●王 旭

導(dǎo) 論

2020年初爆發(fā)的新冠肺炎疫情是新中國(guó)成立以來(lái)在我國(guó)發(fā)生的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件。〔1〕參見(jiàn)習(xí)近平：《在中央政治局統(tǒng)籌推進(jìn)新冠肺炎疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展工作部署會(huì)議上的講話》，http://www.xinhuanet.com/politics/leaders/2020-02/23/c_1125616016.htm，2020年2月23日訪問(wèn)。我們可以看到，這次“突發(fā)事件”不僅僅威脅到人民生命健康乃至全球健康安全，而且已經(jīng)導(dǎo)致國(guó)家，尤其是疫情嚴(yán)重地區(qū)一定程度的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展停擺、次生傷害發(fā)生乃至社會(huì)價(jià)值觀撕裂，演變?yōu)橐粓?chǎng)公共衛(wèi)生危機(jī)。不過(guò)，危機(jī)往往也是社會(huì)學(xué)習(xí)知識(shí)的來(lái)源，成為社會(huì)制度變革與創(chuàng)新的契機(jī)?！?〕See A.Wildavsky: Searching for Safety: Social Theory and Social Policy,Routledge2018,p.7.

從1848年英國(guó)通過(guò)人類(lèi)歷史上第一個(gè)現(xiàn)代公共衛(wèi)生法案（The 1848 Public Health Act）明確規(guī)定由中央政府設(shè)立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，負(fù)有包括傳染病防治等職責(zé)在內(nèi)開(kāi)始，現(xiàn)代國(guó)家公共衛(wèi)生治理毫無(wú)疑問(wèn)是一種以政府為主導(dǎo)的組織現(xiàn)象，并規(guī)定到各種法律淵源之中，〔3〕See B.R.Lindsay Federal Emergency Management: A Brief Introduction Congressional Research Service2012,p.1.盡管模式各不相同。行政法規(guī)范各種行政組織的正式機(jī)制，組織法歸根結(jié)底要發(fā)揮影響、形塑行政行為的調(diào)控功能?！?〕參見(jiàn)［德］施密特?阿斯曼：《秩序理念下的行政法體系建構(gòu)》，林明鏘譯，北京大學(xué)出版社2012年版，第47頁(yè)。但現(xiàn)代行政組織法必須通過(guò)合理解釋提高組織應(yīng)對(duì)危機(jī)的效率和合法性，避免“組織失敗”，加劇應(yīng)對(duì)成本，甚至使得突發(fā)公共事件演變?yōu)楦鼑?yán)重的公共危機(jī)。我們有必要通過(guò)法教義學(xué)方法，根據(jù)現(xiàn)代公共衛(wèi)生危機(jī)應(yīng)對(duì)原理，對(duì)我國(guó)現(xiàn)行傳染病防治和突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)的相關(guān)規(guī)范做出最佳詮釋?zhuān)⑵鸾M織結(jié)構(gòu)優(yōu)化的法教義學(xué)目標(biāo)，才能形成引導(dǎo)實(shí)踐的最佳規(guī)范框架，提升我國(guó)公共衛(wèi)生危機(jī)治理的能力。

一、危機(jī)類(lèi)型學(xué)與重大傳染病應(yīng)對(duì)的組織法原理

（一）組織任務(wù)與危機(jī)類(lèi)型學(xué)

行政組織法的建構(gòu)總是與法律觀察社會(huì)的特定界面有關(guān)，這由組織法是為了促進(jìn)完成特定行政事務(wù)的要求所決定。〔5〕參見(jiàn)陳愛(ài)娥：《國(guó)家角色變遷下的行政任務(wù)》，載《月旦法學(xué)教室》2003年第3期。任何行政組織總是在一定社會(huì)環(huán)境中、為了完成某種行政事務(wù)而存在，法律必須根據(jù)特定組織所處環(huán)境，分析其要完成的行政事務(wù)特征，才能對(duì)組織形式及要素做出最佳安排?！?〕參見(jiàn)［日］大橋洋一：《行政法學(xué)的結(jié)構(gòu)性變革》，呂艷濱譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2008年版，第344頁(yè)。應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的組織法究竟如何設(shè)計(jì)與安排，首先要了解什么是“公共危機(jī)”及法律所規(guī)范的危機(jī)類(lèi)型。這是因?yàn)椋骸叭绻粋€(gè)人想知道不同類(lèi)型危機(jī)是如何發(fā)展的，圍繞它們的是什么類(lèi)型的問(wèn)題，最重要的是如何處理它們，那么這種分類(lèi)法會(huì)通過(guò)識(shí)別不同危機(jī)的共同特征提供幫助。”〔7〕Gundel,Towards a New Typology of Crises,Journal of contingencies and Crisis Management,Vol（13）,2005,p.106.對(duì)于法律來(lái)說(shuō)，我們需要觀察“公共危機(jī)”作為規(guī)范對(duì)象具體表現(xiàn)出來(lái)的不同法律類(lèi)型（type），準(zhǔn)確進(jìn)行法律解釋的前提就是對(duì)不同類(lèi)型“事物之本質(zhì)”的揭示?！?〕參見(jiàn)［德］阿圖爾?考夫曼：《類(lèi)推與事物的本質(zhì)：兼論類(lèi)型理論》，吳從周譯，學(xué)林文化事業(yè)出版社1999年版，第17頁(yè)。

重大傳染病公共危機(jī)是一種特殊類(lèi)型，在法律上它來(lái)自于《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)條例》第2條所明確的四種“突發(fā)公共衛(wèi)生事件”：重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒以及其他嚴(yán)重影響公眾健康的事件?？梢?jiàn)，重大傳染病疫情在法律上只是突發(fā)公共衛(wèi)生事件的一種類(lèi)型，我們需要抓住它的社會(huì)條件和因素進(jìn)行相關(guān)法律解釋?zhuān)@就是所謂“符合事物之本質(zhì)”的解釋方法?！?〕同上注，第28頁(yè)。這需要我們進(jìn)一步先了解什么是“重大傳染病疫情”，“突發(fā)公共衛(wèi)生事件”是否就是“公共衛(wèi)生危機(jī)”？以準(zhǔn)確發(fā)現(xiàn)“重大傳染病危機(jī)”的社會(huì)本質(zhì)。

“重大傳染病疫情”在《傳染病防治法實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施辦法》）中有明確界定：其是指“《傳染病防治法》第30條所稱(chēng)的傳染病的暴發(fā)、流行?！薄秱魅静》乐畏ā返?條列舉了甲乙丙三類(lèi)傳染病，實(shí)行分類(lèi)管理，根據(jù)《實(shí)施辦法》第73條，“爆發(fā)”是指“一個(gè)局部地區(qū)，短期內(nèi)，突然發(fā)生多例同一種傳染病病人”，“流行”則是“一個(gè)地區(qū)某種傳染病發(fā)病率顯著超過(guò)該病萬(wàn)折的一般發(fā)病率水平?！?/p>

可見(jiàn)，只有法定傳染病符合“短期突發(fā)，且達(dá)到一定發(fā)病率”才構(gòu)成突發(fā)公共衛(wèi)生事件，而突發(fā)公共衛(wèi)生事件又根據(jù)《突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)法》第3條屬于“突發(fā)公共事件”?！?0〕該條規(guī)定“自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件”四種突發(fā)公共事件。

然而，“突發(fā)公共事件”并不等同于“公共危機(jī)”或法律上的“緊急狀態(tài)”，這需要我們回到一般危機(jī)類(lèi)型學(xué)上來(lái)。

《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第3條規(guī)定“突發(fā)公共事件”是指“突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對(duì)”，包含發(fā)生突然性、危害嚴(yán)重性和緊急處置性三個(gè)構(gòu)成要件，而這三個(gè)要件卻不會(huì)必然發(fā)展為一種“公共危機(jī)”。按照危機(jī)類(lèi)型學(xué)上一個(gè)被廣泛接受的界定，“公共危機(jī)”是指“一個(gè)社會(huì)制度的核心價(jià)值或維持運(yùn)轉(zhuǎn)的功能受到威脅，需要在不確定的情況下采取緊急補(bǔ)救行動(dòng)。”〔11〕Coping with crises: the management of disasters,riots,and terrorism,edited by Uriel Rosenthal,Michael T.Charles,Paul ‘t Hart.Springfield 1989,p.19.可見(jiàn)，公共危機(jī)是對(duì)一個(gè)社會(huì)整體價(jià)值和秩序受到嚴(yán)重?fù)p害的描述，它不一定是突然發(fā)生；〔12〕Perrow將公共危機(jī)分為“日常危機(jī)”與“非常危機(jī)”，后者是預(yù)見(jiàn)性很弱的突發(fā)性危機(jī)，See Perrow,The Next Catastrophe,Princeton University Press2007,p.119.公共危機(jī)往往造成對(duì)社會(huì)多個(gè)價(jià)值的破壞，是一種系統(tǒng)性、綜合性的傷害，是社會(huì)問(wèn)題的全面爆發(fā)。突發(fā)公共事件并不必然導(dǎo)致對(duì)社會(huì)整體性傷害，例如突發(fā)的大面積火災(zāi)或嚴(yán)重交通事故，往往只是對(duì)具體利益或局部秩序的臨時(shí)沖擊。由此，應(yīng)對(duì)公共危機(jī)對(duì)于組織彈性的要求更高，需要更好協(xié)調(diào)不同層級(jí)、不同部門(mén)的組織，并動(dòng)員更多社會(huì)力量；〔13〕See Boin,F.（2008）.Crisis Management: Oxford Journals,Volume 63（5）,p.549.進(jìn)而，公共危機(jī)往往是一種狀態(tài)，相對(duì)于突發(fā)公共事件具有較長(zhǎng)的持續(xù)性?！?4〕當(dāng)突發(fā)公共事件演變?yōu)橐环N持續(xù)較長(zhǎng)的狀態(tài)，有的國(guó)家可以依照法律宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)，但我國(guó)《突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)法》明確區(qū)分了二者，因此在全國(guó)人大常委會(huì)或國(guó)務(wù)院沒(méi)有根據(jù)憲法宣布全國(guó)或地方局部地區(qū)進(jìn)入緊急狀態(tài)之前，都可以將公共危機(jī)理解為是一種特殊的突發(fā)公共事件狀態(tài)，仍然適用《突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)法》。例如，在宣布某個(gè)地區(qū)成為疫區(qū)后，并采取長(zhǎng)時(shí)間隔離手段，其封閉的社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀態(tài)如何有效管理，如何保持信息、資源等組織要素有效循環(huán)與補(bǔ)給，如何維護(hù)封閉社會(huì)狀態(tài)下人民的身心健康和社會(huì)秩序，都往往超出了突發(fā)公共事件法律的框架性規(guī)定，需要通過(guò)解釋抽象法律條款發(fā)展出常態(tài)化的組織安排與措施，而不是僅僅停留在應(yīng)急處置層面；〔15〕法學(xué)和公共管理學(xué)上的深入分析M.Waxman,National Security Federalism the Age of Terror Stanford Law Review （2012）［Vol］.64,p.310; Gilpin and Murphy,Crisis management in a complex world,Oxford University Press 2008.pp.241-242.最后，公共危機(jī)的發(fā)生和加劇往往是內(nèi)源性因素和外源性因素共同作用結(jié)果，可能從情境危機(jī)轉(zhuǎn)向由于管理不當(dāng)導(dǎo)致的制度危機(jī)，尤其是“組織失敗”?！?6〕See Rhodes and t’ Hart,Puzzling about Leadership in The Oxford Handbook of Leadership,Oxford University Press,2013,p.63.也就是說(shuō)，公共組織本身會(huì)加劇危機(jī)，成為新的危機(jī)來(lái)源，這需要公共組織通過(guò)法律來(lái)調(diào)控自身，滿足功能適當(dāng)、民主正當(dāng)與可問(wèn)責(zé)性等諸多方面要求，其中維持自身的公信力具有至關(guān)重要的意義。〔17〕同上注。

可見(jiàn)，突發(fā)公共事件是一種潛在的危機(jī)類(lèi)型，有發(fā)展成為公共危機(jī)的趨勢(shì)，二者的轉(zhuǎn)折也沒(méi)有絕對(duì)清晰的節(jié)點(diǎn)與標(biāo)準(zhǔn)。行政組織法調(diào)控的根本目標(biāo)就在于通過(guò)最佳的組織結(jié)構(gòu)安排與要素流動(dòng)，盡量防止突發(fā)公共事件出現(xiàn)，并阻止其向公共危機(jī)演變，同時(shí)要準(zhǔn)確進(jìn)行組織裁量，在演變?yōu)槲C(jī)后進(jìn)行法律上的有效管理。

（二）重大傳染病疫情的社會(huì)本質(zhì)：組織法解釋原理之建構(gòu)

