●王錫鋅

一、問題界定

（一）疫情信息公開為何知易行難

在當今的公共問題治理背景中，或許已沒有多少人會否認信息公開的重要性。從價值理性、工具理性、溝通理性維度看，信息公開的意義都毋庸置疑。從規(guī)范和價值層面看，信息公開是知情權的基本要求；從工具理性層面看，信息公開是有效治理的關鍵工具；而從社會共同體的維系和合作來說，信息公開是公共討論的基礎，也是培育公共理性的必由之路?！?〕參見［美］約翰?羅爾斯：《政治自由主義》，萬俊人譯，譯林出版社2011年版，第225-270頁；［德］尤爾根?哈貝馬斯：《公共領域的結構轉型》，曹衛(wèi)東等譯，學林出版社1999年版，第113-114頁、第295頁。

無論是從邏輯還是經(jīng)驗角度，認識信息公開的重要性并不難，難的是如何去實踐，如何將透明度和信息公開落實到公共治理之中。信息就是權力，這句話的本質在于揭示了信息不對稱的權力性質，無論是對于個人還是組織，信息的數(shù)量和質量的勢能差，具有類似于權力的控制性功能?！?〕參見［英］邁克爾?曼：《社會權力的來源》（第2卷?上），陳海宏等譯，上海世紀出版社2007年版，第7-10頁。這就可以理解為什么營造信息勢能差是人性的一部分。人性如此，機構、團體、政府亦如此。對于人和組織而言，營造并且維持對其他人的信息優(yōu)勢，或許正是一種社會和組織的生存和競爭策略。對個體的人和組織而言，這或許是一種理性的選擇；但對于有效的、良善的公共治理和公共利益而言，信息優(yōu)勢甚至信息壟斷，不僅在道德上是不公平的，在工具層面也是非理性的，對社會整體利益構成威脅。

這種信息公開“知易行難”的困境，在常態(tài)管理中比比皆是。在國家治理的理念層面，我們很早就提出了公開和參與的原則，但在決策、管理、執(zhí)行、監(jiān)督的各個環(huán)節(jié)，原則與實踐存在相當大的反差，呈現(xiàn)出一定程度的“象征性治理”（symbolic governance）圖景，〔3〕參見劉天旭、張星久：《象征性治理：一種基層政府行為的信號理論分析》，載《武漢大學學報》（哲學社會科學版），2010年第5期，第673-678頁。這在應急管理中，特別是應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應急管理中，反映更加明顯。一個典型例證就是2003年“非典”疫情出現(xiàn)早期信息公開的實踐。在“非典”疫情出現(xiàn)的早期，無論是北京市還是中央衛(wèi)生行政主管部門，對疫情信息都采取嚴格封鎖，甚至發(fā)布誤導性信息，結果貽誤了防控疫情的最佳時機，麻痹了社會公眾應有的警惕和防范意識，對疫情蔓延產(chǎn)生了推波助瀾的作用，也損害了政府的公信力。對疫情信息進行封鎖的動因，可能出于對疫情的信息匱乏，可能出于對社會秩序受沖擊的擔憂，也可能出于無知而帶來的盲目自信，但無論出于何種原因而采取了對傳染病信息進行封鎖的措施，信息公開的失敗與疫情蔓延之間的聯(lián)系，都是不可否認的。

其實，政府也意識到“非典”疫情早期防控措施的諸多問題，并采取了應對性立法。就在非典防控過程中，國務院啟動了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》的制定。從2003年4月14國務院常務會議提出制定《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》，到5月7日《條例》經(jīng)國務院常務會議審議通過，《條例》的制定過程前后不到一個月時間，〔4〕參見《國務院法制辦負責人就〈突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例〉答記者問》，載《人民日報》2003年05月13日，第8版。這在行政法規(guī)制定歷史上是罕見的。該《條例》第三章用七個條文專門規(guī)定了“報告與信息發(fā)布”，加上“法律責任”部分的三個條文，《條例》關于信息報告和公開的法律條文共十條，幾乎占到整個條例條文數(shù)的五分之一。2004年12月，全國人大常委會對《傳染病防治法》進行了修訂，其中特別是對傳染病預警、疫情報告、通報和公布制度進行了規(guī)定。〔5〕《傳染病防治法》1989年2月21日制定，2004年8月28日第一次修訂，2013年6月29日第二次修正。第三章共九個條文對疫情報告、通報和公布制度進行了規(guī)定。更為重要的是，“非典”疫情中信息公開不足的慘痛教訓，推動了政府信息公開立法，催生了2007年《政府信息公開條例》的制定。

2003年應對非典疫情的慘痛教訓，以及在這種教訓基礎上的法律制度建構，本應該讓我們避免在同一個地方第二次跌倒。2019年12月初，武漢市出現(xiàn)不明原因肺炎病例，但從12月8日官方報告第一起病例到2020年1月20日為止，〔6〕令人感到費解的是，關于武漢新冠肺炎最為關鍵的疫情信息，最終也不是由官方通過正式的途徑和程序發(fā)布的，而是由鐘南山教授在電視直播采訪中披露的。目前并不清楚這種披露是否獲得官方的授權，但這種疫情披露的形式本身表明，即便到2020年1月20日，官方對疫情信息進行的判斷，以及是否決定進行信息披露，仍未可知。將近50天的時間，關于不明原因肺炎的諸多關鍵信息，例如是不是具有傳染性、是不是人傳人、是不是構成傳染病疫情爆發(fā)、是不是呈現(xiàn)出迅速蔓延趨勢，以及對公眾如何進行預警，公眾應該如何防范等等，官方?jīng)]有做出及時、準確的信息發(fā)布和披露。不僅如此，對于媒體和社會層面出現(xiàn)的一些預警信息，武漢警方以“散播謠言”為由進行了治安管理處置，進一步抑制了傳染病預警的信息源，而在2019年12月31日，香港已經(jīng)開始提醒公眾進行防護。疫情信息發(fā)布的滯后性、誤導性，貽誤了寶貴的防控窗口期，導致了比2003年“非典”更嚴重的傳染病疫情，也使隨后的疫情防控陷入被動局面。

（二）傳染病疫情信息公開的障礙

傳染病疫情信息公開知易行難的問題，是我國政府信息公開現(xiàn)實困境的一個集中反映。從日常的政府信息公開實踐觀察，政府信息公開存在著信息公開的選擇性公開、推動力遞減、公開與保密關系難以把握、社會對信息的需求與政府的信息供給之間供需不匹配以及法律責任機制乏力等問題。觀察表明，在常態(tài)管理中，雖然政府信息公開制度的實踐有了相當大的進展，但仍然面臨著一系列挑戰(zhàn)?！?〕王錫鋅：《政府信息公開制度十年：邁向治理導向的公開》，載《中國行政管理》2018年第5期，第17-22頁。

在突發(fā)事件引發(fā)的應急管理和傳染病防控背景中，這種知易行難的張力表現(xiàn)更為明顯。傳染病病例出現(xiàn)時，社會需要及時和準確的信息以提升警惕并采取針對性的防護措施；但面對這種信息需求，政府的信息供給可能限于各種因素而受到抑制，這些因素包括客觀和主觀因素。從客觀方面看，在傳染病發(fā)生早期，政府可能也面臨信息的匱乏，因此決策頗有“巧婦難為無米之炊”之困；或即使已經(jīng)掌握了一些事實信息，但仍然需要通過內部程序對信息進行處理、研判并作出決斷，因此導致信息公開的滯后。從主觀方面看，行政部門或官員可能出于政治、經(jīng)濟、社會穩(wěn)定等因素考慮而不愿發(fā)布信息。在這種情況下，社會對信息的需求增大，而政府的信息供給出現(xiàn)短缺，這是傳染病疫情信息公開的主要矛盾。特別是當新出現(xiàn)“不明原因”疾病時，早期需要收集、分析病例、做出研判，信息短缺更為明顯，行政機關也面臨更大的決策風險。因此在這種情形下，傳染病信息供求關系失調的矛盾更為明顯，表現(xiàn)出信息公開的功能障礙。

傳染病疫情信息公開的功能障礙，在這次新冠肺炎防治過程暴露無遺。從時間軸看，2019年12月8日，武漢市官方報告了第一起不明原因肺炎病例，如果在這之后能夠對相似病例進行持續(xù)的報告和公開，完全可以大大提升公眾的警覺，在某種程度上也很可能改寫這次傳染病防控的歷史。但實際情況是，從2019年12月8日到2020年1月20日，與疫情相關的信息公開嚴重不足。無論是病例數(shù)量的更新、病例信息、病例的傳染風險、民眾應如何防控等等關鍵信息，都出現(xiàn)了信息空檔，錯失了對疫情進行防控的關鍵窗口期。官方信息供給嚴重不足，卻嚴禁社會信息的發(fā)布流通，地方政府甚至對八位發(fā)出預警信息的醫(yī)生以“散布謠言”為由進行治安管理處置。直到2020年1月20日，國務院常務會議將新冠肺炎確定為乙類傳染病，并按甲類傳染病管理，疫情防控工作才算正式啟動，相應的傳染病疫情信息公開也才納入防控措施。實際上，完全可以說，這次新冠肺炎防控中暴露的一個最大問題就是疫情信息披露的失敗，反映出傳染病疫情信息公開的功能障礙。

