一是劃清全民所有和集體所有的土地及所承載的自然資源的邊界；對自然資源的國家所有權登記造冊，明確國有自然資源的所有權主體、代表行使主體以及代理行使主體?！稌盒修k法》賦予自然資源國家所有權以登記能力，規(guī)定自然資源國家所有權登記包括所有權主體登記、代表行使主體登記、代理行使主體登記。上述規(guī)定來源于試點地區(qū)的經(jīng)驗。例如，2017年《江西省自然資源統(tǒng)一確權登記試點實施方案》要求對國家所有的自然資源啟動確權登記造冊工作；2018年陜西省出臺的《武功縣自然資源統(tǒng)一確權登記試點實施方案》規(guī)定，通過登記劃定渭河武功段水流自然資源的國家所有權范圍；福建省2017年出臺的《武夷山國家公園體制試點區(qū)自然資源統(tǒng)一確權登記工作細則》以“武夷山國家級自然保護區(qū)”為登記單元，將國有自然資源的所有權代表行使主體登記為武夷山國家公園管理局；2018年甘肅省《祁連山國家公園天祝段自然資源統(tǒng)一確權登記項目實施方案》也作出了類似的規(guī)定?！?〕2018年《祁連山國家公園天祝段自然資源統(tǒng)一確權登記項目實施方案》明確要求，登記前應調(diào)查所有權狀況；明晰全民所有權和集體所有權的邊界及不同集體所有者的邊界；在集體土地所有權確權登記成果的基礎上，科學劃清國有和集體所有土地及承載的自然資源邊界范圍；對于國家所有的自然資源，啟動自然資源的國家所有權登記造冊工作；進一步明確國有自然資源保護范圍、自然資源登記范圍、程序和法律責任、自然資源所有權主體、代表行使主體以及代表行使的權利內(nèi)容等權屬狀況。《暫行辦法》在《試行辦法》的基礎上，增設“所有權代理行使主體”登記事項，并于第10條明確規(guī)定全民所有自然資源所有權代表行使主體登記為國務院自然資源主管部門，所有權行使方式分為直接行使和代理行使；中央委托相關部門、地方政府代理行使所有權的，所有權代理行使主體登記為相關部門、地方人民政府。

按照物權法定原則，不動產(chǎn)登記作為確認不動產(chǎn)物權的依據(jù)，登記權利的范圍來源于物權法的規(guī)定。但是，《物權法》針對自然資源國家所有權確立了豁免登記的規(guī)則，第9條規(guī)定：“不動產(chǎn)物權的設立、變更、轉(zhuǎn)移和消滅，經(jīng)依法登記，發(fā)生效力；未經(jīng)登記，不發(fā)生法律效力，但法律另有規(guī)定的除外。依法屬于國家所有的自然資源，所有權可以不登記?！蓖瑫r，《登記條例》第5條規(guī)定了“集體土地所有權、法律規(guī)定需要登記的其他不動產(chǎn)權利依照本條例的規(guī)定辦理登記”?！兜怯洍l例》中的登記對象不包括國家所有權。在文義表述上，《物權法》沒有強制排除自然資源國家所有權的登記能力，但“可以不登記”的表述仍存在登記豁免的解釋空間。例如，有學者認為，因法律直接規(guī)定某些自然資源由國家所有，法律規(guī)定本身比登記行為具有更強的公示效果?！?〕參見胡康生主編：《中華人民共和國物權法釋義》，法律出版社2007年版，第42頁。由于國家所有權不能轉(zhuǎn)移，也不可能設定新的所有權，有些自然資源亦無法進行登記，所有權可以不登記，這有利于國家所有權的保護?！?〕參見黃松有主編：《中華人民共和國物權法條文理解與適用》，人民法院出版社2008年版，第72頁。由于《物權法》沒有為國有自然資源登記提供實體法上的依據(jù)，《暫行辦法》關于國有自然資源統(tǒng)一登記的規(guī)定僅屬部委規(guī)章的立法層級，因而登記權源的正當性不足。進一步追溯可知，包括國有自然資源在內(nèi)的自然資源統(tǒng)一確權登記制度貫徹了《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出的“建立統(tǒng)一的確權登記系統(tǒng)；堅持資源公有、物權法定，清晰界定全部國土空間各類自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權主體”的具體要求?！稌盒修k法》關于自然資源國家所有權應予登記的規(guī)定依據(jù)實際上來源于上述國家政策，其穩(wěn)定性和確定力有待檢驗。

（二）生態(tài)空間單元登記客體對“一物一權”原則的挑戰(zhàn)

自然資源統(tǒng)一登記采用了現(xiàn)行不動產(chǎn)登記所遵循的物的編成體例，〔10〕《登記條例》第8條規(guī)定：“不動產(chǎn)以不動產(chǎn)單元為基本單位進行登記。不動產(chǎn)單元具有唯一編碼?！奔匆晕餀嗫腕w為基點，登記其上之所有權人等物權主體，以自然資源登記單元為主線進行登記事項的設置和記載。在物的編成體例下，因所有權與客體之間具有同義說明關系，自然資源登記簿的名稱本身可清晰地表彰登載的自然資源所有權。根據(jù)《暫行辦法》第4條，自然資源統(tǒng)一確權登記旨在“界定全部國土空間各類自然資源資產(chǎn)的所有權主體”，即自然資源登記簿記載的權利類型為所有權。于此，通過登記簿冊設置這一程序性、技術性手段實現(xiàn)了賦予自然資源所有權尤其是自然資源國家所有權以登記能力的實體法效果?！?1〕參見程嘯：《不動產(chǎn)登記法研究》，法律出版社2018年版，第152頁。在物的編成體例下，通過記載物的自然狀況可實現(xiàn)登記客體的特定化。

自然資源登記的客體與不動產(chǎn)登記存在較大的區(qū)別，前者以生態(tài)空間單元為登記客體，后者以特定物為登記客體?！稌盒修k法》第13條第2款規(guī)定：“自然資源登記單元應當由登記機構會同水利、林草、生態(tài)環(huán)境等部門在自然資源所有權范圍的基礎上，綜合考慮不同自然資源種類和在生態(tài)、經(jīng)濟、國防等方面的重要程度以及相對完整的生態(tài)功能、集中連片等因素劃定?！弊匀毁Y源登記單元為特定的生態(tài)空間。按照生態(tài)學通常的解釋，生態(tài)空間又稱自然生態(tài)空間，是指任何生物維持自身生存與繁衍所需要的一定的環(huán)境條件，是處于宏觀穩(wěn)定狀態(tài)的某物種所需要或占據(jù)的環(huán)境總和。根據(jù)2017年國土資源部發(fā)布的《自然生態(tài)空間用途管制辦法（試行）》（國土資發(fā)〔2017〕33號）第2條，生態(tài)空間是具有自然屬性、以提供生態(tài)產(chǎn)品或者生態(tài)服務為主導功能的國土空間?！?2〕生態(tài)空間的資源要素涵蓋需要保護和合理利用的森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘涂、岸線、海洋、荒地、戈壁、冰川、高山凍原、無居民島嶼等。生態(tài)空間是承載自然資源要素的集合體及其自然環(huán)境。按照《暫行辦法》的要求，生態(tài)空間的典型表現(xiàn)為國家公園、自然保護區(qū)、自然公園等各類自然保護地以及濕地、水流、海域等，這類自然生態(tài)空間應作為獨立登記單元。

生態(tài)空間單元登記具有以下特點。

第一，登記客體不同于《登記條例》規(guī)定的“宗地”“宗海”等單一類型、單一類別的自然資源。在“生態(tài)空間—自然資源要素”的復合構造中，自然資源登記將相對獨立的生態(tài)空間作為特定的單元，并對空間內(nèi)的自然資源要素整體進行全面的記載。以濕地確權登記為例，“濕地既不是單一的地類，也不是單一的水體，而是生態(tài)系統(tǒng)的概念”?！?3〕唐小平等：《濕地產(chǎn)權確權理論基礎與實現(xiàn)途徑研究》，載《濕地科學》2018年第4期。在寧夏試點地區(qū)，登記機關將濕地作為整體，將水流、森林、草原、礦產(chǎn)、野生動植物等作為濕地自然資源要素進行確權登記?！?4〕參見2017年《中衛(wèi)市自然資源統(tǒng)一確權登記（濕地產(chǎn)權確權）工作實施方案》。

第二，登記單元的識別標準是資源的自然屬性和提供生態(tài)服務功能的資源整體性邊界。根據(jù)《暫行辦法》第三章“自然資源登記單元”的規(guī)定，登記單元確定的原則是：國家公園、自然保護區(qū)、自然公園等各類自然保護地優(yōu)先作為獨立的登記單元；水流、濕地、海域、無居民海島等可以單獨劃定為獨立的登記單元；其他生態(tài)空間登記單元按照自然資源的種類，綜合考慮在生態(tài)、經(jīng)濟、國防等方面的重要程度以及相對完整的生態(tài)功能、集中連片等因素加以劃定。在試點地區(qū)的登記實踐中，生態(tài)空間單元登記有兩個層次。第一層次是至少登記兩個以上的資源品種，如森林資源空間的登記單元至少包括林地和其上的森林資源。第二層次是自然狀況登記，即生態(tài)空間單元的外觀現(xiàn)狀。兩個層次的登記構成完整的單元登記。

