●張明軍 趙友華

2019年末，湖北武漢地區(qū)出現(xiàn)了新型冠狀病毒肺炎疫情，并在短時間內(nèi)由爆發(fā)中心迅速延燒至全國各地。疫情發(fā)生以來，中央和各級黨委政府隨即采取有力舉措阻擊疫情蔓延，社會各界紛紛響應(yīng)“疫情就是命令，防控就是責(zé)任”的號召，舉國上下打響了一場全民參與、全面動員的疫情防控人民戰(zhàn)爭。誠然，此次疫情阻擊戰(zhàn)是對我國治理體系和治理能力的全方位考驗(yàn)，既充分彰顯了中國特色社會主義制度的巨大優(yōu)勢和顯著效能，也折射出重大突發(fā)事件引發(fā)的緊急狀態(tài)下的法治疏漏。諸如極端“硬核”式防疫、暴力抗疫、越權(quán)懲謠等現(xiàn)象在疫情防控過程中時時頻現(xiàn)，嚴(yán)重制約了疫情治理工作的實(shí)效。法治是現(xiàn)代國家治理的基本方式，無論是常態(tài)化的治理活動，還是應(yīng)對突發(fā)性重大公共事件，均應(yīng)在法治軌道上展開。疫情防控是黨和政府踐行以人民為中心發(fā)展思想的職責(zé)所系，而依法防疫則是打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)的前提基礎(chǔ)。越是在疫情防控形勢嚴(yán)峻的特殊時期，越要恪守法治理念，依照法律法規(guī)精密部署和科學(xué)行動，利用法治規(guī)范來定分止?fàn)?，為疫情?yīng)對提供剛性保障。因而，疫情治理必須要堅(jiān)持依法而為，法治原則和法治精神必須嵌入到疫情治理的全過程，唯此方可統(tǒng)籌抓好疫情有效防控與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展穩(wěn)定各項(xiàng)工作，更好地將中國特色社會主義法治的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)換為重大突發(fā)疫情治理的整體效能，進(jìn)而在應(yīng)對和處置重大突發(fā)事件中推進(jìn)中國法治成長與進(jìn)步。

一、疫情治理的人民性必須依法保障

（一）人民性是疫情治理的價值歸依

人民性的理論內(nèi)核在于堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，將人民群眾的根本利益擺在中心位置，“堅(jiān)持人民性，就是要把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民根本利益作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，堅(jiān)持以民為本、以人為本?！薄?〕習(xí)近平：《習(xí)近平談治國理政》，外文出版社2014年版，第154頁。

人民性是貫穿于中國特色社會主義事業(yè)的價值主線，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治國理政的根本價值遵循，在解決各種復(fù)雜難題、應(yīng)對各類治理危機(jī)、化解各項(xiàng)矛盾時必須始終堅(jiān)持的指導(dǎo)思想。此次新冠肺炎疫情的爆發(fā)，不僅導(dǎo)致了全國范圍內(nèi)的生產(chǎn)停頓和生活不便，還直接威脅廣大人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全和身體健康，從而損害到人民群眾的根本利益。疫情爆發(fā)之后，黨和國家決定將疫情防控作為最緊迫和最重要的工作，統(tǒng)籌各方力量共同抗疫，積極采取各項(xiàng)有力舉措遏制疫情蔓延，習(xí)近平總書記更是多次強(qiáng)調(diào)“人民群眾生命安全和身體健康始終是第一位的”，〔2〕本報(bào)評論員：《越是艱難越向前》，載《光明日報(bào)》2020年2月12日，第1版。這正是堅(jiān)持以人民為中心發(fā)展思想的重要體現(xiàn)。

在疫情治理中堅(jiān)持人民性的價值導(dǎo)向，將人民性作為疫情防控工作的邏輯起點(diǎn)和終極旨?xì)w，具體涵蓋了三個層面的內(nèi)容。第一，疫情治理初衷要堅(jiān)持人民主體地位，秉承人民至上的價值理念，始終將人民群眾放在首要位置，做到心中有民、為民謀利。面對可能或已經(jīng)發(fā)生的重大突發(fā)疫情，首先想到的應(yīng)該是人民安危和百姓福祉這一根本性因素，對上級負(fù)責(zé)、下級服從上級固然體現(xiàn)了鮮明的政治性，但人民利益至上的人民性則是最崇高的政治性，是政治性中最核心的價值。在理論上，人民性與政治性兩者是統(tǒng)一的關(guān)系。但在客觀實(shí)踐中，尤其在具體行為中又存在一定的內(nèi)部張力。如在疫情治理中產(chǎn)生人民性與政治性的沖突現(xiàn)象，必須堅(jiān)守人民性第一的思維觀念，以人民的生命安全為中心，快速展開工作部署并采取相應(yīng)的應(yīng)急措施，力爭將疫情對人民群眾造成的損害降到最低，并將以人民為中心的思想貫徹落實(shí)到疫情治理的各個方面。第二，疫情治理過程要緊緊依靠人民力量，發(fā)揮人民群眾的主體作用，激發(fā)全社會的凝聚力和向心力，廣泛調(diào)動人民群眾的抗疫積極性和主動性，依靠人民群眾的力量打贏這場疫情防控阻擊戰(zhàn)。疫情防控是一場沒有硝煙的人民戰(zhàn)爭，仰賴于廣大人民群眾的擁護(hù)和支持，大到疫情秩序的有效管控、防疫物資的緊急復(fù)工復(fù)產(chǎn)，小到減少人群聚集、出門佩戴口罩和社區(qū)志愿服務(wù)，疫情治理過程的每一個環(huán)節(jié)都離不開人民群眾的密切配合。第三，疫情治理結(jié)果要維護(hù)人民利益，要以最廣大人民群眾的根本利益作為評判疫情治理成效的終極標(biāo)準(zhǔn)?！皺z驗(yàn)我們一切工作的成效，最終都要看人民是否真正得到了實(shí)惠，人民生活是否真正得到了改善，這是堅(jiān)持立黨為公、執(zhí)政為民的本質(zhì)要求?！薄?〕習(xí)近平：《全面貫徹落實(shí)黨的十八大精神要突出抓好六個方面的工作》，載《求是》2013年第1期。任何疫情防控舉措均應(yīng)當(dāng)圍繞人民和人民利益來展開，不得違背人民意愿、侵犯人民權(quán)利、有損人民利益，始終站在最廣大人民群眾的價值立場上把握和處理疫情治理中出現(xiàn)的種種問題。

（二）疫情治理的人民性須法治護(hù)航

“以人民為中心的發(fā)展思想，不是一個抽象的、玄奧的概念，不能只停留在口頭上、止步于思想環(huán)節(jié)，而要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展各個環(huán)節(jié)。”〔4〕習(xí)近平：《在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆五中全會精神專題研討班上的講話》，載《人民日報(bào)》2016年5月10日，第02版。欲充分保障疫情治理的人民性，將以人為本的價值理念貫徹到疫情治理的具體過程，必須堅(jiān)持依法而為，依靠法治的剛性力量確保落實(shí)，通過搭建疫情治理的法治架構(gòu)來有序開展各項(xiàng)工作。一方面，疫情治理堅(jiān)持依法而為，以憲法和法律為根本遵循來展開疫情治理，促使人民性從抽象層面的價值理念轉(zhuǎn)化為指導(dǎo)疫情治理的法律規(guī)范，進(jìn)而回落到生動具體的疫情防治實(shí)踐。“在民主制中，不是人為法律而存在，而是法律為人而存在；在這里人的存在就是法律?！薄?〕《馬克思恩格斯全集》（第1卷），人民出版社1956年版，第293頁。在人民當(dāng)家做主的社會主義國家，憲法和法律是人民意志的集中體現(xiàn)，人民的根本利益已經(jīng)反映到憲法和法律條文之中，中國特色社會主義法治具有以人為本的內(nèi)在規(guī)定性。故而，在疫情治理中堅(jiān)持依法而為，就是在維護(hù)已經(jīng)內(nèi)化為法律規(guī)范的人民利益，依據(jù)法律法規(guī)要求來推進(jìn)各項(xiàng)疫情防控工作，能夠使疫情治理始終不偏離正確的價值導(dǎo)向，在落實(shí)有關(guān)法律規(guī)定和中央防疫政策部署中堅(jiān)決捍衛(wèi)人民性。倘若法治缺位，疫情治理的人民性只能是流于形式的口號宣揚(yáng)而無堅(jiān)實(shí)根基，在疫情突發(fā)的危機(jī)時刻，政府部門就會缺乏維護(hù)人民利益的積極性、主動性和責(zé)任心，并在避責(zé)求穩(wěn)不正心態(tài)的驅(qū)使下衍生出疫情信息瞞報(bào)、應(yīng)急響應(yīng)遲緩、防疫形式主義等有損人民利益的現(xiàn)象。

另一方面，疫情治理堅(jiān)持依法而為，能夠依托法律規(guī)范的剛性約束力來確保人民性得以實(shí)現(xiàn)，有效遏制以防疫之名行僭越之實(shí)的做法。法治是治國理政的基本方式，法律法規(guī)在國家治理規(guī)范體系中居于核心地位，并具有至上權(quán)威性，其區(qū)別于其他治理規(guī)范的最大特點(diǎn)就是，法律由國家強(qiáng)制力保證實(shí)施。國家憲法和法律尊重人的權(quán)利和尊嚴(yán)，保障每一個公民的各項(xiàng)基本權(quán)利不受侵犯，為疫情治理的人民性提供制度保障和剛性防護(hù)。所以，疫情治理依法而為要求任何防疫舉措和治理行為均要在法治框架內(nèi)展開，以不損害人民根本利益、不侵犯公民基本權(quán)利為前提，任何組織和個人都沒有逾越法律邊界的特權(quán)。在疫情形勢嚴(yán)峻的特殊時期，愈加凸顯出疫情治理法制化的迫切性和必要性。因?yàn)槿绻粓?jiān)持依法防疫，在疫情治理過程中任何悖逆人民性初衷的行為都能夠以防控疫情為幌子來對民眾強(qiáng)制實(shí)施，并以維護(hù)人民利益、保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全等正當(dāng)性話語加以粉飾，規(guī)避上級問責(zé)和百姓質(zhì)詢。同時，一旦法治不彰，民眾在疫情肆虐、個人生命安全遭受威脅的狀態(tài)下，很多都是權(quán)利被侵越而不自知，抑或?qū)φ黠@缺乏法律實(shí)據(jù)的損害行為采取默許和容忍的態(tài)度；即便是有所抵制，在無法治保障的情形下，往往也是維權(quán)無門、抗?fàn)師o果。