前述危機(jī)類(lèi)型學(xué)的分析告訴我們，公共衛(wèi)生危機(jī)并非僅僅危害人民的生命健康，本質(zhì)上是對(duì)社會(huì)整體面不同程度的沖擊和傷害，而程度大小就與不同危機(jī)的社會(huì)特征緊密相關(guān)。從法教義學(xué)上來(lái)看，即便我們可以通過(guò)一部統(tǒng)一的《突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)法》或《突發(fā)公共衛(wèi)生條例》來(lái)涵蓋或列舉各種危機(jī)，但必須根據(jù)它們的具體特征來(lái)進(jìn)行解釋和適用。例如《突發(fā)公共衛(wèi)生條例》第39條規(guī)定“醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)因突發(fā)事件致病的人員提供醫(yī)療救護(hù)和現(xiàn)場(chǎng)救援?！敝卮髠魅静∨c不具有傳染性的重大食物中毒，二者在醫(yī)療人員的專(zhuān)業(yè)構(gòu)成、醫(yī)生自我防護(hù)措施與程度、救護(hù)場(chǎng)地要求等資源要素方面就會(huì)完全不同。對(duì)于重大傳染病疫情，我們可以發(fā)現(xiàn)它是突發(fā)公共衛(wèi)生事件中最容易演變?yōu)樯鐣?huì)整體危機(jī)的類(lèi)型，其有四個(gè)社會(huì)本質(zhì)將深刻影響行政組織法的建構(gòu)，構(gòu)成解釋具體規(guī)范的基本原理：

第一，重大傳染病疫情是典型的社會(huì)外溢性風(fēng)險(xiǎn)，極容易構(gòu)成跨界危機(jī)。〔18〕See A.Boin,Rhinard,Ekgengren,Managing Transboundary Crises: The Emergence of European Union Capacity,Journal of Contingencies and Crisis Management,2014,Vol22（3） ,p.131.所謂“社會(huì)外溢性”是指危機(jī)的損害后果從來(lái)源地或來(lái)源因素難以遏制地?cái)U(kuò)散，它是重要的組織裁量基準(zhǔn)。很多國(guó)家法律的規(guī)定都與此有關(guān)，例如美國(guó)《州際應(yīng)急管理互助協(xié)議》（EMAC）即規(guī)定公共危機(jī)逾越出一個(gè)州是啟動(dòng)州際應(yīng)急管理互助的法定要件之一，也是根據(jù)《聯(lián)邦災(zāi)害緩釋與危機(jī)援助法令》（the Stafford Act）向聯(lián)邦政府請(qǐng)求支持的條件?！?9〕同前注〔3〕，Bruce R.Lindsay文，第 7頁(yè)。傳染病的本質(zhì)就是“人傳人”，尤其在人際交互關(guān)系復(fù)雜與全球交通運(yùn)輸能力高度發(fā)達(dá)的現(xiàn)代性條件下，傳染病危機(jī)更容易跨越地域、人種、階層、族群，成為一種貝克所講的“跨界風(fēng)險(xiǎn)”：“個(gè)人的生命史已經(jīng)逐漸被迫向世界性的社會(huì)開(kāi)放”“個(gè)人環(huán)境和全球風(fēng)險(xiǎn)之間處在交互關(guān)聯(lián)之中”，每一個(gè)人和這個(gè)世界上另一個(gè)人處在“統(tǒng)一的經(jīng)驗(yàn)架構(gòu)中”，整個(gè)世界成為“沒(méi)有他者的世界。”〔20〕參見(jiàn)［德］貝克爾：《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)：新的現(xiàn)代性之路》，張文杰等譯，譯林出版社2019年版，第137頁(yè)。傳染病疫情作為跨界風(fēng)險(xiǎn)，不僅僅是指危害跨越行政區(qū)劃甚至國(guó)度，本質(zhì)上是一種組織界面的穿越，它催生不同組織的橫向協(xié)調(diào)、溝通與合作機(jī)制，甚至在法律上催生新的組織形式，從而打破了傳統(tǒng)理性官僚制所預(yù)設(shè)的專(zhuān)業(yè)化、分權(quán)和任務(wù)區(qū)隔。〔21〕參見(jiàn)［德］馬克斯?韋伯：《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》第2卷 上，閻克文譯，上海人民出版社2010年版，第865頁(yè)。應(yīng)對(duì)危機(jī)的組織架構(gòu)要從縱向科層制走向更多的橫向調(diào)控?！?2〕同前注〔18〕，A.Boin、Rhinard、Ekgengren文，第 140頁(yè)?？缃顼L(fēng)險(xiǎn)還意味著貝克所講的“風(fēng)險(xiǎn)的回旋鏢效應(yīng)”，危機(jī)發(fā)源地將危機(jī)擴(kuò)散開(kāi)去之后必須警惕被感染地反向再輸入危機(jī)，從而給危機(jī)解除和重建帶來(lái)更多不確定性。

第二，重大傳染病疫情是社會(huì)無(wú)差別性風(fēng)險(xiǎn)，既需要提高社會(huì)的組織化程度、通過(guò)法律創(chuàng)造多元組織形式來(lái)動(dòng)員國(guó)家與社會(huì)，又需要避免因此加劇組織對(duì)個(gè)體自由和權(quán)利的限制，確保憲法與法律對(duì)組織形式的實(shí)質(zhì)控制。所謂“危機(jī)的社會(huì)無(wú)差別性”是指這種危機(jī)是“民主分布”，平等概率降臨到每一個(gè)人的頭上，每一個(gè)人都沒(méi)有豁免風(fēng)險(xiǎn)的可能?！?3〕See A.Giddens,The Constitution of Society,Polity Press,1984,p.230.從而，一方面需要通過(guò)組織化調(diào)動(dòng)全社會(huì)力量，傳統(tǒng)層級(jí)行政的一元結(jié)構(gòu)被動(dòng)搖。但另一方面也帶來(lái)整個(gè)社會(huì)高度組織化條件下對(duì)個(gè)體自由的無(wú)差別壓制，引發(fā)作為集體現(xiàn)象的組織對(duì)個(gè)體的不信任與權(quán)利侵犯，從而也給行政組織法的合憲性控制帶來(lái)難題。這就出現(xiàn)行政組織在應(yīng)對(duì)危機(jī)時(shí)效率與合法性之間的深刻緊張。

第三，重大傳染病疫情是典型的社會(huì)情境性危機(jī)，在不同環(huán)境和條件下，危機(jī)發(fā)生的原因、概率、表現(xiàn)形式都完全不同，交織著制度、技術(shù)等各種影響因素?！?4〕同前注〔15〕，Gilpin、Murphy書(shū)，第 209頁(yè)。從最初出現(xiàn)疫情到疫情結(jié)束，存在著各種不確定因素，不同階段之間也缺乏清晰轉(zhuǎn)化的界限，盡管《傳染病防治法》和《突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)法》都建立起了“預(yù)防與準(zhǔn)備”“監(jiān)測(cè)預(yù)警”“應(yīng)對(duì)與處置”“恢復(fù)重建”等不同階段教義學(xué)體系，但不同階段究竟如何發(fā)揮各種組織的作用，妥善安排它們之間的關(guān)系，明確其相互權(quán)責(zé)，存在較大解釋空間。這加劇了危機(jī)應(yīng)對(duì)中統(tǒng)一性和分散性、一般性與個(gè)別性之間的矛盾。例如《傳染病防治法》第17條和第20條分別規(guī)定了國(guó)家建立防治的監(jiān)測(cè)預(yù)案和應(yīng)急處置預(yù)案，但實(shí)際上各地必須根據(jù)自己的情況細(xì)化；又如，盡管“早發(fā)現(xiàn)、早隔離、早治療”是傳染病防控的一般原則，但如何做到最早發(fā)現(xiàn)，何時(shí)預(yù)警與發(fā)布有關(guān)信息才是最佳合適時(shí)間，需要考慮各種因素，并依賴(lài)多種技術(shù)、制度手段進(jìn)行理性裁量乃至決斷。因此，應(yīng)對(duì)重大傳染病危機(jī)首先要求確保組織的彈性，即要允許組織形式多樣、相互關(guān)系靈活，確保組織可以快速反應(yīng)；各種組織要素的配置、安排需要根據(jù)具體情況予以調(diào)整；其次，要求尊重組織裁量。組織法規(guī)范需要保持一定的意義幅度，允許適用法律的人根據(jù)具體情況，斟酌現(xiàn)實(shí)約束條件對(duì)法律條文作出最佳解釋。例如法律規(guī)定了分級(jí)響應(yīng)的制度，但如何確定疫情級(jí)別，在什么時(shí)候調(diào)整級(jí)別，就需要理性、精確地裁量。《突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)法》起草說(shuō)明在指出立法必要性的時(shí)候就從組織彈性與組織裁量?jī)蓚€(gè)方面指出了現(xiàn)實(shí)存在的問(wèn)題：一是應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的責(zé)任不夠明確，統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、靈敏的應(yīng)對(duì)體制尚未形成。二是一些行政機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力不夠強(qiáng)，危機(jī)意識(shí)不夠高，依法可以采取的應(yīng)急處置措施不夠充分、有力。三是突發(fā)事件的預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援等制度、機(jī)制不夠完善，導(dǎo)致一些突發(fā)事件未能得到有效預(yù)防，有的突發(fā)事件引起的社會(huì)危害未能及時(shí)得到控制。四是社會(huì)廣泛參與應(yīng)對(duì)工作的機(jī)制還不夠健全，公眾的自救與互救能力不夠強(qiáng)、危機(jī)意識(shí)有待提高。

第四，重大傳染病疫情容易誘發(fā)社會(huì)整體性危機(jī)，有一定的時(shí)間持續(xù)性和空間封閉性，容易形成危機(jī)的日?；癄顟B(tài)，〔25〕同前注〔12〕，Perrow 書(shū)，第 119頁(yè)。因此，應(yīng)對(duì)這種危機(jī)需要充分實(shí)現(xiàn)各種組織要素的有序流動(dòng)，發(fā)揮組織合力。例如《傳染病防治法實(shí)施辦法》第54條規(guī)定解除緊急措施的條件中，甲類(lèi)傳染病病人、病原攜帶者全部治愈，乙類(lèi)傳染病病人、病原攜帶者得到有效的隔離治療；病人尸體得到嚴(yán)格消毒處理；暴發(fā)、流行的傳染病病種，經(jīng)過(guò)最長(zhǎng)潛伏期后，未發(fā)現(xiàn)新的傳染病病人，疫情得到有效的控制?！叭恐斡薄坝行Ц綦x”本身就高度依賴(lài)各種組織要素的充分調(diào)動(dòng)與配合，例如充足的醫(yī)療人員，有效的試劑、特效藥，隔離場(chǎng)所對(duì)“應(yīng)收盡收”的保障等。然而，組織要素調(diào)配與安排本身也是國(guó)家和全社會(huì)調(diào)動(dòng)力量，需要耗費(fèi)時(shí)間；而“最長(zhǎng)傳染期”的設(shè)定更使得危機(jī)應(yīng)對(duì)措施有一定持續(xù)性。由此，社會(huì)整體性危機(jī)的本質(zhì)就是由于傳染病疫情的曠日持久使得社會(huì)的整體秩序和一般行為模式受到影響，由此會(huì)引發(fā)各種次生矛盾與傷害，甚至導(dǎo)致價(jià)值觀沖突。在一個(gè)持續(xù)性的應(yīng)對(duì)危機(jī)的社會(huì)環(huán)境里，各種組織要素如何有效形成合力，降低沖突矛盾，防止次生傷害所帶來(lái)的組織失敗與信任危機(jī)，這些都對(duì)法律的準(zhǔn)確解釋與適用提出考驗(yàn)。例如，在本次疫情防控中，疫情來(lái)源地武漢采取了封閉出城交通管道措施，但封閉后的社會(huì)如何運(yùn)轉(zhuǎn)，如何有效隔離健康人與確診患者或疑似患者而不是在物理空間上簡(jiǎn)單的“一封了之”，對(duì)于健康人如何保障正常生活，對(duì)于病患與疑似患者如何保障最充分救治，這些問(wèn)題引發(fā)的危機(jī)已經(jīng)不是最初的生命健康安全威脅，而是社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、價(jià)值觀的全面危機(jī)。〔26〕各種現(xiàn)象描述與反思的綜合性素材可以參見(jiàn)《十六城抗疫記錄》：載《財(cái)新》2020年2月17日。

（三）重大傳染病危機(jī)應(yīng)對(duì)所設(shè)定的組織法目標(biāo)

重大傳染病疫情是一種特殊的危機(jī)類(lèi)型，我們必須從它自身四個(gè)特征，即“社會(huì)外溢性危機(jī)”“社會(huì)無(wú)差別性危機(jī)”“社會(huì)情境性危機(jī)”和“社會(huì)整體性危機(jī)”出發(fā)，來(lái)構(gòu)建法律解釋原理，形成法教義學(xué)上的體系。