第三，同一登記單元內(nèi)可能包含不同權屬的資源類型。例如，在武夷山國家級自然保護區(qū)登記試點中，登記單元內(nèi)除了水流、森林等國有自然資源之外，還包括集體所有的自然資源。福建省晉江市將位于該市紫帽鎮(zhèn)的“紫帽山”風景區(qū)全域作為登記單元，登記的自然資源包括國有自然資源、其他不動產(chǎn)、已登記集體土地。〔15〕紫帽山風景區(qū)登記單元的土地總面積為8371233平方米，包括國有自然資源面積824399平方米、其他不動產(chǎn)面積738546平方米、已登記集體土地面積6808288平方米。參見2017年《武夷山國家公園體制試點區(qū)自然資源統(tǒng)一確權登記工作細則》。此外，同一登記單元還存在自然資源使用權與所有權、地役權等物權的交叉內(nèi)容。在地方登記試點實踐中，對登記單元內(nèi)不同資源權屬基本采用兩種處理方法。其一，對登記單元的自然狀況進行登記，但不作權屬記載或者作為附件記載，同時登記單元內(nèi)各類資源的所有權主體。其二，當?shù)怯泦卧獌?nèi)存在自然資源國家和集體不同性質(zhì)的權屬狀況時，在集體經(jīng)濟組織所有的自然資源面積占比較小的情況下，徑直將登記單元的所有權主體登記為“全民”。在試點實踐的基礎上，依據(jù)《暫行辦法》第14條的規(guī)定，在國家公園等各類自然保護地獨立登記單元范圍內(nèi)存在集體所有自然資源的，應當一并劃入登記單元，并在登記簿上對集體所有自然資源的主體、范圍、面積等情況予以記載。

登記單元是標示物權客體的法律手段，以生態(tài)空間為登記單元的登記體系顯然超越了傳統(tǒng)不動產(chǎn)登記的規(guī)定。

第一，不符合傳統(tǒng)物權客體特定化的要求。通常認為，不動產(chǎn)登記的功能在于物權支配范圍的外部明確化。為便于向社會公示，物權的客體應為特定的獨立之物?！段餀喾ā芬矊Υ俗鞒龃_認?！?6〕《物權法》第2條第2款規(guī)定：“本法所稱物權，是指權利人依法對特定的物享有直接支配和排他的權利，包括所有權、用益物權和擔保物權?！薄稌盒修k法》規(guī)定的空間形態(tài)的整體登記突破了現(xiàn)行物權法體系中物的特定性的判定標準，被稱為“三維登記”?！?7〕《暫行辦法》第11條規(guī)定的“自然資源登記簿附圖內(nèi)容包括自然資源空間范圍界線”、第17條規(guī)定的“無居民海島按照‘一島一登’的原則，進行整島登記”，以及《自然資源統(tǒng)一確權登記工作方案》對水流、濕地確權登記采用的三維登記模式，均是空間立體性“三維登記”的具體體現(xiàn)。作為獨立登記單元的國家公園、自然保護區(qū)、濕地等系由經(jīng)濟功能各異、各具獨立利用價值的多品種自然資源結(jié)合而成，按照物的使用功能獨立性原理，難以將其視為物權法上的獨立物。同時，被稱為“二維登記”的生態(tài)單元內(nèi)的自然資源數(shù)量和質(zhì)量，屬于多種資源的共同登記，也突破了單一客體登記的規(guī)則。以生態(tài)現(xiàn)狀為標準的整體登記則走得更遠，自然資源的整體性覆蓋了單一資源的獨立性。例如，山體登記的對象是特定山體的外貌、自然景觀等資源環(huán)境。

第二，不動產(chǎn)登記的功能旨在實現(xiàn)“一物一權”。按照傳統(tǒng)不動產(chǎn)物權登記的原理，物權登記旨在通過登記單元的設置實現(xiàn)權利客體的特定化，并在其上設定唯一的所有權主體，以便定分止爭。對于同一登記單元內(nèi)全民所有主體和集體所有主體并存的狀態(tài)，需要按“一物一權”原理作出新的解釋。

（三）管制性登記事項的從屬效力與管制需求之間的掣肘

《暫行辦法》第9條第1款規(guī)定：“自然資源登記簿應當記載以下事項：（一）自然資源的坐落、空間范圍、面積、類型以及數(shù)量、質(zhì)量等自然狀況；（二）自然資源所有權主體、所有權代表行使主體、所有權代理行使主體、行使方式及權利內(nèi)容等權屬狀況；（三）其他相關事項?！鄙鲜鲎匀毁Y源登記簿的內(nèi)容以資源物權的狀態(tài)為核心，可稱為權利事項登記。該條第2款又規(guī)定，“自然資源登記簿應當關聯(lián)國土空間規(guī)劃明確的用途、劃定的生態(tài)保護紅線等管制要求及其他特殊保護規(guī)定等信息”。此為管制性事項的關聯(lián)登記?！对囆修k法》曾在第4條規(guī)定：“自然資源確權登記以不動產(chǎn)登記為基礎，已經(jīng)納入《不動產(chǎn)登記暫行條例》的不動產(chǎn)權利，按照不動產(chǎn)登記的有關規(guī)定辦理，不再重復登記。自然資源確權登記涉及調(diào)整或限制已登記的不動產(chǎn)權利的，應當符合法律、法規(guī)的規(guī)定，并依法及時記載于不動產(chǎn)登記簿?！笨梢?，《試行辦法》將管制性事項登記納入登記簿的范圍，作為權利登記的內(nèi)容，《暫行辦法》第9條要求自然資源登記簿記載諸如自然資源用途管制、生態(tài)保護紅線、公共管制及特殊保護要求等限制情況。

《暫行辦法》改變了管制性事項的登記方式，將其從登記簿的權屬事項登記變?yōu)殛P聯(lián)事項登記，〔18〕根據(jù)《試行辦法》附件一“自然資源登記簿填寫說明”，登記簿需要登記資源的管制性事項。自然資源登記簿記載的事項包括以下內(nèi)容：自然資源登記單元號、所有權人（國家自然資源所有權的權利人填寫“全民”）、所有權代表行使主體、所有權代表行使內(nèi)容（暫不填寫）、總面積、總數(shù)量、類型、類別、面積（自然資源的分類別面積）、數(shù)量（分類別數(shù)量）、質(zhì)量（自然資源的分類別質(zhì)量）、空間坐標、位置說明或者四至描述、用途管制要求、生態(tài)紅線要求、特殊保護要求、變化原因、變化內(nèi)容。即屬于第9條規(guī)定的“其他相關事項”。雖然管制性事項仍然屬于法定的登記范圍，但是登記的效力有所降低。這是因為《暫行辦法》沒有規(guī)定關聯(lián)登記的物權性效力；因關聯(lián)登記屬于公共事項，《暫行辦法》第30條第2款規(guī)定，“自然資源確權登記信息納入不動產(chǎn)登記信息管理基礎平臺，實現(xiàn)自然資源確權登記信息與不動產(chǎn)登記信息有效銜接和融合”。因此，信息查詢的權利主體只能是申請登記的公共機構，利害關系人不享有不動產(chǎn)物權登記的信息查詢權利。〔19〕相比之下，《登記條例》第27條規(guī)定：“權利人、利害關系人可以依法查詢、復制不動產(chǎn)登記資料，不動產(chǎn)登記機構應當提供?！薄稌盒修k法》第31條規(guī)定：“自然資源確權登記結(jié)果應當向社會公開，但涉及國家秘密以及《不動產(chǎn)登記暫行條例》規(guī)定的不動產(chǎn)登記的相關內(nèi)容除外。”此處的登記結(jié)果應指《登記條例》規(guī)定的權利登記結(jié)果。按照《暫行辦法》第29條第2項，管制性事項屬于登記的原始資料，不同于登記結(jié)果?！稌盒修k法》規(guī)定自然資源登記資料由具體負責的登記機構管理。各級登記機構應當建立登記資料管理制度及信息安全保密制度?！?0〕《暫行辦法》第29條第1款規(guī)定：“自然資源登記資料包括：（一）自然資源登記簿等登記結(jié)果；（二）自然資源權籍調(diào)查成果、權屬來源材料、相關公共管制要求、登記機構審核材料等登記原始資料?！笨梢姡瑢τ诠苤菩允马?，相關當事人不能行使不動產(chǎn)登記法規(guī)賦予的申請查詢登記信息的權利，只能借助于政府信息公開行使知情權。由于不動產(chǎn)登記的程序價值是將不動產(chǎn)權利信息納入登記簿，通過對登記信息的查詢權利，利害關系人能夠知曉相關權利在登記之前就已經(jīng)存在或者知曉其狀態(tài)，使得這些權利獲得法律的承認和保護。管制性事項的關聯(lián)登記顯然不能產(chǎn)生權利登記的公信力。