疫情信息公開障礙暴露出治理的技術、體制和價值層面的問題。在微觀層面，傳染病疫情信息公開障礙暴露出公共治理，特別是危機管理的能力和技術問題；在中觀層面，暴露出公共治理的體制結構問題，特別是如何處理政府與社會的協(xié)同、中央與地方的協(xié)同、專業(yè)判斷與政治判斷的協(xié)同；在宏觀層面，這一問題涉及到從統(tǒng)治（管理）到治理的政治價值轉型。順著這樣的思路，本文嘗試對傳染病疫情信息公開障礙的主要成因進行分析，包括規(guī)則體系、管理體制、社會生態(tài)、法律責任等，以探尋疫情信息公開障礙的克服之道。

二、傳染病疫情信息公開的規(guī)則檢討

為了探討傳染病疫情信息公開的障礙，我們首先可以從法律規(guī)則層面入手，探討在規(guī)范層面上傳染病疫情信息應如何公開。

（一）適用何種法規(guī)范

在現(xiàn)行法律規(guī)范體系中，與傳染病疫情信息發(fā)布相關的法規(guī)范，涉及到以下幾項：（1）《傳染病防治法》。這是傳染病防治的專門性法律，其中對疫情報告、通報、發(fā)布作了專章規(guī)定；（2）《突發(fā)事件應對法》。主要規(guī)定了突發(fā)事件發(fā)生后應急管理規(guī)則；（3）《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》；（4）《政府信息公開條例》；（5）衛(wèi)生部《法定傳染病疫情發(fā)布和突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息發(fā)布辦法》〔8〕2003年衛(wèi)生部制定（試行），2006年修訂，衛(wèi)辦發(fā)〔2006〕79號文發(fā)布，屬于衛(wèi)生部制定的內部規(guī)范性文件。；（6）《突發(fā)公共衛(wèi)生事件與傳染病疫情監(jiān)測信息報告管理辦法》；〔9〕《突發(fā)公共衛(wèi)生事件與傳染病疫情監(jiān)測信息報告管理辦法》（中華人民共和國衛(wèi)生部令第37號），2003年11月7日發(fā)布。（7）《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案》（2006）〔10〕新華社2006年2月26日電。等。

那么，傳染病疫情信息公開應適用何種相關法律規(guī)范？首先，傳染病防治信息發(fā)布是否適用《政府信息公開條例》？信息公開條例是政府信息公開的基本法規(guī)范。從概念來看，衛(wèi)生行政部門收集制作傳染病疫情信息，當然屬于《政府信息公開條例》所規(guī)定的政府信息范疇。《條例》第二條規(guī)定：“本條例所稱政府信息，是指行政機關在履行行政管理職能過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。”〔11〕《政府信息公開條例》第2條。在《條例》第二十條所規(guī)定的主動公開信息中，第（十二）項規(guī)定“突發(fā)公共事件的應急預案、預警信息及應對情況”，應主動公開?！?2〕《政府信息公開條例》第20條。《條例》第二十六條規(guī)定：“ 屬于主動公開范圍的政府信息，應當自該政府信息形成或者變更之日起20個工作日內及時公開。法律、法規(guī)對政府信息公開的期限另有規(guī)定的，從其規(guī)定。”〔13〕《政府信息公開條例》第26條。從以上規(guī)定可見，傳染病疫情信息應當公開；但是否適用《信息公開條例》進行發(fā)布？筆者認為，政府信息公開制度是基于保障知情權而建立的，主要針對總體的、常態(tài)管理中信息公開；而傳染病防治和突發(fā)事件應急管理，涉及到的是非常態(tài)情形下的應急管理，或稱“危機管理”，在應急管理狀態(tài)下，應當適用特別的法律規(guī)則。事實上，如果傳染病防治信息公開適用政府信息公開條例，那么信息公開的義務主體、程序、信息公開的時限要求等應急性、特殊性要求就難以滿足。例如，《政府信息公開條例》中規(guī)定的公開義務主體遵循“誰制作，誰保存，誰公開”的規(guī)則，但傳染病疫情信息公開則采取統(tǒng)一發(fā)布；政府信息主動公開的期限是信息生成后20天內公開，但傳染病疫情信息發(fā)布顯然具有更強的時效性，應強調及時、動態(tài)公開。以上分析表明，傳染病疫情信息公開屬于特殊的信息公開，應遵循政府信息公開的基本原則，但具體如何公開應適用特別法規(guī)范。

其次，《突發(fā)事件應對法》和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》是關于突發(fā)事件應急處置的法律法規(guī)，從法規(guī)范類型來看，后者是前者的下位法、特別法。下位法，意味著《應急條例》的規(guī)定與前者應當是一致的；特別法，意味著《應急條例》應考慮突發(fā)公共衛(wèi)生事件的特殊性而做出特別的規(guī)定。與上述法律法規(guī)相比，《傳染病防治法》則是傳染病防治的專門法。對上述法規(guī)范類型及其相互關系分析可見，傳染病疫情信息公開，直接適用的法規(guī)范，應是《傳染病防治法》。進一步分析，傳染病防治又可分為平時“日常狀態(tài)”和突發(fā)事件觸發(fā)的“應急狀態(tài)”。在突發(fā)事件發(fā)生、應急狀態(tài)觸發(fā)時，傳染病防治應同時適用《傳染病防治法》和《突發(fā)事件應對法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》。分析可知，傳染病防治的信息發(fā)布，通常適用《傳染病防治法》；但如果傳染病暴發(fā)已經(jīng)觸發(fā)“應急狀態(tài)”，此種情況下的信息發(fā)布，也應適用《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》的相關規(guī)定。

（二）何時發(fā)布

傳染病防治信息公開最直接的法律規(guī)定見于《傳染病防治法》。但在1989年制定的《傳染病防治法》中，并無關于傳染病疫情信息公開的具體規(guī)定。2003年“非典”的教訓，直接推動了傳染病疫情信息公開的制度，衛(wèi)生部于2003年組織制定了《衛(wèi)生部關于法定傳染病疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息發(fā)布方案（試行）》，〔14〕2004年《傳染病防治法》修訂后，根據(jù)修訂后的法律，衛(wèi)生部于2006年對傳染病疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息發(fā)布方案進行了修訂，并以衛(wèi)生部辦公廳名義發(fā)布。2004年《傳染病防治法》修訂，在法律層面設立了傳染病疫情發(fā)布制度。

修訂后的《傳染病防治法》第三十八條規(guī)定：

國家建立傳染病疫情信息公布制度。

國務院衛(wèi)生行政部門定期公布全國傳染病疫情信息。省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政部門定期公布本行政區(qū)域的傳染病疫情信息。

傳染病暴發(fā)、流行時，國務院衛(wèi)生行政部門負責向社會公布傳染病疫情信息，并可以授權省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政部門向社會公布本行政區(qū)域的傳染病疫情信息。

公布傳染病疫情信息應當及時、準確。

盡管上述關于傳染病疫情公布制度的規(guī)定是非常原則化的，但至少明確了傳染病疫情應當及時、準確公布。傳染病防治和突發(fā)事件應對，時間節(jié)點最為關鍵，信息發(fā)布也必須爭分奪秒。但值得注意的是，根據(jù)該條文，如果要公布傳染病疫情信息，邏輯上必須先滿足一個前提，那就是需要確認出現(xiàn)了“傳染病”，否則就不存在“傳染病疫情信息”，也就談不上信息發(fā)布。這也是為什么在武漢出現(xiàn)不明原因肺炎病例后，技術部門、醫(yī)療機構、主管機關一直糾纏于病原體是不是SARS病毒的一個原因。因為如果是SARS病毒致病，則屬于法定傳染病，應適用傳染病防治法的相關措施，包括傳染病疫情公布措施?！?5〕無論是湖北省地方政府還是國家衛(wèi)健委，都強調這次不明原因肺炎的病原體是一種新型病毒，最終將其命名為“2019-CorV”，但國際上仍有病毒研究機構將該病毒命名為SARS-2。在這個規(guī)則適用的邏輯鏈條中，對“傳染病”的確認是一個關鍵性因素。在《傳染病防治法》中，傳染病是一個法定概念，并由法律做了明確列舉?！秱魅静》乐畏ā返谌龡l列舉了甲類、乙類、丙類三大類共38種法定傳染病?！?6〕《傳染病防治法》第3條。以法定方式進行列舉并分類，是出于分類管理和防治的需要，并非完全沒有合理性，但問題是，如果新出現(xiàn)的某種疾病和病例定義（case definition）不屬于法定傳染病，而是“不明原因疾病”，是否應當對社會公布疫情信息？應當如何公布？