從一般情況來(lái)看，行政組織法教義學(xué)建立在雙重功能體系原理之上〔27〕同前注〔4〕，施密特?阿斯曼書(shū)，第226頁(yè)。：一是建構(gòu)功能，將行政組織建構(gòu)為法律上的人（權(quán)利能力主體），賦予其權(quán)力，明確其責(zé)任。建構(gòu)功能具體又展開(kāi)為法律形式、組織區(qū)分和實(shí)質(zhì)原則三個(gè)方面。法律形式是建構(gòu)不同的組織形式，組織區(qū)分則是通過(guò)法律區(qū)分組織形式的不同地位，以確定不同權(quán)限和職責(zé)并調(diào)整相互關(guān)系。實(shí)質(zhì)原則主要是憲法和法律對(duì)行政組織的控制要求與正當(dāng)性證明，例如在德國(guó)法上憲法規(guī)定的行政一體性、基本權(quán)利保障和民主正當(dāng)性被認(rèn)為是三個(gè)最重要的控制原則；〔28〕同前注〔4〕，施密特?阿斯曼書(shū)，第227頁(yè)。二是管制功能，組織法規(guī)范影響具體行政活動(dòng)的過(guò)程及決定。包括如何與其他關(guān)聯(lián)法律規(guī)則相聯(lián)系，來(lái)合理建構(gòu)權(quán)限管理規(guī)則、組織間運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)規(guī)則、信息管理規(guī)則、組織與環(huán)境溝通規(guī)則等?！?9〕參見(jiàn)黃錦堂：《行政組織法論》，翰蘆圖書(shū)出版有限公司2005年版，第286頁(yè)。

這個(gè)一般框架實(shí)際上可以進(jìn)一步歸結(jié)為組織形式教義學(xué)和組織要素教義學(xué)兩個(gè)部分。建構(gòu)功能體現(xiàn)組織形式教義學(xué)，聚焦組織形式的法律地位及相互關(guān)系，在我國(guó)重大傳染病危機(jī)應(yīng)對(duì)的法規(guī)范體系中，核心就是處理行政機(jī)關(guān)內(nèi)部各種主體的地位及法律關(guān)系，尤其是中央政府與地方政府的關(guān)系，同時(shí)還要處理政府與法律創(chuàng)設(shè)的其他組織之間的關(guān)系，從而也就是一個(gè)結(jié)構(gòu)問(wèn)題。管制功能則體現(xiàn)的是組織要素教義學(xué)，也就是如何通過(guò)法律有效管制各種組織的工作要素，促進(jìn)合力形成。

結(jié)合前述重大傳染病危機(jī)的四個(gè)社會(huì)特質(zhì)，我們可以看到，它們對(duì)組織形式和組織要素都提出了相關(guān)要求或挑戰(zhàn)，“社會(huì)外溢性危機(jī)”與“社會(huì)無(wú)差別性危機(jī)”更多聚焦組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化的問(wèn)題，例如如何合理、正當(dāng)?shù)卦诜缮蟿?chuàng)設(shè)足以應(yīng)對(duì)危機(jī)的行政組織，并適當(dāng)?shù)靥幚硭鼈冎g的關(guān)系，這是一種結(jié)構(gòu)優(yōu)化的思維，在行政組織法上則往往在正當(dāng)化原則下加以討論，可以概括為合法性與有效性?xún)蓚€(gè)基本維度。〔30〕參見(jiàn)［德］ 漢斯?J.沃爾夫、奧托?巴霍夫、羅爾夫?施托貝爾：《行政法》第3卷，高家偉譯，商務(wù)印書(shū)館2007年版，第58頁(yè)。“社會(huì)情境性危機(jī)”和“社會(huì)整體性危機(jī)”更多要求組織要素流動(dòng)有序，包括在具體情境中合理運(yùn)用權(quán)力進(jìn)行組織裁量，建立更加協(xié)同的組織間關(guān)聯(lián)與對(duì)話規(guī)則，促進(jìn)信息報(bào)告、通報(bào)、發(fā)布，確保應(yīng)對(duì)危機(jī)所需資源的合理生產(chǎn)布局、調(diào)配使用與供給。

然而，組織要素并不能離開(kāi)特定組織形式而存在，因此，我們可以組織形式教義學(xué)為框架，通過(guò)正確處理組織形式內(nèi)外的結(jié)構(gòu)性關(guān)系實(shí)現(xiàn)要素的合理配置，最終獲得組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化的法律框架。

二、組織形式教義學(xué)的基本框架

（一）傳統(tǒng)層級(jí)行政模式

層級(jí)行政是經(jīng)典的行政組織法結(jié)構(gòu)，其背后法教義學(xué)原理在于“行政一體性要求”：第一，根據(jù)憲法和法律明確設(shè)定由專(zhuān)門(mén)人員組成的職位體系，形成權(quán)力和責(zé)任明確的效力層級(jí)；第二，不同層級(jí)的職務(wù)承擔(dān)專(zhuān)業(yè)化行政任務(wù)，守土有責(zé)，原則上人與職能不交叉；〔31〕參見(jiàn)馬懷德主編：《行政法前沿問(wèn)題研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2018年版，第277頁(yè)。第三，不同層級(jí)之間形成嚴(yán)格統(tǒng)一的命令—服從關(guān)系。權(quán)力，尤其是決策權(quán)奉行“盡可能集中原則”，最終統(tǒng)一于一個(gè)機(jī)關(guān)或機(jī)關(guān)群中的一個(gè)首長(zhǎng)之中?！?2〕參見(jiàn)翁岳生主編：《行政法》，中國(guó)法制出版社2002年版，第328頁(yè)。第四，層級(jí)行政往往是國(guó)家直接行政，要求行政任務(wù)由具有憲法或組織法地位的行政主體代表國(guó)家完成，并要求國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)該以相同的思考對(duì)外做成決定?！?3〕同前注〔4〕，施密特?阿斯曼書(shū)，第227頁(yè)。

《傳染病防治法》和《突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)法》的主體結(jié)構(gòu)仍然建立在層級(jí)行政基礎(chǔ)上。例如《突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)法》第4條明確“國(guó)家建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的應(yīng)急管理體制”，第8條和第7條分別規(guī)定了中央人民政府和地方人民政府領(lǐng)導(dǎo)各自行政區(qū)域里的應(yīng)急工作，第9條規(guī)定了“國(guó)務(wù)院和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府是突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作的行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)”?！?4〕《突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)法》第8條：國(guó)務(wù)院在總理領(lǐng)導(dǎo)下研究、決定和部署特別重大突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)工作；第7條規(guī)定：縣級(jí)人民政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)工作負(fù)責(zé)法律、行政法規(guī)規(guī)定由國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)工作負(fù)責(zé)的，從其規(guī)定。《傳染病防治法》第5條、第6條也明確了各級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)傳染病防治工作以及衛(wèi)生行政部門(mén)主管相應(yīng)工作。〔35〕《傳染病防治法》第5條規(guī)定：各級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)傳染病防治工作?？h級(jí)以上人民政府制定傳染病防治規(guī)劃并組織實(shí)施，建立健全傳染病防治的疾病預(yù)防控制、醫(yī)療救治和監(jiān)督管理體系。第6條規(guī)定：國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)主管全國(guó)傳染病防治及其監(jiān)督管理工作?？h級(jí)以上地方人民政府衛(wèi)生行政部門(mén)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的傳染病防治及其監(jiān)督管理工作?？h級(jí)以上人民政府其他部門(mén)在各自的職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)傳染病防治工作。在整個(gè)體系中，以政府及部門(mén)主導(dǎo)，形成中央與地方、上級(jí)與下級(jí)、政府與部門(mén)之間三種層級(jí)關(guān)系的教義學(xué)結(jié)構(gòu)非常明確。

（二）層級(jí)行政教義學(xué)的擴(kuò)展

然而，在這種傳統(tǒng)剛性結(jié)構(gòu)之外，兩部法律實(shí)際上還是在層級(jí)行政內(nèi)、外創(chuàng)設(shè)出很多新的組織形式，以滿足應(yīng)對(duì)危機(jī)的需要：

1.行政機(jī)關(guān)內(nèi)部決策、統(tǒng)籌組織與議事協(xié)調(diào)組織

這兩種組織形式仍然在層級(jí)行政內(nèi)部，但它改變了由不同政府部門(mén)主管某一個(gè)行政領(lǐng)域的分散式科層體系，該體系背后理念是理性官僚制預(yù)設(shè)的專(zhuān)業(yè)化分工與分權(quán)原則?！?6〕同前注〔21〕，馬克斯?韋伯書(shū)，第629頁(yè)。這主要體現(xiàn)在《突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)法》第8條創(chuàng)設(shè)了“國(guó)家和縣以上地方人民政府的突發(fā)事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)”（包括軍隊(duì)）“國(guó)務(wù)院派出的工作組”以及在全國(guó)人大常委會(huì)修改《突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)法》說(shuō)明中肯定的部門(mén)之間“聯(lián)防聯(lián)控”協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

法律設(shè)立這三種組織形式的正當(dāng)性在于，危機(jī)應(yīng)對(duì)往往需要強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)和中央方向，貫穿整個(gè)層級(jí)制度（官僚制）的指揮鏈條?！?7〕See T’ Hart,Assessing the authority of Politic Office-holder,Western Politics 38（3）,2014,p.418.基于此考慮，從世界范圍看，法律上主要建立了三種模式：一是加強(qiáng)部門(mén)的專(zhuān)業(yè)協(xié)調(diào)，如美國(guó)事件指揮系統(tǒng)，包括危機(jī)中心、聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局等；二是通過(guò)在中央一級(jí)創(chuàng)建和合并更強(qiáng)大的危機(jī)管理組織來(lái)集中協(xié)調(diào)，如美國(guó)的國(guó)土安全部；三是通過(guò)多級(jí)組織來(lái)促進(jìn)協(xié)調(diào)，如歐盟的多級(jí)危機(jī)治理模式?！?8〕See A.Boin,M.Busuioc,M.Groenleer,Building European Union capacity to Management transboundary Crisies: Network or Leader-agency Model,Regulation and Governance,Vol8（4）,2014,p.133.我國(guó)法律實(shí)際上同時(shí)糅合了“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)架構(gòu)”與“網(wǎng)絡(luò)協(xié)調(diào)架構(gòu)”：

第一種“應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)”是為了“建立綜合協(xié)調(diào)的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)機(jī)制，有效整合各種資源”?！?9〕參見(jiàn)十屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議《突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)法》立法草案說(shuō)明。從法律規(guī)定來(lái)看，它是典型的“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)架構(gòu)”，在相應(yīng)行政層級(jí)里具有最高決策權(quán)、統(tǒng)籌指揮權(quán)和事項(xiàng)集中權(quán)三項(xiàng)具體權(quán)能。同時(shí)第8條規(guī)定，從中央到縣以上地方人民政府都可以建立本行政區(qū)域內(nèi)的指揮部，從而是一種很有中國(guó)特色的“分散的統(tǒng)一最高權(quán)”模式：首先從人員組成看，它具有層級(jí)行政里集權(quán)的必然傾向?！锻话l(fā)公共事件應(yīng)對(duì)法》第8條規(guī)定地方應(yīng)急指揮部由“本級(jí)人民政府主要負(fù)責(zé)人、相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人、駐當(dāng)?shù)刂袊?guó)人民解放軍和中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)有關(guān)負(fù)責(zé)人組成”，由行政首長(zhǎng)組成的人員使得“首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”邏輯必然延伸到機(jī)構(gòu)中；其次，從職能看，第9條規(guī)定其“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)本級(jí)人民政府各有關(guān)部門(mén)和下級(jí)人民政府開(kāi)展突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作”，明確了其作為決策機(jī)關(guān)和指揮機(jī)關(guān)的“領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與協(xié)調(diào)權(quán)”；第三，從保障看，它實(shí)際上是中國(guó)戰(zhàn)時(shí)體制的表現(xiàn)，軍隊(duì)在其中保障。

第二種“國(guó)務(wù)院派出的工作組”。第8條規(guī)定，根據(jù)“工作需要”，國(guó)務(wù)院可以派出工作組指導(dǎo)有關(guān)工作。工作組并沒(méi)有實(shí)際的決策、指揮權(quán)，更多是基于貫徹中央政府的意圖，防止危機(jī)應(yīng)對(duì)中的地方主義而設(shè)計(jì)，與其他法律里的督察組織、工作檢查小組均不同?！?0〕例如《土地管理法》第6條規(guī)定：國(guó)務(wù)院授權(quán)的機(jī)構(gòu)對(duì)省、自治區(qū)、直轄市人民政府以及國(guó)務(wù)院確定的城市人民政府土地利用和土地管理情況進(jìn)行督察。在法教義學(xué)上值得進(jìn)一步考慮的是指導(dǎo)的形式、效力，與其他地方組織形式的關(guān)系等等問(wèn)題。