管制性事項較低登記效力的規(guī)則設計源于傳統(tǒng)財產(chǎn)權登記理論的局限。在傳統(tǒng)不動產(chǎn)物權登記中，按照登記能力法定的原則，可登記的財產(chǎn)權以可公示性為標準分為不動產(chǎn)物權、法律規(guī)定的需要登記的財產(chǎn)權。根據(jù)《物權法》的規(guī)定，登記事項在公示后依次產(chǎn)生確認物權、設定物權、對抗第三人的法律效力。對于自然資源管制性事項的登記能力，按照學者的解釋，因管制性事項具有普遍適用的法律后果，對任何人都具有絕對的效力，因而無需公示。即因法律強制性規(guī)定產(chǎn)生的法律關系和負擔無需登記?！?1〕同前注〔11〕，程嘯書，第 158-159 頁。在比較法上，超出可登記的物權范圍視為不具有登記能力。在美國，不動產(chǎn)普遍受到分區(qū)規(guī)劃條例、住房法以及其他不動產(chǎn)利用管理規(guī)章的約束。所有的法域都認為，上述法規(guī)、條例和規(guī)章的存在本身不是一種負擔?！?2〕參見［美］約翰?G.斯普蘭克林：《美國財產(chǎn)法精解》，鐘書峰譯，北京大學出版社2009年版，第417-418頁。我國臺灣地區(qū)有學者主張：“由于土地登記公信力之創(chuàng)設目的，在法解釋上，該受公信力保護之登記事項（主要為土地及建筑物登記簿所有權及他項權利部之登記事項）即與物權之處分有關者，始為公信力保護之登記事項，至于土地的面積、地價、不動產(chǎn)的性質(zhì)、地目或者公法上的限制等，記載于登記簿標識部關于土地性質(zhì)事實之事項，縱使不真實，也不受公信力保護?！薄?3〕陳立夫：《土地法釋義（一）》，臺北元照出版公司2018年版，第118-120頁。在我國，目前的自然資源物權登記也涉及管制性事項，但其登記能力依托民事物權登記。例如，2002年《海域使用管理法》規(guī)定，申請海域使用權應提交用海規(guī)劃審批、環(huán)境評估、使用類型等文件；〔24〕《海域使用管理法》第17條第1款規(guī)定：“縣級以上人民政府海洋行政主管部門依據(jù)海洋功能區(qū)劃，對海域使用申請進行審核，并依照本法和省、自治區(qū)、直轄市人民政府的規(guī)定，報有批準權的人民政府批準?！焙Ｓ蚴褂脵嘧C書應記載該權利的期限、用途。但是，通常將相關用途作為海域使用權的內(nèi)容對待；而將其他相關管制僅作為行政管制的依據(jù)，而非作為發(fā)生排他效力的登記事項。有學者認為，對比物權登記的公信力，管制登記僅具有從屬性?！?5〕參見常鵬翱：《中國大陸的不動產(chǎn)登記制度》，載謝哲勝、樓建波主編：《兩岸房地產(chǎn)法比較研究（一）》，臺北元照出版公司2018年版，第122頁。自然資源統(tǒng)一登記的目的是明晰生態(tài)空間的管制需求，在公示物權狀態(tài)的同時公示自然資源的用益限制，以明確權利行使的方式、保護需求和監(jiān)管責任?！稌盒修k法》的關聯(lián)登記規(guī)定依從于傳統(tǒng)不動產(chǎn)登記的邏輯，不利于進行資源管制。

三、自然資源統(tǒng)一登記保護性兼具交易性功能的重新定位

上述自然資源統(tǒng)一登記制度與不動產(chǎn)物權登記制度之間的不協(xié)調(diào)，在本質(zhì)上反映了兩者在立法目的上的差異，應重新審視自然資源統(tǒng)一登記的功能。對此問題，目前我國學者尚無系統(tǒng)的研究。本文認為，以構建交易秩序為目的的不動產(chǎn)登記制度不能完全適應自然資源統(tǒng)一登記的價值目標和生態(tài)保護等公益需求，破解上述問題的路徑是重新定位自然資源登記的功能，保護優(yōu)先且兼顧交易安全是其制度的價值所在。

（一）傳統(tǒng)不動產(chǎn)登記功能的基本定位

傳統(tǒng)不動產(chǎn)物權登記具有雙重制度功能：一是確認物權歸屬，構建信賴利益，維護交易安全，此為交易功能；二是便于國家對不動產(chǎn)產(chǎn)權和交易行為進行規(guī)制、征收稅賦和宏觀調(diào)控，此為管理功能?！?6〕同上注，常鵬翱文，第63頁。在功能排序上，維護交易安全的交易功能居于首位，原因在于以下兩個方面。首先，登記簿作為確認物權權屬的根據(jù)，產(chǎn)生權利設定的效力?！?7〕《物權法》第16條規(guī)定：“不動產(chǎn)登記簿是物權歸屬和內(nèi)容的根據(jù)。不動產(chǎn)登記簿由登記機構管理。”其次，通過登記可以實現(xiàn)“推定知悉”的物權變動信息公開，將物權登記作為不動產(chǎn)物權的公示要件或者對抗要件，以防止交易風險和保護善意當事人的信賴利益。相比于交易功能，登記的管理功能處于派生性的地位。

1.管理功能的發(fā)揮依賴于對登記形成的物權公示信息的應用。例如，完備的不動產(chǎn)登記信息能夠保障國家公正地行使征稅權。2019年修改的《契稅暫行條例》第11條第1款規(guī)定：“納稅人應當持契稅完稅憑證和其他規(guī)定的文件材料，依法向土地管理部門、房產(chǎn)管理部門辦理有關土地、房屋的權屬變更登記手續(xù)?！辈粍赢a(chǎn)登記信息對征稅的具體功用表現(xiàn)如下：（1）利用不動產(chǎn)登記中的債權原因確定征稅環(huán)節(jié)；（2）按照物權的交易價值確定交稅的稅基；（3）根據(jù)房地產(chǎn)市場交易的總體數(shù)據(jù)，確定不動產(chǎn)市場的價格變動和房地供給總量，為國家對房地產(chǎn)市場的宏觀調(diào)控提供統(tǒng)計依據(jù)。

2.不動產(chǎn)登記以發(fā)生民事效力為核心。國家對不動產(chǎn)的管理涉及不動產(chǎn)利用的民事行為、權利確認的行政行為、市場規(guī)制與宏觀調(diào)控的經(jīng)濟法律行為諸方面，登記機構對不動產(chǎn)登記的前置審查和信息公示只涉及部分事項，并采用形式審查的方式，其不宜也無法主動地承擔過多的管理責任。在本質(zhì)上，不動產(chǎn)登記應被定性為依行政公信力發(fā)生民事后果的特殊行政行為。不論學界對不動產(chǎn)登記行為的性質(zhì)采行政行為說、民事行為說還是準行政行為說，不動產(chǎn)登記的根本目的是貫徹物權的公示與公信原則，行政管理僅具工具性價值而非登記本身的目的。

（二）自然資源統(tǒng)一登記管制性功能位階的提升

與不動產(chǎn)登記的功能定位不同，自然資源統(tǒng)一登記則是以保護性功能為主，兼顧交易功能，凸顯了登記的管制意義。按照《暫行辦法》的要求，自然資源統(tǒng)一登記的目標是“形成歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度”。2019年中共中央、國務院發(fā)布的《關于統(tǒng)籌推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度改革的指導意見》規(guī)定了自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度改革首先要堅持保護優(yōu)先、集約利用的原則，應在保護中開發(fā)，在開發(fā)中保護。自然資源統(tǒng)一登記的價值功能在于以“登記”實現(xiàn)“確權”，促進保護優(yōu)先、合理利用改革目標的實現(xiàn)。自然資源統(tǒng)一登記應通過確權厘定各類自然資源資產(chǎn)的所有權主體，劃清所有權行使的邊界，最終落實監(jiān)管責任，并通過建立自然資源資產(chǎn)歸屬秩序?qū)崿F(xiàn)空間管制。對生態(tài)空間公共利益的保護是登記的根本目的，具體表現(xiàn)在以下兩個方面。

1.依職權進行法定登記。在登記方式上，《登記條例》規(guī)定了不動產(chǎn)登記的自愿申請原則，以體現(xiàn)物權保護的私法自治。2016年實施的《不動產(chǎn)登記暫行條例實施細則》（國土資源部令第63號）第2條第1款規(guī)定：“不動產(chǎn)登記應當依照當事人的申請進行，但法律、行政法規(guī)以及本實施細則另有規(guī)定的除外?！痹谧栽傅怯浿獾穆殭嗟怯洶l(fā)生于注銷登記和變更登記的特殊情形。但是，自然資源統(tǒng)一登記則由登記機構依職權或囑托進行主動登記，登記的權利來源于法定職責?！稌盒修k法》第22條第1款規(guī)定：“自然資源首次登記應當由登記機構依職權啟動。”同時，《暫行辦法》第28條對于依職權和囑托辦理變更登記、注銷登記及更正登記的情形作出了具體規(guī)定。依職權或囑托進行登記體現(xiàn)了自然資源主管部門為維護生態(tài)公益對資源市場的必要干預，其行為性質(zhì)不同于單純的民事登記。

2.將大量的管制性事項納入登記。自然資源登記的重要特征是以重要的管制信息拓展了不動產(chǎn)登記的范圍。登記事項主要包括自然狀況、權屬狀況和其他相關事項，除了公示登記客體的權屬狀況外，在“自然狀況”記載中，還需要登記自然資源登記單元的空間范圍、類型、總數(shù)量，單元內(nèi)自然資源的種類、數(shù)量、質(zhì)量等資源稟賦情況，以及關聯(lián)管制要求與特殊保護規(guī)定，明確國土空間規(guī)劃用途、劃定的生態(tài)保護紅線等保護和利用限制要求。登記的內(nèi)容凸顯了資源保護的整體性和量化元素?！?8〕例如，《暫行辦法》第24條第1款規(guī)定：“登記機構會同水利、林草、生態(tài)環(huán)境等部門應充分利用全國國土調(diào)查、自然資源專項調(diào)查等自然資源調(diào)查成果，以及集體土地所有權確權登記發(fā)證、國有土地使用權確權登記發(fā)證等不動產(chǎn)登記成果，開展自然資源權籍調(diào)查，繪制自然資源權籍圖和自然資源登記簿附圖?！崩纾稌盒修k法》規(guī)定了一般不動產(chǎn)登記沒有涉及的登記自然資源的質(zhì)量，便于量化評估自然資源的權利價值，落實諸如自然資源離任審計等國家對自然資源所有者的監(jiān)管責任。同時，自然資源登記中管制行為的具體化和區(qū)分管制的程度大大超出了不動產(chǎn)登記中一般性用途的管制，體現(xiàn)為禁止、限制、許可的不同管制梯度?！?9〕例如，沈陽市是全國首個生態(tài)保護紅線劃定地區(qū)。《沈陽市生態(tài)保護紅線管理辦法》（沈陽市人民政府令2014年第47號）第11條第1款規(guī)定：“生態(tài)保護紅線區(qū)按照重要程度分為一類區(qū)、二類區(qū)?！逼涞?5條具體規(guī)定了禁止私自挖塘、挖溝、筑壩、開采地下水等七類人為破壞生態(tài)環(huán)境的行為。