不幸的是，這正是傳染病疫情信息公布制度在規(guī)則層面的一個致命弱點。新型病毒和疾病并不會因為不屬于法定傳染病而不出現(xiàn)和傳染，一旦出現(xiàn)這些“不明原因疾病”的病例，從防控角度來說，及時、充分地對社會公布信息有助于提升公眾的警覺，采取必要防控；但從法律角度說，由于這些“不明原因疾病”不屬于法定傳染病，就難以及時地通過傳染病疫情公布制度得以披露。啟動突發(fā)事件信息和疫情信息發(fā)布機制，首先必須要認定已經(jīng)出現(xiàn)突發(fā)事件或傳染病疫情；但從傳染病預防的目的看，在某些情況被認定為突發(fā)事件或傳染病之前的風吹草動，本是關鍵的信號，但卻免于疫情信息發(fā)布。

這一致命弱點在本次疫情發(fā)生的第一階段表現(xiàn)非常明顯。2019年12月初，武漢就已經(jīng)出現(xiàn)了不明原因肺炎病例；12月31日，一些醫(yī)務人員已經(jīng)意識到不明原因肺炎具有傳染性，一些醫(yī)療機構已經(jīng)發(fā)現(xiàn)了病例，并且在2019年12月初就已經(jīng)將病例信息通過報告機制上報了武漢市衛(wèi)健委。〔17〕參見《封面報道：37位記者四萬字全景調查：新冠病毒何以至此？之一“現(xiàn)場篇：武漢圍城”》，載財新網(wǎng)，http://weekly.caixin.com/2020-02-01/101507778.html。有理由相信，武漢市衛(wèi)健委將這些病例信息依照程序報告了湖北省和國家衛(wèi)健委。其實，2019年12月31日國家衛(wèi)健委向武漢派出第一批專家組進行調查，也證明這些不明原因肺炎的病例信息已經(jīng)傳導到?jīng)Q策機構。〔18〕同上注。然而這些信息對外被嚴格封鎖?？梢哉f，在2020年1月初，衛(wèi)生行政部門對病例信息肯定是掌握的，但為什么沒有對社會進行疫情發(fā)布？背后可能有很多原因，但從法律規(guī)則層面分析，這種不明原因肺炎是一種新型疾病，不屬于“法定的”傳染病，只有經(jīng)有權機關認定屬于“法定傳染病”之后，才可以納入傳染病防治法的框架進行管理。2020年1月20日，國家衛(wèi)健委報國務院將“不明原因肺炎”命名為“新型冠狀病毒肺炎”并確定為乙類傳染病、按甲類傳染病管理后，疫情才納入《傳染病防治法》調控，并啟動突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理。

但當一種不明原因疾病還未被依法確定為“法定傳染病”時，是否需要基于風險追蹤和預防的需要而進行信息發(fā)布？從現(xiàn)有法律規(guī)定來看，這存在著規(guī)則缺位?，F(xiàn)有法律規(guī)則和管理體制主要強調在這種情況下對不明原因疾病進行及時準確的“報告制度”，建立傳染病和“不明原因疾病”的信息報告制度?！?9〕參見《中華人民共和國傳染病防治法》第三章；《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》第三章；《突發(fā)公共衛(wèi)生事件與傳染病疫情監(jiān)測信息報告管理辦法》第三章。在總結2003年“非典”教訓的基礎上，為了防止瞞報、謊報、緩報等情形，還建立了傳染病信息“直報制度”和直報信息系統(tǒng)?！?0〕《突發(fā)公共衛(wèi)生事件與傳染病疫情監(jiān)測信息報告管理辦法》第18條、第19條。值得注意的是，在信息內部報告制度中，不僅要求報告法定傳染病疫情信息，而且對“不明原因疾病”信息也要進行報告。這說明，管理者并不是沒有意識到在法定傳染病之外存在“不明原因疾病”的風險，但在處理“不明原因疾病”的信息管理和風險防控方面，采取了“內外有別”的態(tài)度，內部信息收集嚴，而外部信息披露松，也就是通常所說的“內緊外松”。

也許是受到“非典”的影響，《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》將“不明原因疾病”納入可能引發(fā)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的情形。該條例第二條規(guī)定：“本條例所稱突發(fā)公共衛(wèi)生事件（以下簡稱突發(fā)事件），是指突然發(fā)生，造成或者可能造成社會公眾健康嚴重損害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒以及其他嚴重影響公眾健康的事件?！痹撘?guī)定將“傳染病”與“不明原因疾病”并列，作為可能構成突發(fā)公共衛(wèi)生事件的情形。那么，當“不明原因疾病”發(fā)生時，是否可以適用《應急條例》的規(guī)定進行突發(fā)公共衛(wèi)生事件的信息公開？

首先，適用《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》可能會遭遇同樣的邏輯前提問題。從突發(fā)公共衛(wèi)生事件的發(fā)展過程看，早期只是出現(xiàn)相關的病例，當這些病例出現(xiàn)時，并不能認為這些病例已經(jīng)構成了“突發(fā)公共衛(wèi)生事件”，而只是可能構成突發(fā)事件的信號或者苗頭。從風險控制角度看，這個時間窗口最需要信息公開；但從決策和公共管理的角度看，從單個的病例出現(xiàn)到宣告“突發(fā)事件”，這需要專業(yè)、技術和政策的綜合權衡，需要通過法定程序由有權主體在權衡各種利益基礎上進行決斷。換句話說，“突發(fā)公共衛(wèi)生事件”是一種法律狀態(tài)，只能由有權主體經(jīng)過法定程序決定和宣告。在這個意義上，《應急條例》與《傳染病防治法》陷入了同樣的邏輯悖論：如果不是突發(fā)事件，就不能適用突發(fā)事件信息公開制度；而等到突發(fā)事件發(fā)生，信息發(fā)布所具有的風險預防功能則已經(jīng)喪失，后續(xù)的信息公開和其他應急管理手段只不過是為了控制事態(tài)的進一步惡化，而不再是對災難的預防性控制。

其次，《應急條例》引入“不明原因疾病”概念，主要目的在于建立起信息的內部報告制度，相應地，《應急條例》對不明原因疾病的信息公開制度幾乎沒有什么規(guī)定?！稇睏l例》第十九條規(guī)定：“有下列情形之一的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府應當在接到報告1小時內，向國務院衛(wèi)生行政主管部門報告：（一）發(fā)生或者可能發(fā)生傳染病暴發(fā)、流行的；（二）發(fā)生或者發(fā)現(xiàn)不明原因的群體性疾病的……”,可見，一旦發(fā)生和發(fā)現(xiàn)不明原因疾病，將會激活行政管理系統(tǒng)的內部信息報告制度。對行政系統(tǒng)來說，這是一種“信息輸入”，而這種情況下是否應當將信息及時對社會公布，進行“信息輸出”？《應急條例》只用寥寥數(shù)語做了籠統(tǒng)規(guī)定：

“國家建立突發(fā)事件的信息發(fā)布制度。國務院衛(wèi)生行政主管部門負責向社會發(fā)布突發(fā)事件的信息。必要時，可以授權省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政主管部門向社會發(fā)布本行政區(qū)域內突發(fā)事件的信息?！薄?1〕《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》第25條。

相比《應急條例》對內部報告和通報制度的規(guī)定，關于信息公開的規(guī)定幾乎只是一個點綴，只對突發(fā)事件信息發(fā)布的主體做了規(guī)定。這種立法資源配置的明顯差別，反映出規(guī)則背后的理念和體制特征，更多突出信息流內部管理而不是外部流通，反映了公共治理中信息資源分配“內外有別”。

最后，雖然在《應急條例》頒布之后，2006年衛(wèi)生部制定了《法定傳染病疫情發(fā)布和突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息發(fā)布方案》，其目的是對《傳染病防治法》第38條規(guī)定的傳染病疫情公布制度和《應急條例》第25條規(guī)定的突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息發(fā)布制度進行具體化。但按照該方案關于“發(fā)布內容”的規(guī)定，進行傳染病信息發(fā)布，也只能發(fā)布“法定傳染病”信息；而如果使用突發(fā)事件信息發(fā)布制度，則同樣需要滿足“發(fā)生突發(fā)事件”這一前提?！?2〕衛(wèi)生部《法定傳染病疫情發(fā)布和突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息發(fā)布辦法》，衛(wèi)辦發(fā)〔2006〕79號。這意味著，這個信息發(fā)布方案仍然沒有跳出本文前面所討論的邏輯悖論。

值得注意的是，這個信息發(fā)布方案在法律規(guī)范效力層級上也存在比較大的問題?！斗桨浮分皇切l(wèi)生部的一個規(guī)范性文件，并且是通過衛(wèi)生部辦公廳名義對系統(tǒng)內通知的，更接近于一個信息發(fā)布的工作指導方案。但如果從工作指導規(guī)則來看，這一方案又過于籠統(tǒng)和原則化，操作性程度很低，而且，《方案》完全沒有任何關于法律責任的規(guī)定。與信息發(fā)布方案構成反差的是，衛(wèi)生部同時制定的關于《突發(fā)公共衛(wèi)生事件與傳染病疫情監(jiān)測信息報告管理辦法》在法律規(guī)范效力層級上屬于行政規(guī)章，其內在規(guī)則的具體程度、責任的明確性以及操作性方面都遠遠超過信息發(fā)布方案。