第三種“政府部門(mén)間的聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制”則是一種典型的網(wǎng)絡(luò)協(xié)調(diào)工作架構(gòu)，其本身并不享有決策和指揮權(quán)，更多是行政組織法上的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。這種模式在我國(guó)公共事件應(yīng)急法治傳統(tǒng)中由來(lái)已久，在《突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)法》出臺(tái)前，中國(guó)分成不同專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域來(lái)應(yīng)對(duì)各自的突發(fā)事件，建國(guó)初期即成立“中央救災(zāi)委員會(huì)”以協(xié)調(diào)各個(gè)相關(guān)部門(mén)的防疫、防災(zāi)工作。自20世紀(jì)80年代末以來(lái)，我國(guó)還成立了國(guó)務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部、國(guó)家森林防火指揮部、國(guó)務(wù)院安委會(huì)等“虛權(quán)”的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。《突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)法》明確了由各級(jí)政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)應(yīng)急處置，實(shí)踐中各級(jí)政府設(shè)立應(yīng)急辦公室作為協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，直到2018年黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革設(shè)立綜合性、統(tǒng)一性的應(yīng)急管理部?！?1〕參見(jiàn)鐘開(kāi)斌：《從強(qiáng)制到自主：中國(guó)應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制的發(fā)展與演變》，載《中國(guó)行政管理》2014年第8期。聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制具有臨時(shí)性和非實(shí)體性，這種協(xié)調(diào)組織的關(guān)鍵作用在于通過(guò)協(xié)調(diào)促進(jìn)橫向機(jī)構(gòu)之間的合作，而不是實(shí)際做成決定，網(wǎng)格化的架構(gòu)有助于權(quán)力配合、信息溝通與資源配置?！?2〕同前注〔38〕，A.Boin、M.Busuioc、M.Groenleer文，第 141 頁(yè)。因此在法教義學(xué)上必須區(qū)分它與同樣具有組織聯(lián)合功能的指揮部，并思考有無(wú)必要通過(guò)法律解釋發(fā)展出層級(jí)行政之外的網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)。另外，聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制與應(yīng)急管理部本身享有的綜合協(xié)調(diào)職能是什么關(guān)系也值得透過(guò)法教義學(xué)進(jìn)一步思考。

2.科學(xué)支持與技術(shù)運(yùn)用組織。

各國(guó)在組織法上普遍賦予傳染病防治中科學(xué)支持和技術(shù)運(yùn)用組織一定的法律地位，這是由這類(lèi)危機(jī)應(yīng)對(duì)的本質(zhì)特征所決定的，那就是它需要流行病學(xué)調(diào)查和醫(yī)療診斷治療，并借助傳統(tǒng)公務(wù)員之外的專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍才能有效遏制危機(jī)。在我國(guó)有《傳染病防治法》第7條規(guī)定的“各級(jí)疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)”“醫(yī)療機(jī)構(gòu)”、《突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)法》第26條規(guī)定的“國(guó)家綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍”三種典型組織形式，《突發(fā)公共衛(wèi)生事件與傳染病疫情監(jiān)測(cè)信息報(bào)告管理辦法》第19條還規(guī)定了“專(zhuān)家工作組”這種形式?！?3〕該條規(guī)定“接到突發(fā)公共衛(wèi)生事件相關(guān)信息報(bào)告的衛(wèi)生行政部門(mén)應(yīng)當(dāng)盡快組織有關(guān)專(zhuān)家進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查?！比绾我?guī)定這類(lèi)組織的權(quán)力、責(zé)任，正確處理它們與政府的關(guān)系是法教義學(xué)要關(guān)注的重點(diǎn)。概括來(lái)說(shuō)，在法律上這類(lèi)組織可以分為獨(dú)立-權(quán)力型，獨(dú)立-非權(quán)力型，非獨(dú)立-權(quán)力型三種，其本質(zhì)涉及到如何在危機(jī)應(yīng)對(duì)中正確處理科學(xué)與政治、專(zhuān)業(yè)獨(dú)立與權(quán)力控制之間的關(guān)系?！?4〕See D.Resnik,Playing Politics with Science: Balancing Scientific Independence and Government Oversight,Oxford University Press 2009,p.88.獨(dú)立-權(quán)力型的組織以美國(guó)聯(lián)邦疾控中心為典型，它獨(dú)立于政府系統(tǒng)，但享有對(duì)疫情的獨(dú)立判斷權(quán)和發(fā)布權(quán)并可采取相應(yīng)的危機(jī)應(yīng)對(duì)措施，不受聯(lián)邦政府控制，具有直接向總統(tǒng)報(bào)告的權(quán)力?！?5〕參見(jiàn)《高福領(lǐng)導(dǎo)的CDC為何遭遇信任危機(jī)》，載《三聯(lián)生活周刊》2020年第937期。2001年中國(guó)公共衛(wèi)生體制改革后實(shí)際采取了類(lèi)似“獨(dú)立-非權(quán)力型”的模式，作為最重要的監(jiān)測(cè)和流行病學(xué)調(diào)查機(jī)構(gòu)CDC不再具有行政執(zhí)法主體地位，CDC從衛(wèi)生防疫站模式中脫離后，其衛(wèi)生執(zhí)法監(jiān)督權(quán)被取消，2008年開(kāi)始的事業(yè)單位分類(lèi)改革更明確其為“公益一類(lèi)”事業(yè)單位，由財(cái)政全額撥款，可以進(jìn)行研究調(diào)查，但依據(jù)《傳染病防治法》第18條賦予疾控中心的八項(xiàng)職能，其并不享有發(fā)布信息、制定措施與執(zhí)法等各種權(quán)力?！?6〕參見(jiàn)胡大一：《彌合裂痕，應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)——論全面實(shí)施以人民健康為中心的健康中國(guó)戰(zhàn)略》，載《黃河科學(xué)學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第1期。

3.基層群眾自治組織

《傳染病防治法》在第9條賦予“居民委員會(huì)、村民委員會(huì)”參與疫情防控與危機(jī)應(yīng)對(duì)的權(quán)力，法教義學(xué)上值得關(guān)注的是它們?cè)诜酪咧械臋?quán)力清單，并如何與其他法律規(guī)定的組織工作程序保持銜接和一致。

4.“中間行政”組織

《傳染病防治法》等法律還創(chuàng)造出組織法上的“中間行政組織”，它是指承擔(dān)了一部分行政任務(wù)、但并不是具有公法上完全權(quán)利能力的主體，往往基于行政委托、協(xié)議、合作等方式而分享了一部分行政事務(wù)管轄權(quán)，“中間行政組織”是否具有獨(dú)立的地位在行政組織法上存在較大爭(zhēng)議?！?7〕同前注〔32〕，翁岳生主編書(shū)，第204頁(yè)?！秱魅静》乐畏ā返?條規(guī)定的“依靠群眾”原則是此類(lèi)組織形式得以存在的教義學(xué)根據(jù)?！锻话l(fā)公共衛(wèi)生事件條例》第37條就具體規(guī)定了“群防群治”的組織形式，從而在危機(jī)應(yīng)對(duì)實(shí)踐中帶來(lái)了很多“中間行政”現(xiàn)象，例如社區(qū)、物業(yè)管理部門(mén)、企事業(yè)單位（例如學(xué)校）等，它們都分享了應(yīng)對(duì)危機(jī)的管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)。值得討論的是，依組織法定主義原理，“中間行政”組織的權(quán)力必須經(jīng)過(guò)組織法或程序法的規(guī)定，通過(guò)行政委托等教義學(xué)類(lèi)型明確取得并受到法律控制，〔48〕參見(jiàn)［日］鹽野宏：《行政組織法》，楊建順譯，北京大學(xué)出版社2010年版，第3頁(yè)。但“群防群治”的各種具體形式并沒(méi)有組織法委托或其他行政事務(wù)管轄規(guī)則的規(guī)定，它本質(zhì)上是對(duì)戰(zhàn)時(shí)體制下社會(huì)動(dòng)員與全民皆戰(zhàn)模式的制度模擬，與民主正當(dāng)性原則與法治國(guó)原則下控制的理性官僚制有極大不同，因此如何將“群防群治”組織形式納入法治軌道，接受法律保留與法律優(yōu)先等法治國(guó)原則拘束并恪守尊重基本權(quán)利的消極規(guī)范品格，這是此類(lèi)法教義學(xué)要建構(gòu)的重點(diǎn)。

5.危機(jī)應(yīng)對(duì)中的社會(huì)自組織系統(tǒng)。

傳染病疫情危機(jī)的社會(huì)外溢性和無(wú)差別性必然導(dǎo)致危機(jī)應(yīng)對(duì)系統(tǒng)在一定程度上分散，這意味著法律應(yīng)盡力促成一個(gè)自我組織的反應(yīng)系統(tǒng)，如此才能提升危機(jī)應(yīng)對(duì)的效率。〔49〕同前注〔38〕，A.Boin、M.Busuioc、M.Groenleer文，第 137 頁(yè)。法律也創(chuàng)設(shè)出各種社會(huì)自組織系統(tǒng)，它們自我設(shè)定危機(jī)應(yīng)對(duì)的措施，形成閉環(huán)。根據(jù)《突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)法》第6條“國(guó)家建立有效的社會(huì)動(dòng)員機(jī)制”、第55條“組織群眾開(kāi)展自救和互救”，實(shí)踐也存在各種社會(huì)互助組織、社會(huì)自助組織，這類(lèi)組織的活動(dòng)邊界、行為方式與其他組織的互動(dòng)關(guān)系，就是法教義學(xué)要討論的重點(diǎn)。

總之，層級(jí)行政在傳染病危機(jī)應(yīng)對(duì)法教義學(xué)上已經(jīng)被打破，行政組織在法律上成為容納了很多形態(tài)，既被不同規(guī)則所區(qū)隔，又在功能上互相滲透，多樣復(fù)雜而又被共同組合的整體。

三、組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化：中央與地方

（一）“分級(jí)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”與“屬地管理”的法律解釋

傳統(tǒng)層級(jí)行政仍然是應(yīng)對(duì)重大傳染病危機(jī)的主導(dǎo)力量，它所涉及的結(jié)構(gòu)優(yōu)化問(wèn)題主要體現(xiàn)在中央政府與地方政府以及地方不同層級(jí)之間權(quán)責(zé)的合理劃分，從法教義學(xué)方法來(lái)看，必須通過(guò)恰當(dāng)?shù)姆山忉尳?gòu)最佳的劃分方案，解釋的基本對(duì)象就是《突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)法》第4條“國(guó)家建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類(lèi)管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制?！苯忉尩闹攸c(diǎn)就在于“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”“分級(jí)負(fù)責(zé)”“屬地管理”究竟如何作最佳之理解。

“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”首先是危機(jī)管理中的基本原則，如何建構(gòu)一個(gè)兼顧權(quán)威與效率的高層級(jí)統(tǒng)一指揮機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)危機(jī)，是很多國(guó)家和區(qū)域性國(guó)際法律改革的方向，〔50〕同前注〔18〕，A.Boin、Rhinard、Ekgengren文，第 132頁(yè)。同時(shí)它也是中國(guó)強(qiáng)調(diào)“全國(guó)一盤(pán)棋”的行政組織文化特色。然而這種“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”又是建立在“分級(jí)負(fù)責(zé)”基礎(chǔ)之上，呈現(xiàn)出一種“分級(jí)的統(tǒng)一模式”，立法者試圖通過(guò)此兼顧“快速反應(yīng)、明確各級(jí)政府職責(zé)與有效整合資源”多項(xiàng)價(jià)值?！?1〕同前注〔39〕，《突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)法》立法草案說(shuō)明。為此，法律將突發(fā)公共衛(wèi)生事件分為“特別重大、重大、較大和一般四級(jí)”，并在立法草案中進(jìn)行了原意解釋?zhuān)阂话愫洼^大事件的應(yīng)急處置工作分別由縣級(jí)和設(shè)區(qū)的市級(jí)政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)；重大和特別重大事件的應(yīng)急處置工作由發(fā)生地省級(jí)人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，其中影響全國(guó)、跨省級(jí)行政區(qū)域或者超出省級(jí)政府處置能力的特別重大的應(yīng)急處置工作由國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。〔52〕同上注?？梢?jiàn)，“分級(jí)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”意味著我們不能在任何時(shí)候都將“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”解釋為“中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”，從權(quán)力最終來(lái)源角度可以作如此解釋?zhuān)诰唧w法律適用時(shí)則必須根據(jù)“危害級(jí)別對(duì)應(yīng)行政級(jí)別”的教義學(xué)原則加以解釋。只有構(gòu)成全國(guó)蔓延的危機(jī)或超出省級(jí)政府能力的危機(jī)才能適用“中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”的規(guī)則。這體現(xiàn)了立法者一個(gè)明確的意圖：公共危機(jī)應(yīng)該盡量控制在地方，地方則盡量將之控制在基層，從而在中央與地方、地方與基層之間進(jìn)行合理的事務(wù)管轄劃分，避免危機(jī)蔓延與高昂行政成本。

“屬地管理”則可以通過(guò)解釋發(fā)現(xiàn)是一種“發(fā)生地管轄”規(guī)則，以滿足快速反應(yīng)的要求。首先，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》將“屬地管理”解釋為“縣級(jí)人民政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)工作負(fù)責(zé)，突發(fā)事件發(fā)生后，發(fā)生地縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)立即進(jìn)行先期處置”；〔53〕同上注。其次，通過(guò)體系解釋我們發(fā)現(xiàn)，《突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)法》與常規(guī)行政立法不同，它先規(guī)定地方政府應(yīng)急職能（第6條），后規(guī)定中央政府職能（第7條），強(qiáng)化屬地負(fù)責(zé)的規(guī)范意圖非常明顯。