（三）自然資源統(tǒng)一登記融合了不動產(chǎn)登記的交易功能

強調(diào)自然資源統(tǒng)一登記的保護功能并不意味著偏廢其交易功能，而是在不動產(chǎn)登記單一的交易功能之外擴張其生態(tài)保護功能。交易功能為順暢流轉(zhuǎn)、發(fā)揮市場機制的基礎作用所必需。

1.《暫行辦法》將物權法定作為登記原則，尊重不動產(chǎn)物權登記的基本規(guī)則。首先，自然資源登記客體采用空間單元認定標準，《自然資源統(tǒng)一確權登記工作方案》要求各地以土地為基礎，確定土地及其承載的各類自然資源所有權及其邊界，而不動產(chǎn)登記同樣采用以土地為基礎的空間登記標準。其次，自然資源統(tǒng)一登記的對象主要為物權法列舉的自然資源類型，如水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域以及礦藏等，登記的權利類型為資源所有權，通過完成初始登記固定產(chǎn)權的初始配置。最后，自然資源統(tǒng)一登記尊重不動產(chǎn)登記所形成的資源物權的確定力。《暫行辦法》第5條規(guī)定：“自然資源確權登記以不動產(chǎn)登記為基礎，依據(jù)《不動產(chǎn)登記暫行條例》的規(guī)定辦理登記的不動產(chǎn)權利，不再重復登記?！苯y(tǒng)一自然資源的物權登記能夠為正在開展的國有自然資源使用權出讓制度改革提供有效的產(chǎn)權基礎。

2.根據(jù)所承載的“生態(tài)功能重要程度”的差異，自然資源資產(chǎn)用益權能的配置目的不同?！?0〕《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出：“創(chuàng)新自然資源全民所有權和集體所有權的實現(xiàn)形式，除生態(tài)功能重要的外，可推動所有權和使用權相分離，明確占有、使用、收益、處分等權利歸屬關系和權責，適度擴大使用權的出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、擔保、入股等權能。”由此，“生態(tài)功能重要程度”成為自然資源資產(chǎn)分類的基本標準。生態(tài)功能重要性程度意味著自然資源統(tǒng)一登記的保護功能與私權之間存在不同的契合方式。公益性自然資源以明晰所有權主體的管理職責、落實資源監(jiān)管職責為主要運營目標，對其實行保護性利用，在登記中側(cè)重保護性登記。例如，2017年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《建立國家公園體制總體方案》規(guī)定，“國家公園屬于全國主體功能區(qū)規(guī)劃中的禁止開發(fā)區(qū)域，納入全國生態(tài)保護紅線區(qū)域管控范圍，實行最嚴格的保護”。在地方試點中，為實現(xiàn)保護性開發(fā)，將國家公園初步劃分為嚴格保護區(qū)、生態(tài)保育區(qū)、游憩展示區(qū)和傳統(tǒng)利用區(qū)四類功能區(qū)?！?1〕參見云南省地方標準《國家公園基本條件》（DB53/T 298—2009）。對應不同區(qū)域類型的管制需要，在嚴格保護區(qū)多采取征收方式，而在游憩展示區(qū)和傳統(tǒng)利用區(qū)則采用多種地役權的市場方式進行土地利用的適度規(guī)制。〔32〕參見秦天寶：《論國家公園國有土地占主體地位的實現(xiàn)路徑——以地役權為核心的考察》，載《現(xiàn)代法學》2019年第3期。經(jīng)營性自然資源的運營則以明晰所有權主體的使用、收益權能，實現(xiàn)所有者財產(chǎn)權益為主，在登記中側(cè)重物權歸屬登記，通過推動所有權和使用權相分離的自然資源使用權出讓制度改革，在嚴格的用途管制下提升資源的利用效率。

四、自然資源統(tǒng)一登記物權法困頓之紓解

《暫行辦法》規(guī)定的登記規(guī)則無法完全滿足生態(tài)文明體制改革的需求。未來自然資源統(tǒng)一登記制度應以擴張登記能力為核心，與物權法中的不動產(chǎn)登記制度相調(diào)適，這不僅必要，而且可行。

（一）民法典物權編賦予自然資源國家所有權登記能力的正當性

關于自然資源國家所有權是否應當?shù)怯?，學者有不同的觀點。以國有土地所有權登記為例，否定者認為，《土地管理法》規(guī)定了城市土地及法律規(guī)定屬于國家所有的農(nóng)村和市郊的土地由國家享有所有權，這是一種排除機制，只要不屬于農(nóng)民集體所有的土地，即屬國家所有。這顯然也是一種穩(wěn)定機制，只要依法確定為國有，在性質(zhì)上就不能轉(zhuǎn)換成集體所有或個人所有。在不動產(chǎn)登記簿中將農(nóng)民集體土地所有權明確后，其余土地即為國家所有，當然屬于無需登記的國家所有權?！?3〕同前注〔25〕，常鵬翱文，第122頁?？隙ㄕ哒J為，《物權法》并沒有排除國有土地所有權登記，基于土地屬于國家和集體的兩種歸屬，為防止集體侵占國有土地，應當進行登記。〔34〕同前注〔11〕，程嘯書，第 156 頁。上述學術爭論因土地與其他自然資源的共性，也同樣適用于自然資源國家所有權登記。在爭論蜂起中，《民法典（草案）》（2019年12月28日征求意見稿）第209條仍然維持了現(xiàn)行物權法中自然資源國家所有權可以不登記的規(guī)定。本文認為，未來民法典應賦予自然資源國家所有權登記能力，理由如下。

1.現(xiàn)有自然資源國家所有權的法律確認沒有轉(zhuǎn)化為所有權要素的私法構造

在傳統(tǒng)意義上，所有權是權能完整的支配權，是其他物權的源泉，是具有登記能力的物權形態(tài)。在理論上，登記豁免實際上是國家所有權統(tǒng)一性和唯一性觀點的延伸，是以法定方式宣告自然資源的國家所有權，是政治性目標的落實，并沒有遵循主體特定和客體特定的物權法基本原理和法律科學性要求?！?5〕參見孫憲忠：《“統(tǒng)一唯一國家所有權”理論的悖謬及改革切入點分析》，載《法律科學》2013年第3期。這具體表現(xiàn)在兩個方面。第一，在主體方面，國家是抽象的主體存在，無法如普通的民事主體一般對自然資源進行現(xiàn)實的管領和支配。物權因權利人與一定的財產(chǎn)利益之間的特定關系而產(chǎn)生，是其實施某種作用于物的行為的獨立選擇權和決定權?！?6〕參見孟勤國：《物權二元結(jié)構論——中國物權制度的理論重構》，人民法院出版社2004年版，第84頁?！皣乙獏⑴c到民事法律關系中，必須具體化為一定的意思機關和執(zhí)行機關，使國家所有權的主體人格得到落實，意志得到實現(xiàn)?！薄?7〕單平基、彭誠信：《“國家所有權”研究的民法學爭點》，載《交大法學》2015年第2期。抽象的國家本身無法作為物權法上的權利人。第二，在客體方面，“在中國現(xiàn)行法及其理論上，自然資源系一抽象的、統(tǒng)一的‘物’或曰‘不動產(chǎn)’”，〔38〕崔建遠：《再論界定準物權客體的思維模式及方法》，載《法學研究》2011年第5期。全國范圍內(nèi)遍布的各類自然資源系概括地作為國家所有權的客體，其范圍廣闊且并非特定。不特定的客體無法為主體呈現(xiàn)特定的支配利益，無法承載現(xiàn)實而具體的資源利用權利與義務關系。

2.自然資源國家所有權登記符合登記能力的規(guī)范要求

登記能力是指某項權利可以記載于登記簿并產(chǎn)生特定法律效力的能力?！?9〕參見常鵬翱：《不動產(chǎn)登記法》，社會科學文獻出版社2011年版，第70頁。不動產(chǎn)登記作為公示物權狀況的技術手段，只是對實體法已經(jīng)確認的具有登記能力的權利加以重述而已。〔40〕同前注〔11〕，程嘯書，第 152 頁。在實體法上，物權是特定主體對特定物的排他性支配權，因此，某項權利具有登記能力應滿足可特定化的要求，即滿足主體特定、客體特定的條件，以承載物權對特定物的支配力。

第一，自然資源國家所有權行使主體的特定化滿足了登記主體特定的條件。根據(jù)《生態(tài)文明體制改革總體方案》的規(guī)定，對國家公園、重要礦產(chǎn)資源等由中央政府直接行使所有權，而對其他自然資源則由中央政府委托相關部門代表行使所有權、地方政府代理行使所有權?！?1〕《生態(tài)文明體制改革總體方案》第二項（八）規(guī)定：“中央政府主要對石油天然氣、貴重稀有礦產(chǎn)資源、重點國有林區(qū)、大江大河大湖和跨境河流、生態(tài)功能重要的濕地草原、海域灘涂、珍稀野生動植物種和部分國家公園等直接行使所有權?！鄙鷳B(tài)文明體制改革政策確立了自然資源國家所有權直接行使主體、代表行使主體、代理行使主體的多元主體結(jié)構。按照資源屬性的不同，代行主體行使資源的出讓權、開發(fā)權、收益權、收回權等私法權利，并承擔用途監(jiān)管的義務。代行主體的特定化彰顯了物權支配主體的特定性。權利代行主體制度的改革設計打破了國家所有權的唯一性，打破了“唯一性”觀念之下全民所有的財產(chǎn)權只能由代表全民的國家享有，其他任何部門都不能分享這種權利，既不能獨立于國家之外單獨享有，也不能與國家共同享有的桎梏，〔42〕參見劉士國：《評“國家所有權主體的唯一性與統(tǒng)一性”》，載《山東法學》1998年第1期。依托特定的代行主體，國有自然資源能夠通過具體的民事法律行為實現(xiàn)市場化利用。