（三）新冠疫情之初依法堅(jiān)守人民性的實(shí)踐偏差

此次新冠肺炎疫情肇始于湖北武漢，并最終演化為全國性的重大公共衛(wèi)生事件。隨著疫情的快速蔓延，關(guān)于地方政府瞞報(bào)疫情信息、未能及時預(yù)警、拖延封城時間等方面的輿論聲討也在不斷發(fā)酵。對此，武漢市市長周先旺在2020年1月27日接受中央電視臺專訪時表示，“前面這個（疫情）披露得不及時，這一點(diǎn)大家要理解，因?yàn)樗莻魅静。瑐魅静∮袀魅静》乐畏ǎ仨氁婪ㄅ?，那作為地方政府，我只獲得這個信息以后，授權(quán)以后，我才能披露?！蹦敲锤鶕?jù)相關(guān)法律規(guī)定，疫情發(fā)展之初，地方政府是否真正做到了依法披露？站在以人民為中心的價值立場上，當(dāng)?shù)卣畽C(jī)關(guān)在疫情初始又應(yīng)當(dāng)依法盡到何種屬地責(zé)任？

目前，我國關(guān)于重大突發(fā)疫情防治的法律法規(guī)主要包括《中華人民共和國傳染病防治法》〔6〕《傳染病防治法》第38條規(guī)定，“國務(wù)院衛(wèi)生行政部門定期公布全國傳染病疫情信息。省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政部門定期公布本行政區(qū)域的傳染病疫情信息。傳染病暴發(fā)、流行時，國務(wù)院衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)向社會公布傳染病疫情信息，并可以授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政部門向社會公布本行政區(qū)域的傳染病疫情信息?！保ㄒ韵潞喎Q《傳染病防治法》）和《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》〔7〕《突發(fā)事件應(yīng)對法》第43條規(guī)定，“可以預(yù)警的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難或者公共衛(wèi)生事件即將發(fā)生或者發(fā)生的可能性增大時，縣級以上地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)和國務(wù)院規(guī)定的權(quán)限和程序，發(fā)布相應(yīng)級別的警報(bào)，決定并宣布有關(guān)地區(qū)進(jìn)入預(yù)警期，同時向上一級人民政府報(bào)告，必要時可以越級上報(bào)，并向當(dāng)?shù)伛v軍和可能受到危害的毗鄰或者相關(guān)地區(qū)的人民政府通報(bào)?！保ㄒ韵潞喎Q《突發(fā)事件應(yīng)對法》）以及相應(yīng)的實(shí)施辦法和應(yīng)急條例等。誠然，《傳染病防治法》和《突發(fā)事件應(yīng)對法》在疫情信息披露的主體規(guī)定方面存在差異，但這并不表示兩部法律在實(shí)施過程中存在必然沖突，更不能成為地方政府信息披露失責(zé)、防疫行動遲緩，進(jìn)而致使疫情延宕并最終損害人民利益的理由。因?yàn)?，第一，從疫情態(tài)勢來看，《傳染病防治法》針對的是“傳染病暴發(fā)、流行時”，亦即疫情已經(jīng)大規(guī)模爆發(fā)，意味著社會損害已經(jīng)客觀造成，此時要求中央衛(wèi)生行政部門抑或授權(quán)省級衛(wèi)生行政部門向外界及時、準(zhǔn)確地公布疫情；而《突發(fā)事件應(yīng)對法》針對的是“即將發(fā)生或者發(fā)生的可能性增大時”，指的是疫情還未發(fā)生但將要發(fā)生，此時要求縣級以上人民政府根據(jù)疫情研判結(jié)果對社會采取前置性的預(yù)警公告。所以，雖然當(dāng)?shù)卣?dāng)時不能直接公布疫情，但在疫情預(yù)警方面并未做到“依法披露”。第二，從披露程序來看，《傳染病防治法》要求省級衛(wèi)生行政部門在獲得國務(wù)院衛(wèi)生行政部門的授權(quán)之后，方可向社會公布疫情信息；而《突發(fā)事件應(yīng)對法》要求的是縣級以上人民政府在發(fā)布預(yù)警之后，向上一級人民政府進(jìn)行事后報(bào)告。故而，就疫情預(yù)警而言，應(yīng)當(dāng)是地方政府的一種自主行為，并不需要事先獲得上級授權(quán)，“未獲授權(quán)”一說是避重就輕。第三，從應(yīng)急響應(yīng)來看，根據(jù)《傳染病防治法》〔8〕《傳染病防治法》第34條規(guī)定，“縣級以上地方人民政府衛(wèi)生行政部門應(yīng)當(dāng)及時向本行政區(qū)域內(nèi)的疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)和醫(yī)療機(jī)構(gòu)通報(bào)傳染病疫情以及監(jiān)測、預(yù)警的相關(guān)信息。接到通報(bào)的疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)和醫(yī)療機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時告知本單位的有關(guān)人員。”，地方衛(wèi)生行政部門應(yīng)當(dāng)及時將疫情信息通報(bào)給當(dāng)?shù)丶部睾歪t(yī)療機(jī)構(gòu)，以利于一線人員在救治病人時加強(qiáng)自我防護(hù)，但疫情早期武漢多名醫(yī)護(hù)人員感染的事實(shí)則反映出當(dāng)時疫情信息并未傳達(dá)到位；另據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》〔9〕《突發(fā)事件應(yīng)對法》第42條規(guī)定，“可以預(yù)警的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和公共衛(wèi)生事件的預(yù)警級別，按照突發(fā)事件發(fā)生的緊急程度、發(fā)展勢態(tài)和可能造成的危害程度分為一級、二級、三級和四級”；第47條規(guī)定，“發(fā)布突發(fā)事件警報(bào)的人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)事態(tài)的發(fā)展，按照有關(guān)規(guī)定適時調(diào)整預(yù)警級別并重新發(fā)布”；第44、45條分別規(guī)定了對“一級、二級”和“三級、四級”預(yù)警期所應(yīng)采取的防控措施。，地方政府在啟動不同級別的疫情預(yù)警之后，均應(yīng)當(dāng)采取各項(xiàng)措施以向社會進(jìn)行疫情危害警告，提高社會公眾的警惕意識，采取必要的防范性和保護(hù)性措施。

通過對湖北省和武漢市早期疫情信息披露及其應(yīng)對行為的回溯式觀察，對照相關(guān)法律規(guī)定，即可發(fā)現(xiàn)：無論是對社會外界的疫情預(yù)警，抑或?qū)︶t(yī)療體系內(nèi)部的信息告知，還有在疫情社會處置方面的初始表現(xiàn)，當(dāng)?shù)卣块T都未能及時依法盡到應(yīng)有的疫情預(yù)警和防控職責(zé)。更為外界詬病的是，疫情期間武漢市和湖北省兩會相繼召開、百步亭“萬家宴”照常舉辦等一系列社會事件，極大地提高了疫情傳播的風(fēng)險(xiǎn)。而后，疫情防控形勢日益嚴(yán)峻之際，武漢市才緊急關(guān)閉離漢通道，湖北省作為病疫輸出省份更是晚于浙江、廣東等地區(qū)啟動重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級響應(yīng)。地方政府的遲滯反應(yīng)，加之病毒本身極強(qiáng)的傳染性和時值人群高度流動的春節(jié)期間，早期防疫失利和疫情迅速蔓延也就在所難免，最終導(dǎo)致了疫情治理的人民性未能得到依法保障。

（四）依法保障疫情治理人民性的應(yīng)然邏輯

我國憲法和法律秉承人民性的價值立場，遵循人民利益至上的基本原則。憲法序言部分寫到“本憲法以法律的形式確認(rèn)了中國各族人民奮斗的成果”，第2條規(guī)定“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”，第二章則明確了公民的各項(xiàng)基本權(quán)利，表明人民的根本利益受到國家根本大法的充分維護(hù)、人民群眾的主體地位得到憲法尊重。與之相應(yīng)，《突發(fā)事件應(yīng)對法》和《傳染病防治法》在第1條就分別確立了“保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全”“保障人體健康和公共衛(wèi)生”的立法宗旨，并對應(yīng)對突發(fā)事件和防治傳染病的政府職責(zé)進(jìn)行了具體規(guī)定。在疫情治理中，各級政府部門要始終堅(jiān)持以憲法為根本遵循，嚴(yán)格按照相關(guān)法律、法規(guī)的要求扎實(shí)推進(jìn)疫情治理工作，真正做到依法保障疫情治理的人民性。

第一，恪守法治要求，將人民利益放在首位。我國的憲法和法律是人民意志的集中體現(xiàn)，以人為本的法治意蘊(yùn)融入到了憲法和法律的各項(xiàng)具體條文之中，維護(hù)憲法和法律權(quán)威、確保憲法和法律得到有效實(shí)施的法治要求，其本質(zhì)就是在保障人民性和維護(hù)人民根本利益。當(dāng)疫情危機(jī)顯露之際，各級政府作為權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，首先想到的應(yīng)當(dāng)是依法踐行憲法和法律所賦予的使命，落實(shí)維護(hù)人民財(cái)產(chǎn)安全和身體健康的法定職責(zé)，將人民群眾的安危作為頭等要務(wù)，積極開展各項(xiàng)疫情防控工作。在重大突發(fā)危機(jī)面前，如果政府部門及其行政人員首先考慮的不是依法履行預(yù)防控制職責(zé)，而是為了服從某種“政治”需要，旁置捍衛(wèi)人民利益的法治要求，那么其行為方向定然會偏離人民性的價值初衷，危機(jī)應(yīng)對也必然會頻頻失措。此次新冠肺炎疫情之初，當(dāng)?shù)卣块T之所以早期防疫失利，就是因?yàn)槲茨茏裱匀藶楸镜姆ㄖ我?，以致偏離了疫情治理的正確方向。

第二，依靠法治方式，促進(jìn)疫情治理規(guī)范開展。疫情突發(fā)會在短期內(nèi)造成一定的社會恐慌和秩序沖擊，為了快速擺脫這種危機(jī)局面則要求政府能夠依法綜合采取多種有力手段和剛性措施來阻擊疫情。無論是《突發(fā)事件應(yīng)對法》，還是《傳染病防治法》，抑或是更加細(xì)致具體的部門規(guī)章和地方立法，對于重大突發(fā)疫情的應(yīng)對程序和防控要求都有著較為明確的規(guī)定。政府部門的疫情治理工作應(yīng)當(dāng)遵照各項(xiàng)法律法規(guī)的要求來開展。在情勢緊迫時，不能只求效率而枉顧法治，越是在危機(jī)時刻，法治化的治理方式才愈加有效。如果過度偏重行政手段的效率性，而對法治手段有所偏廢，極易催生出應(yīng)對舉措反復(fù)多變、處置標(biāo)準(zhǔn)各不相同甚至違逆中央統(tǒng)一決策部署的現(xiàn)象，最終難以適應(yīng)錯綜復(fù)雜的疫情發(fā)展態(tài)勢，使人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全遭受損失。更為關(guān)鍵的是，如果不緊緊倚重法治化的疫情防控方式，就很可能導(dǎo)致政府權(quán)力濫用而不受制約，同樣也會侵害人民群眾的切身利益。