（三）誰來發(fā)布信息

關于信息公布主體，《傳染病防治法》第38條對疫情信息規(guī)定了集中統(tǒng)一公布的權限配置，將疫情公布權限分配給國家和省一級衛(wèi)生行政管理部門。《應急條例》第25條則采用了“原則規(guī)定+授權性規(guī)定”模式來界定突發(fā)事件信息發(fā)布主體，根據(jù)該條，突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息發(fā)布主體為國家衛(wèi)生行政管理部門，但必要時，可以授權省、自治區(qū)、直轄市人民政府發(fā)布信息?！?3〕《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》第25條。2006年，衛(wèi)生部通過衛(wèi)辦發(fā)〔2006〕79號文下發(fā)通知，將突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息發(fā)布權一攬子授權給省級衛(wèi)生行政部門，規(guī)定“從本方案公布之日起，衛(wèi)生部授權各省、自治區(qū)、直轄市衛(wèi)生行政部門在本行政區(qū)域內發(fā)生傳染病暴發(fā)、流行以及發(fā)生其他突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，及時、準確地發(fā)布轄區(qū)內的法定傳染病疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息。”根據(jù)上述規(guī)定，對傳染病疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息發(fā)布存在權責不清的問題?！秱魅静》乐畏ā泛汀稇睏l例》將國務院衛(wèi)生行政部門作為主要發(fā)布主體，而國務院衛(wèi)生行政部門又“一攬子”授權省級衛(wèi)生行政部門發(fā)布信息。這種“一攬子授權”是否有效？在出現(xiàn)疫情或突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，省級衛(wèi)生行政部門是否還需要專門授權才可以發(fā)布信息？由于信息發(fā)布更多是一種法律責任，從責任規(guī)避的動機出發(fā)，權責不清的規(guī)范表達更容易誘發(fā)相關主體規(guī)避責任的行為。

（四）按照什么方式和程序發(fā)布信息

信息發(fā)布的方式和程序直接影響到信息發(fā)布的效果。分析與傳染病疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息發(fā)布的程序規(guī)范，我們發(fā)現(xiàn)這個環(huán)節(jié)幾乎是空白。與法定傳染病和不明原因疾病的信息報告制度規(guī)定了明確的方式、途徑、時限形成反差的是，現(xiàn)行法律規(guī)范對疫情公布和突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息發(fā)布的方式、途徑以及最為重要的時限等，幾乎沒有明確規(guī)定，只是原則性地規(guī)定了信息發(fā)布應當及時、準確，但對于如何保證信息發(fā)布的及時和準確，則沒有相應的程序規(guī)則進行引導和約束。令人不可理解的是，即便在衛(wèi)生部2006年《信息發(fā)布工作方案》這一專門的程序性規(guī)則中，也沒有關于信息公開的方式、途徑、時限等程序規(guī)定，更沒有針對違反信息公開發(fā)布規(guī)則的相應法律責任規(guī)定。可以說，程序規(guī)則幾乎存在規(guī)范約束的空白。

對上述法律規(guī)則的梳理可見，現(xiàn)有規(guī)則存在明顯缺陷。第一，也是最大缺陷，是信息公開的規(guī)則主要針對事件發(fā)生之后的管控，而忽視了事件的預防，相應地，對如何通過信息披露而進行疫情預警和預防存在致命漏洞，表現(xiàn)為在早期預防階段，信息披露的規(guī)則適用存在前文指出的“邏輯悖論”；第二，與此相應，對于傳染病早期預防中要不要對社會披露信息，存在著職權職責的混亂；第三，對于傳染病防治和突發(fā)事件信息管理，規(guī)則表達的重點是內部的信息收集，而非對外部的信息披露；第四，信息披露的程序規(guī)則欠缺，而在現(xiàn)有管理體制下，這種明確的程序規(guī)則的缺位，往往帶來信息披露不作為的后果；第五，關于疫情公布和信息公開的不作為，沒有法律責任條款予以約束。

這種規(guī)則層面疫情信息公開所表現(xiàn)出來的“有組織的無序”，看起來令人費解。畢竟，這些規(guī)則都是在2003年應對“非典”疫情的教訓基礎上制定的，應該說是花了高昂學費買來的。但從立法作為一種政治過程的視角來看，規(guī)則不過是各種利益主體在體制框架中的話語權、議程設定權以及決定權進行博弈的結果，因此，規(guī)則層面的問題也必然是管理體制的問題。

三、傳染病疫情信息公開的體制約束

傳染病疫情公布和突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息公開，是政府信息公開體制的一個特殊領域，分析這個特殊領域的問題，不僅要看到這個領域本身，還需要超越局部和特殊的領域，對我國信息公開的體制環(huán)境進行觀察。

信息公開內嵌于特定的行政管理體制，是管理體制的一部分，也必然受到特定管理體制的精神氣質影響及其約束。從更本質的角度看，信息公開制度也是政治體制的一部分，強調民主參與的政治體制必然要求將公開作為基本的政治原則，這一原則在規(guī)范層面上其實正是知情權（the right to know）的政治哲學基礎。

（一）管理型公開

體制在本質上是一種權力配置和權力間關系。從“權力間關系”視角看，存在兩種主要的體制模型?！?4〕王錫鋅、章永樂：《我國行政決策模式之轉型——從管理主義模式到參與式治理模式》，載《法商研究》2010年第5期，第3-12頁。第一是管理型體制，其目標模式是對人和事的管理和控制。這種模式的特征表現(xiàn)為：在政府與社會權力關系上，政府主導社會；在行政系統(tǒng)內部垂直關系上，上級控制下級；在行政組織與其工作人員的關系上，組織控制個體；在行政系統(tǒng)的內部與外部關系上，內部決斷多于外部參與。第二是治理型體制。其特征是，包括政府、市場、社會、個人等多元主體，以合作的方式共同解決問題；與管理型體制強調對人和事的單向管理控制不同，治理型體制強調通過多元主體的溝通、合作解決問題。在其中，人不是管理的對象和問題，而是解決問題的主體。與此相應，治理型體制在權力間關系上，表現(xiàn)出主體的多元性、平等，注重“主體間性”的平等與合作?！?5〕俞可平：《治理和善治：一種新的政治分析框架》，載《南京社會科學》2001年第9期，第40-44頁。

在中國的行政管理過程中，雖然并不缺乏對透明度和公開的贊美和認同，但受到管理型體制的影響，我國的政府信息公開制度表現(xiàn)出比較明顯的管理主義色彩，本質上是一種“管理導向的公開”。這種信息公開體制具有以下幾個方面的特點。第一是價值層面主要強調公開的工具性價值，將信息公開作為有效管理的手段，信息公開范圍受到管理目標的限制。例如，我國信息公開的范圍，除了國家秘密外，涉及到國家安全、公共安全、經(jīng)濟安全、社會穩(wěn)定的信息，都不得公開，這種規(guī)定主要就是從管理角度所做的裁量性規(guī)定。第二，在公開內容上，行政機關具有主導性，信息公開的范圍相對比較狹窄，受保密主義影響大；第三，在公開方式上，強調主動公開。這種主動公開在一些情況下，更注重掌握公開的“主動性”；第四，信息分享內外有別，對內公開多，對外公開少，信息內部分享多于外部公開，重視內部通報，輕視外部公開。

在日常狀態(tài)管理中，信息公開的管理主義導向對信息公開制度的實踐業(yè)已產(chǎn)生抑制效果；而在傳染病和突發(fā)公共衛(wèi)生事件引發(fā)的危機管理狀態(tài)中，管理導向的公開體制所隱含的問題被放大，對應急管理中問題的解決和風險控制造成更加明顯的不利影響。例如，在傳染病病例（疫情）出現(xiàn)時，防控疫情的時間窗口很短，信息公開的時間敏感性更強。因此從傳染病防控“關口前移”的需要看，必須在盡可能短的時間內發(fā)布信息，這有助于社會預警，有助于公眾參與有效的防范措施，從而實現(xiàn)防控傳染病的目標。但管理主義的路徑依賴強調社會管控效果，并將“信息流管理”視為一種管控技術，往往考慮信息一旦公開帶來的社會穩(wěn)定、政治形象、經(jīng)濟影響等方面的問題。與之相比，對疫情控制并非其首要的和唯一的考慮，因此“捂蓋子”的情形屢見不鮮。這種行為或出于僥幸心理、或出于對“內緊外松”的內部控制手段的自信，但是對信息的封鎖，助長了病毒的擴散，這一點在2003年“非典”爆發(fā)時得到展現(xiàn)，17年后，歷史又驚人地重復。

（二）管理型公開的特征展開

這種管理型公開的體制在傳染病疫情公布和突發(fā)事件信息公開法律規(guī)則和實踐中表現(xiàn)得尤為明顯。以下結合這次新冠肺炎疫情中的信息公開問題，對管理型公開的體制張力及其后果簡要展開。

