童德華 馬嘉陽

內(nèi)容提要：在新冠肺炎傳染病防治期間，防治監(jiān)管職責(zé)的瀆職行為主要表現(xiàn)為防治主體不履行、不完全履行以及錯誤履行監(jiān)管職責(zé)。防治監(jiān)管職責(zé)的落實不到位除了與監(jiān)管者本身原因有關(guān)外，還暴露出我國監(jiān)督管理體制存在的缺陷。強化監(jiān)管職責(zé)的履行才能保障傳染病防治長效機制的建立和執(zhí)行。當(dāng)前我國有關(guān)傳染病防治刑事監(jiān)管責(zé)任的立法分散在多部法律法規(guī)之中，缺乏系統(tǒng)化的整合使其無法滿足現(xiàn)實的需要，甚至難以與刑法形成有效的銜接。根據(jù)類型化的思維，從主體、對象、內(nèi)容以及主觀罪過四個方面對傳染病防治刑事監(jiān)管責(zé)任進(jìn)行類型化的建構(gòu)，并通過附屬刑法的形式實現(xiàn)傳染病防治刑事監(jiān)管責(zé)任的立法整合。

一、傳染病防治中監(jiān)管職責(zé)的履行問題

自新冠肺炎疫情爆發(fā)以來，隨著傳染病防治工作的不斷深入，全國各地都相繼出現(xiàn)了因防治監(jiān)管職責(zé)履行不力而被問責(zé)的情形。主要表現(xiàn)為：

第一，不履行防治監(jiān)管職責(zé)。不履行防治監(jiān)管職責(zé)是指負(fù)有防治監(jiān)管職責(zé)的人員對于下級具體執(zhí)行的傳染病防治措施不予監(jiān)管的一種不作為的情形。例如，抱有僥幸心理，對所轄區(qū)域內(nèi)未進(jìn)行摸排防治工作的執(zhí)行人員不予監(jiān)管和糾正；又如，對發(fā)現(xiàn)的疑似、確診病例的密切接觸者未實施必要隔離措施的情況放任不管、不予糾正。在傳染病防治工作中監(jiān)管職責(zé)的不履行，尤其是在重大傳染病防治期間的不履行，往往具有嚴(yán)重的社會危害性。傳染病所具有的傳染性、擴散性的特點對防治措施是否能夠有效迅速落實提出了更高的要求，因此，防治監(jiān)管職責(zé)的不履行可能會造成具體防治措施的落實不到位，從而引發(fā)傳染病傳播的嚴(yán)重危險，甚至在短時間內(nèi)造成公共人身和財產(chǎn)的重大損失。

第二，不完全履行防治監(jiān)管職責(zé)。不完全履行防治監(jiān)管職責(zé)是指負(fù)有防治監(jiān)管職責(zé)的人員雖然根據(jù)上級對傳染病防治的部署象征性地履行了監(jiān)管職責(zé)，但是其在主觀上未予以重視，在客觀上未有效履行監(jiān)管職責(zé)的一種瀆職的情形。例如，在監(jiān)管對武漢返鄉(xiāng)人員的防治工作時，流于形式，對摸排不細(xì)、底數(shù)不清、漏排漏報的情況僅給予口頭上的警告，而未采取實質(zhì)性的糾正措施；又如，在對疫情期間履行嚴(yán)防群眾聚集性活動的職責(zé)予以監(jiān)管時，僅浮于宣傳，對于嚴(yán)防群眾聚集性活動執(zhí)行不到位的情況不采取實質(zhì)性的糾正措施。不完全履行防治監(jiān)管職責(zé)是傳染病防治監(jiān)管瀆職行為中最常見的一種情形。負(fù)有防治監(jiān)管職責(zé)的人員雖然履行了部分的監(jiān)管職責(zé)，但是由于其在主觀上松懈、不重視、責(zé)任意識淡薄，客觀上對防治監(jiān)管職責(zé)的履行敷衍了事，從而使得對防治措施執(zhí)行的監(jiān)管力度大打折扣。相比于監(jiān)管職責(zé)的不履行，這種不完全履行的行為似乎在表面上不具有完全不作為程度的社會危害性，但是從實質(zhì)的角度出發(fā)，此類行為亦具有嚴(yán)重的社會危害性，這種社會危害性表現(xiàn)在：一是不完全履行防治監(jiān)管職責(zé)可能會使防治措施控制疫情繼續(xù)擴散的效力大大減弱。二是不完全履行防治監(jiān)管職責(zé)具有一定的隱蔽性，從而無法對防治監(jiān)管瀆職的行為以及防治措施執(zhí)行不力的行為予以及時地糾正。在此類防治監(jiān)管瀆職的情形中，行為人并非完全的不作為，而是在履職的程度上出現(xiàn)了較大的偏差。因此，單單從表面是否采取了相關(guān)的防治監(jiān)管行為來判斷行為人是否存在防治監(jiān)管瀆職的問題是具有一定的困難的，只有對具體的監(jiān)管行為進(jìn)一步地調(diào)查才能發(fā)現(xiàn)其在實質(zhì)上是否達(dá)到了防治監(jiān)管力度的要求。而這一過程往往需要一定的時間，從而極有可能導(dǎo)致疫情嚴(yán)峻形勢的進(jìn)一步擴大。三是同不履行傳染病防治監(jiān)管職責(zé)一樣，此類防治監(jiān)管瀆職的行為同樣可能造成疫情持續(xù)傳播的危險，并帶來生命和財產(chǎn)的重大損失。