然而，上述解釋需要結(jié)合重大傳染病危機(jī)的社會(huì)特征作更具體、最佳之解釋。例如，在傳染病防治中，尤其是疫情爆發(fā)后，由于其強(qiáng)烈的社會(huì)外溢性，非常容易成為全國(guó)蔓延的危機(jī)，當(dāng)我們判斷疫情究竟在何種程度上蔓延，會(huì)不會(huì)從一個(gè)縣到一個(gè)省乃至到全國(guó)，何時(shí)發(fā)生這種跨行政區(qū)域的情況，往往需要中央政府根據(jù)信息來(lái)統(tǒng)籌全局、綜合決斷?！耙话恪薄爸卮蟆钡缺硎霰旧砭褪遣淮_定法律概念，需要結(jié)合流行病學(xué)調(diào)查、根據(jù)病毒感染指數(shù)大?。╮eproduction值，RO）、變異情況、易感人群特征等作具體分析，并應(yīng)對(duì)隨時(shí)發(fā)生的變化。如果我們認(rèn)為“分級(jí)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”意味著消解中央政府的責(zé)任，將職責(zé)逐級(jí)下放，則極容易出現(xiàn)不利后果。同時(shí)，“分級(jí)領(lǐng)導(dǎo)”的確切含義在傳染病危機(jī)應(yīng)對(duì)中如何具體解釋?zhuān)磕男┞毮軕?yīng)該屬于中央政府或上級(jí)政府，哪些應(yīng)該屬于地方或下級(jí)政府，也存在進(jìn)一步解釋空間。“屬地管理”同樣如此，對(duì)于傳染病疫情危機(jī)來(lái)說(shuō)，這種屬地負(fù)責(zé)應(yīng)該進(jìn)一步限縮解釋為“最近發(fā)生地負(fù)責(zé)”，因?yàn)閭魅静》揽鼗疽x在于“早發(fā)現(xiàn)、早隔離、早治療”，因此《傳染病防治法》第33條明確規(guī)定“疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)……接到甲類(lèi)、乙類(lèi)傳染病疫情報(bào)告或者發(fā)現(xiàn)傳染病暴發(fā)、流行時(shí)，應(yīng)當(dāng)立即報(bào)告當(dāng)?shù)匦l(wèi)生行政部門(mén)，由當(dāng)?shù)匦l(wèi)生行政部門(mén)立即報(bào)告當(dāng)?shù)厝嗣裾保颂幰?guī)定的即為“當(dāng)?shù)亍倍恰翱h級(jí)衛(wèi)生行政部門(mén)”。

由此，本文要緊扣重大傳染病疫情危機(jī)應(yīng)對(duì)的主題，從最壞角度設(shè)想，在已經(jīng)構(gòu)成全國(guó)蔓延或可能蔓延的條件下，應(yīng)該如何劃分中央政府和地方政府的職能才能構(gòu)成對(duì)法律的最佳之解釋。

在本文看來(lái)，中央政府應(yīng)該根據(jù)“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)原則”，重點(diǎn)履行五項(xiàng)職能：第一，建構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)；第二，合法性控制；第三，階段轉(zhuǎn)折點(diǎn)變化的內(nèi)部判斷與決策；第四，組織要素網(wǎng)格化搭建；第五，獨(dú)立干預(yù)與監(jiān)督。地方政府則根據(jù)“屬地管理原則”重點(diǎn)履行：第一，組織裁量；第二，信息管理；第三，預(yù)警管制與應(yīng)急管制；第四，危機(jī)狀態(tài)下的公共服務(wù)；第五，在地協(xié)調(diào)與異地協(xié)作這五項(xiàng)職能。

（二）中央政府職能的法律解釋

第一，建構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)代社會(huì)的基本特征是結(jié)構(gòu)化存在與“抽離化的機(jī)制”治理（disembedding mechanism）。所謂結(jié)構(gòu)化，也就是現(xiàn)代社會(huì)關(guān)系隨著時(shí)間的推移而出現(xiàn)一種模式化的特性，通過(guò)將這種模式從具體情境中抽離出來(lái)加以穩(wěn)定保障，就能實(shí)現(xiàn)“遠(yuǎn)距離的治理”（governance at distance）?！?4〕See A.Giddens,The Constitution of Society,Polity Press1984,p.285.而有效的遠(yuǎn)距離治理對(duì)于中央政府控制地方，避免“天高皇帝遠(yuǎn)”，確保無(wú)論何級(jí)地方政府都按照標(biāo)準(zhǔn)化、抽象化的行為模式統(tǒng)一行動(dòng)具有至關(guān)重要的意義。因此，一個(gè)有權(quán)威的中央政府必須通過(guò)事前建立標(biāo)準(zhǔn)并在恰當(dāng)時(shí)候發(fā)出具體指令，確保各級(jí)政府按照規(guī)定動(dòng)作和模式行為。我們討論的這兩部法律就都遵循“預(yù)備”“監(jiān)測(cè)與預(yù)警”“反應(yīng)與應(yīng)對(duì)”（信息管理與應(yīng)急措施）“恢復(fù)與重建”基本結(jié)構(gòu)來(lái)規(guī)范各級(jí)政府行為，然而每一個(gè)階段具體的指標(biāo)必須要靠中央政府來(lái)建設(shè)，形成一個(gè)統(tǒng)一的規(guī)范性框架。例如《傳染病防治法》第30條規(guī)定“按照國(guó)務(wù)院規(guī)定的或者國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)規(guī)定的內(nèi)容、程序、方式和時(shí)限報(bào)告”就是將屬地信息報(bào)告責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)化、結(jié)構(gòu)化。又如該法第60條規(guī)定“國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)，根據(jù)傳染病流行趨勢(shì)，確定全國(guó)傳染病預(yù)防、控制、救治、監(jiān)測(cè)、預(yù)測(cè)、預(yù)警、監(jiān)督檢查等項(xiàng)目?！北M管該法規(guī)定傳染病防控經(jīng)費(fèi)屬于地方政府責(zé)任，但具體收費(fèi)的項(xiàng)目卻是由中央政府來(lái)設(shè)定?！锻话l(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第10條也規(guī)定“省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)全國(guó)突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，結(jié)合本地實(shí)際情況，制定本行政區(qū)域的突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案”，中央人民政府制定的預(yù)案成為各地預(yù)案的框架性規(guī)定。中央政府這種組織功能本質(zhì)上是一種調(diào)控行政，〔55〕同前注〔4〕，施密特?阿斯曼書(shū)，第205頁(yè)。通過(guò)綜合性地適用法律，來(lái)形塑具體政府可能的行為空間，確保個(gè)別性的機(jī)制被大型的制度框架所設(shè)定。

在中國(guó)的法律里強(qiáng)調(diào)這種職能還有一個(gè)特別重要的意義，就是因?yàn)椤胺旨?jí)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”體制存在，非常容易出現(xiàn)危機(jī)防控中的地方碉堡化與地方割據(jù)，最后因?yàn)楦髯詾檎牡胤奖Ｗo(hù)而阻礙危機(jī)有效應(yīng)對(duì)。這種地方碉堡化與割據(jù)表現(xiàn)在如下方面：第一，“分級(jí)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”容易帶來(lái)權(quán)力清單不明確、管控處置標(biāo)準(zhǔn)隨意。例如，根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第8條，從中央到縣以上地方人民政府都可以設(shè)立指揮部，集中行使本行政區(qū)域內(nèi)的最高權(quán)力，這樣必然會(huì)影響制度設(shè)計(jì)初衷，出現(xiàn)權(quán)力效應(yīng)遞減和應(yīng)對(duì)標(biāo)準(zhǔn)分化。在本次疫情防控中就出現(xiàn)了有些地方指揮部隨意發(fā)布命令，設(shè)定差異極大的管控標(biāo)準(zhǔn)等亂象；〔56〕參見(jiàn)《疫情防控越吃勁，越要堅(jiān)持依法防疫》，http://www.xinhuanet.com//2020-02/10/c_1125555129.htm，2020年2月10日訪問(wèn)。第二，“分級(jí)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”誘發(fā)狹隘的地方利益至上，導(dǎo)致本應(yīng)互相協(xié)同的危機(jī)應(yīng)對(duì)成為各自為政的惡性地方競(jìng)爭(zhēng)；〔57〕本次疫情防控中發(fā)生的云南大理州政府截留其他省份的救災(zāi)物資引發(fā)媒體軒然大波正是地方割據(jù)引發(fā)惡性競(jìng)爭(zhēng)的典型表現(xiàn)。參見(jiàn)《大理截留防疫口罩危害防疫大局此風(fēng)不可長(zhǎng)》，http://news.chengdu.cn/2020/0206/2098012.shtml，2020年2月6日訪問(wèn)。第三，“分級(jí)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”客觀上不利于整體防控疫情，統(tǒng)籌兼顧。傳染病在全國(guó)沒(méi)有被控制前任何一個(gè)地方都是不安全的，因此中央政府必須從整體形勢(shì)出發(fā)進(jìn)行資源調(diào)配，根據(jù)全國(guó)中位水平合理厘定管控措施的種類(lèi)、幅度、廣度和強(qiáng)度并要求地方動(dòng)態(tài)調(diào)整，防止地方治理能力和公共保障能力差異帶來(lái)的顧此失彼，否則必將出現(xiàn)中心疫區(qū)的波浪式接替，疫情高峰在各地此起彼伏，結(jié)束疫情變得曠日持久。

第二，合法性控制。由于重大傳染病是一種社會(huì)無(wú)差別性危機(jī)，防治既要依賴(lài)每一個(gè)人，又須監(jiān)管每一個(gè)人，《傳染病防治法》的起草說(shuō)明非常好地揭示出這個(gè)悖論式關(guān)系：“傳染病威脅的對(duì)象是整個(gè)社會(huì)，因而防治傳染病也應(yīng)當(dāng)是整個(gè)社會(huì)共同的責(zé)任。為此，對(duì)防治傳染病這項(xiàng)社會(huì)性很強(qiáng)的工作，必須立法，以法律形式明確公民、社會(huì)有關(guān)組織和政府有關(guān)部門(mén)的責(zé)任，并依法進(jìn)行社會(huì)管理。”〔58〕七屆全國(guó)人大常委會(huì)第五次會(huì)議上的《傳染病防治法》起草說(shuō)明。為了克服原子式的個(gè)體不好被監(jiān)管的弊端，防疫期間整個(gè)社會(huì)的“組織化程度”必然提高，每個(gè)人都被編織、包圍到各種危機(jī)應(yīng)對(duì)的組織之中，疫情之下幾乎沒(méi)有“原子式個(gè)人”的存在，這必然加劇組織社會(huì)學(xué)上早已洞察到的“組織及寄生于其上的科層制對(duì)個(gè)人自由與權(quán)利的壓制”?！?9〕［法］克羅齊埃：《法令不能改變社會(huì)》，張?jiān)伦g，上海人民出版社2008年版，第37頁(yè)。在“屬地管理”的規(guī)則下，這種壓制與侵犯必然主要出現(xiàn)在地方政府。美國(guó)法上的研究也發(fā)現(xiàn)，國(guó)家安全名義下對(duì)公民權(quán)利的侵犯不僅僅表現(xiàn)在聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的行為，各州政府和地方管理機(jī)構(gòu)都會(huì)通過(guò)立法性規(guī)則、行政指令侵犯憲法上的公民權(quán)利?！?0〕See M.Waxman,NATIONAL SECURITY FEDERALISM IN THE AGE OF TERROR,STANFORD LAW REVIEW （2012）［Vol］.64,p.291.很多州政府在啟動(dòng)相應(yīng)級(jí)別響應(yīng)后會(huì)為了更有效地實(shí)施應(yīng)急方案而對(duì)公民的人身、場(chǎng)所、行動(dòng)采取各種嚴(yán)厲的限制措施。〔61〕See Bruce R.Lindsay: Federal Emergency Management: A Brief Introduction,Congressional Research Service2012,p.11.我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，重大傳染病危機(jī)應(yīng)對(duì)極容易讓社會(huì)籠罩在?？潞桶⒏时舅^的“生命政治”之下，每個(gè)人成為潛在的“赤裸之人”?！?2〕參見(jiàn)［法］米歇爾?福柯：《規(guī)訓(xùn)與懲罰》，劉北成等譯，三聯(lián)書(shū)店2003年版，第27頁(yè)；參見(jiàn)［法］米歇爾?福柯：《領(lǐng)土、安全與人口》，錢(qián)翰等譯，上海人民出版社2010年版，第45-46頁(yè)；參見(jiàn)［意大利］吉奧喬?阿甘本：《例外狀態(tài)》，薛熙平譯，西北大學(xué)出版社2015年版，第51頁(yè)。由此，中央政府的重要職能就是嚴(yán)格根據(jù)憲法和法律對(duì)地方政府的應(yīng)急管制行為進(jìn)行合法性控制，必須通過(guò)發(fā)布或督促省級(jí)政府制定統(tǒng)一的行政手冊(cè)、指南，建立公開(kāi)發(fā)布的行政裁量基準(zhǔn)，并啟動(dòng)有效問(wèn)責(zé)機(jī)制對(duì)地方政府進(jìn)行監(jiān)督?！?3〕例如司法部即2月24日出臺(tái)《關(guān)于推動(dòng)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法 為疫情防控工作提供有力法治保障的意見(jiàn)》加以規(guī)范。