1.信息輸入與信息輸出的張力

行政系統(tǒng)對內部信息采集高度重視，但對外部的信息則嚴格管控。好比對水庫的管理，庫容量越大越好，但信息釋放則由水閘進行控制，何時開閘，開多少，這都是按照管理的需要而進行掌控。勢能差就是力量，也是權力?，F(xiàn)行的傳染病疫情信息流管理中，對疫情信息收集是高度重視的，這一點值得肯定，但在對內部信息收集高度重視的同時，外部信息釋放則受到嚴格控制。

《傳染病防治法》專門規(guī)定了預警、監(jiān)測、疫情報告制度，目的在于多種途徑采集信息。該法第三十條規(guī)定，疾病預防控制機構、醫(yī)療機構和采供血機構及其執(zhí)行職務的人員發(fā)現(xiàn)本法規(guī)定的傳染病疫情或者發(fā)現(xiàn)其他傳染病暴發(fā)、流行以及突發(fā)原因不明的傳染病時，應當遵循疫情報告屬地管理原則，按照國務院規(guī)定的或者國務院衛(wèi)生行政部門規(guī)定的內容、程序、方式和時限報告。值得注意的是，該條專門指出對“不明原因的傳染病”信息，也必須報告。依據(jù)該條規(guī)定，衛(wèi)生部于2003年7月制定了專門的規(guī)章，即《突發(fā)公共衛(wèi)生事件與傳染病疫情監(jiān)測信息報告管理辦法》，對傳染病監(jiān)測、報告制度作了更加詳盡的規(guī)定，特別是對報告的責任主體、方式、途徑、時限、法律責任等作了細化。為了防止信息報告中的延誤和層級傳導的信息失真，衛(wèi)生部建立了傳染病信息的“網(wǎng)絡直報”制度。〔26〕參見《衛(wèi)生部辦公廳關于開展全國傳染病網(wǎng)絡直報質量督導的通知》，衛(wèi)辦疾控函〔2009〕391號。

傳染病疫情信息報告制度當然非常重要，對這方面信息采集做出嚴格細致規(guī)定的做法值得肯定。但與此同時，行政系統(tǒng)內部采集的疫情信息是否應當充分、及時地對外部同步公開？與疫情報告制度的詳細規(guī)定相比，《傳染病防治法》關于疫情公布只有一個條文的原則性規(guī)定，核心內容是規(guī)定了公布主體，對于信息公布的程序要求、規(guī)則、責任等未做任何規(guī)定，明顯反映出對疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息在“信息輸入”和“信息輸出”兩個維度的差別態(tài)度。

2.信息發(fā)布集中與分散的張力

《政府信息公開條例》對于信息發(fā)布的主體規(guī)定了“誰制作、誰保存、誰發(fā)布”的職責分配，這是一種分散化的主體制度，這種設計固然考慮到依法行政框架中的權責匹配要求，但更重要的是考慮到信息供給源的扁平化、分散化分布便于對社會的信息需求做出及時、便利的供給。與政府信息公開主體設定不同的是，在傳染病疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息公開體制中，信息發(fā)布的主體采用了高度集中化的體制安排。

這種高度集中化直接反映在信息收集和報告的主體雖然非常多元化，包括醫(yī)療機構及其工作人員、疾病監(jiān)測機構（CDC）、縣級以上衛(wèi)生行政部門、地方政府，但這些機構并無權對外發(fā)布所收集的信息。事實上，無論是《傳染病防治法》還是《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》以及專門的規(guī)章和規(guī)范性文件，都對疫情公布和突發(fā)事件信息公開的權限做了高度集中化的規(guī)定，即只有中央和省、自治區(qū)、直轄市政府的衛(wèi)生行政主管部門才具有疫情公布和信息發(fā)布的權限。

這種制度設計的主要考慮是什么？其合理性如何證成？這無疑是一個尚需認真探討的問題，但從傳染病預防“關口前移”的要求看，將信息發(fā)布主體層級上提，甚至要求原則上由中央層面的主體進行疫情公布的體制，將可能對信息的及時發(fā)布、便利獲取、有效應對等帶來消極影響。疫情信息經(jīng)由行政系統(tǒng)層層上報，再加上研判決斷，容易貽誤最佳的社會預警時間窗口；由于疫情病例都是在特定地域發(fā)生，地方必然在最短時間獲得信息，也最容易采取相應防控措施，因此，將疫情信息的發(fā)布主體與疫情出現(xiàn)地、發(fā)現(xiàn)地一致化，不僅有利于疫情信息第一時間公布，而且地方政府也能在第一時間采取相應預防控制措施，這樣的體制安排也更符合“屬地管理”原則的要求，有助于落實屬地責任。

我國傳染病法治法在管理體制上規(guī)定了統(tǒng)一領導、分級管理、屬地管理相結合的原則，但問題是如何處理好統(tǒng)一、分級和屬地的關系？在傳染病防控中，統(tǒng)一領導當然沒有問題，但這并不意味著地方不能擁有相應的職權，否則有責無權，屬地管理就失去了法理基礎。在地方的職權職責中，對疫情信息的及時收集、核實、報告，以及對社會及時發(fā)布相應信息，都是將傳染病疫情在早期、在出現(xiàn)地進行有效防控的第一步措施。

3.事實信息發(fā)布與政策決斷的張力

對傳染病疫情信息的發(fā)布采取高度集中化的體制，可能是為了研判疫情信息、做出決策的需要。就政府管理的全方位目標而言，政策決斷往往需要在更高行政層面做出。但傳染病疫情信息與用于研判和做出決斷所需要的信息，在屬性和功能上是不同的，前者屬于事實性信息，后者屬于分析性信息，在信息發(fā)布上應當區(qū)分對待。對于事實信息，只需要從專業(yè)和科學的角度對真實性進行判定，只要信息的真實性沒有問題，就應當予以公布。因為無論在何時公布這些信息，其內容都不會發(fā)生變化，因此，第一時間發(fā)布事實信息，有利無弊。而行政機關依據(jù)這些事實信息進行分析、研判和作出決策，通常需要經(jīng)過一定的程序，耗費相當多的時間，如果在這一過程中對已經(jīng)獲得的事實信息加以封鎖，將會給社會公眾帶來極大的風險。分析性信息是指行政機關基于事實信息而做出的分析和判斷，具有主觀成分，這些信息具有“過程性信息”特征，在決策完成之前可免于公開，但對事實性信息，應當嚴格貫徹及時、準確原則進行公開。

事實信息屬于事實判斷，依賴于專業(yè)和技術，因此，由專業(yè)性的機構進行判斷更加符合科學化、專業(yè)化管理的需要。在制度層面，傳染病疫情信息主要的判斷、分析機構是專業(yè)化的技術組織，即疾控中心（CDC）；相應地，疾病和疫情事實信息也應當由疾控中心公布，這有助于信息發(fā)布的專業(yè)性、權威性。更重要的是，以專業(yè)化、技術化為組織功能而設計的疾控中心并不需要進行政策性和政治性考量，因而對信息的分析和發(fā)布具有更強的專業(yè)性和中立性，也更有能力在信息發(fā)布的同時提供有效的信息，引導公眾采取有效措施進行預防。

對于行政機關而言，疫情信息不僅僅是一種事實信息，更是一種作出政策選擇和政治性決定的信息基礎，而這些政策選擇和政治決定不僅僅要考慮疾病防控，也需要考慮經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定、國際形象等等復雜因素。基于各種管理目標的權衡，行政機關對疫情信息的公布會考慮事實之外的其他利益，而這可能會導致選擇性的疫情信息披露，或導致信息披露的滯后，也就是對外的緩報、謊報等問題。這些策略或許符合行政部門的利益考量，但對于傳染病防治而言，作為疾病的“事實”不會順著行政部門的“利益”考量而發(fā)展，其結果將可能貽誤時機，釀成災難。這一點最為鮮活的例證就是，在2020年1月6日至1月17日武漢市和湖北省兩會召開期間，武漢市和湖北省沒有發(fā)布關于不明原因肺炎的任何信息，其考慮不外乎是通過信息管控營造“兩會”社會氛圍，但卻貽誤了防控疫情的關鍵時間窗口。

將事實信息和決策性信息進行區(qū)分，前者交由專業(yè)的技術機構進行判斷和發(fā)布，這符合事實問題和價值問題的合理區(qū)分。馬克斯韋伯將按照科層制結構組織起來的行政體制理解為工具理性，這只是一種理想類型?！?7〕參見馬克斯韋伯：《經(jīng)濟與社會》（上卷），林榮遠譯，商務印書館1997年版，第5頁、第238-250頁。事實上，行政組織及其人員對自身利益的追求，會扭曲組織的工具理性，〔28〕同上注，第301頁。更何況，在我國的管理型行政體制中，行政組織的專業(yè)化程度并不高，而管理的政治導向也會對事實問題的判斷產(chǎn)生極大扭曲。如果將疫情信息發(fā)布權交由行政機關獨享，其在得到第一手信息后第一時間一般不會發(fā)布，而只是將這些信息當作做出決策的“過程性信息”免于公開。〔29〕胡蕭力：《會議紀要應否公開的判定邏輯及規(guī)則》，載《中國行政管理》2018年第3期，第126-132頁。行政機關主要是做出政策選擇，而做出政策選擇需要復雜的官僚化程序，耗費大量時間。因此，有必要對疫情事實信息和決策信息進行區(qū)別，對疫情事實信息應在第一時間由專業(yè)技術機構對社會發(fā)布，發(fā)揮信息的預警和告知功能；與此同時，行政機關對事實信息累積性的收集、分析、處理基礎上做出決策的信息可以在時機成熟時再予發(fā)布。