第三，追求法治效果，確保防控責(zé)任落實(shí)落細(xì)。突發(fā)事件應(yīng)對和傳染病防治等方面的危機(jī)立法，就是在人民財(cái)產(chǎn)安全和身體健康遭受威脅的嚴(yán)峻時刻，政府部門能夠依法有序地開展應(yīng)對工作。為了確保這種維護(hù)人民利益的法治效果能夠有效實(shí)現(xiàn)，必須依法加強(qiáng)對工作不盡心和履職不盡力領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé)懲處力度?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》第63條規(guī)定了政府人員不履行法定職責(zé)的八種情形，《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第五章法律責(zé)任部分更是明確了各類失職瀆職行為的具體懲處方式。在此次新冠肺炎疫情防控過程中，中央紀(jì)委國家監(jiān)委及時印發(fā)《關(guān)于貫徹黨中央部署要求、做好新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控工作的通知》，強(qiáng)調(diào)要嚴(yán)格執(zhí)紀(jì)，從嚴(yán)查處各類履職盡責(zé)不到位的現(xiàn)象；各地各部門也高舉執(zhí)紀(jì)問責(zé)利劍，一大批抗疫不力的官員受到懲處。應(yīng)該說，這對于推動廣大領(lǐng)導(dǎo)干部依法履行防疫職責(zé)，壓實(shí)落細(xì)疫情防控責(zé)任，起到了較好的震懾和警示效果。

二、疫情秩序的維護(hù)必須依法開展

（一）秩序維護(hù)是疫情防控的中心要義

秩序與無序相對應(yīng)，指的是一種有條理、不混亂的狀態(tài)，泛指事物整體結(jié)構(gòu)功能上的合理性，對外與其依存環(huán)境之間的和諧共存與動態(tài)平衡，對內(nèi)各要素之間的協(xié)同配合與穩(wěn)定發(fā)展。社會共同體意義上的秩序則具有個體存在的安全性、成員關(guān)系的穩(wěn)定性、行為規(guī)則的明晰性、機(jī)制運(yùn)行的順暢性和發(fā)展進(jìn)程的有序性等多重特點(diǎn)，意指整個社會保持一種安定和諧、穩(wěn)定運(yùn)轉(zhuǎn)、良性發(fā)展的態(tài)勢。秩序是人賴以存在和發(fā)展的前提條件，尋求秩序符合人的本質(zhì)需求和社會本性，建構(gòu)一種合理的公共秩序則是人類政治文明演進(jìn)的永恒主題。“在社會生活中,如果不存在秩序、一貫性和恒常性的話,則任何人都不可能從事其事業(yè)，甚或不可能滿足其最為基本的需求?！薄?0〕［英］弗里德里奇?哈耶克：《自由秩序原理》（上冊），鄧正來譯，生活?讀書?新知三聯(lián)書店2003年版，第199頁。因此，秩序維護(hù)理當(dāng)成為疫情防控的中心要義，避免人們因疫情突發(fā)而陷入恐慌、因疫情擴(kuò)散而承受悲劇，同時，也唯有在穩(wěn)定的秩序條件下，各項(xiàng)疫情防控措施和公共救治工作才能有條不紊地開展。

在現(xiàn)代社會中，公共秩序是多元協(xié)同、互動型構(gòu)的產(chǎn)物，政府、市場與社會等主體間的相互作用造就了不同的治理樣態(tài)，但無論是何種秩序模式，政府始終在其中扮演著關(guān)鍵角色。尤其是在疫情導(dǎo)致的危機(jī)時刻，鑒于疫情產(chǎn)生的突發(fā)性、后果的嚴(yán)重性和情勢的危急性，政府在秩序構(gòu)建和再生產(chǎn)方面需要發(fā)揮更大的權(quán)威作用，是保障性和托底性的秩序維系力量。首先，重大突發(fā)性的疫情會導(dǎo)致人們慣常的社會生活被打破，原有的社會秩序受到全方位和系統(tǒng)性的沖擊。此時，人民的生命財(cái)產(chǎn)安全和身體健康遭到直接損害，國家安全與人民利益面臨病魔的嚴(yán)重威脅，堅(jiān)決遏制疫情蔓延勢頭、維護(hù)社會秩序安定乃是政府職責(zé)所系。其次，疫情陰云籠罩之下，各種社會不安定因素激增疊加，情勢更加處于危機(jī)狀態(tài)，“亂中求治”必須依靠政府及時采取應(yīng)對措施。最后，在疫情狀態(tài)下，正常的社會治理機(jī)制難以有效運(yùn)轉(zhuǎn)，常態(tài)化的治理工具與方式在疫情秩序維護(hù)方面功能受阻、作用有限，必須由政府部門依法果斷采取有效手段和強(qiáng)硬舉措方能解除危機(jī)，進(jìn)而恢復(fù)社會秩序?？偠灾?，盡管其他主體也參與了疫情秩序的維護(hù)，但政府則是最重要的秩序提供者。

（二）依法維護(hù)疫情秩序的價值意蘊(yùn)

從本質(zhì)上來說，“與法永相伴隨的基本價值,便是社會秩序。”〔11〕［英］彼得?斯坦、［英］約翰?香德：《西方社會的法的價值》，王獻(xiàn)平譯，中國人民公安大學(xué)出版社1990年版，第38頁。以往人們總是對常態(tài)化秩序維系中的法律價值予以更多確證，而對疫情秩序維護(hù)中的法治原則缺乏信仰堅(jiān)守。疫情肆虐的特殊時期并非法律真空時期，伴隨著政府在維護(hù)疫情秩序過程中的權(quán)力擴(kuò)容及其對私人領(lǐng)域的深度干預(yù)，依法而為的必要性更加凸顯。一方面，厲行法治有助于促進(jìn)疫情秩序維護(hù)工作的規(guī)范高效。在疫情所致的緊急狀態(tài)下，政府部門必須采取強(qiáng)有力的舉措和超常規(guī)的手段才能應(yīng)對危機(jī)、維持秩序，有時臨時性的逾法策略也將會被采用，由此必然導(dǎo)致公共權(quán)力的擴(kuò)大化。但就疫情危機(jī)下的行政應(yīng)對而言，并不是所有的地方政府部門及其人員都能夠保持權(quán)力的適度謙抑和規(guī)范運(yùn)行，權(quán)力的擴(kuò)張本性以及緊急狀態(tài)下權(quán)力克制的阻力隱退，極易導(dǎo)致公權(quán)力的恣意妄為和專橫濫用，從而對疫情秩序造成更大的沖擊。所以，需要通過法治的制度化設(shè)計(jì)，對危機(jī)情勢下的行政權(quán)能加以規(guī)約，清晰設(shè)定好政府在疫情秩序維護(hù)中緊急處置權(quán)的應(yīng)用情形、啟動程序、時限范圍、效力邊界和義務(wù)職責(zé)等限制性條件，尤其是對越權(quán)、擴(kuò)權(quán)等疫情應(yīng)急行為的法律后果及其責(zé)任擔(dān)負(fù)作出明文規(guī)定，使得疫情秩序的政府維護(hù)既具有結(jié)果上的有效性，也符合程序手段上的規(guī)范性。

另一方面，依法而為有利于維系符合正義原則的疫情秩序。任何為維護(hù)疫情秩序所采取的政策設(shè)計(jì)及其剛性舉措都應(yīng)當(dāng)遵循一種妥洽的正義邏輯，而這種正義性的實(shí)現(xiàn)往往都是需要依靠法治來支撐和保障?！胺ㄖ问且詸?quán)力制約為起始目的和核心要旨的政治實(shí)踐方式，是保障每個個體的尊嚴(yán)、自由和權(quán)利最為有效的方案，是為人類歷史所證明的最文明的社會秩序化手段?！薄?2〕龐正：《法治秩序的社會之維》，載《法律科學(xué)》（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)）2016年第1期，第3-15頁。疫情時刻與政府公權(quán)力擴(kuò)容相同步的，是對公民私人權(quán)利的有限內(nèi)縮和部分限制。盡管，為了社會長遠(yuǎn)利益和大多數(shù)人的公共利益，對部分人的權(quán)利和自由進(jìn)行暫時性消解，譬如確診患者的集中隔離和疫區(qū)地帶的出行管制等，都是疫情秩序維護(hù)的必要手段。但是，需要謹(jǐn)防無限擴(kuò)大化和過度升級的風(fēng)險(xiǎn)，這事關(guān)憲法賦予人民的基本權(quán)利能否有效維護(hù)和正義理念能否得到堅(jiān)守，必須要有明確的法律依據(jù)并符合法定程序。從社會發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)來看，以犧牲法治的方式來謀求秩序的穩(wěn)固往往會引發(fā)更大的混亂，而違背正義原則對人權(quán)的過度傾軋，則是在疫情踐踏之余讓人民群眾承受二次踐踏。

（三）“硬核”防疫不能偏離法治軌道

如果說，針對此次新冠肺炎疫情，某些地方政府在早期存在反應(yīng)遲緩、應(yīng)對失措的問題，那么而后一些地區(qū)紛紛開啟的“硬核”甚至是“超硬核”防疫模式，在偏離法治原則的情況下則極易用力過猛、防控失度。整體來看，疫情防控態(tài)勢的變化主要發(fā)生在武漢“封城”之后。由于疫情形勢急劇惡化，武漢市在2020年1月23日關(guān)閉了所有離漢通道之后，各省先后啟動了重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級響應(yīng)，恐慌情緒隨著疫情蔓延而不斷擴(kuò)散，全民開始正視這場突發(fā)性的疫情危機(jī)。與此同時，各級疫情防控領(lǐng)導(dǎo)小組、工作小組、指揮部、督導(dǎo)組紛紛建立，并在中央統(tǒng)一決策部署之下，要求疫情防控壓力逐級傳導(dǎo)、防疫責(zé)任層層壓實(shí)，力戒疫情防控中的形式主義、消極抗“疫”和不作為等現(xiàn)象。在此情勢之下，地方層面的抗疫積極性被充分調(diào)動，疫情秩序維護(hù)的力度持續(xù)加強(qiáng)，疫情蔓延勢頭得到有效遏制，高效的“硬核”防疫模式也頻獲贊譽(yù)和追捧。

但是，面對與日俱增的疫情數(shù)字、持續(xù)沸騰的社會輿論和密集釋放的問責(zé)信號，部分地方政府存在過度防疫之嫌，原先不同程度存在的“不作為”“慢作為”瞬間陡轉(zhuǎn)為“急作為”甚至是“亂作為”。一些基層政府更是粗暴而為，枉顧疫情防控的法律規(guī)定和本地疫情秩序維護(hù)的實(shí)際需要，動員采取諸如粗暴禁止人口聚集、恫嚇式標(biāo)語宣傳、封村斷路強(qiáng)行物理防御，以及對武漢人乃至湖北人歧視性隔離等“超硬核”舉措。這些具有過度激進(jìn)特質(zhì)的防疫方式不僅不利于疫情秩序的有效維護(hù)，反而會給遭受疫情折磨的人民群眾造成不必要的次生災(zāi)害。譬如，有些地方擅自升級疫情防控力度，為了控制人員流動，簡單機(jī)械化地將隔離群體無限擴(kuò)大化，甚至在居民小區(qū)整體隔離之后，還采用鎖門戶、貼封條、焊鋼管等極端方式對居民實(shí)行人身禁錮，而對居民日常的飲食保障、突發(fā)性疾病的用藥就醫(yī)以及突發(fā)災(zāi)害逃生等一系列問題卻未能通盤考慮。這種應(yīng)急處置措施明顯違背法律規(guī)定和法治精神。