第三，階段轉(zhuǎn)折點(diǎn)變化的內(nèi)部判斷與決策。危機(jī)管理學(xué)告訴我們，政府對(duì)于危機(jī)處在何種階段的判斷非常重要，有必要采取一定分析手段確定不同階段趨勢(shì)變化的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。〔64〕See Karl.Weick K.M.Sutcliffe,Managing the Unexpected: Assuring High Performance in an Age of Complexity,Jossey-Bass2001,p.109.《傳染病防治法》在法教義學(xué)上實(shí)際上確立了三種依次出現(xiàn)的狀態(tài)：日常預(yù)備與監(jiān)測(cè)的潛在出現(xiàn)狀態(tài)（第二章預(yù)防）、疫情出現(xiàn)與確認(rèn)狀態(tài)（第三章報(bào)告、通報(bào)和公布與第四章的常規(guī)應(yīng)對(duì)措施）、突發(fā)公共衛(wèi)生事件狀態(tài)（以甲類(lèi)、乙類(lèi)傳染病爆發(fā)、流行為轉(zhuǎn)折節(jié)點(diǎn)）。由此，政府需要根據(jù)信息，基于各種考慮作出處于何種狀態(tài)的決策，尤其是判斷出現(xiàn)爆發(fā)、流行情況后，就進(jìn)入到《突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)法》的規(guī)范領(lǐng)域，需采取各種更加強(qiáng)硬的應(yīng)急措施。這里涉及到兩個(gè)重要的組織法因素：第一，確立特定組織成立、變更乃至撤銷(xiāo)（對(duì)于臨時(shí)指揮機(jī)構(gòu)和議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)）的法律狀態(tài)；第二，確定組織要素的配置和使用。根據(jù)《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)條例》第3條和第4條，國(guó)務(wù)院應(yīng)急指揮部和地方各級(jí)人民政府應(yīng)急指揮部的成立時(shí)間要件是“突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后”，如何判斷重大傳染病疫情發(fā)生？信息應(yīng)自下向上迅速流動(dòng)，地方各級(jí)政府也可以履行報(bào)告、互相通報(bào)等職能，但內(nèi)部決策程序則應(yīng)該集中在中央政府，對(duì)疫情是否構(gòu)成爆發(fā)、流行，甚至蔓延到其他省級(jí)行政區(qū)劃的判斷必須由中央人民政府進(jìn)行內(nèi)部決策。需要注意的是，中央政府的決策在這里是一種內(nèi)部程序，它不會(huì)必然對(duì)外發(fā)生直接法律效力，我們需要區(qū)分內(nèi)部判斷—決策權(quán)和下級(jí)政府據(jù)此決策行使的決定與宣布權(quán)；同時(shí)，中央人民政府及有關(guān)部門(mén)享有決策權(quán)也不能豁免地方政府的預(yù)警和信息管理義務(wù)。

第四，組織要素網(wǎng)格化搭建。中央政府第三個(gè)重要職能就是促進(jìn)權(quán)力、信息、資源各種組織要素的有效傳遞、流動(dòng)，形成四通八達(dá)，互通有無(wú)的國(guó)家應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)。從行政法學(xué)上來(lái)說(shuō)，中央政府促成組織要素合作與有機(jī)整合的職能是一種“轉(zhuǎn)介行政”，〔65〕同前注〔6〕，大橋洋一書(shū)，第217頁(yè)。政府通過(guò)搭建平臺(tái)，創(chuàng)造條件，傳遞信息來(lái)促成分散的組織要素有機(jī)流動(dòng)與整合。例如《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第26條規(guī)定的“國(guó)家救援隊(duì)伍”，以及國(guó)務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制在全國(guó)范圍對(duì)醫(yī)療人員、物質(zhì)裝備的布局、安排、調(diào)整，都是轉(zhuǎn)介行政的表現(xiàn)。中央政府履行這項(xiàng)職能的正當(dāng)性就在于它的“高位協(xié)調(diào)”能力與宏觀洞察能力，能夠超越局部利益和視角，通過(guò)分析全局來(lái)作出最優(yōu)的安排。當(dāng)然，這種工作在組織社會(huì)學(xué)上也經(jīng)常被提醒要注意組織的“有限理性”問(wèn)題，中央政府并不是全能的，因此好的轉(zhuǎn)介行政應(yīng)該盡量避免直接干預(yù)要素流動(dòng)，是為流動(dòng)創(chuàng)造條件，促成合作，〔66〕同前注〔38〕，A.Boin、M.Busuioc、M.Groenleer文，第 133 頁(yè)。而不是回到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的指令模式之下，這就需要中央政府應(yīng)該更多運(yùn)用市場(chǎng)的手段或?yàn)槭袌?chǎng)手段發(fā)揮要素配置功能提供好的政策環(huán)境。在此次疫情防控中，中央政府提出防疫與恢復(fù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序需要統(tǒng)籌兼顧，尤其是優(yōu)先允許生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)醫(yī)用防護(hù)物質(zhì)的企業(yè)復(fù)工、復(fù)產(chǎn)，就是為市場(chǎng)配置要素提供政策保障的轉(zhuǎn)介行政之典型表現(xiàn)。

第五，獨(dú)立干預(yù)與監(jiān)督。為了緩解中央與地方之間的信息不對(duì)稱(chēng)，有效監(jiān)管地方應(yīng)對(duì)危機(jī)的行為，尤其是督促地方按照標(biāo)準(zhǔn)化和合法性要求來(lái)行動(dòng)，中央政府還必須具有獨(dú)立干預(yù)和監(jiān)督的職能，在行政法學(xué)上表現(xiàn)為它可以創(chuàng)造出一些“獨(dú)立行政空間”，跳脫出層級(jí)行政規(guī)定的權(quán)力逐級(jí)流動(dòng)規(guī)則和嚴(yán)格行政隸屬關(guān)系。〔67〕同前注〔4〕，施密特?阿斯曼書(shū)，第227頁(yè)?！蔼?dú)立行政空間”是為了克服權(quán)力和信息傳遞效率逐級(jí)遞減的理性官僚制弊端而出現(xiàn)的，在理想的組織狀態(tài)里，權(quán)力應(yīng)該至上而下地高效傳遞，以確保高層意圖準(zhǔn)確執(zhí)行；信息則應(yīng)該自下而上高效流動(dòng)，以確保高層掌握實(shí)際情況、形成正確決策意圖。然而，單一制框架里的中央-地方關(guān)系總是存在“委托失靈”，地方政府懸置中央法律與政策，隱瞞信息，對(duì)上級(jí)決策陽(yáng)奉陰違，都難以避免，這在危機(jī)應(yīng)對(duì)情況下必然嚴(yán)重干擾大局。中央政府建立垂直的獨(dú)立干預(yù)和監(jiān)督體系就非常重要。例如，《突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)法》第43條規(guī)定“縣級(jí)以上地方人民政府……宣布有關(guān)地區(qū)進(jìn)入預(yù)警期，同時(shí)向上一級(jí)人民政府報(bào)告，必要時(shí)可以越級(jí)上報(bào)”，《突發(fā)公共衛(wèi)生事件與傳染病疫情監(jiān)測(cè)信息報(bào)告管理辦法》第19條規(guī)定“獲得突發(fā)公共衛(wèi)生事件相關(guān)信息的責(zé)任報(bào)告單位和責(zé)任報(bào)告人……具備網(wǎng)絡(luò)直報(bào)條件的要同時(shí)進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)直報(bào)，直報(bào)的信息由指定的專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)審核后進(jìn)入國(guó)家數(shù)據(jù)庫(kù)?！边@里規(guī)定的“越級(jí)上報(bào)”和“網(wǎng)絡(luò)直報(bào)國(guó)家數(shù)據(jù)庫(kù)”都是“獨(dú)立行政空間”，有意打破層級(jí)行政的秩序，創(chuàng)造出中央政府對(duì)地方的直接干預(yù)和監(jiān)督。在此次疫情防控中，中央政府還借助新媒體，例如在騰訊微信開(kāi)辟群眾在防疫期間生活困難的線索提供功能，在人民網(wǎng)上直接開(kāi)通地方防疫中問(wèn)題線索舉報(bào)專(zhuān)欄。

（三）地方政府職能的法律解釋

第一，組織裁量。地方政府最重要的職能就是在中央標(biāo)準(zhǔn)化要求與合法性控制前提下結(jié)合本地實(shí)際情況進(jìn)行組織法上的精準(zhǔn)裁量，避免危機(jī)應(yīng)對(duì)中的“消極裁量”。危機(jī)管理學(xué)研究者即提出：“一方面，危機(jī)增強(qiáng)了在戰(zhàn)略層面上強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)和中央控制的必要性；另一面，它凸顯了在操作一級(jí)地方自治和靈活性的需求。地方當(dāng)局在處理危機(jī)方面有多大的自主權(quán)是一個(gè)核心問(wèn)題。如果中央限制很大，只允許地方當(dāng)局擁有有限的回旋余地，地方組織的即興發(fā)揮就很困難。當(dāng)下面臨的挑戰(zhàn)是如何在不削減中央責(zé)任的情況下形成一套分散式響應(yīng)機(jī)制?！薄?8〕同前注〔38〕，A.Boin、M.Busuioc、M.Groenleer文，第 142 頁(yè)。

在我國(guó)“中央統(tǒng)一管理”與“屬地負(fù)責(zé)”的雙重要求下，如何建立統(tǒng)一部署下的地方“分散式響應(yīng)機(jī)制”，尤其需要解決如下問(wèn)題：第一，賦予地方各級(jí)政府在本行政區(qū)域內(nèi)的應(yīng)急預(yù)案形成空間，但必須符合國(guó)家的基本標(biāo)準(zhǔn)和框架；第二，賦予地方各級(jí)政府確定和調(diào)整本行政區(qū)域應(yīng)急響應(yīng)級(jí)別的裁量權(quán)，但必須接受中央政府監(jiān)督或取得同意；第三，根據(jù)各地實(shí)際情況確定組織形式及介入危機(jī)的程度。例如根據(jù)《突發(fā)公共衛(wèi)生事件條例》第37條規(guī)定的“群防群治”，各地社區(qū)、企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)管理服務(wù)機(jī)構(gòu)（如物業(yè)公司）這些沒(méi)有行政管理職能的組織都分享或參與到危機(jī)應(yīng)對(duì)中，但必須根據(jù)地方實(shí)際情況來(lái)決定是否需要啟動(dòng)這些組織以及委托它們的具體公共任務(wù)，也就是說(shuō)對(duì)于社會(huì)的組織化程度需要地方政府根據(jù)裁量來(lái)具體判斷，以確保既有效應(yīng)對(duì)危機(jī)，也不會(huì)因?yàn)榻M織化程度過(guò)高而不可避免限制公民的權(quán)利與自由；第四，合理進(jìn)行組織要素的裁量。例如是否根據(jù)法定權(quán)力對(duì)外發(fā)布本行政區(qū)域的預(yù)警信息，是否請(qǐng)求其他地區(qū)或國(guó)家的資源支持以及具體的內(nèi)容。

地方政府的組織裁量也必須受到控制，得到治理，基于三個(gè)理由：一是民主正當(dāng)性要求。憲法規(guī)定的民主原則尤其可以約束那些沒(méi)有明確行政法主體地位的組織、未經(jīng)民主程序作出、尤其涉及到對(duì)公民權(quán)利義務(wù)處分的行為，防止危機(jī)應(yīng)對(duì)演變?yōu)榈胤焦杨^政治；〔69〕參見(jiàn)［英］克雷格：《英國(guó)和美國(guó)的公法與民主》，畢紅海譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2008年版，第40頁(yè)。二是可問(wèn)責(zé)性。問(wèn)責(zé)的本質(zhì)是負(fù)責(zé)公共事務(wù)的組織必須就決定或措施作公開(kāi)說(shuō)明，〔70〕See M.Bovens,“Analyzing and Assessing Accountability: A Conceptual Framework,” European Law Journal,vol.13,no.4,2007,p.450.也就意味著組織裁量可以通過(guò)聽(tīng)取意見(jiàn)、說(shuō)明理由、公開(kāi)透明等正當(dāng)程序加以治理，危機(jī)狀態(tài)并不是取消程序，相反是要通過(guò)法律和制度將例外規(guī)范化，危機(jī)治理常態(tài)化與程序化；三是治理有效性。不受控制的裁量往往無(wú)法有效實(shí)現(xiàn)行政目的，要么導(dǎo)致消極裁量，要么導(dǎo)致裁量濫用，在裁量收縮為零的時(shí)候也會(huì)出現(xiàn)違法裁量。因此，有必要建立由省級(jí)政府制定和發(fā)布的裁量基準(zhǔn)，編制有關(guān)手冊(cè)或指南，理性引導(dǎo)地方和基層政府正確運(yùn)用裁量權(quán)。