4.政府與社會的張力

為了確保對信息的主導和信息流控制，管理型公開的體制強化信息發(fā)布的壟斷權，這一方面表現(xiàn)為信息發(fā)布只能由法定的行政機關來進行，另一方面則表現(xiàn)為對來自外部的信息供應進行抑制，其中一個最突出的表現(xiàn)就是對發(fā)布虛假信息的法律和社會控制。

從信息公開的一般法理和法律規(guī)定看，信息公開來自于知情權和監(jiān)督權的規(guī)范性要求，這意味著政府信息公開是其義務和職責。從邏輯上講，政府信息公開并不是政府的權利，而是一種行政義務，因此，政府有義務公布信息，不等于禁止其他主體的權利，包括社會組織、媒體和個人發(fā)布信息的權利。從這一邏輯分析，禁止發(fā)布虛假信息到底該如何理解？是禁止“發(fā)布”信息的行為？還是只禁止發(fā)布“虛假信息”？如果是前者，則違背信息公開的基本法理；如果是后者，如何認定“虛假信息”？

相關法律法規(guī)對疫情和突發(fā)事件中發(fā)布“虛假信息”和“謠言”做了一系列禁止性規(guī)定?！锻话l(fā)事件應對法》第54條規(guī)定：“任何單位和個人不得編造、傳播有關突發(fā)事件事態(tài)發(fā)展或者應急處置工作的虛假信息?！薄锻话l(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》第52條規(guī)定，在突發(fā)事件發(fā)生期間，散布謠言……擾亂社會秩序、市場秩序的，由公安機關或者工商行政管理部門依法給予行政處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任。從實踐來看，管理型體制傾向于對社會主體發(fā)布信息的行為予以禁止，例如，在本次疫情發(fā)生過程中，2019年12月30日，武漢中心醫(yī)院眼科醫(yī)生李文亮在其同學群發(fā)布信息，稱“華南水果海鮮市場確診了7例SARS，在我們醫(yī)院急診科隔離”，隨后，武漢警方以李文亮“散布謠言”為由對其進行了訓誡；同一天，武漢市衛(wèi)健委印發(fā)《關于做好不明原因肺炎救治工作的緊急通知》，特別強調“未經(jīng)授權，任何單位、個人不得擅自對外發(fā)布救治信息”?！?0〕同前注〔17〕。

但在互聯(lián)網(wǎng)和自媒體時代，信息渠道是無法完全被壟斷的。公眾每時每刻都會在獲取和分享信息，也在對各種信息進行求證、篩選和判斷。當官方信息無法滿足社會的信息需求時，轉向社會渠道獲取信息就成了替代選擇，這種需求是正常的，如果簡單地禁止社會信息發(fā)布，或者以謠言等標簽進行壓制，不僅在法律上存在問題，也會帶來社會問題。

從內容看，通?？蓪⑿畔⒎譃閮深悾湟皇鞘聦嵭孕畔ⅲ╢act）；其二是評論性或判斷性信息（opinion）。評論性信息是意見、觀點和評價，因此具有主觀性，無法用客觀標準來判斷是否虛假，事實上，這種評論性信息屬于我國憲法所保護的言論自由。事實性信息存在著真實或虛假的可能性，但在很多情況下，對信息是否為真的判斷受到認知、技術等條件限制，隨著條件的不斷改變，原來被認為真實的信息也可能不那么真實，甚至變成虛假信息。因此，如果對虛假信息一刀切禁止，所造成的后果將不僅是對虛假信息的禁止，而是對“發(fā)布”行為的禁止，因為在很多情況下無法確保所發(fā)布的信息是否是完全真實的。

“虛假信息”或“謠言”這樣的法律概念，本質上反映了權力的分配，因為對信息是否為“謠言”需要進行認定和判斷，而這通常是一種權力行為。在一些情況下，對“謠言”的指控和制裁，體現(xiàn)了管理體制中權力對權利的壓倒性優(yōu)勢，體現(xiàn)了管理型體制中國家對信息輸出所擁有的壟斷性權力?；谛畔⒐芾淼膲艛嘈詸嗔?，對“謠言”的壓制，與其說是壓制虛假信息，不如說是壓制信息競爭，因為信息競爭構成了對壟斷性權力的挑戰(zhàn)，構成了對管理型體制的挑戰(zhàn)。

對信息發(fā)布權的壟斷，是管理型體制的一個重要特征，在傳染病疫情發(fā)布和突發(fā)事件信息發(fā)布體制中表現(xiàn)得非常明顯。或許，由行政部門壟斷發(fā)布權也有一定的合理性，可以防止信息源過度分散，防止信息混亂，而在傳染病防治的預警、疫情發(fā)布等各個信息流節(jié)點，保持信息的權威性和信息源最小化，有助于使政府對信息流進行管控。但是，對來自社會的信息源進行過度壓制，存在著一系列風險，包括：（1）信息源流減少。無論是在疫情發(fā)生早期，還是在疫情發(fā)生后的防控中，信息的短缺都是管理的難題。例如，在一段時間內，武漢市針對到底有多少人感染病，底數(shù)都沒有摸清，管控也就帶有盲目色彩，而在這樣一些情況下，社會組織、專業(yè)人士、媒體的信息、社區(qū)居民等都可以為行政系統(tǒng)提供更多信息來源；（2）信息競爭機制喪失。來自社會的信息流可以對行政系統(tǒng)信息發(fā)布構成競爭機制，具有倒逼作用，對及時、準確地發(fā)布信息構成一種社會競爭，壓制信息競爭減少了行政部門信息公開的動力；（3）社會監(jiān)督機制弱化。來自社會的信息源，不僅是一種競爭機制，也是一種監(jiān)督機制，因為證明某個信息是虛假信息，邏輯上要求探究和公開真實信息。更何況，在一些情況下，社會主體所發(fā)布的信息未必是虛假的，而是對官方信息公開不作為的監(jiān)督。例如，在武漢市和湖北省召開兩會期間，官方?jīng)]有發(fā)布任何信息，而同一時期，自媒體信息滿天飛，官方與社會的“信息場”呈現(xiàn)出截然不同的圖景?！?1〕參見南振中：《把密切聯(lián)系群眾作為改進新聞報道的著力點》，載《中國記者》 2003年第3期；陳芳：《再談“兩個輿論場”——訪外事委員會副主任委員、全國人大常委會委員、新華社原總編輯南振中》，載《中國記者》2013年1月。一些人戲稱“病毒很講政治”。

管理體制中信息權力壟斷，是國家治理體系的結構性缺陷，會嚴重影響國家治理能力。特別是在傳染病和突發(fā)事件應急管理中，疾病預防是第一道防線，做好疾病預防，需要充分的、及時的信息公開，只有在信息公開前提下，才有可能及時有效地進行社會預警、社會動員和社會主體與政府之間的通力合作。而且，傳染病和突發(fā)公共事件發(fā)生時，風險處在很不確定的狀態(tài)，各種風險疊加，容易放大社會主體的“主觀風險”，〔32〕參見金自寧：《風險行政法研究的前提問題》，載《華東政法大學學報》2014年第1期，第4-12頁。造成社會恐慌，甚至影響社會穩(wěn)定，在這種情況下，更需要從風險管理角度鼓勵政府與社會之間的“風險交流”（risk communication），控制主觀風險?！?3〕參見金自寧：《跨越專業(yè)門檻的風險交流與公眾參與透視深圳西部通道環(huán)評事件》，載《中外法學》2014年第1期，第7-27頁。而有效的風險交流首先需要對公眾需求和焦慮進行全面真實的了解，來自社會的信息源正是提供社會全息圖景的基礎。

傳染病疫情出現(xiàn)，首先表現(xiàn)為傳染病病例，而對傳染病病例，醫(yī)療機構、醫(yī)護人員、病患及其社會關系網(wǎng)絡都可以敏捷地捕捉到傳染病信息。出于本位主義考慮和管理手段的路徑依賴，行政組織對外部的信息發(fā)布缺乏主動性、積極性，容易出現(xiàn)緩報、謊報或者報喜不報憂等情形，這對公共利益構成潛在威脅。面對這種威脅，信息披露的外部壓力和競爭機制顯得尤為重要。如果醫(yī)療機構及其人員、社會組織、新聞媒體能夠通過一定方式發(fā)布相關信息，并進行調查和追蹤，就會持續(xù)地激活社會預警，而這種社會警覺會促進更多的信息需求，這將倒逼地方政府對信息需求進行回應，從而構成信息競爭，打破行政系統(tǒng)對信息的壟斷。