重大疫情的爆發(fā)造成了嚴(yán)重和持續(xù)的災(zāi)難性后果，疫情期間的秩序維護(hù)面臨資源、制度、知識等多重要素的制約。這種緊急條件下的公共治理本身就讓地方政府分身乏術(shù)，加之內(nèi)外雙重問責(zé)壓力的激增，緊急狀態(tài)中的自由裁量權(quán)擴(kuò)張，疫情秩序維護(hù)不可避免地受到傳統(tǒng)剛性維穩(wěn)思維的誘導(dǎo)。面對疫情危機(jī)，“不作為”和“慢作為”會貽誤疫情，給人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全帶來極大危害，但“簡單化一關(guān)了之、一停了之”的極端做法和矯枉過正式的粗暴亂為，也會造成不必要的社會恐慌、情緒對立以及實(shí)質(zhì)傷害，消耗社會資本，更加不利于疫情秩序的有效維系。所以，政府在維護(hù)疫情秩序的過程中，必須堅(jiān)持依法行政，“硬核”防疫也不能偏離法治軌道。

（四）疫情秩序維護(hù)的法治進(jìn)路

目前，我國仍未制定出臺專門的《緊急狀態(tài)法》，重大疫情的爆發(fā)造成了嚴(yán)重的社會危機(jī)和秩序沖擊，則是在事實(shí)層面讓整個國家進(jìn)入情勢危重的緊急狀態(tài)。在緊急狀態(tài)中，政府應(yīng)急行政權(quán)的行使是遏制疫情蔓延局勢的必要之舉，但囿于我國應(yīng)急法律規(guī)定的不完善，極易在疫情秩序維護(hù)過程中導(dǎo)致公權(quán)過度擴(kuò)張和私權(quán)保障不足等問題。故而，應(yīng)當(dāng)通過法制建設(shè)，提升公共危機(jī)治理的法治化水平，使得疫情所致緊急狀態(tài)下的秩序維護(hù)工作得以在法治道路上開展。

第一，增強(qiáng)“緊急狀態(tài)”法律規(guī)定的系統(tǒng)性?！熬o急狀態(tài)”的概念曾在2004年以憲法修正案的形式進(jìn)入憲法條款之中，但現(xiàn)行憲法也僅僅是設(shè)定了我國緊急狀態(tài)的決定權(quán)體系，只規(guī)定了哪些主體可以決定和宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)〔13〕《中華人民共和國憲法》第67條第21項(xiàng)規(guī)定，全國人民代表大會常務(wù)委員會“決定全國或者個別省、自治區(qū)、直轄市進(jìn)入緊急狀態(tài)”； 第80條規(guī)定，“中華人民共和國主席根據(jù)全國人民代表大會的決定和全國人民代表大會常務(wù)委員會的決定”，“宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)”；第89條規(guī)定，國務(wù)院“依照法律規(guī)定決定省、自治區(qū)、直轄市的范圍內(nèi)部分地區(qū)進(jìn)入緊急狀態(tài)”。，對其法律內(nèi)涵并無準(zhǔn)確界定。而有關(guān)緊急狀態(tài)的法制規(guī)定則散見于《突發(fā)事件應(yīng)對法》《中華人民共和國戒嚴(yán)法》等法律以及相關(guān)的行政法規(guī)、實(shí)施辦法和地方性法規(guī)，體系上零零落落，分散立法的特征明顯，導(dǎo)致重大突發(fā)危機(jī)事件引發(fā)的緊急狀態(tài)在法律法規(guī)上呈現(xiàn)出多種情形。應(yīng)該說，疫情管控中各地應(yīng)急行為的不同步和強(qiáng)度差別也有法制規(guī)定不完善的因素。對此，要在強(qiáng)化憲法依據(jù)的基礎(chǔ)上，完善公共危機(jī)治理法律體系，適時依據(jù)憲法制定統(tǒng)一的《緊急狀態(tài)法》。該法應(yīng)當(dāng)主要從緊急狀態(tài)的法定要件、啟動程序、起止時間、覆蓋范圍和退出機(jī)制等方面進(jìn)行實(shí)體法律層面的系統(tǒng)規(guī)定，尤其要對緊急狀態(tài)中政府部門超常規(guī)的職權(quán)和權(quán)限明確加以規(guī)范，從而在程序和內(nèi)容上實(shí)現(xiàn)對重大疫情時刻緊急權(quán)行使的必要限制。

第二，明確應(yīng)急行政條件下權(quán)力行使的法治原則。面對情勢危急的重大突發(fā)公共事件，倘若關(guān)鍵性的應(yīng)對法規(guī)中缺乏指引和約束性質(zhì)的原則規(guī)范，權(quán)力沖動下的執(zhí)法舉措必將有損公民基本權(quán)利。一是前提之必要性原則。政府在特殊時期所采取的強(qiáng)制性措施應(yīng)當(dāng)是消除公共危機(jī)所必需的，應(yīng)急行政的強(qiáng)度不能超過必要程度，其所造成的后果損失更不能大于危機(jī)事件本身。譬如，在疫情秩序維護(hù)中不顧客觀實(shí)際需要，無限擴(kuò)大隔離群體和過度升級防控舉措的做法則明顯有違必要性原則。二是過程之透明性原則。政府部門所采取的任何超常規(guī)做法都應(yīng)該及時向社會公布，并做好相關(guān)解釋說明工作，最大限度地爭取人民群眾的諒解和支持。針對疫情期間出現(xiàn)的拒不配合秩序管控甚至是暴力對抗的現(xiàn)象，如果能做到信息公開透明，充分說明強(qiáng)制舉措的法理依據(jù)，則有助于降低疫情秩序維護(hù)的工作難度?！?4〕參見王晨光：《非典突發(fā)事件沖擊下的法治》，載《清華大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2003年第4期，第15頁。三是結(jié)束之時效性原則。非常時期的特殊手段不能隨意沿循為常規(guī)，一旦緊急狀態(tài)撤銷，政府在危機(jī)時刻所持有的緊急處置權(quán)就應(yīng)當(dāng)隨之失效，明晰應(yīng)急治理與常態(tài)治理的界限，以免對穩(wěn)定時期的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展造成阻礙。

第三，注重對緊急狀態(tài)下的公民權(quán)益保障。我國憲法對常態(tài)化條件下的公民自由和各項(xiàng)基本權(quán)利予以了保護(hù)，但對緊急狀態(tài)中的公民權(quán)益維護(hù)卻鮮有涉及。而《突發(fā)事件應(yīng)對法》則更多是強(qiáng)調(diào)突發(fā)事件應(yīng)對中的政府職責(zé)、公民義務(wù)和自由限制，提及公民權(quán)益保護(hù)的條款數(shù)目極其有限、內(nèi)容規(guī)定過于空泛?！?5〕《突發(fā)事件應(yīng)對法》涉及公民權(quán)益保障的條款主要有：第1條關(guān)于立法目的提到“保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全”；第11條關(guān)于應(yīng)急措施選擇提到“有利于最大程度地保護(hù)公民、法人和其他組織權(quán)益”；第12條關(guān)于征用財(cái)產(chǎn)提到“被征用的財(cái)產(chǎn)在使用完畢或者突發(fā)事件應(yīng)急處置工作結(jié)束后，應(yīng)當(dāng)及時返還。財(cái)產(chǎn)被征用或者征用后毀損、滅失的，應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償”。作為一部專門規(guī)范突發(fā)公共危機(jī)事件應(yīng)對關(guān)系的法律，《突發(fā)事件應(yīng)對法》的立法初衷是為了快速有效且合法地應(yīng)對突發(fā)事件，但基于提升行政應(yīng)急效能的單向思維〔16〕參見張帆：《論緊急狀態(tài)下限權(quán)原則的建構(gòu)思路與價值基礎(chǔ)——以我國〈突發(fā)事件應(yīng)對法〉為分析對象》，載《政治與法律》2020年第1期，第117頁。，在權(quán)利關(guān)系的平衡方面，偏重公民自由的必要限制，卻忽視了對緊急狀態(tài)中公民權(quán)益的充分保障。所以，需要在相關(guān)立法中對此予以重視，主要可從兩個維度來完善：一是在憲法中增設(shè)關(guān)于緊急狀態(tài)下的公民權(quán)益保護(hù)條款，界分緊急狀態(tài)中哪些公民基本權(quán)利不可克減、哪些公民自由可以暫時性限制，并在相關(guān)專門性立法中進(jìn)行細(xì)則表述。二是完善救濟(jì)措施，如果緊急狀態(tài)下的強(qiáng)制性行政行為對公民基本人權(quán)造成了傷害，則應(yīng)該在立法中規(guī)定相應(yīng)的救濟(jì)程序；如果是必要的臨時性舉措損害了公民合法權(quán)益，則當(dāng)明確相應(yīng)的補(bǔ)償依據(jù)和方式。

三、疫情信息的傳輸與規(guī)制必須依法執(zhí)行

（一）信息的傳輸與規(guī)制貫穿于疫情防控全過程

從組織學(xué)的角度來看，信息是決策的前提，任何決策活動都需要在掌握對象信息的基礎(chǔ)上來進(jìn)行，組織內(nèi)部信息傳輸渠道的建立和疏通則是保證信息遞送效率的制度化程式。疫情防控是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，疫情信息傳輸是基礎(chǔ)性工作，具體包括信息的采集、監(jiān)測、研判、遞送、披露和反饋等多個環(huán)節(jié)，在重大突發(fā)疫情時刻，疫情信息的及時、準(zhǔn)確和高效傳輸至關(guān)重要。疫情信息傳輸涉及政府、專家、媒體、公眾等多元主體，彼此之間圍繞疫情變化不斷產(chǎn)生信息交互。但就重大突發(fā)疫情的危機(jī)防控而言，政府的主導(dǎo)性作用無需贅言，所以政府部門的疫情傳輸更加關(guān)鍵。一方面，由于疫情形勢不斷變化，政府系統(tǒng)內(nèi)部必須要有暢通的信息渠道。疫情防控中樞指揮系統(tǒng)需要通過上報(bào)制度獲得對疫情的準(zhǔn)確了解，以此為依據(jù)動態(tài)開展決策部署，并及時將疫情防控指示傳達(dá)給執(zhí)行部門，實(shí)現(xiàn)疫情防控工作的協(xié)調(diào)一致。另一方面，重大突發(fā)性疫情的治理要求政府與外部社會保持良好的信息溝通。政府疫情信息的及時公開是保障公民知情權(quán)的體現(xiàn)，同時，重大突發(fā)性疫情嚴(yán)重威脅人民群眾生命安全，需要政府履行相應(yīng)的疫情預(yù)警職責(zé)，告知公眾做好安全防護(hù)。