第二，信息管理?！皩俚毓芾怼钡暮诵氖切畔⒐芾?，因?yàn)橐咔榘l(fā)生在地方，盡管往往決斷在中央。地方政府有效的信息管理不僅對(duì)于在本行政區(qū)域內(nèi)落實(shí)“分級(jí)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”具有重要意義，是統(tǒng)一作出監(jiān)測(cè)預(yù)測(cè)、預(yù)警、應(yīng)對(duì)等決斷的基本依據(jù)，也對(duì)于中央統(tǒng)籌安排全國(guó)防疫，準(zhǔn)確判斷危機(jī)所處階段及轉(zhuǎn)折節(jié)點(diǎn)具有關(guān)鍵意義，因此《傳染病防治法》《突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)法》及相關(guān)法規(guī)、規(guī)章都對(duì)地方政府的信息管理進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。在法教義學(xué)上值得重點(diǎn)討論的問(wèn)題是地方政府的信息管理權(quán)限，重點(diǎn)需要解決中央政府與地方政府的權(quán)限劃分和地方政府內(nèi)部信息管理的權(quán)限劃分兩個(gè)問(wèn)題。

在中央與地方政府的權(quán)限上，傳統(tǒng)單一制理論認(rèn)為地方權(quán)力來(lái)源于中央，但地方政府的信息管理權(quán)卻具有固有性和當(dāng)然性，未必是中央權(quán)力的委托行使。這是因?yàn)閷?duì)于傳染病疫情來(lái)說(shuō)，沒(méi)有抽象意義上的“中央信息”，疫情信息一定是散點(diǎn)出現(xiàn)，從而具有集成的特點(diǎn)，而集成也就意味著是“邊緣決定中央”而不是相反?！?1〕同前注〔5〕，Gilpin、Murphy書(shū)，第 75頁(yè)。因此，法律應(yīng)賦予地方政府在信息管理上相當(dāng)?shù)男纬勺杂?，不能被?dòng)接受中央指令才能行使信息管理的權(quán)力。在地方政府內(nèi)部信息管理權(quán)力劃分上，根據(jù)我國(guó)傳染病防治規(guī)范體系，地方政府享有如下信息管理權(quán)力：（1）信息采集、分析與監(jiān)測(cè)權(quán)（《傳染病防治法》第17條、第18條第二項(xiàng)，《突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)法》第37條到第41條）。信息采集、分析與監(jiān)測(cè)屬于日常風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防手段，在很多國(guó)家應(yīng)急法律中屬于“危機(jī)緩釋”階段，緩釋意味著對(duì)各種可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)（與物理因素易受潛在破壞性事件影響有關(guān)）進(jìn)行更高層次的認(rèn)識(shí)和更為系統(tǒng)的分析?！?2〕同前注〔3〕，Bruce R.Lindsay文，第 10頁(yè)。這毫無(wú)疑問(wèn)要以信息采集和監(jiān)測(cè)為前提，且應(yīng)該是各級(jí)地方政府都擁有的權(quán)力。（2）信息預(yù)警權(quán)（《傳染病防治法》第19條省級(jí)政府的權(quán)力、《突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)法》第42、43條）。預(yù)警屬于風(fēng)險(xiǎn)交流，它對(duì)遏制傳染病爆發(fā)、流行具有最重要的意義，因此有必要仔細(xì)區(qū)分各級(jí)地方政府的具體職責(zé)。根據(jù)《傳染病防治法》第19條規(guī)定“國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)和省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)傳染病發(fā)生、流行趨勢(shì)的預(yù)測(cè)，及時(shí)發(fā)出傳染病預(yù)警，根據(jù)情況予以公布”，這里區(qū)分了“預(yù)警發(fā)出”和“預(yù)警公布”。后者是面向公眾，前者結(jié)合第20條規(guī)定“地方人民政府和疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)接到國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府發(fā)出的傳染病預(yù)警后……”進(jìn)行體系解釋可知，“預(yù)警發(fā)出”屬于內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)交流。這兩項(xiàng)權(quán)力根據(jù)該法都屬于國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)和省級(jí)人民政府，但《突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)法》第43條“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府……發(fā)布相應(yīng)級(jí)別的警報(bào)，決定并宣布有關(guān)地區(qū)進(jìn)入預(yù)警期”卻賦予了縣以上各級(jí)地方政府均有預(yù)警發(fā)布和宣布進(jìn)入預(yù)警期的權(quán)力，二者是否沖突？在本文看來(lái)，二者并不沖突，《傳染病防治法》第19條只是對(duì)省級(jí)政府的預(yù)警權(quán)作出規(guī)定并沒(méi)有明確排除縣級(jí)地方的預(yù)警權(quán)，而《突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)法》第43條規(guī)定的“發(fā)布相應(yīng)級(jí)別警報(bào)”“宣布有關(guān)地區(qū)”的限制性規(guī)定說(shuō)明縣以下政府只對(duì)于“一般級(jí)的突發(fā)事件”在“縣級(jí)行政區(qū)域”內(nèi)享有預(yù)警發(fā)出和發(fā)布權(quán)，它無(wú)權(quán)發(fā)布其他級(jí)別事件、其他行政區(qū)域，更不能發(fā)布全省的預(yù)警信息，與省級(jí)政府統(tǒng)一發(fā)布本省的預(yù)警信息并不矛盾，相反正符合我國(guó)突發(fā)公共事件“分級(jí)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”和傳染病防治需要最大程度“切斷傳染源”之目的解釋要求?？h級(jí)政府應(yīng)盡最大可能合理履行該項(xiàng)職責(zé)。（3）信息報(bào)送、通報(bào)權(quán)（《傳染病防治法》第35條、《突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)法》第43條），信息報(bào)送是在政府上下級(jí)之間的溝通與交流，通報(bào)根據(jù)法律則是橫向各級(jí)政府部門(mén)之間，以及不同地域之間的政府進(jìn)行信息交流。（4）重大傳染病疫情發(fā)布權(quán)（《傳染病防治法》第38條）。這項(xiàng)權(quán)力定位于“傳染病爆發(fā)、流行時(shí)”，它與預(yù)警權(quán)不同，預(yù)警只是對(duì)一種可能趨勢(shì)的警告，而此條規(guī)范的是已成為現(xiàn)實(shí)的突發(fā)公共事件，因此這個(gè)時(shí)候省以下地方政府不能再依據(jù)《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)法》第43條規(guī)定的預(yù)警權(quán)來(lái)發(fā)布信息，只能依據(jù)《傳染病防治法》第38條由國(guó)家衛(wèi)生行政管理部門(mén)或授權(quán)的省級(jí)政府發(fā)布本行政區(qū)域的疫情。我們要區(qū)分兩種發(fā)布權(quán)：預(yù)警發(fā)布權(quán)和疫情宣布權(quán)，前者按照“分級(jí)的統(tǒng)一管理”可由縣以上人民政府在各自區(qū)域里發(fā)布，最大程度提醒民眾注意防護(hù)，將潛在危機(jī)扼殺于萌芽中；后者只能集中于中央政府部門(mén)或省級(jí)人民政府。如此制度設(shè)計(jì)體現(xiàn)出立法者既要最大程度防備風(fēng)險(xiǎn)，又要最大程度避免社會(huì)恐慌的如履薄冰心態(tài)。

第三，預(yù)警管制與應(yīng)急管制。不同國(guó)家的應(yīng)急法律都規(guī)定了地方政府的管治權(quán)，例如在美國(guó)，以各個(gè)州是否宣布“緊急狀態(tài)”為界限，州政府享有的管治權(quán)在種類(lèi)、強(qiáng)度、持續(xù)程度等方面是完全不同的。例如，在宣布緊急狀態(tài)之前，管制手段更多基于信息搜集、重點(diǎn)人群和場(chǎng)所管理，在進(jìn)入緊急狀態(tài)后就包括更嚴(yán)格的區(qū)域管理、行動(dòng)和隱私限制、資源調(diào)動(dòng)與分配、各種專(zhuān)業(yè)人才的啟動(dòng)等?！?3〕同上注。我國(guó)的傳染病防治法律體系也可以分為預(yù)警管制和應(yīng)急管制兩項(xiàng)重要的地方職責(zé)。預(yù)警管制主要體現(xiàn)在《傳染病防治法》第二章所規(guī)定的日常監(jiān)測(cè)、預(yù)防接種、公共場(chǎng)所設(shè)施衛(wèi)生改造和各種專(zhuān)項(xiàng)防治?！锻话l(fā)公共事件應(yīng)對(duì)法》也規(guī)定了監(jiān)測(cè)、分析、通報(bào)等措施。應(yīng)急管制則在兩部法律里都規(guī)定為傳染病出現(xiàn)疫情或突發(fā)公共事件確實(shí)發(fā)生以后的各種手段。從組織法上來(lái)考慮，有必要明確不同組織的權(quán)限，例如各種中間行政組織，社區(qū)、村民小組、保安公司、物業(yè)部門(mén)，各種企事業(yè)單位，是否能夠獨(dú)立行使強(qiáng)制權(quán)，如何明確其權(quán)力清單，恐怕還必須在法教義學(xué)上鏈接到《行政處罰法》《行政強(qiáng)制法》《治安管理處罰法》等作體系化思考，以避免管制碎片化和對(duì)公民權(quán)利的侵犯。

第四，危機(jī)狀態(tài)下的公共服務(wù)與一般秩序維護(hù)。重大傳染病危機(jī)作為一種典型的社會(huì)整體性危機(jī)，其損害的法益遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止是人民的生命健康權(quán)，而是在疫情持續(xù)期間對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的全面沖擊和破壞，因此地方政府必須履行在此期間的公共服務(wù)和一般秩序維護(hù)的職能，這往往是中央政府無(wú)法直接行使的權(quán)力。在危機(jī)管理學(xué)上，這種公共服務(wù)與秩序維護(hù)在危機(jī)管理學(xué)上又被稱(chēng)為“善后政治”，它強(qiáng)調(diào)政府必須在應(yīng)對(duì)危機(jī)的同時(shí)維持或重建社會(huì)秩序，在根本上說(shuō)是民主正當(dāng)性原則和善治理念的必然要求。〔74〕See Perrow,The Next Catastrophe,Princeton University Press2007,p.159.因此，地方政府在確保社會(huì)正常生活用品供應(yīng)，交通醫(yī)療用水用電等基礎(chǔ)設(shè)施提供，社會(huì)治安管理維護(hù)，打擊哄抬物價(jià)、假冒偽劣等維護(hù)市場(chǎng)秩序等方面都具有更加重要的意義。

第五，在地協(xié)調(diào)與異地協(xié)作。危機(jī)應(yīng)對(duì)的系統(tǒng)性還必須強(qiáng)化地方政府的在地協(xié)調(diào)與異地協(xié)作職能。這里既包括地方政府不同組織形式之間的協(xié)調(diào)，也包括屬地政府與在地建制的軍隊(duì)，地方政府與中央在地的機(jī)關(guān)、企業(yè)，政府與屬地企業(yè)、社會(huì)組織的協(xié)調(diào)。例如在《突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)法》的框架里，我們就必須妥善處理地方人民政府與屬地指揮部的關(guān)系，該法從第48條到第53條賦予了地方各級(jí)政府“履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)或者組織處置突發(fā)事件”的職能，并具體規(guī)定了其針對(duì)人身、場(chǎng)所、物質(zhì)、信息的應(yīng)急措施甚至強(qiáng)制措施，那么同級(jí)指揮部是否也享有這些權(quán)力？如二者權(quán)力行使發(fā)生沖突，內(nèi)容程序不一致情況下如何處理，本文認(rèn)為，指揮部更多應(yīng)該定位于決策和統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)，應(yīng)該盡量減少微觀管制權(quán)力的運(yùn)用，因其畢竟缺乏明確的組織法上授權(quán)，各種具體管制措施應(yīng)該依照單行法交由政府及工作部門(mén)分別實(shí)施。對(duì)于其發(fā)布的管制公告等文件，嚴(yán)格說(shuō)屬于行政法上的計(jì)劃行政，是綜合運(yùn)用多部法律對(duì)相關(guān)問(wèn)題在同一主題下作出的一攬子決定，也應(yīng)該要接受合法性審查，其在存續(xù)期間的行為引發(fā)法律爭(zhēng)議，應(yīng)該以指揮部自身作為行政復(fù)議的被申請(qǐng)人、訴訟被告和行政賠償?shù)牧x務(wù)機(jī)關(guān)。若在撤銷(xiāo)后引起法律爭(zhēng)議，則應(yīng)該由宣布撤銷(xiāo)它的地方行政機(jī)關(guān)來(lái)承擔(dān)相應(yīng)法律后果。