可能會有一種擔心：如果允許社會組織和新聞媒體對傳染病信息進行調查、報道，是否會帶來社會心理恐慌并對社會秩序構成沖擊？這種擔心并非完全沒有道理，但這里其實涉及到風險控制中的利益權衡問題：過度恐慌當然是非理性和破壞性的，但如果因為信息控制而導致公眾失去警惕，則會進一步放大傳染病風險。在人際傳播的傳染病控制中，源頭管控、人際隔離和社會協(xié)同是主要的風險控制手段，而所有這些手段是否能夠被激活并發(fā)揮作用，關鍵取決于疫情信息能否及時和充分的供給。這一點，正如中央政法委官方刊物《長安劍》的評論所指出的，唯有公開，才能最大限度地減少恐慌。人們絕不是活在真空里，不會永遠蒙在鼓里，剝奪了他們獲取真相的權利，只會給謠言以肆虐的空間。誰為了一己之利，刻意遲報瞞報，誰就將永遠被釘在歷史的恥辱柱上。〔34〕參見《肺炎疫情來勢洶洶，只有曝光在“陽光”下，才能殺死它！》，載微信公眾號“中央政法委長安劍”，2020年1月21日。

四、傳染病疫情信息公開障礙的克服

疫情信息公開的規(guī)則漏洞和管理體制缺陷，是新冠肺炎疫情這場“大考”暴露出的最為突出的問題。如何痛定思痛，亡羊補牢，在國家治理體系層面補齊制度短板，避免重蹈覆轍，這或許是疫情之外的另一場“大考”。

2020年2月14日，習近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第十二次會議并發(fā)表重要講話，他指出，既要立足當前，科學精準打贏疫情防控站，更要放眼長遠，總結經(jīng)驗、吸取教訓，針對這次疫情暴露出來的短板和不足，抓緊補短板、強弱項，完善重大疫情防控體制機制，健全國家公共衛(wèi)生應急管理體系。他強調，這次抗擊新冠肺炎疫情，是對國家治理體系和治理能力的一場大考，要從體制機制上創(chuàng)新和完善重大疫情防控措施，健全國家公共衛(wèi)生法律法規(guī)建設，認知評估傳染病防治法等法律法規(guī)的修改完善。習近平指出，要改革完善疾病預防控制體系，堅決貫徹預防為主的衛(wèi)生與健康工作方針，將預防關口前移，避免小病釀成大疫?！?5〕參見《習近平主持召開中央全面深化改革委員會第十二次會議強調 完善重大疫情防控體制機制 健全國家公共衛(wèi)生應急管理體系 李克強王滬寧韓正出席》，載新華網(wǎng)，http://www.xinhuanet.com/politics/leaders/2020-02/14/c_1125575616.htm。習近平總書記的重要講話，指出了傳染病防治法律規(guī)范層面和體制機制層面改革的重要性和緊迫性。

這次疫情暴露出的傳染病防治領域問題很多，但其中最大的一個問題就是信息公開的短板。由于疫情出現(xiàn)早期信息公開嚴重不足以及信息誤導，導致失去了疫情最重要的預防時間窗口，出現(xiàn)了“小病釀成大災”的嚴重后果。一篇于2020年2月17日發(fā)表在《中華流行病學雜志》上的論文回顧了2月11日之前全部病例的流行病學特征，對報告的44 672例的確診病例發(fā)病日期進行回顧性的研究。研究人員發(fā)現(xiàn)0.2%的病例發(fā)病日期在2019年12月31日之前，病例集中在湖北?。欢?020年1月10日，全國已有20個省份有病例發(fā)生；1月20日，病例蔓延至30個省份的627個區(qū)縣?！?6〕中國疾病預防控制中心新型冠狀病毒肺炎應急響應機制流行病學組：《新型冠狀病毒肺炎流行病學特征分析》，載《中華流行病學雜志》2020年第2期，第145-151頁。如果這些信息能夠及時對社會發(fā)布，無疑會對公眾產(chǎn)生強烈的預警作用。而且，從這些病例的時空分布信息中，公眾將發(fā)現(xiàn)該種疾病的人際傳染性。健全完善傳染病疫情信息公開的法律體制和體制機制，克服疫情信息公開障礙，是預防傳染病發(fā)生，避免小病釀成大疫的制度性杠桿的支點。

如何健全完善傳染病疫情信息公開體制機制？筆者認為，針對傳染病疫情信息公開障礙的成因，應當從法律規(guī)范、管理體制、公眾參與三個層面層層推進，對傳染病和突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息公開體制機制進行系統(tǒng)性改進。

（一）以“預防性公開”為原則進行法律規(guī)則改進

法律規(guī)則層面的改進是當務之急。評估與檢討現(xiàn)行法律規(guī)則體系，以《傳染病防治法》和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》為主干而構建的傳染病防控法律體系，關注的重點在“控”而不是“防”，表現(xiàn)在規(guī)則層面，對傳染病和突發(fā)公共衛(wèi)生事件出現(xiàn)之后的各種管理應對措施做了大量規(guī)定，而對如何“預防”疾病等突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生則沒給予足夠的重視。這違背了傳染病防治中“預防為主”的根本原則。傳染病防控，要注重“控”，但更要注重“防”，這也正是習近平總書記所強調的貫徹預防為主的衛(wèi)生與健康方針，將預防關口前移的要求。而疫情發(fā)布和突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息公開突出“預防性”目標，將信息公開的關口前移，才是防止小病釀成大災的關鍵。

“預防性公開”應作為傳染病疫情信息公開的根本原則。我國傳染病防治法和突發(fā)公共衛(wèi)生事件的法律體系中雖然也建立了疫情公布和突發(fā)事件信息公開制度，但其關注的重點并不是傳染病和突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預防，而是出了事情之后如何控制。對控制的關注超過對預防的關注。表現(xiàn)為：（1）信息公開邏輯悖論。突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例的信息公開，主要側重于突發(fā)事件發(fā)生后如何進行信息公開；而《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案》規(guī)定信息公開措施，則更清楚地表明，只有在預案啟動之后，才可能按照預案規(guī)定采取措施，但預案最好的用途就是不要使用，一旦啟動預案，就意味著預防已經(jīng)失敗，只能通過控制進行“止損”。類似地，在傳染病防治法中，傳染病疫情公布針對的是“法定傳染病”，對于“不明原因疾病”，這很容易導致一旦出現(xiàn)“不明原因群體性疾病”，無法及時進行疫情信息的發(fā)布，貽誤時機。（2）信息輸出和信息輸入不同步。對“不明原因疾病”信息，依法需要嚴格報告，但這些信息不能同步對外公開，抑制了疫情信息公開對傳染病的預防和預警功能。

應當將預防性功能作為傳染病和突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息公開制度的重要目標，與此相應，傳染病疫情信息公開應當以預防為主要目標，防控結合，在規(guī)則表達層面落實預防性信息公開機制。

預防性疫情信息公開機制強調信息公開的預防和風險防控功能，這在傳染病防控中尤為關鍵。無論是傳染病還是不明原因疾病疫情出現(xiàn)，首先都是表現(xiàn)為一個個病例，這些病例的具體情況，例如癥狀、特征、流行病學調查情況等，屬于事實信息（fact），將這些信息及時、完整地對社會公開，首先是知情權的規(guī)范要求，同時也具有及時預警的功能。這可以提升公眾的警惕性，可以引起公共關注，可以營造社會關切，可以使公眾采取必要的預防性措施，例如，如果在武漢出現(xiàn)不明原因肺炎的早期就將病例的相關信息進行公開，公眾對于這種疾病是否會有人傳人的可能性就會有高度的警覺。對病例信息的充分公開，完全可以使公眾對病例出現(xiàn)的時間和空間分布有更充分的了解，獲得預防疾病的必要知識，并采取相應的行動，至少，各種群體性聚集活動會通過“用腳投票”的方式而得到抑制，更不會發(fā)生類似“百步亭萬家宴”的群眾聚集活動。

對于預防性的信息公開，也許有人會擔心這種信息公開是否會過度？是否會引發(fā)恐慌？是否會影響社會秩序？這些擔心貌似合理，但忽視了傳染病預防中風險防控的基本常識。傳染病疫情出現(xiàn)本身具有極高的風險，一旦風險（risk）轉化為現(xiàn)實的危險（danger），控制的經(jīng)濟和社會成本將變得極為高昂，因此對于這種風險的預防，應當從風險重大性及其危害可能性等因素考慮，適用“強風險推定”原則，〔37〕關于風險與危險的分析，參見季衛(wèi)東：《依法風險管理論》，載《山東社會科學》2011年第1期，第5-11頁；季衛(wèi)東：《決策風險、問責以及法律溝通》，載《政法論叢》2016年第6期，第3-16頁。采取所有必要的預防性措施，這符合比例原則的要求。而且，事實性信息隨著時間推移并不會發(fā)生改變，因此對社會公布這些信息并不會影響到公眾對政府的信任，反而會增加信任資源。反之，如果封鎖這些信息，失去預防疾病的最佳時間窗口，無論政府是出于何種目的，都將導致公信力資源的流逝。