鑒于疫情信息在疫情防控中的重要性，信息規(guī)制工作應(yīng)當(dāng)與信息傳輸同步開展。一方面，重大突發(fā)性疫情信息報(bào)送的及時與否，將直接關(guān)系到?jīng)Q策機(jī)構(gòu)能否快速反應(yīng)，如果上報(bào)延遲則會貽誤疫情的防控，甚至錯過最佳的疫情防控時機(jī)；而疫情信息上報(bào)的完整性與準(zhǔn)確性，又將在很大程度上影響決策部署的科學(xué)性和防控工作的成效性。所以，要加強(qiáng)對政府系統(tǒng)內(nèi)部的信息規(guī)制，對遲報(bào)、漏報(bào)、瞞報(bào)甚至不報(bào)等妨礙疫情防控工作的行為要嚴(yán)肅追責(zé)，提高各部門對疫情信息上報(bào)工作重要性的認(rèn)識。另一方面，重大突發(fā)危機(jī)的出現(xiàn)會提高公眾對社會事件的關(guān)注度，從而給各類不實(shí)信息的傳播打開了機(jī)會之窗。疫情危機(jī)中，人們由于對未知事物的不了解和病毒本身極強(qiáng)傳染性的恐懼，本能地會陷入一種緊張和焦慮情緒，不斷尋求暗合自身認(rèn)知需求的信息，謠言也就獲得了存續(xù)市場。謠言的盛行會遮蔽真實(shí)的疫情信息，沖擊健康的公共輿論秩序，在病毒疫情之余制造信息疫情，并在媒介技術(shù)的加持下造成集體恐慌。官方部門要及時辟謠，對故意制造恐慌氣氛、誘發(fā)社會動蕩和不利于疫情防控的造謠傳謠行為進(jìn)行嚴(yán)厲打擊，從源頭有效制止危害信息的產(chǎn)生和擴(kuò)散。

（二）疫情信息的傳輸與規(guī)制均應(yīng)以法律為準(zhǔn)繩

疫情信息的傳輸與規(guī)制貫穿于疫情防控工作的始終，同時也是疫情治理的重點(diǎn)和難點(diǎn)，稍有不慎將會影響整個疫情狙擊戰(zhàn)的最終成效。因此，無論是疫情信息的內(nèi)外傳輸，還是對偏誤信息的行政規(guī)制，都應(yīng)該納入到法治軌道上來，始終堅(jiān)持以法律為準(zhǔn)繩，實(shí)現(xiàn)疫情信息管理工作職能的高效發(fā)揮。就疫情信息傳輸而言，依法而為能夠促進(jìn)疫情防控工作的科學(xué)有序開展?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》《傳染病防治法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等法律法規(guī)都將疫情信息傳輸作為重點(diǎn)章節(jié)予以了規(guī)定，相關(guān)的應(yīng)急預(yù)案和實(shí)施辦法更是在時間節(jié)點(diǎn)上作出了要求，明確了各級人民政府、衛(wèi)生行政部門和醫(yī)療機(jī)構(gòu)等傳輸主體的工作職責(zé)，嚴(yán)格規(guī)范了各類疫情信息傳輸行為。如果枉顧法制規(guī)定，不遵循科學(xué)規(guī)范的信息傳輸步驟行事，對內(nèi)會導(dǎo)致疫情信息失真、應(yīng)急響應(yīng)遲緩、上下工作混亂等系列問題；對外則難以穩(wěn)定社會情緒，加劇群眾恐慌心態(tài)，甚至出現(xiàn)哄搶民生物資、擠占醫(yī)療資源等現(xiàn)象，最終都將妨礙疫情防控的有序進(jìn)展，危及政府公信力。

疫情信息依法規(guī)制對于政府內(nèi)部信息管理的重要意義在于，能夠促使各級政府部門履行法定的信息傳輸職責(zé)，避免因重大突發(fā)疫情信息報(bào)送不及時、不規(guī)范、不準(zhǔn)確，造成防控決策失誤失效和人民群眾生命財(cái)產(chǎn)遭受重大損失。在這一方面，與疫情防控相關(guān)的法律法規(guī)也作了比較細(xì)致的規(guī)定，而對社會疫情信息，尤其是尚未證實(shí)的信息要依法規(guī)制的必要性卻缺乏足夠的重視。政府部門對社會疫情信息進(jìn)行規(guī)制的目的應(yīng)當(dāng)是為了打擊謠言，避免謠言擴(kuò)散影響社會秩序安定。如果對已經(jīng)確證為謠言的不實(shí)疫情信息進(jìn)行程序規(guī)范和過程透明的依法規(guī)制，則能夠在結(jié)果和程序上彰顯出謠言處罰的雙重正義。值得注意的是，在謠言與否判定依據(jù)不足的情況下，動輒就對公眾的疫情信息披露行為進(jìn)行越權(quán)規(guī)制，不僅與法不符，反而會招致社會不滿甚至是誤罰。這就要求執(zhí)法部門在對外部疫情信息予以規(guī)制時，必須嚴(yán)格按照法律規(guī)定來進(jìn)行，既不能放任謠言與疫情齊飛，也不能濫用謠言處罰權(quán)，否則將會走向法律正義價值的反面，挫傷疫情真實(shí)信息傳輸者的積極性。

（三）從“傳謠者”到“吹哨人”：疫情風(fēng)波中的李文亮事件

此前，武漢市中心醫(yī)院李文亮醫(yī)生因在網(wǎng)絡(luò)上“發(fā)表有關(guān)華南水果海鮮市場確診7例SARS的不屬實(shí)的言論”被公安機(jī)關(guān)認(rèn)定為“傳謠”，并受到訓(xùn)誡處罰。由于李文亮最早向外界發(fā)出了不明肺炎疫情的防護(hù)預(yù)警，該事件一直受到公眾的高度關(guān)注，李文亮也被譽(yù)為新冠肺炎疫情的“吹哨人”。而后，更多內(nèi)部疫情傳輸過程逐漸公開，作為“疫情上報(bào)第一人”的湖北省中西醫(yī)結(jié)合醫(yī)院張繼先醫(yī)生又被認(rèn)為才是真正的“吹哨人”。隨著李文亮感染新冠肺炎病毒離世，關(guān)于疫情“吹哨人”的爭論和對當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)的聲討再次將輿論推向高潮。那么，回顧整個事件，從疫情信息傳輸?shù)慕嵌瓤?，李文亮和張繼先到底誰才是“吹哨人”？李文亮向外界披露疫情信息是否于法有據(jù)？當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)對李文亮的訓(xùn)誡處罰又是否做到了依法規(guī)制？

疫情信息傳輸涉及多元主體且有多種方式，就信息披露渠道而言，可分為外部披露和官方公布兩種途徑。正是由于內(nèi)外有別的疫情信息披露原則，李文亮和張繼先受到了兩種迥然不同的官方對待。但是，這并不意味著李文亮的信息披露行為缺乏法律依據(jù)，張繼先和李文亮兩位醫(yī)生只是采用了內(nèi)外兩種不同的方式進(jìn)行了疫情“吹哨”。張繼先在判斷出疫情之后選擇了上報(bào)，依據(jù)的是《傳染病防治法》第30條〔17〕《傳染病防治法》第30條規(guī)定，“疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)和采供血機(jī)構(gòu)及其執(zhí)行職務(wù)的人員發(fā)現(xiàn)本法規(guī)定的傳染病疫情或者發(fā)現(xiàn)其他傳染病暴發(fā)、流行以及突發(fā)原因不明的傳染病時，應(yīng)當(dāng)遵循疫情報(bào)告屬地管理原則，按照國務(wù)院規(guī)定的或者國務(wù)院衛(wèi)生行政部門規(guī)定的內(nèi)容、程序、方式和時限報(bào)告”。的規(guī)定，而后由有關(guān)部門調(diào)查核實(shí)統(tǒng)一向外界披露疫情信息，采用的是組織內(nèi)部的疫情信息傳輸途徑。但是這種方式也同樣存在一定的缺陷，整個運(yùn)轉(zhuǎn)過程并不能為外界清晰獲知，而且可能存在信息傳輸失真、延誤、漏報(bào)甚至瞞報(bào)等風(fēng)險(xiǎn)。李文亮因工作關(guān)系獲得了疫情信息之后，通過微信群向外界發(fā)出預(yù)警，是一種疫情信息外部披露行為，可視為行使憲法第35條〔18〕《中華人民共和國憲法》第35條規(guī)定，“中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威的自由”。所賦予的言論自由權(quán)。此外，如對《傳染病防治法》第9條〔19〕《傳染病防治法》第9條規(guī)定，“國家支持和鼓勵單位和個人參與傳染病防治工作。各級人民政府應(yīng)當(dāng)完善有關(guān)制度，方便單位和個人參與防治傳染病的宣傳教育、疫情報(bào)告、志愿服務(wù)和捐贈活動”。進(jìn)行延伸引用，那么李文亮的預(yù)警行為也可解讀為對疫情防治工作的參與。雖然李文亮的初衷是提醒身邊親友注意安全防范，并非嚴(yán)格意義上的公益吹哨，但正是由于李文亮及時的信息披露，更多的人得以知曉疫情，加強(qiáng)自我防護(hù)，從而在事實(shí)層面起到了“吹哨”效果。

行政處罰應(yīng)當(dāng)以當(dāng)事人的行為事實(shí)為依據(jù)，評價公安機(jī)關(guān)是否做到依法規(guī)制的關(guān)鍵在于李文亮披露的疫情信息是否為謠言，亦即言論內(nèi)容本身的真實(shí)性與否。公安機(jī)關(guān)認(rèn)定李文亮披露的信息是“不屬實(shí)的言論”的最大事實(shí)依據(jù)是，李文亮將新冠病毒表述為“SARS”，但這并不足以為公安機(jī)關(guān)的處罰提供充足的事實(shí)支撐。首先，新冠肺炎當(dāng)時尚屬“不明原因肺炎”，未獲正式命名，故而不能在病名概念上對李文亮過度苛求。其次，李文亮在微信群將新冠病毒表述為“SARS”之后，隨即進(jìn)行了“冠狀病毒”的概念修正，后續(xù)的病理研究也證實(shí)了新冠病毒與SARS冠狀病毒的高度同源性。即使事后從完整的信息真實(shí)性角度來認(rèn)定，李文亮的言論也只是存在事實(shí)瑕疵，而非不實(shí)信息。再次，這種事實(shí)瑕疵并非李文亮造成，當(dāng)時他所接觸到的檢測報(bào)告就是將新冠病毒標(biāo)注為“SARS冠狀病毒”，李文亮言論只是對報(bào)告事實(shí)的引述。最后，從醫(yī)學(xué)言論專業(yè)判定的角度來看，李文亮對病毒的認(rèn)知水平明顯高于公安人員的常識，即便要對李文亮加以訓(xùn)誡，也應(yīng)當(dāng)由第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)提供事實(shí)認(rèn)定報(bào)告，否則有違事實(shí)判定的專業(yè)化原則。故而，公安機(jī)關(guān)并沒有完整確鑿的事實(shí)依據(jù)認(rèn)定李文亮言論“不屬實(shí)”。況且，李文亮的信息披露行為既無主觀上的“故意傳播虛假消息”，也未造成事實(shí)上的“嚴(yán)重?cái)_亂了社會秩序”，“傳謠”罪名也就不成立。公安機(jī)關(guān)訓(xùn)誡書所謂的“超出了法律所允許的范圍”更無堅(jiān)實(shí)的法律依據(jù)，《傳染病防治法》只規(guī)定了醫(yī)務(wù)人員和公民向上報(bào)告疫情的義務(wù)，并沒有限制其向外披露信息的自由。綜上所述，公安機(jī)關(guān)對李文亮疫情信息傳輸行為的規(guī)制未能做到依法而為，應(yīng)當(dāng)依法撤銷“訓(xùn)誡”決定。