地方政府還應(yīng)該履行異地協(xié)作職能，聯(lián)邦制條件下，聯(lián)邦成員單位可以根據(jù)固定或臨時(shí)約定、協(xié)議等方式尋求互助，〔75〕同前注〔3〕，Bruce R.Lindsay文，第 10頁(yè)。我國(guó)體制里主要是定位于中央高位協(xié)調(diào)，例如本次疫情防控中采取“省包市”的方式進(jìn)行對(duì)點(diǎn)支援，將來(lái)可以通過(guò)法律解釋發(fā)展出在教義學(xué)上更為穩(wěn)定、成熟、權(quán)利義務(wù)責(zé)任明確的法律類(lèi)型，充分運(yùn)用區(qū)域互助協(xié)議等制度框架來(lái)實(shí)現(xiàn)異地協(xié)作的規(guī)范化與常態(tài)化。

四、組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化：政府與社會(huì)

（一）層級(jí)化與網(wǎng)格化

組織形式結(jié)構(gòu)優(yōu)化除了涉及傳統(tǒng)層級(jí)行政里中央政府與地方政府的職能劃分，還涉及政府與社會(huì)的組織形式關(guān)系。在重大傳染病疫情應(yīng)對(duì)中，由于組織形式的分化，層級(jí)行政的動(dòng)搖，這個(gè)結(jié)構(gòu)關(guān)系也非常重要?？v觀我國(guó)的相關(guān)法律，這個(gè)結(jié)構(gòu)關(guān)系主要體現(xiàn)為兩個(gè)類(lèi)型：層級(jí)化與網(wǎng)格化，理性官僚制與戰(zhàn)時(shí)體制。

傳統(tǒng)行政法認(rèn)為，危機(jī)應(yīng)對(duì)主要是政府職責(zé)，而政府是按照層級(jí)架構(gòu)自上而下形成的組織，形成穩(wěn)定的命令-服從關(guān)系，是一種縱向結(jié)構(gòu)。但現(xiàn)代社會(huì)理論告訴我們，公共危機(jī)應(yīng)對(duì)在現(xiàn)代性條件下，必然會(huì)催生以橫向平等尊重，又互相合作、協(xié)同與依賴(lài)的網(wǎng)格化結(jié)構(gòu)。

按照吉登斯、貝克等社會(huì)理論家的認(rèn)識(shí)，工業(yè)文明催生的現(xiàn)代社會(huì)具有反思理性的特征，所謂反思理性是“一種有條理的懷疑”之理性，它是跨越各個(gè)社會(huì)組織的政治聯(lián)結(jié)，〔76〕同前注〔23〕，A.Giddens書(shū)，第 257頁(yè)。確保社會(huì)組織之間處在互相監(jiān)測(cè)、學(xué)習(xí)的狀態(tài)。每一個(gè)人都保持了反思的特性，尤其是信息社會(huì)的到來(lái)，政府壟斷資訊與知識(shí)被打破，層級(jí)行政必然被沖擊。危機(jī)應(yīng)對(duì)網(wǎng)格化的第二個(gè)重要原因在于以科學(xué)話語(yǔ)為代表的“次政治（sub-politics）”現(xiàn)象出現(xiàn)?！?7〕同前注〔20〕，貝克文，第 239 頁(yè)。專(zhuān)家系統(tǒng)在危機(jī)應(yīng)對(duì)中具有特殊的話語(yǔ)權(quán)，類(lèi)似于重大傳染病防控，不借助社會(huì)中的專(zhuān)家系統(tǒng)，包括疾控、醫(yī)療、專(zhuān)業(yè)救援隊(duì)伍等資源，政府根本無(wú)法開(kāi)展相應(yīng)工作。

社會(huì)網(wǎng)格化的存在則意味著去等級(jí)制，更松散與靈活，強(qiáng)調(diào)知識(shí)、信息、資源的共享、互補(bǔ)、協(xié)同和對(duì)話，由此，兩種組織形式必然會(huì)產(chǎn)生摩擦，以政府為代表的層級(jí)組織經(jīng)常會(huì)吸納網(wǎng)格結(jié)構(gòu)，將其成為附屬和補(bǔ)充，導(dǎo)致網(wǎng)格化社會(huì)組織被嵌入到“等級(jí)制度的陰影”中。這里我們尤其需要關(guān)注的是政府與專(zhuān)家系統(tǒng)在疫情防控中的關(guān)系。

政府是權(quán)力系統(tǒng)，但需要借助獨(dú)立的專(zhuān)家系統(tǒng)在疫情監(jiān)測(cè)預(yù)警、確診救治、特效藥疫苗開(kāi)發(fā)等方面不可替代的作用；專(zhuān)家系統(tǒng)具有專(zhuān)業(yè)研究能力，但很多時(shí)候缺乏影響公眾的權(quán)力，如何有效平衡二者是憲法學(xué)和組織學(xué)都要共同關(guān)注的課題。美國(guó)在司法審查發(fā)展出一個(gè)基本框架：需要區(qū)分對(duì)“科學(xué)家自主權(quán)的限制”還是“對(duì)科學(xué)組織或機(jī)構(gòu)自主權(quán)的限制”，是“對(duì)科學(xué)內(nèi)容的限制”還是“對(duì)科學(xué)過(guò)程的限制”，是微觀管理VS普遍監(jiān)督?！?8〕See D.Resnik,Playing Politics with Science: Balancing Scientific Independence and Government Oversight,Oxford University Press2009,p.198.對(duì)科學(xué)家自主權(quán)的限制會(huì)被認(rèn)為嚴(yán)重侵犯《憲法修正案》第1條保護(hù)的言論自由，而如果基于特殊國(guó)家安全考慮且經(jīng)受住成本-收益風(fēng)險(xiǎn)，則可能正當(dāng)化對(duì)科學(xué)組織的限制。對(duì)科學(xué)內(nèi)容的限制也是比較嚴(yán)重的，但如果按照有關(guān)法律出于保護(hù)生物安全、大眾健康等法益而限制科學(xué)的過(guò)程則也可能不違反憲法。對(duì)具體科學(xué)活動(dòng)與環(huán)節(jié)的監(jiān)管也比制定一般性約束條件要更有可能冒犯憲法。因此，限制的對(duì)象、理由、方式、程度實(shí)際上構(gòu)成了政府是否干預(yù)獨(dú)立專(zhuān)家系統(tǒng)的四條法教義學(xué)標(biāo)準(zhǔn)。

在中國(guó)的危機(jī)應(yīng)對(duì)中，法律并沒(méi)有對(duì)專(zhuān)家個(gè)人作出明確限制，但也存在限制機(jī)構(gòu)、限制過(guò)程和進(jìn)行具體干預(yù)的情況。例如《傳染病防治法》第30條規(guī)定“疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)和采供血機(jī)構(gòu)及其執(zhí)行職務(wù)的人員發(fā)現(xiàn)本法規(guī)定的傳染病疫情或者發(fā)現(xiàn)其他傳染病暴發(fā)、流行以及突發(fā)原因不明的傳染病時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵循疫情報(bào)告屬地管理原則，按照國(guó)務(wù)院規(guī)定的或者國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)規(guī)定的內(nèi)容、程序、方式和時(shí)限報(bào)告”，《突發(fā)公共衛(wèi)生事件與傳染病疫情監(jiān)測(cè)信息報(bào)告管理辦法》第19條規(guī)定“接到突發(fā)公共衛(wèi)生事件相關(guān)信息報(bào)告的衛(wèi)生行政部門(mén)應(yīng)當(dāng)盡快組織有關(guān)專(zhuān)家進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查”、第23條規(guī)定“各級(jí)衛(wèi)生行政部門(mén)應(yīng)當(dāng)組織疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)等有關(guān)領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)人員，建立流行病學(xué)調(diào)查隊(duì)伍”，可見(jiàn)從文義解釋來(lái)看，專(zhuān)家系統(tǒng)并沒(méi)有獨(dú)立的調(diào)查權(quán)、判斷權(quán)和發(fā)表權(quán)，給實(shí)踐中政府基于各種考慮過(guò)濾信息、錯(cuò)誤判斷、遲延發(fā)布等帶來(lái)了可能?！?9〕相關(guān)事實(shí)披露參見(jiàn)《投資7.3億打造的傳染病網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)為何失靈28天》：載《財(cái)經(jīng)》，2020年2月27日。

我們應(yīng)該根據(jù)限制對(duì)象是機(jī)構(gòu)而不是個(gè)人，尊重個(gè)人在憲法上的言論自由和科研探索自由，對(duì)專(zhuān)業(yè)人士發(fā)表的提示予以法律保護(hù)；通過(guò)目的解釋要基于重大正當(dāng)公共利益考慮才能限制專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)的研究過(guò)程，“組織研究”不能吸收“獨(dú)立研究”，研究過(guò)程和結(jié)論應(yīng)該保持一定范圍、程度和方式的獨(dú)立性與發(fā)表自由，政府應(yīng)該采取更多橫向合作而不是縱向命令的方式來(lái)優(yōu)化與專(zhuān)家組織的關(guān)系。

（二）戰(zhàn)時(shí)體制與理性官僚制

政府與社會(huì)需要優(yōu)化的第二個(gè)結(jié)構(gòu)是“戰(zhàn)時(shí)體制”與“理性官僚制”間的關(guān)系。《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》和《傳染病防治法》既建立了嚴(yán)格的理性官僚制，強(qiáng)調(diào)政府層級(jí)有序、專(zhuān)業(yè)分工；又通過(guò)“鼓勵(lì)社會(huì)動(dòng)員”“依靠群眾”“群防群治”等條款建立起戰(zhàn)時(shí)體制，二者存在很大差異與緊張關(guān)系：第一，“力量下沉”與“機(jī)關(guān)化”之間的矛盾。戰(zhàn)時(shí)體制強(qiáng)調(diào)基層和一線力量，屬于全民動(dòng)員，必然強(qiáng)化社區(qū)、街道責(zé)任，而官僚制以綜合管理為主，執(zhí)法隊(duì)伍力量不足，這在疫情防控中必然導(dǎo)致基層力量薄弱而疲憊不堪，而機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)則鞭長(zhǎng)莫及；第二，有效作戰(zhàn)與專(zhuān)業(yè)劃分之間的矛盾。戰(zhàn)時(shí)體制強(qiáng)調(diào)打破專(zhuān)業(yè)分工，統(tǒng)一號(hào)令，理性官僚制則強(qiáng)調(diào)守土有責(zé)，專(zhuān)業(yè)分權(quán)。防疫中的戰(zhàn)時(shí)體制是對(duì)專(zhuān)業(yè)分工的極大摧毀，“干部下社區(qū)、沉一線”成為必然；第三，社會(huì)組織化與自發(fā)秩序的矛盾，戰(zhàn)時(shí)體制提高了整個(gè)社會(huì)的組織化程度，這也是對(duì)理性官僚制恪守政府與社會(huì)邊界，給社會(huì)保留自發(fā)秩序有效應(yīng)對(duì)危機(jī)帶來(lái)矛盾。

更嚴(yán)重的是，戰(zhàn)時(shí)體制與官僚制之間也會(huì)出現(xiàn)組織共謀和組織趨同，那就是地方政府默許基層組織進(jìn)行模仿，建立自己科層制，制定規(guī)則、發(fā)布措施、組織力量，在疫情防控中就必然加劇標(biāo)準(zhǔn)泛化、濫用權(quán)力、地方利益至上演變?yōu)楦髯愿顡?jù)的基層單位利益至上，打亂了組織形式之間的統(tǒng)籌兼顧與穩(wěn)定秩序，破壞了應(yīng)對(duì)危機(jī)的整體合力。

因此，戰(zhàn)時(shí)體制與官僚制之間應(yīng)該保持平衡，建立起合理區(qū)隔又互相協(xié)作的結(jié)構(gòu)，政府應(yīng)該通過(guò)開(kāi)放一定的社會(huì)自助、互助空間進(jìn)行社會(huì)動(dòng)員，同時(shí)要起到托底責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任，對(duì)社會(huì)動(dòng)員機(jī)制下的各種組織進(jìn)行規(guī)模、權(quán)力、行為的有效合法性控制。

五、結(jié)語(yǔ)

重大傳染病危機(jī)應(yīng)對(duì)是現(xiàn)代國(guó)家面臨的嚴(yán)峻考驗(yàn)，從行政組織法上來(lái)思考，我們發(fā)現(xiàn)這是一個(gè)以組織形式為解釋對(duì)象，通過(guò)合理處理組織關(guān)系來(lái)有效配置組織要素的過(guò)程，從而實(shí)現(xiàn)行政組織的結(jié)構(gòu)優(yōu)化。對(duì)于法律來(lái)說(shuō)，它從來(lái)不是白紙黑字的顯白語(yǔ)言，而具有意義深度，需要我們對(duì)其在特定標(biāo)準(zhǔn)下進(jìn)行詮釋。我們也不能寄希望通過(guò)修改法律一勞永逸地解決問(wèn)題，在指導(dǎo)危機(jī)應(yīng)對(duì)的過(guò)程中，組織法作為具體行為的調(diào)控框架，必須結(jié)合具體的危機(jī)類(lèi)型，在合法與有效的雙重價(jià)值觀指引下對(duì)組織規(guī)范作出最佳解釋。