按照預防性公開原則對現(xiàn)行法律體系中關于疫情信息公開的規(guī)定進行改進，在立法技術上存在兩條路徑。第一是制定專門的傳染病和突發(fā)公共衛(wèi)生事件預防及信息發(fā)布的法律（法規(guī)），突出傳染病防治中預防為主，關口前移的戰(zhàn)略，并以上述原則對信息公開的主體、范圍、內容、時限、方式、平臺、監(jiān)督、法律責任等問題，依據(jù)傳染病防治的科學規(guī)律進行體系化的規(guī)定，為傳染病信息公開提供權威的、具體的法律引導和約束。從突出傳染病信息公開的重要性角度看，這種立法路徑應當成為首要選擇，可以更充分地將預防性信息公開的原則加以落實，同時也具有現(xiàn)實可行性，可以在對現(xiàn)行法律規(guī)范體系相關規(guī)定進行梳理的基礎上進行體系化和系統(tǒng)化的規(guī)定。第二是對《傳染病防治法》和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》進行檢討和評估，對相關的信息公開體制機制進行調整。但這一立法路徑受到原有法律規(guī)范體系結構的限制，而且對不同法律規(guī)范進行修訂，很難做到系統(tǒng)化和體系化。

需要注意的是，法律規(guī)范層面的技術改進只是促進傳染病信息公開體制機制改革的必要條件，而非充分條件。僅有法律規(guī)范是不夠的，信息公開體制機制內嵌于行政管理體制和國家治理體系之中，傳染病防治和突發(fā)事件應對的體制，也同樣受到行政體制和國家治理體系的制約。因此，法律改進是必要的，但更重要的是以法律規(guī)范改進為載體，進行國家治理體系的優(yōu)化，方可促進治理能力的提升。限于本文所關注的傳染病信息公開這一主題，筆者著重強調，應當在法律規(guī)范和體制機制改進方面，遵循治理型公開和競爭性公開原則，并建立相應的體制機制。

（二）以“治理型公開”促進管理體制改進

預防性公開所強調的疫情信息及時、充分公開的機制，同時也對傳染病疫情信息公開的體制變革提出了要求。如前所述，受我國管理型行政體制的影響，信息公開的體制模式，主要是一種管理型公開的體制。管理型體制強調政府對社會中人和事的管理，信息公開只是一種信息流管理技術，其目的服務于對人和事進行管理的目標。在這種體制模式中，信息管理技術的核心在于取得和保持行政系統(tǒng)內部與外部的信息勢能，強調行政系統(tǒng)的信息輸入，但抑制對行政系統(tǒng)外部的信息輸出。

這種信息流管理內外有別的機制，在傳染病疫情信息和突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息公開的管理體制中，反映得尤為明顯，形成典型的“內緊外松”樣態(tài)，對內強化信息收集，對外則弱化信息發(fā)布。

如前所述，這種機制固然有助于行政系統(tǒng)對社會維持信息勢能，有利于對人和事的控制，但在傳染病防控中，預防和控制的對象不是人，而是疾病。這種情況下，行政部門雖然管控信息，但不能管控病毒；相反，由于對外部信息的管控，社會成員所獲得的信息出現(xiàn)嚴重匱乏，無法采取必要措施進行社會合作、集體行動以及政府與社會之間的協(xié)同作業(yè)，而這正是預防和控制傳染病最重要的因素。

可以說，傳染病預防和控制領域，是公共治理的典型領域。傳染病防治不僅需要政府主導，更需要政府、社會組織、媒體、個人乃至國際社會共同協(xié)作，離開了及時充分的信息公開，這些都是不可能完成的。管理型的信息公開體制不能適應合作治理的目標，出現(xiàn)了結構與功能的不匹配，換言之，就是治理體系與治理能力的不匹配。完善傳染病疫情信息公開體制機制，必須改革管理型公開的體制，建立健全以治理為導向的信息公開，即治理型公開體制。

與管理型公開體制不同，治理型公開在理念上強調信息公開目的在于通過行政系統(tǒng)與外部的信息公開和交流，提升政府公信力，引導和促成行政系統(tǒng)與外部的合作共治。因此，信息流管理不應是單向度管理的工具，而是促成合作共治的技術。理解這一點并不困難，但體制機制改革不可能一蹴而就。從傳染病防治領域進行管理型體制改革，以建立健全治理型信息公開機制為切入點，可作為從管理到治理體制改革的杠桿支點。這是因為，傳染病防治具有更明顯的公共性，而且基于2003年非典以及本次疫情的教訓，治理型信息公開的共識度高，容易形成共識，改革具備社會條件和現(xiàn)實條件。

建立治理型信息公開體制，關鍵是要消除行政系統(tǒng)內部與外部的信息勢能差，實現(xiàn)信息的內部與外部均衡。這并不是說凡是政府掌握的所有信息都要對外發(fā)布，而是強調，對于傳染病疫情出現(xiàn)后的事實性信息，應當在行政系統(tǒng)內部和外部同步共享；而對基于這些信息而做出決策過程中的分析、意見、討論等主觀性的信息，可以在決策做出之后再進行公開。

（三）以“競爭性公開”推動治理體系改進

上述治理型公開的體制，同時也意味著在政府與社會關系上，應當弱化甚至消除政府對信息發(fā)布的壟斷性權力。在依法確定信息公開主體及其職責的同時，鼓勵和保護社會主體行使對傳染病疫情信息進行披露和報告的權利，從而提供來自社會的信息源，促進行政機關信息發(fā)布的競爭，這種信息競爭機制對疫情發(fā)布信息公開具有倒逼和監(jiān)督的功能。

在傳染病疫情信息公開領域，這種競爭性機制不僅必要，而且可行。

首先，對疫情的發(fā)現(xiàn)，醫(yī)療機構及醫(yī)護人員第一時間可掌握信息。按照現(xiàn)行的法律規(guī)則，當他們發(fā)現(xiàn)傳染病或群體性不明原因疾病時，他們負有向系統(tǒng)內報告的義務，但不得對社會發(fā)布信息。但如果行政部門沒有及時將相關信息對社會公開，而這些專業(yè)機構及醫(yī)護人員認為存在及時公布信息的必要和急迫性時，他們是否應該發(fā)布信息？從預防傳染病的公共利益的重要性講，應當賦予他們發(fā)布信息的權利。從專業(yè)主義和職業(yè)道德維度看，這些專業(yè)機構和人員也應該有社會預警的道德義務，壓制這種道德義務會給醫(yī)療人員帶來良知上的不安和道德困境?！?8〕See Henry David Thoreau,Civil Disobedience,12th Media Services Press,2017.而且，這些醫(yī)療機構和人員所掌握的信息，大多屬于事實信息，例如，出現(xiàn)了什么樣的病例，有哪些臨床癥狀、流行病學事實等，醫(yī)療機構和人員發(fā)布這些信息只是對已經(jīng)發(fā)生的事實的報告，對社會秩序并不會構成沖擊，相反，隱瞞這些信息具有巨大的潛在危害性。

其次，社會組織、媒體、個人等基于社會網(wǎng)絡，可以捕捉到大量信息。這些信息有可能是行政系統(tǒng)未能收集到的，也可能是行政官員人為隱瞞的，而這些信息對于傳染病預防和控制是非常關鍵的，例如，關于傳染病人的流行病學信息、密切接觸者和可疑病例信息。社會網(wǎng)絡具有更強的信息獲取能力，離開了社會中的信息源，行政部門往往很難收集完整信息。允許來自社會網(wǎng)絡的信息報告，有助于行政系統(tǒng)獲取更完整的信息。同時，基于同樣的競爭機制，社會信息發(fā)布對疫情信息公開具有監(jiān)督的功能。

因此，無論是對于政府有效地獲取信息還是及時公開信息來說，打破行政系統(tǒng)對傳染病疫情信息的壟斷性權力結構，引入信息競爭機制，都非常必要。離開了社會的監(jiān)督和媒體的監(jiān)督，信息公開就會失去動力。信息競爭機制實際上是引入推動政府信息公開的社會力量，這一點對所有的政府信息公開領域都很重要，且在傳染病疫情信息公開體制機制中尤為重要。

在傳染病防治和突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理體制中引入預防性、治理型、競爭性的信息公開制度，是傳染病防治體制機制創(chuàng)新的一個重要切入點，也是健全我國傳染病防治和突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理法律體系的重要路徑。應當將傳染病防治體制機制創(chuàng)新與法律體系優(yōu)化相結合，針對傳染病疫情信息公開體制機制的障礙，及時啟動傳染病防治法評估和相應的立法修法工作。根據(jù)預防性公開、治理性公開、競爭性公開的原則，建立健全傳染病疫情信息公開體制機制。