第二，自然資源國家所有權代行主體的支配空間可滿足登記客體特定的條件。依據(jù)《登記條例》第14條第2款，登記單元劃定以管理或保護審批范圍界線為依據(jù)。行政邊界結(jié)合生態(tài)功能能夠完成特定化的區(qū)隔。首先，在地方政府行使代理權的情況下，其權利支配范圍以特定的區(qū)域空間為界。因為目前地方政府的資源支配權邊界在橫向上以相鄰行政區(qū)域的具體管轄范圍確定，在縱向上以上級政府對下級政府的管理職權加以界分。按照2002年國務院《行政區(qū)域界線管理條例》（國務院令第353號），國務院決定的地方土地邊界具有最高的法律地位，已經(jīng)劃定的行政區(qū)域邊界形成地方政府代理行使自然資源國家所有權的客體邊界。自然資源國家所有權代理行使主體呈現(xiàn)出“產(chǎn)權科層”與“行政科層”相對應的特征。其次，在跨行政區(qū)域的國有資源所有權代為行使的情況下，客體特定化的方式是在行政區(qū)域基礎上結(jié)合生態(tài)整體性功能進行界分。例如，按照中共中央辦公廳、國務院辦公廳2019年印發(fā)的《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》第（十一）項的規(guī)定，按照生態(tài)系統(tǒng)的重要程度，將國家公園等自然保護地分為中央直接管理、中央地方共同管理和地方管理三類，實行分級設立、分級管理。由此，自然資源國家所有權行使主體的權利支配空間能夠?qū)崿F(xiàn)特定化，在保持國家所有權統(tǒng)一歸屬的前提下，可以進入排他性登記的規(guī)范體系。

3.自然資源國家所有權登記符合登記的確權功能

自然資源國家所有權不能交易，故不必對其物權變動進行表彰，但仍需要以登記之確權構建不同公有權利主體之間的產(chǎn)權秩序。首先，自然資源統(tǒng)一登記有助于厘清國家所有與集體所有資產(chǎn)之間的權利邊界。在現(xiàn)行法上，除礦藏、水流、海域?qū)儆趪宜兄?，森林、草原、荒地等自然資源可以同時作為國家所有權或集體所有權的客體；在資源空間范圍上，國有自然資源經(jīng)常與集體所有的土地和森林等資源發(fā)生占有和利用上的重疊。現(xiàn)行法律為自然資源完成了公有的“國家宣誓”，而未完成排他性的確權，國有自然資源事實上處于“產(chǎn)權真空”的無序占有狀態(tài)。〔43〕參見王克穩(wěn)：《論自然資源國家所有權的法律創(chuàng)設》，載《蘇州大學學報（法學版）》2014年第3期。相關統(tǒng)計顯示，廣西全區(qū)被侵占的國有林場林地已達到209.9萬畝（區(qū)直林場97.2萬畝，市縣林場112.7萬畝）?！?4〕參見柳州市林業(yè)局：《〈關于印發(fā)廣西國有林場被侵占林地綜合整治工作方案〉起草說明》， http://lyj.liuzhou.gov.cn/xxgk/zcjd/201901/t20190111_1236305.html，2019年12月5日訪問。在權屬有爭議或邊界不明晰的國有林地上，農(nóng)民經(jīng)常擅自進行生產(chǎn)經(jīng)營活動并改變林地性質(zhì)，嚴重侵犯了國有林場的所有者權益?！?5〕參見2018年《北海市國有林場被侵占林地綜合整治工作方案》第4條第2款第5項。在海南等地亦大量存在國有農(nóng)場土地被農(nóng)民侵占的現(xiàn)象?！?6〕參見海南省保亭縣政府：《關于限期清理侵占使用農(nóng)墾國有農(nóng)場土地的公告》，轉(zhuǎn)引自《海南農(nóng)墾推行農(nóng)業(yè)用地規(guī)范管理，破解土地管理難題》，http://www.hifarms.com.cn/index.php?m=content&c=index&a=show&catid=43&id=331，2019年5月3日訪問。

其次，自然資源統(tǒng)一登記有助于厘清國有自然資源所有權行使主體的權利與責任邊界。目前，多數(shù)自然資源單行法只作出了國有自然資源所有權由國務院代表全民行使的寬泛規(guī)定?！渡鷳B(tài)文明體制改革總體方案》沒有完全劃定各類所有權代行主體的權利邊界，不同層級和相同層級的地方政府之間的行政管理邊界不明，資源空間的綿綿不斷往往導致資源監(jiān)管職責不清和權益紛爭。按照國務院1989年《行政區(qū)域邊界爭議處理條例》（國務院令第26號）的規(guī)定，這些爭議通過政府間協(xié)議和爭議的共同上級機關裁決的方式解決，〔47〕參見1989年國務院《行政區(qū)域邊界爭議處理條例》第3條。其協(xié)商和裁決的結(jié)果并不具備對第三人的公示效力，需要通過確權登記表彰國家所有權行使主體的權利邊界。

4.賦予自然資源國家所有權登記能力在我國具有路徑依賴的優(yōu)勢

在大陸法上，對自然資源的法律調(diào)整以公產(chǎn)和私產(chǎn)的二元區(qū)分為特征。一般認為，在登記規(guī)則上，公產(chǎn)由公法調(diào)整，適用行政登記；私產(chǎn)由私法調(diào)整，適用不動產(chǎn)物權登記。例如，在德國，《聯(lián)邦運河法》規(guī)定，運河歸聯(lián)邦政府所有并依行政管理方式行使所有權；《聯(lián)邦水道法》規(guī)定，海水水道所有權歸屬于聯(lián)邦；各聯(lián)邦的水法也區(qū)分了公共水域和私人水域?！?8〕在德國，河流分為大河（第一序列的河流）、河（第二序列的河流）與溪流（第三序列的河流）。第一序列的河流屬于國家，第二序列、第三序列的河流成立沿岸居民之私人所有權（只要各州法確實認可這種私人所有權），且其所有權之劃分以河流之中心線為界。參見［德］漢斯?J.沃爾夫、奧托?巴霍夫、羅爾夫?施托貝爾：《行政法》（第二卷），高家偉譯，商務印書館2002年版，第457頁。

關于公產(chǎn)權利登記的規(guī)定大體存在以下兩種代表性模式。第一，適用專門的登記程序，但其效力適用民法上的不動產(chǎn)物權登記規(guī)則。依我國臺灣地區(qū)“土地法”第52條、“土地登記規(guī)則”第29條第六項的規(guī)定，公有土地由原保管或使用機關囑托該管直轄市或縣（市）地政機關進行登記。另依我國臺灣地區(qū)的相關規(guī)定，公有不動產(chǎn)應依有關“法令”完成公有登記，或確定其權屬。第二，公產(chǎn)一般不具有登記能力，在特殊情況下適用民事登記。《瑞士民法典》第25章“不動產(chǎn)登記”第944條第1款規(guī)定：“對于非私人所有的不動產(chǎn)和公用不動產(chǎn)，如果存在應登記的物權，或州法規(guī)定應辦理登記，只有在這種情形下，才辦理登記?！痹陧n國，納入《不動產(chǎn)登記法》的登記對象限于土地和建筑物。〔49〕《韓國不動產(chǎn)登記法》（2017年修訂）第14條第1項規(guī)定：“登記簿，分為土地登記簿與建筑物登記簿?！県ttp://www.law.go.kr/IsInfoP.do?IsiSeq=197881&efYd=20171013#J34:0，2020年3月8日訪問。因?qū)嵭械怯浀哪康脑谟谕ㄟ^公示方式保護私權，韓國現(xiàn)行法規(guī)定，公有水面下的土地和河川法上所謂的“河川區(qū)域”均不納入登記?！?0〕參見崔吉子：《韓國物權法專題研究》，北京大學出版社2013年版，第229頁。《意大利民法典》在詳細列舉公產(chǎn)類與私產(chǎn)類自然資源范圍的同時，在第823條規(guī)定，對公產(chǎn)類自然資源主要采用行政手段和民法典規(guī)定的所有權保護的一般手段進行保護。〔51〕《意大利民法典》第823條第2款規(guī)定：“保護國有公共財產(chǎn)的權利屬于行政機關。行政機關可以采用行政手段或者本法典規(guī)定的一般手段保護國家的所有權和占有權?！庇捎凇兑獯罄穹ǖ洹方构藏敭a(chǎn)和國有財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓，這些財產(chǎn)不能適用第六編規(guī)定的以不動產(chǎn)轉(zhuǎn)讓為基礎的不動產(chǎn)文書登記，而是適用行政登記程序。