（四）依法開展疫情信息傳輸與規(guī)制的現(xiàn)實(shí)趨向

此次新冠肺炎從疫情發(fā)現(xiàn)到社會獲知的整個信息披露過程，暴露出政府系統(tǒng)內(nèi)部的信息傳輸存在嚴(yán)重問題，未能做到依法及時向社會發(fā)布疫情信息。而外部疫情信息傳輸雖然較早啟動，但并未得到應(yīng)有的重視，當(dāng)事人反而受到執(zhí)法機(jī)關(guān)的訓(xùn)誡處罰。關(guān)于疫情信息的組織上報(bào)與內(nèi)部傳輸，我國已有多重法律規(guī)范，重點(diǎn)是要在完善相關(guān)制度設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上依法落實(shí)；對于社會信息披露的規(guī)制問題，多部法律法規(guī)也作了相關(guān)要求，但關(guān)鍵在于要規(guī)范執(zhí)行。

疫情信息傳輸，體制系統(tǒng)要做到疏通內(nèi)部信息傳輸渠道，依法及時發(fā)布疫情訊息?！秱魅静》乐畏ā返?0條〔20〕同前注〔17〕。規(guī)定了疫情報(bào)告的屬地管理原則，第33條〔21〕《傳染病防治法》第33條規(guī)定，“疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)主動收集、分析、調(diào)查、核實(shí)傳染病疫情信息。接到甲類、乙類傳染病疫情報(bào)告或者發(fā)現(xiàn)傳染病暴發(fā)、流行時，應(yīng)當(dāng)立即報(bào)告當(dāng)?shù)匦l(wèi)生行政部門，由當(dāng)?shù)匦l(wèi)生行政部門立即報(bào)告當(dāng)?shù)厝嗣裾瑫r報(bào)告上級衛(wèi)生行政部門和國務(wù)院衛(wèi)生行政部門”。要求“疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)主動收集、分析、調(diào)查、核實(shí)傳染病疫情信息”，并于“傳染病暴發(fā)、流行時”報(bào)告當(dāng)?shù)匦l(wèi)生行政部門，當(dāng)?shù)匦l(wèi)生行政部門則需要進(jìn)行三級上報(bào)。問題在于，疾控預(yù)防機(jī)構(gòu)并非政府行政部門，而是技術(shù)單位，地位受限話語權(quán)不夠，但《傳染病防治法》和《突發(fā)事件應(yīng)對法》對其在傳染病預(yù)測監(jiān)控、疫情報(bào)告和專業(yè)指導(dǎo)等諸多方面賦予了多重職責(zé)，權(quán)責(zé)嚴(yán)重不匹配。同時，其“收集、分析、調(diào)查、核實(shí)”的信息職責(zé)也并無法定時限，衛(wèi)生行政部門收到疫情信息報(bào)告的及時性難以保證?！?2〕典型例證莫過于：2003年“非典”疫情之后，中國疾控中心耗費(fèi)巨資建立的傳染病網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)已持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)十幾年，但在此次新冠肺炎疫情信息傳輸過程中卻并未充分發(fā)揮應(yīng)有的作用。衛(wèi)生行政部門屬于政府組成部門，在條塊分割、屬地管理的情況下，向上級衛(wèi)生行政部門和國務(wù)院衛(wèi)生行政部門上報(bào)抑或是向外通報(bào)疫情信息時，深受地方政治生態(tài)的影響?！?3〕可供參考的事實(shí)腳注是：武漢市衛(wèi)健委在2020年1月6日（該日國家疾控中心已啟動二級應(yīng)急響應(yīng)）至10日和1月15日（該日國家疾控中心已啟動一級應(yīng)急響應(yīng)）至17日，兩度全程停止了通報(bào)新冠肺炎疫情信息。從事后報(bào)道來看，此時的疫情事態(tài)已較為嚴(yán)重，但時值武漢市“兩會”（2020年1月6日至10日）和湖北省“兩會”（2020年1月11日至18日）期間。而根據(jù)《傳染病防治法》第38條〔24〕《傳染病防治法》第38條規(guī)定，“國務(wù)院衛(wèi)生行政部門定期公布全國傳染病疫情信息。省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政部門定期公布本行政區(qū)域的傳染病疫情信息。傳染病暴發(fā)、流行時，國務(wù)院衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)向社會公布傳染病疫情信息，并可以授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政部門向社會公布本行政區(qū)域的傳染病疫情信息”。的規(guī)定，疫情公布權(quán)在國家衛(wèi)生行政部門抑或其授權(quán)的省級衛(wèi)生行政部門，地方人民政府缺失相應(yīng)權(quán)力，加之出于維護(hù)社會穩(wěn)定、避免公眾恐慌等方面的考量，害怕?lián)?zé)，也就不敢積極作為。最終，由于地方上報(bào)疫情的主動性欠缺，信息傳輸過程極易出現(xiàn)延遲、扭曲、失真等問題，導(dǎo)致?lián)碛幸咔楣紮?quán)的部門也就難以做到準(zhǔn)確、及時和全面地發(fā)布疫情信息。對此，第一，提升疾控預(yù)防機(jī)構(gòu)在重大突發(fā)疫情防控體系中的地位，賦予疾控中心更多的權(quán)能。出現(xiàn)不明疫情時，疾控預(yù)防機(jī)構(gòu)在報(bào)告衛(wèi)生行政部門的同時，可向當(dāng)?shù)厝嗣裾M(jìn)行直接報(bào)告；授權(quán)疾控預(yù)防機(jī)構(gòu)在疫情風(fēng)險(xiǎn)迫近時，可直接向社會通報(bào)，提醒做好防護(hù)，并采取相應(yīng)準(zhǔn)備工作。第二，建立強(qiáng)制地方政府疫情信息發(fā)布和應(yīng)急防控制度。地方人民政府在收到兩個機(jī)構(gòu)的疫情預(yù)警后，必須強(qiáng)制其對外發(fā)布疫情，并做好相應(yīng)的應(yīng)急防控措施。〔25〕參見涂永前：《應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件，“信息傳輸”如何更有效》，載《新京報(bào)》2020年2月17日，第4版。第三，強(qiáng)化對組織內(nèi)部疫情信息傳輸失責(zé)機(jī)構(gòu)和人員的問責(zé)力度。根據(jù)《傳染病防治法》《突發(fā)事件應(yīng)對法》所規(guī)定的信息傳輸職責(zé)，進(jìn)一步細(xì)化問責(zé)懲處情形，對疫情信息傳輸履職不到位的相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員要從嚴(yán)問責(zé)、從重處罰。

疫情信息規(guī)制，公安機(jī)關(guān)要做到嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法，依法懲處造謠傳謠行為。謠言懲處依法而為，應(yīng)當(dāng)符合三個要件。第一，謠言處罰的法律依據(jù)要充足?！锻话l(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第51條〔26〕《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第52條規(guī)定，“在突發(fā)事件發(fā)生期間，散布謠言、哄抬物價、欺騙消費(fèi)者，擾亂社會秩序、市場秩序的，由公安機(jī)關(guān)或者工商行政管理部門依法給予行政處罰;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任” 。、《治安管理處罰法》第25條第1項(xiàng)〔27〕《治安管理處罰法》第25條規(guī)定，“有下列行為之一的，處五日以上十日以下拘留，可以并處五百元以下罰款；情節(jié)較輕的，處五日以下拘留或者五百元以下罰款：（一）散布謠言，謊報(bào)險(xiǎn)情、疫情、警情或者以其他方法故意擾亂公共秩序的……”等多部法律法規(guī)都有所規(guī)定，所以，法律依據(jù)能夠滿足執(zhí)法實(shí)踐需要。第二，謠言的事實(shí)認(rèn)定要準(zhǔn)確。目前雖然有多部法規(guī)明確要對造謠傳謠進(jìn)行懲處，但現(xiàn)行法律文本卻沒有給出完整的謠言法律定義，如何在執(zhí)法過程中界定謠言成為依法規(guī)制的關(guān)鍵。一般認(rèn)為，應(yīng)從事實(shí)真假、動機(jī)善惡、結(jié)果好壞三個方面綜合考量，而非對所有不完全屬實(shí)的疫情信息都進(jìn)行法律懲處。亦即，即使當(dāng)事人發(fā)布的言論內(nèi)容并不完全屬實(shí)，只要主觀上無“故意傳播不實(shí)信息”的作惡動機(jī)，客觀上并未造成嚴(yán)重社會后果，那么應(yīng)當(dāng)對其行為予以包容。在疫情信息規(guī)制中，這種綜合性的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)至關(guān)重要。應(yīng)該認(rèn)識到，重大疫情危機(jī)時刻，倘若官方失語或者信息發(fā)布不及時，外部主體的疫情信息傳輸反而能起到一定的預(yù)警功能。第三，執(zhí)法過程要規(guī)范透明。由于謠言與否的界定權(quán)掌握在執(zhí)法者手中，更加需要通過規(guī)范透明的執(zhí)法過程體現(xiàn)謠言懲處的程序正義。從公安機(jī)關(guān)對李文亮出示的訓(xùn)誡書來看，既無對“謠言”偏離事實(shí)的差距厘定，也無“嚴(yán)重?cái)_亂了社會秩序”的結(jié)果證明，沒有真正體現(xiàn)規(guī)范懲處的執(zhí)法原則。謠言懲處關(guān)涉到當(dāng)事人的切身利益和言論自由權(quán)利，公安機(jī)關(guān)在辦案過程中對于各種執(zhí)法細(xì)節(jié)的處理應(yīng)當(dāng)予以明晰和規(guī)范。同時，推進(jìn)疫情信息規(guī)制的公開透明，本身就是遏制謠言滋生蔓延的有效方式，實(shí)現(xiàn)謠言止于智者，更止于法治。

四、疫情防治的多元協(xié)同必須依法推進(jìn)