在新中國成立后，我國的國家所有權立法并未采用依客體性質(zhì)進行分類調(diào)整的技術路徑，從而形成了統(tǒng)一調(diào)整公產(chǎn)與私產(chǎn)的歷史積淀。全民所有自然資源是指憲法和法律規(guī)定的屬于國家所有的各類自然資源，主要包括國有土地資源、水資源、礦產(chǎn)資源、國有森林資源、國有草原資源、海域海島資源等?！?2〕參見2016年國務院《關于全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的指導意見》?，F(xiàn)行自然資源法上的“資產(chǎn)”一詞在公產(chǎn)和私產(chǎn)意義上并無法律地位的區(qū)分，而是被統(tǒng)一賦予“自然資源資產(chǎn)”的法律地位。自然資源產(chǎn)權改革政策依據(jù)自然資源生態(tài)重要性程度的不同，確定不同的所有權行使主體和管制程度?！?3〕同前注〔41〕。在國家所有財產(chǎn)的管理上，對國有動產(chǎn)按照國有資產(chǎn)法調(diào)整，對國有不動產(chǎn)按照各資源品種由行政主管部門分別行使所有權（現(xiàn)統(tǒng)一由自然資源部行使）。因此，自然資源統(tǒng)一登記適用私法的不動產(chǎn)物權登記規(guī)則，能夠產(chǎn)生節(jié)約立法成本和便于執(zhí)行的制度收益。

（二）生態(tài)空間登記與“一物一權”原則的調(diào)適

不動產(chǎn)登記的功能在于通過客體的特定化確定物權的邊界，使不同物權人之間的權利發(fā)生區(qū)隔。按照傳統(tǒng)物權登記制度，登記客體是各類單一的自然資源。在自然資源統(tǒng)一登記中，生態(tài)空間具有生態(tài)效用上的整體性，作為新型客體符合“一物一權”的根本要義。

1.生態(tài)整體性體現(xiàn)了現(xiàn)代社會物之獨立性原理的新發(fā)展

自20世紀以來，隨著知識經(jīng)濟的發(fā)展，自然資源開發(fā)和利用呈現(xiàn)綜合、高效的趨勢，民事權利的客體早已突破了羅馬法上單一物的限制，人類可支配的自然力已被納入物的范圍?！度鹗棵穹ǖ洹返?13條規(guī)定：“性質(zhì)上可移動的有體物以及法律上可支配的不屬于土地的自然力，為動產(chǎn)所有權的標的物?！泵绹残磐欣碚摰倪m用范圍已由最初的水資源領域擴展至大氣、河流、湖泊、海洋、可航行水域之下的土地、海岸、濕地、森林、野生生物、自然地質(zhì)等幾乎所有的自然資源，〔54〕參見陳華彬：《物權法原理》，國家行政學院出版社1998年版，第54頁?；谛磐械钠跫s關系，美國的自然資源空間均被納入登記的范圍?！抖砹_斯聯(lián)邦民法典》第134條第1款規(guī)定：“如果不同種類的物構成一個按共同用途進行使用的統(tǒng)一的整體，則它們被視為一個物（復雜物）。”〔55〕《俄羅斯聯(lián)邦民法典》，黃道秀、李永軍、鄢一美譯，中國大百科全書出版社1992年版，第72頁。生態(tài)空間登記實則將具備某種特征、相對獨立的生態(tài)系統(tǒng)作為獨立的生態(tài)之物，這意味著立法者以各自然物之間的生態(tài)整體效用完成了對“生態(tài)一物”的擬制。

在理論上，現(xiàn)代物權法強調(diào)以觀念上的獨立性擴張物理上的獨立性。按照“山水林田湖草是一個生命共同體”的系統(tǒng)思想，物權法上的特定物從單一的物變成整體意義的“生態(tài)一物”，生態(tài)功能的整體性成為判斷物的獨立性的重要標準。生態(tài)空間由國土空間上以一定比例與結(jié)構形成的地域空間構成，具有整體性、復合性和獨立價值，〔56〕參見劉超：《自然資源產(chǎn)權制度改革的地方實踐與制度創(chuàng)新》，載《改革》2018年第11期。依據(jù)生態(tài)功能的特定性，與其他自然空間發(fā)生區(qū)隔。自然資源統(tǒng)一登記能夠確定不同生態(tài)空間的利用方式，符合物權客體區(qū)分權利對象和支配邊界的根本要義。具言之，物權法以發(fā)揮物的效用為指導原則，在確定物權客體時以經(jīng)濟效用和生態(tài)效用作為“一物”的判定標準。由于登記技術拓展了特定化的手段，“能夠獨立成為一物，不獨應從形式上判定，而且也應從能否滿足人們的生活需要、經(jīng)濟觀念予以判定”。〔57〕同前注〔54〕，陳華彬書，第56頁。正如橫亙不斷的土地通過登記可區(qū)分各宗地一樣，可登記的客體除了具有物理上獨立存在的特性，也應包括社會觀念上的獨立價值。生態(tài)空間具有不同于傳統(tǒng)物權客體的特點。

第一，生態(tài)空間的獨立性分為兩個層次，其特定化登記呈現(xiàn)出嵌套式的分層狀態(tài)，即在基礎層次上，登記保持了傳統(tǒng)物權法單一之物的獨立性判斷標準，以體現(xiàn)其財產(chǎn)屬性；在生態(tài)層次上，登記以各單一物生態(tài)功能的關聯(lián)性確定生態(tài)的整體性，并劃定生態(tài)空間登記的邊界。

第二，生態(tài)空間作為客體不同于一般意義上的集合物。集合物由數(shù)個獨立的單一物集合而成。集合物可以為單一的交易標的物，也可以就集合物中的各物或者多種類的集成之物設定權利；一種或者多種單一物作為權利客體的選擇決定于權利主體的主觀意志。在覆蓋多數(shù)獨立物的數(shù)量特征上，生態(tài)空間有集合物的外觀，但在各單一物間的關系和權利行使上與之具有本質(zhì)的區(qū)別。首先，自然資源的生態(tài)價值在形態(tài)上表現(xiàn)為整體性價值，并非如財產(chǎn)價值一樣具有可分性，〔58〕參見李摯萍：《環(huán)境基本法比較》，中國政法大學出版社2013年版，第68頁。其生態(tài)效益并非權利人能夠排他地獨享，關聯(lián)空間范圍內(nèi)的收益具有外部性特征。因而正如生態(tài)環(huán)境權利不可分割一樣，某一特定功能的生態(tài)空間作為登記客體也具有不可分性。其次，在資源要素共同形成的生態(tài)空間中，各資源品種共存形成的生態(tài)功能才是資源效用的最大價值所在。因而，“生態(tài)一物”的范圍是客觀的，并非權利主體選擇的結(jié)果。各資源品種作為單一物，只有在符合生態(tài)要求的情況下，權利人才能行使財產(chǎn)權利。集合物的概念只解決自然資源各品種的所有權和用益物權等財產(chǎn)權共同行使的問題，并不能涵蓋各資源品種的相互聯(lián)系和依賴性。以集合物解釋生態(tài)空間登記存在以資源品種分割生態(tài)整體的風險。

第三，生態(tài)空間的自然狀態(tài)本身即具有生態(tài)價值，可以作為登記的客體，典型的情形是《暫行辦法》將山嶺作為獨立的生態(tài)空間，正如林木長于山林、灘涂依偎于海岸線、礦產(chǎn)埋藏于地殼、野生動物生存于棲息地等。若人類的資源利用行為破壞了其自然存在的狀態(tài)，則可能使生態(tài)系統(tǒng)受到破壞，從而影響環(huán)境與氣候的穩(wěn)定性。依據(jù)自然狀況登記的意義在于為景觀生態(tài)保護提供依據(jù)，為生態(tài)環(huán)境的修復提供恢復原狀的標準。

2.生態(tài)空間單元內(nèi)的不同物權并存與保護性登記的目標并不矛盾

第一，生態(tài)空間的資源權屬登記與不動產(chǎn)登記的適用情形不同?！耙晃镆粰唷痹瓌t適用于物權確認和排他性處分等交易性法律行為，呈現(xiàn)于以登記為成立要件或者對抗要件的物權關系。而在我國，自然資源所有權的法律處分受到法律的禁止，自然資源國家所有權和集體所有權的權利設定系基于法律規(guī)定或者法定原因，排除了基于法律行為發(fā)生所有權變動的可能性。

第二，同一生態(tài)空間內(nèi)并存的多項物權與“一物一權”原則并不沖突?！耙晃镆粰唷痹瓌t包括物權排他性和客體特定性兩方面內(nèi)容，旨在排除“一物”之上權利行使的沖突，進而降低物權的支配效力。生態(tài)空間內(nèi)存在的不同所有權登記屬于嵌套式登記中基礎的權屬登記，生態(tài)空間作為整體登記的意義在于明確生態(tài)保護的主體，其中的所有權登記發(fā)揮基礎的作用，能夠揭示和構造在市場配置私權基礎上的公共規(guī)制關系，使登記單元內(nèi)的生態(tài)整體保護行為與空間內(nèi)各主體的權利享有相融合。例如，生態(tài)空間單元的國家所有權登記主要適用于兩種情況。一種是自然資源專屬國家所有，如礦產(chǎn)資源。此時，不存在與其他主體權利并存問題。另一種是生態(tài)空間存在集體所有權但作為獨立登記單元并予以單獨登記的情況，如國家公園等各類自然保護地、水流、濕地等登記為全民所有，但內(nèi)部存在集體所有的自然資源。此時，生態(tài)空間登記的全民所有，并非單純的財產(chǎn)性物權，而是具有公益性的公共產(chǎn)權?！?9〕對此，有學者提出三元權利分類的觀點，參見黃桂琴：《我國自然資源國家所有權物權屬性研究》，載《石家莊經(jīng)濟學院學報》2006年第3期。也有學者提出私人財產(chǎn)權和公共財產(chǎn)權的二元權利分類的觀點。參見劉劍文、王樺宇：《公共財產(chǎn)權的概念及其法治邏輯》，載《中國社會科學》2014年第8期；蔣大興：《論私法的公共性維度——論公共性私法行為的四維體系》，載《政法論壇》2016年第6期。按照產(chǎn)權經(jīng)濟學的原理，公共財產(chǎn)權具有不可分性，即財產(chǎn)在法律上是公眾所有的，但構成公眾的每一成員都不能對財產(chǎn)聲明所有權；公共財產(chǎn)上沒有排他性使用權，社會公眾都可為使用公共財產(chǎn)而自由地進行競爭?！?0〕通常認為，根據(jù)財產(chǎn)權的排他程度，可以將財產(chǎn)權區(qū)分為私有財產(chǎn)權、公共財產(chǎn)權和共有財產(chǎn)權等。參見周林彬：《物權法新論—— 一種法律經(jīng)濟分析的觀點》，北京大學出版社2002年版，第371頁。因此，生態(tài)空間登記國家所有權的目的在于生態(tài)保護下的公益性利用，其與集體經(jīng)濟組織的資源所有權是兩個不同層次的權利，后者受國家公共所有權的約束，兩者不發(fā)生沖突。