（一）多元協(xié)同是疫情防治的應(yīng)有之義

現(xiàn)代公共治理中，“不論是公共部門還是私人部門，沒有一個個體行動者能夠擁有解決綜合、動態(tài)、多樣化問題所需要的全部知識和信息；也沒有一個個體行動者有足夠的知識和能力去應(yīng)用所有有效的工具”?！?8〕［美］蓋伊?彼得斯：《政府未來的治理模式》，吳愛明、夏宏圖譯，中國人民大學(xué)出版社2001年版，第211頁。隨著轉(zhuǎn)型秩序內(nèi)生的社會風(fēng)險(xiǎn)劇升和突發(fā)事件的高頻多發(fā)，各類災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)交織疊加并跨域演化，政府應(yīng)急處置的復(fù)雜性和難度不斷加大，迫切需要構(gòu)建跨部門聯(lián)動、多主體參與和跨地域合作的多元治理架構(gòu)。多元共治既在規(guī)模上擴(kuò)大了公共治理的主體力量和資源供給，同時也帶來了不同組織和主體之間的溝通難題，必須有效建構(gòu)整體性的協(xié)同互動機(jī)制，克服內(nèi)部摩擦和外部掣肘等負(fù)效應(yīng)。整體而言，疫情防治中的多元協(xié)同從層級上來劃分，主要涵括了三個方面的內(nèi)容。

首先，宏觀上以條塊聯(lián)動為基礎(chǔ)的國家應(yīng)急管理體制。國家層面的疫情防治不僅涉及疫情信息監(jiān)測通報(bào)、公共衛(wèi)生處置和緊急醫(yī)學(xué)救援等衛(wèi)健系統(tǒng)職能，還包括應(yīng)急資源籌措、防護(hù)物資生產(chǎn)、疫情秩序管控、交通后勤保障等工作。所以，橫向上需要衛(wèi)健委牽頭，應(yīng)急、工信、公安、民政等諸多部門聯(lián)動響應(yīng)；縱向上則要求各級政府成立相應(yīng)疫情防控指揮與工作小組，層層貫徹落實(shí)中央政策部署，形成橫向到邊、縱向到底和左右協(xié)調(diào)、上下貫通的應(yīng)急組織體系。其次，中觀上以政府主體為核心的多元合作架構(gòu)。對于重大突發(fā)疫情事件的快速應(yīng)對，傳統(tǒng)的政府單一主體愈顯乏力，而社會發(fā)展所孕育的多元力量在應(yīng)急治理場域逐漸發(fā)揮出良好的協(xié)作功效。疫情防治中的多元合作網(wǎng)絡(luò)構(gòu)筑既是政府為了彌補(bǔ)自身應(yīng)急能力缺憾，對外部力量主動吸納的必要之舉；也是多元社會主體基于公共利益導(dǎo)向積極參與其中，以增強(qiáng)社會自救和互救能力的結(jié)果使然。各類社會組織、市場主體、志愿團(tuán)體和公民個體充分發(fā)揮自身的專業(yè)特點(diǎn)和資源優(yōu)勢，有效嵌入到疫情治理主體網(wǎng)絡(luò)之中，積極承擔(dān)應(yīng)急救援相關(guān)方面的任務(wù)，能夠減輕政府應(yīng)對疫情的壓力。最后，微觀上以患者救治為目標(biāo)的疫病防治團(tuán)隊(duì)。重大突發(fā)性傳染病的救護(hù)診治需要醫(yī)學(xué)系統(tǒng)多學(xué)科專業(yè)力量的合作攻堅(jiān)，以此次新冠肺炎疫病防治為例，既需要病毒研究專家開展基礎(chǔ)性的病毒結(jié)構(gòu)剖析和病理挖掘，也要來自重癥醫(yī)學(xué)、呼吸與危重癥醫(yī)學(xué)、急診、感染、臨床醫(yī)學(xué)等多部門的醫(yī)護(hù)人員在一線對患者及時救治，集成所有病疫相關(guān)的醫(yī)學(xué)學(xué)科力量進(jìn)行整體性的治療。故而，無論是體制上的組織聯(lián)動，還是領(lǐng)域上的多元參與，抑或?qū)I(yè)上的合作醫(yī)診，都應(yīng)當(dāng)通過協(xié)同并進(jìn)來實(shí)現(xiàn)各司其職和功能互補(bǔ)，最大限度地發(fā)揮疫情防治的整體合力。本文聚焦探討體制內(nèi)部的組織間協(xié)同以及社會外部主體的協(xié)作性參與。

（二）疫情防治的多元協(xié)同當(dāng)以法治為依托

疫情防治需要多元參與以博采眾長并形成救援合力，更加需要通過依法而為來為組織間的應(yīng)急聯(lián)動和社會主體的有效參與提供行動遵循，使得各方主體都能夠在整個疫情防治協(xié)同體系中準(zhǔn)確錨定自身的合理位序，積極發(fā)揮各自的應(yīng)急優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)疫情防治體系結(jié)構(gòu)與整體功能的有機(jī)統(tǒng)一。一方面，政府內(nèi)部的組織協(xié)同堅(jiān)持以法治為依托，能夠促進(jìn)疫情防控的體制性響應(yīng)做到指揮統(tǒng)一和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，避免聯(lián)動不足、各自為政和行動掣肘?，F(xiàn)代法治是控制政府行為最重要的制度性安排，同時也是協(xié)調(diào)政府間合作最有效的程序性機(jī)制。因?yàn)閲曳梢?guī)范不僅規(guī)約了政府權(quán)力的行動邊界，同時也繪制了政府職能發(fā)揮的應(yīng)然圖景，并以強(qiáng)制約束力促進(jìn)其實(shí)現(xiàn)。法律法規(guī)通過確立各個政府部門在疫情防控中的職責(zé)要求，為政府間的聯(lián)動響應(yīng)規(guī)劃好藍(lán)圖路線。一旦疫情出現(xiàn)，只要堅(jiān)持依法而為，切實(shí)履行各自既定的防控職責(zé)，就有助實(shí)現(xiàn)組織間職責(zé)的無縫對接和行動的穩(wěn)步有序，整個疫情防控工作就能夠有條不紊地順利推進(jìn)。如果在疫情應(yīng)對聯(lián)動過程中偏離了法治軌道，整個疫情防控大局就會陷入錯亂狀態(tài)，任何一個部門職責(zé)鏈條的斷裂和應(yīng)急行動的缺位都將會影響到后續(xù)工作的進(jìn)展。更為嚴(yán)重的是，不依照法定化的程序要求來履行職責(zé)，多部門的組織行動各自為戰(zhàn)、各行其是，就會在慌亂中彼此掣肘，結(jié)果只能是應(yīng)對無序和防控失利。

另一方面，社會主體的協(xié)同參與緊繃法治之弦，有利于充分發(fā)揮疫情防控社會性救援的專業(yè)優(yōu)勢和資源稟賦，規(guī)避低效、盲動和越軌。社會主體協(xié)作性參與的前提條件是具備良好的專業(yè)資質(zhì)和符合救援應(yīng)急條件，并嚴(yán)格規(guī)范自身的參與行為。依法推進(jìn)多元主體的參與，對于政府而言，能夠?yàn)橐咔榉揽氐膮⑴c主體設(shè)定準(zhǔn)入門檻，從而使社會力量對政府主導(dǎo)的疫情防控工作起到真正的助力效果。因?yàn)闊o論是病毒本身極強(qiáng)的傳染性，還是應(yīng)急救援的緊迫性和專業(yè)性，都要求外部主體能夠滿足各種參與條件，而非不加抉擇地一擁而上。否則，不僅導(dǎo)致資源錯配和供需不匹，還可能干擾政府正常的疫情防控步驟。對于社會主體而言，堅(jiān)持依法而為，就是要謹(jǐn)遵法律法規(guī)的要求融入疫情防控體系，從而對社會主體的應(yīng)援行動加以必要約束，促進(jìn)社會參與的規(guī)范化。疫情防控事關(guān)公共利益，但任何組織和“個人對于實(shí)現(xiàn)他們的要求乃是深深地根植于人格的傾向和需要之中”〔29〕［美］埃德加?博登海默：《法理學(xué)——法律哲學(xué)與法學(xué)方法》，鄧正來譯，中國政法大學(xué)出版社2001年版，第299頁。，不僅政府部門要依法防控，社會力量的參與也必須接受法治規(guī)約。如若社會主體法治意識欠缺，未能嚴(yán)格按照相關(guān)法律規(guī)范來參與疫情防控，就會存在侵蝕公共利益的可能性，影響疫情防控工作的整體規(guī)范性，并使參與主體自身的社會公信力受損。

（三）應(yīng)急體制新舊轉(zhuǎn)換中的疫情防治

部門協(xié)調(diào)歷來是國家治理的癥結(jié)難點(diǎn)，而重大突發(fā)性疫情的有效防治亟需順暢的部際聯(lián)動和層級響應(yīng)為其提供堅(jiān)實(shí)的組織保障。2003年“非典”疫情之后，我國重構(gòu)了過去分部門、分災(zāi)種高度碎片化的應(yīng)急管理模式，逐漸形成了以“一案三制”〔30〕“一案”指應(yīng)急管理預(yù)案，“三制”則分別是應(yīng)急管理體制、應(yīng)急管理機(jī)制和應(yīng)急管理法制。為核心的分類化綜合應(yīng)急管理體系。進(jìn)入新時代，為了在應(yīng)急體制層面強(qiáng)化防范國家治理重大風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的能力，2018年根據(jù)《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》成立了應(yīng)急管理部，并將原安監(jiān)總局、民政部、林業(yè)局等多部門的13個應(yīng)急職能進(jìn)行了整合，旨在對改革愈益面臨的復(fù)雜風(fēng)險(xiǎn)態(tài)勢和人民群眾日益增長的安全需要予以制度化的回應(yīng)。然而，應(yīng)急體制中權(quán)力關(guān)系的整體性重構(gòu)與職責(zé)架構(gòu)的系統(tǒng)性配置只是結(jié)構(gòu)層面的變動，新舊體制轉(zhuǎn)換必然面臨制度生態(tài)融入、業(yè)務(wù)關(guān)系銜接和法規(guī)預(yù)案修訂等眾多問題，需要經(jīng)歷一個磨合適應(yīng)的過程來逐步消解機(jī)構(gòu)重組和權(quán)力疊加所產(chǎn)生的負(fù)向效應(yīng)。