第三，現(xiàn)代數(shù)字技術可以明確不同權利主體在同一生態(tài)空間的權利范圍。依《不動產(chǎn)登記暫行條例實施細則》第5條的規(guī)定，不動產(chǎn)登記單元是指權屬界線封閉且具有獨立使用價值的空間。與不動產(chǎn)登記單元相同，自然資源登記單元是用以確定自然資源能夠作為一個獨立的物記載于登記簿的基本單位?！?1〕同前注〔11〕，程嘯書，第 145 頁。通過登記的唯一編碼實現(xiàn)登記單元的特定、具體，可有效地區(qū)分權屬邊界與管理或工作邊界、行政區(qū)劃邊界，進一步劃定水流岸線生態(tài)空間的單元、探明儲量礦產(chǎn)資源的單元、濕地等資源綜合體單元的邊界。在生態(tài)空間資源品種非單一國有的情況下，嵌套式登記能夠利用三維技術明確不同主體的權利范圍，協(xié)調(diào)生態(tài)空間登記與“一物一權”原則之間的關系。

3.將同一生態(tài)空間內(nèi)的自然資源納入不動產(chǎn)登記有利于促進一體登記原則的實施

一體登記是我國不動產(chǎn)登記的原則，具有強制性，其內(nèi)涵是土地使用權、海域使用權的權利主體與其上的建筑物、構筑物、森林、林木等所有權的權利主體保持一致，〔62〕《不動產(chǎn)登記暫行條例實施細則》第2條第2款規(guī)定：“房屋等建筑物、構筑物和森林、林木等定著物應當與其所依附的土地、海域一并登記，保持權利主體一致?！辈⒂赏坏怯洐C關實施。一體登記的目的是將同一地域內(nèi)的不同不動產(chǎn)或者不動產(chǎn)上的不同物權統(tǒng)一由一個不動產(chǎn)登記機構在一個登記簿上進行登記；登記的不動產(chǎn)單元依一體原則確定，以保持不同的獨立物及其上權利的關聯(lián)性?！?3〕同前注〔11〕，程嘯書，第 133 頁。我國現(xiàn)行的房地產(chǎn)登記已經(jīng)實施了“地隨房走”“房隨地走”的一體登記，但對于生態(tài)空間而言，一些集體所有土地上的自然資源由于資源品種交織、權利邊界不清等原因，并沒有完成確權登記。例如，水資源登記往往因水流界限劃定標準不清而難以登記；有的權利人因?qū)ψ匀毁Y源的長期占有形成事實上的權利從而疏于登記。如此弊癥導致同一生態(tài)空間單元內(nèi)無法完整地呈現(xiàn)各資源的物權狀態(tài)。通過生態(tài)空間的劃定將同一空間內(nèi)的自然資源統(tǒng)一納入登記，有利于規(guī)范各資源物權的產(chǎn)權秩序。

（三）使管制性事項回歸權利登記，賦予其物權限制的效力

1.將管制性事項納入權利登記的依據(jù)

按照《暫行辦法》的規(guī)定，管制性事項僅能進入關聯(lián)登記而非權利登記的范圍。這將發(fā)生管制性事項登記不產(chǎn)生公示效力的結(jié)果。自然資源統(tǒng)一登記的保護功能定位將轉(zhuǎn)變不動產(chǎn)登記的理念。為實現(xiàn)自然資源統(tǒng)一登記的保護功能，管制性事項應在權利登記事項中予以公示，登記對權利人或者交易的利害關系人發(fā)生權利限制的效力，理由如下。

第一，將管制性事項納入權利登記符合不動產(chǎn)登記的安全價值?，F(xiàn)代物權公示制度是基于保護交易安全的目的發(fā)展起來的。在傳統(tǒng)的維護交易安全的登記理念下，安全價值只施惠于交易的相對人和潛在的交易主體，并通過物權無因性、物權公示與公信原則加以實現(xiàn)。在現(xiàn)代社會，自然資源已經(jīng)成為社會性財產(chǎn)，并成為可持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)基礎，不動產(chǎn)登記的安全價值應當擴展為資源利用的社會安全價值，應突破保護第三人交易安全的視域，賦予不動產(chǎn)登記維護公共利益的機能。將管制性事項納入權利登記能夠提升不動產(chǎn)登記的價值位階。

第二，自然資源的利用限制決定了其使用權能的范圍。管制性事項登記的實質(zhì)是公示其物權的消極內(nèi)容。《物權法》調(diào)整物的歸屬和利用關系，自然資源所有權關系和用益關系需通過登記記載其客觀狀態(tài)。管制性事項登記的功能是所有權的權利限制或者用益物權支配范圍的公開化，對社會潛在利用主體預告物權支配效力的范圍。例如，按照2017年修正的《自然保護區(qū)條例》第18條，自然保護區(qū)分為核心、緩沖區(qū)、實驗區(qū)，物權人在不同區(qū)域的資源利用權受到不同程度的限制。自然資源的利用限制也決定了物權上的負擔，影響權利人的收益權能。例如，公益林的林地使用權人享有的收益權要受到禁止砍伐等處分限制；經(jīng)濟林的權利人抵押、砍伐等行為也應取得相關的許可。同時，管制性事項涉及的禁止性規(guī)范通常是法律、行政法規(guī)規(guī)定的效力性強制規(guī)范，其決定了自然資源產(chǎn)權流轉(zhuǎn)合同的效力。自然資源產(chǎn)權交易具有價值大、訂約程序復雜（如出讓自然資源使用權的招拍掛程序、轉(zhuǎn)讓的審批程序）、投資不可逆的特點，管制性事項登記無疑可以幫助利害關系人規(guī)避管制風險，防止發(fā)生合同無效的損失及事后資源恢復的成本。因此，管制性事項登記在維護公共利益的同時，也具有預告物權風險的功能。例如，按照德國《土地登記條例》的規(guī)定，對房地產(chǎn)建筑的公法限制，如根據(jù)市政規(guī)劃建筑物必須與房地產(chǎn)的邊界保持特定的距離，建筑物須限于特定用途，或建筑物須與周圍景觀協(xié)調(diào)一致，均應納入建筑負擔登記簿；在地籍登記簿中，含有開發(fā)規(guī)劃等信息的文件同樣具有公示效力?！?4〕參見王志成：《德國不動產(chǎn)登記管理制度的現(xiàn)狀與發(fā)展（四）》，載《資源與人居環(huán)境》2017年第2期?？梢?，將管制性事項納入權利登記的范圍，符合不動產(chǎn)登記維護交易安全的目的。

第三，將管制性事項納入權利登記能發(fā)揮不動產(chǎn)登記的信息補全和校正功能?！稌盒修k法》第5條第2款規(guī)定：“自然資源確權登記涉及調(diào)整或限制已登記的不動產(chǎn)權利的，應當符合法律法規(guī)規(guī)定，并依法及時記載于不動產(chǎn)登記簿，并書面通知權利人?！辈粍赢a(chǎn)登記的重要功能是揭示權利的信息，以登記簿的公信力構建“權利外觀”的基礎，消除當事人之間在權利行使和交易中的信息不對稱，保證在信息全面、真實的情況下，相關主體作出資源利用的理性選擇。

在此意義上，不動產(chǎn)登記發(fā)揮信息的供給功能，自然資源的管制性事項登記具有強化這一功能的作用。首先，自然資源的分類和利用限制因其復雜性凸顯出交易主體間的信息不對稱，采用傳統(tǒng)的公示方法無法產(chǎn)生推定第三人和社會公眾知悉的效果。在自然資源統(tǒng)一登記背景下，自然資源的登記范圍已極大地超越傳統(tǒng)不動產(chǎn)登記。一方面，傳統(tǒng)不動產(chǎn)登記中可登記的財產(chǎn)權以土地、房產(chǎn)及其附屬物等生態(tài)功能重要性較低的不動產(chǎn)為基本客體。房產(chǎn)及其附屬物的法律限制屬于物權人自由交易的特殊情形；由于土地用途管制的存在，土地經(jīng)營權的物權變動由集體經(jīng)濟組織通過同意權加以控制。〔65〕2018年修正的《農(nóng)村土地承包法》第14條規(guī)定：“發(fā)包方享有下列權利：……（二）監(jiān)督承包方依照承包合同約定的用途合理利用和保護土地?！钡?4條規(guī)定：“經(jīng)發(fā)包方同意，承包方可以將全部或者部分的土地承包經(jīng)營權轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟組織的其他農(nóng)戶，由該農(nóng)戶同發(fā)包方確立新的承包關系，原承包方與發(fā)包方在該土地上的承包關系即行終止?！钡?，自然資源登記的對象不僅覆蓋物權法明確列舉的自然資源類型，登記的用途限制也已從單一資源品種的利用限制演變?yōu)橘Y源整體的空間管制。另一方面，自然資源統(tǒng)一登記的管制性事項無法由傳統(tǒng)不動產(chǎn)登記的權利限制所承載。依照《登記條例》第8條的規(guī)定，不動產(chǎn)登記簿應當記載以下事項：（一）不動產(chǎn)的坐落、界址、空間界限、面積、用途等自然狀況；（二）不動產(chǎn)權利的主體、類型、內(nèi)容、來源、期限、權利變化等權屬狀況；（三）涉及不動產(chǎn)權利限制、提示的事項；（四）其他相關事項。按照2016年國土資源部公布的不動產(chǎn)登記簿證樣式，用途事項登記僅在土地使用權登記中按照《土地管理法》分類表述，權利限制一般是指抵押權、司法查封、地役權等民事上的權利負擔。而自然資源統(tǒng)一確權登記包括用途管制、生態(tài)保護紅線、公共管制及特殊保護要求。在登記技術上，《暫行辦法》規(guī)定的關聯(lián)登記簿的管制性事項不能完全轉(zhuǎn)化成《登記條例》規(guī)定的登記簿的權利限制事項或者提示事項，因此，需要以自然資源登記簿記載公共管制對權利的各種限制。將管制性事項納入權利登記可防止信息的殘缺、扭曲與損害登記的公信力。

其次，與不動產(chǎn)登記的信息生產(chǎn)、審查、供給的信息登錄過程相似，自然資源管制性事項登記不適用當事人申請的自愿登記主義，而是采用國家干預和實質(zhì)審查原則，能夠保證登記信息的完備性和正確性。物權法意義上的不動產(chǎn)登記是作為一種法律事實對物權變動發(fā)揮效力?！?6〕參見孫憲忠：《不動產(chǎn)登記基本范疇解析》，載《法學家》2014年第6期。例如，《暫行辦法》規(guī)定了管制性事項登記的法定機關及其職責，要求該登記以集體土地所有權確權登記發(fā)證、國有土地使用權確權登記發(fā)證等不動產(chǎn)登記成果為基礎，充分利用自然資源權籍調(diào)查、全國國土調(diào)查、自然資源專項調(diào)查等自然資源調(diào)查成果。《暫行辦法》第25條規(guī)定：“登記機構依據(jù)自然資源權籍調(diào)查成果和相關審批文件，結(jié)合國土空間規(guī)劃明確的用途、劃定的生態(tài)保護紅線等管制要求或政策性文件以及不動產(chǎn)登記結(jié)果資料等，會同相關部門對登記的內(nèi)容進行審核?！鄙鲜鲆?guī)定能夠保證管制性事項登記信息的完備性，使管制登記具備形成信賴利益的信息能力，產(chǎn)生法律上的公信力。

第四，將管制性事項納入權利登記體現(xiàn)了我國自然資源產(chǎn)權制度的特殊要求。在我國，自然資源國家所有權具有公共產(chǎn)權的屬性。首先，現(xiàn)代所有權立法的目標已由保護“私人占有”轉(zhuǎn)變?yōu)榫S護“公共分配”。以管制為特征和監(jiān)督權利的行使，成為自然資源所有權制度的重要方面。作為公共產(chǎn)權，“除了一般意義上的私法權能外，自然資源國家所有權還包含著規(guī)制、管理等一系列具有公權力色彩的權能，這種公法權能本質(zhì)上是對所有權自由的限制，是其實現(xiàn)自我規(guī)制的重要方式”?！?7〕葉榅平：《自然資源國家所有權的雙重權能結(jié)構》，載《法學研究》2016年第3期。其次，公共所有權以委托代理范式運行。澳大利亞學者蘭西尼（Ian Thynne）提出了公共領域自然資源所有權的動態(tài)理論，其認為現(xiàn)代社會公共所有權關系正由“所有者和管理者”關系向“委托人和代理人”關系轉(zhuǎn)變。這種關系的結(jié)構和動力又因利益因素而被重塑。〔68〕See Ian Thynne,Ownership as an Instrument of Policy and Understanding in the Public Sphere: Trends and Research Agenda,Policy Studies,2011,32（3）,p.183-197．

管制性事項登記對于完善我國自然資源產(chǎn)權及權利行使制度具有重要的意義。一方面，有利于構建資源監(jiān)管中的裁量基準，結(jié)合自然資源所有權行使主體、代理行使主體、代表行使主體的登記，明晰監(jiān)管者的責任?！渡鷳B(tài)文明體制改革總體方案》要求明確不同層級的政府行使所有權的資源清單和責任清單，明確自然資源資產(chǎn)“歸誰有”“歸誰管”，形成權責對等的資源監(jiān)管體系。由于自然資源的動態(tài)性，對資源利用的消耗和生態(tài)損害需要基于登記時的現(xiàn)狀加以核定。自然資源統(tǒng)一登記試點的經(jīng)驗證明了這一結(jié)論。以陜西省渭河流域為例，河道生態(tài)流量、生態(tài)自然修復、水污染防治等長期面臨治理難題，具體表現(xiàn)為自然資源歸國家所有，但行使主體不明確；河流水面、堤壩等由水利部門管理，但水依附于土地之上，土地歸原國土資源部門管理，兩個部門所監(jiān)管的范圍重疊，監(jiān)管要求也不盡相同，導致監(jiān)管不力。國家將渭河作為水流確權登記試點后，明確了渭河水域、岸線等水生態(tài)空間的保護主體和權責，確定了水域、岸線功能區(qū)劃，明確了分區(qū)用途和監(jiān)管的要求。〔69〕參見李倩：《為“兩統(tǒng)一”職責夯實產(chǎn)權基礎——訪談自然資源確權登記局局長冷宏志》，載《中國不動產(chǎn)》2019年第1期。另一方面，在地方政府代理權與監(jiān)管權合一的情況下，基于自然資源的地域性，地方政府保留資源的剩余索取權，中央政府與地方政府存在非對稱信息下的博弈。為了地方利益的最大化，代理人可能隱藏和扭曲信息。管制性事項登記能夠完備監(jiān)管信息，使作為委托人的中央政府能有效地防止代理人逆向選擇和道德風險。

2.管制性事項在登記簿中的具體設計

在自然資源統(tǒng)一登記之下，生態(tài)功能對資源利用方式的限制不是特例而是常態(tài)，因此，未來立法應將管制性事項從關聯(lián)登記的內(nèi)容轉(zhuǎn)變?yōu)樽匀毁Y源登記簿中權利登記的內(nèi)容，使其具有社會公示性。

第一，管制性事項登記應納入初始登記。《暫行辦法》第20條規(guī)定：“自然資源登記類型包括自然資源首次登記、變更登記、注銷登記和更正登記?！惫苤频怯洃獙儆诔跏嫉怯浀氖马棧鋬?nèi)容與權利歸屬和權利范圍的登記相互匹配。按照初始登記的要求，管制性事項登記應在首次登記中完成。同時，鑒于管制性事項的復雜性和自然資源用途的可變性，以及特殊情況下國土空間規(guī)劃變更帶來的用途管制的變化，變更登記應當包括管制性事項的變更登記。因此，建議變更登記在 “因自然資源的類型、范圍和權屬邊界等自然資源登記簿內(nèi)容發(fā)生變化進行的登記”的基礎上，增設管制性事項變更的登記情形。

第二，選取對自然資源物權行使產(chǎn)生直接影響的管制性事項進行權利范圍的登記，以體現(xiàn)自然資源統(tǒng)一登記與不動產(chǎn)登記的融合。因此，應區(qū)分管制性事項和作為管制基礎的自然資源質(zhì)量、環(huán)境容量、自然資源資產(chǎn)負債等純粹的管制技術事項，它們作為管制決策的依據(jù)仍然應保留在關聯(lián)登記之中。因為未來自然資源登記制度將逐步實現(xiàn)對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域、無居民海島以及探明儲量的礦產(chǎn)資源等全部國土空間內(nèi)的自然資源登記的全覆蓋，如此制度設計有利于防止管制性事項在權利登記中形成沉疴與降低登記信息的利用效率。

第三，實行管制登記完全公開的原則。依據(jù)《物權法》的規(guī)定，只有權利人、利害關系人可以申請查詢、復制登記資料。對不動產(chǎn)登記確立有限公開原則的原因是維護交易安全和保護不動產(chǎn)權利人的權利?！?0〕同前注〔11〕，程嘯書，第 368 頁。由于管制性事項登記的目的在于保護自然資源的生態(tài)功能，監(jiān)督資源權利人甚至是政府的資源利用行為，只有實行完全公開原則才能便于社會公眾的監(jiān)督。

五、結(jié)語

生態(tài)文明發(fā)展戰(zhàn)略下的自然資源統(tǒng)一登記可謂民法“綠色原則”的規(guī)范式再現(xiàn)。從廣義上說，自然資源統(tǒng)一登記與現(xiàn)行的不動產(chǎn)登記均屬于不動產(chǎn)登記的范圍，它標志著我國不動產(chǎn)登記制度從資源品種的分散登記步入資源與生態(tài)合一的整體登記的嶄新階段。因自然資源統(tǒng)一登記秉承保護功能為主、交易功能為輔的制度定位，其制度理念和規(guī)則已超越了傳統(tǒng)不動產(chǎn)登記。有必要調(diào)整物權法上的不動產(chǎn)登記規(guī)則，賦予自然資源國家所有權登記能力，以生態(tài)整體功能作為登記客體的獨立性標準。在未來《暫行辦法》上升為自然資源統(tǒng)一登記的法律規(guī)范時，應將管制性事項的關聯(lián)登記提升至自然資源權利登記，將其作為權利限制，賦予其社會公信力。