作為專職化應(yīng)對重大突發(fā)事件的最高行政機(jī)構(gòu)，應(yīng)急管理部在此次新冠肺炎疫情防治中的表現(xiàn)顯然與“防范化解重特大安全風(fēng)險(xiǎn)的主管部門，健全公共安全體系的牽頭部門，整合優(yōu)化應(yīng)急力量和資源的組織部門，推動形成中國特色應(yīng)急管理體制的支撐部門”〔31〕丁怡婷：《當(dāng)好守夜人 筑牢安全線——人民日報(bào)專訪應(yīng)急管理部黨組書記黃明》，載《勞動保護(hù)》2018年第5期。的職責(zé)定位不相適配，并未充分發(fā)揮其在應(yīng)對重大突發(fā)事件中的組織協(xié)調(diào)作用和體制意義的應(yīng)急救援優(yōu)勢。雖然疫情發(fā)生之后，中央建立了由三十二個部委機(jī)關(guān)參與的聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，但其在疫情防治調(diào)度上屬于臨時性的指揮系統(tǒng)，但難以與制度化、成熟化的應(yīng)急體制工作效度相比，而且與各省市疫情應(yīng)對指揮部之間的協(xié)同聯(lián)動中也會衍生新的溝通成本。究其根源即在于，此次新冠疫情爆發(fā)的時間節(jié)點(diǎn)恰處于國家應(yīng)急體制新舊變動的轉(zhuǎn)型過渡期和適應(yīng)調(diào)整階段，舊有的法制規(guī)章未能及時修訂，新的職責(zé)關(guān)系尚未厘清，導(dǎo)致應(yīng)急管理部與其他部門協(xié)同抗疫的責(zé)任體系沒能有效確立。根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》第3條〔32〕《突發(fā)事件應(yīng)對法》第3條規(guī)定，“本法所稱突發(fā)事件，是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件”。的規(guī)定，我國法制意義上的突發(fā)事件分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件，但四類突發(fā)事件應(yīng)對的主責(zé)機(jī)構(gòu)并非一致，應(yīng)急管理部只負(fù)責(zé)“指導(dǎo)安全生產(chǎn)類、自然災(zāi)害類應(yīng)急救援”。重大突發(fā)性疫情屬于公共衛(wèi)生事件，所以應(yīng)急管理部難以啟動本系統(tǒng)的應(yīng)急預(yù)案并展開部署，不能有效發(fā)揮其在災(zāi)害救援和應(yīng)急指導(dǎo)方面的充沛經(jīng)驗(yàn)，自然也就無法為疫情防治提供充足有力的體制性支撐。

科層體制的應(yīng)急架構(gòu)重組不僅會對疫情防治中的部門協(xié)同帶來新的挑戰(zhàn)，其職責(zé)變化還將影響到外部力量的協(xié)作性參與。根據(jù)2018年的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，原本歸屬于民政部的救災(zāi)職責(zé)劃撥給了應(yīng)急管理部，設(shè)立了新的救災(zāi)和物質(zhì)保障司，但由于上述法制原因，應(yīng)急管理部無法直接承擔(dān)疫情防治中的捐贈救助職責(zé)。因此，民政部以公告〔33〕參見《民政部關(guān)于動員慈善力量依法有序參與新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作的公告》。的形式指定由湖北省紅十字會、湖北省慈善總會、武漢市紅十字會等團(tuán)體機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)捐贈協(xié)調(diào)工作。盡管各類慈善團(tuán)體在此次疫情救援過程積極作為，但以武漢市紅十字會為代表的機(jī)構(gòu)也持續(xù)遭到社會質(zhì)疑和批判。當(dāng)全國各地的醫(yī)療物資紛紛馳援武漢之際，作為防疫一線的武漢協(xié)和醫(yī)院卻頻頻物資告急，甚至出現(xiàn)醫(yī)護(hù)人員在網(wǎng)絡(luò)上求助的現(xiàn)象。這其中，既有紅十字會信息披露不及時和不充分、工作機(jī)制未能嚴(yán)格依法運(yùn)行等方面的原因，也與疫情防治內(nèi)外協(xié)調(diào)不暢有關(guān)。湖北和武漢省市兩級紅十字會分別只有二十幾名和十幾名工作人員，即使主觀上紅會機(jī)構(gòu)人員想妥善做好物資配置工作，但面對逾百億的抗疫捐款和分散涌至的捐贈物資，客觀上也會因能力有限和人員不足而出現(xiàn)差錯?！?4〕參見鄭功成：《中國慈善聯(lián)合會副會長談紅會風(fēng)波：慈善事業(yè)須以公信力為本》，載《人民日報(bào)》2020年2月1日，評論版。這反映出政府部門在捐贈協(xié)調(diào)主體選擇和組織實(shí)施上未能通盤部署，沒有考慮到實(shí)際工作的難度和協(xié)作主體的承接能力。

（四）依法推進(jìn)疫情防治多元協(xié)同的行動方案

我國現(xiàn)有的應(yīng)急管理法律法規(guī)和應(yīng)急預(yù)案是新一輪國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革之前所制定，應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)體制性重組之后的權(quán)責(zé)關(guān)系變化未能在相關(guān)法規(guī)中獲得體現(xiàn)，這是制約當(dāng)前疫情防治跨組織協(xié)同效度的根源性肇因。同時，外部主體在政府主導(dǎo)的疫情防治網(wǎng)絡(luò)中的協(xié)作性參與也需要在法律制度層面加以明確和規(guī)范。

第一，疫情防治綜合性協(xié)調(diào)機(jī)制的法制化確立。2018年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革之前，由國務(wù)院辦公廳下設(shè)的應(yīng)急辦充當(dāng)協(xié)調(diào)各部委行動的樞紐機(jī)關(guān)，但其權(quán)能有限。機(jī)構(gòu)改革之后，應(yīng)急辦職責(zé)劃歸應(yīng)急管理部，行政升格之后的應(yīng)急管理部“承擔(dān)國家應(yīng)對特別重大災(zāi)害指揮部工作”。然而，應(yīng)急管理部與衛(wèi)健、公安和民政等其他承擔(dān)應(yīng)急管理職責(zé)的部門屬于同級別的部委機(jī)構(gòu)，法律上對其協(xié)調(diào)職權(quán)并未明文授予，無法直接指揮和調(diào)度工作，這也是導(dǎo)致應(yīng)急管理部在疫情防治中難以發(fā)揮協(xié)同作用的體制性因素。而根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》〔35〕《突發(fā)事件應(yīng)對法》第8條規(guī)定，“國務(wù)院在總理領(lǐng)導(dǎo)下研究、決定和部署特別重大突發(fā)事件的應(yīng)對工作；根據(jù)實(shí)際需要，設(shè)立國家突發(fā)事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)突發(fā)事件應(yīng)對工作；必要時，國務(wù)院可以派出工作組指導(dǎo)有關(guān)工作”。的規(guī)定，突發(fā)事件應(yīng)對指揮機(jī)構(gòu)的設(shè)立具有臨時性，這無疑增加了協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)組建的時間成本和溝通成本，當(dāng)重大疫情突然爆發(fā)時可能會耽誤疫情處置的及時性。所以，必須建立綜合性和常設(shè)性的突發(fā)事件應(yīng)對協(xié)同機(jī)制，并在《突發(fā)事件應(yīng)對法》中規(guī)定由應(yīng)急管理部承擔(dān)中央層面這一協(xié)同機(jī)制的推動部門，各級地方政府照此落實(shí)，既實(shí)現(xiàn)疫情防治跨部門協(xié)同和多層級聯(lián)動的制度化運(yùn)行，又避免機(jī)構(gòu)上的疊床架屋。這種綜合性協(xié)調(diào)機(jī)制在日常中負(fù)責(zé)推動“組織編制國家應(yīng)急總體預(yù)案和規(guī)劃”“應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)和預(yù)案演練”等常規(guī)性工作，在疫情防治中就以應(yīng)急指揮部為組織載體，發(fā)揮應(yīng)急協(xié)同功效。

第二，疫情防治跨部門協(xié)同職責(zé)的法制化銜接。目前，我國應(yīng)急管理相關(guān)的法律法規(guī)除了《突發(fā)事件應(yīng)對法》之外，均是循沿單災(zāi)種分部門的立法思路，譬如《消防法》《防震減災(zāi)法》和《傳染病防治法》等。重大突發(fā)性疫情的防治主要依照《傳染病防治法》來展開疾病預(yù)防、疫情監(jiān)測和醫(yī)療救治等工作，其所涉及的職責(zé)部門主要是衛(wèi)健系統(tǒng)。而疫情防治不僅涉及衛(wèi)健系統(tǒng)的職責(zé)，還要民政、公安和應(yīng)急等部門協(xié)同應(yīng)援，這種應(yīng)援職責(zé)應(yīng)當(dāng)在綜合性的《突發(fā)事件應(yīng)對法》中加以明確，并在《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》中有著整體性的規(guī)劃和部署，細(xì)致性地規(guī)定各個部門在重大突發(fā)性疫情防治每一個過程環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種職責(zé)、如何開展行動，促進(jìn)各部門職責(zé)的無縫銜接和行動高效配合。不僅僅是公共衛(wèi)生事件，自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和社會安全事件的跨部門應(yīng)急聯(lián)動都應(yīng)當(dāng)按照法律銜接——預(yù)案配合——職責(zé)協(xié)同的制度模式來完善。而且，應(yīng)急管理部作為新近成立的機(jī)構(gòu)，是應(yīng)對突發(fā)事件的專職部門和防范化解重特大安全風(fēng)險(xiǎn)的主管部門，其行政權(quán)限、工作范圍和部門職責(zé)等問題需要在立法中有著系統(tǒng)性的規(guī)定，以使其能夠在疫情防治中依法開展工作。

第三，疫情防治社會性協(xié)作參與的法制化規(guī)范。首先，《突發(fā)事件應(yīng)對法》〔36〕《突發(fā)事件應(yīng)對法》第34條規(guī)定，“國家鼓勵公民、法人和其他組織為人民政府應(yīng)對突發(fā)事件工作提供物資、資金、技術(shù)支持和捐贈”。和《傳染病防治法》〔37〕同前注〔19〕。都對社會主體在疫情防治中的協(xié)作參與予以了行動資格的原則性肯定，但對社會力量參與疫情防治的各項(xiàng)權(quán)利、義務(wù)責(zé)任、任務(wù)類型和條件限制等方面的內(nèi)容卻無明確規(guī)定。這不僅不利于社會主體的權(quán)益保障，而且對政社之間的優(yōu)勢互補(bǔ)和職責(zé)對接缺乏法制意義上的指導(dǎo)性。所以，應(yīng)當(dāng)在立法上加以完善。其次，體制內(nèi)部的疫情防控與社會外部的應(yīng)急救援缺乏制度化的溝通機(jī)制。在疫情防治過程中，現(xiàn)有法規(guī)對政府部門間的信息交流和行動協(xié)同關(guān)注較多，而對政府與外部力量的機(jī)制性溝通未能充分重視。由于不同類型社會主體的應(yīng)援方式和涉及領(lǐng)域均不完全相同，如若缺乏必要的協(xié)同規(guī)范，則極易導(dǎo)致參與過程雜亂無序。對此，可對疫情防治相關(guān)的應(yīng)急條例和實(shí)施辦法進(jìn)行細(xì)化補(bǔ)充，提升社會性協(xié)作參與的實(shí)效性。最后，作為疫情防治協(xié)作主體的社會力量要在提升自身專業(yè)化水平和行動能力的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化法治意識和法治觀念，嚴(yán)格規(guī)范疫情防治中的參與行為。