第三，錯誤履行防治監(jiān)管職責(zé)。錯誤履行傳染病防治監(jiān)管職責(zé)是指負(fù)有防治監(jiān)管職責(zé)的人員在傳染病防治期間實施了錯誤的、無效的防治監(jiān)管措施的一種防治監(jiān)管瀆職情形。例如，在實行社區(qū)封閉管理時，不分情形，要求執(zhí)行人員拒絕一切返鄉(xiāng)人員進(jìn)入；又如，默許執(zhí)行人員對部分不遵守防治措施的公民進(jìn)行暴力執(zhí)法。錯誤履行傳染病防治監(jiān)管職責(zé)一般存在兩種情況：一是實施無效的防治監(jiān)管行為；二是濫用防治監(jiān)管權(quán)力，實施破壞防治的行為或者導(dǎo)致行為實施的極端化，其中后者在實際的防治過程中更為常見。在此類防治監(jiān)管瀆職的情形中，除了會引發(fā)防治措施效用下降、疫情無法得到有效控制的問題，對于極端防治監(jiān)管措施的采取，還有可能導(dǎo)致民眾的沖突和對立的情緒。

此次傳染病防治過程中出現(xiàn)的防治監(jiān)管問題不僅反映出職責(zé)履行行為本身存在的問題，同時也暴露出我國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理監(jiān)督管理制度的缺陷。而究其原因，從監(jiān)管者的角度出發(fā)，主要存在主觀和客觀兩個方面的原因。

負(fù)有防治監(jiān)管職責(zé)的人員缺乏責(zé)任意識是造成防治監(jiān)管瀆職的主觀原因。一個人的意識雖然無法對行為起到絕對的決定性作用，但是卻會對行為產(chǎn)生重要的影響。一方面，這種影響表現(xiàn)在行為往往是主觀意識的客觀外化；另一方面，意識對于行為的傾向性可能會存在潛在的影響。因此，無論是對職責(zé)的不履行，還是不完全履行甚至是錯誤履行，其往往是建立在行為人懈怠、散漫、不重視等主觀心態(tài)之上的。而上述的主觀心態(tài)在本質(zhì)上則是一種缺乏責(zé)任意識的反映。

履職行為本身沒有達(dá)到相應(yīng)職責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)是造成防治監(jiān)管瀆職的客觀原因。任何一項措施所能夠產(chǎn)生的效用，往往存在實然和應(yīng)然的差異。是否能夠發(fā)揮措施應(yīng)然的作用，其往往受到包括行為人、行為對象、行為環(huán)境等各種因素的影響。若想某一措施的實際作用能夠最大限度地接近其應(yīng)然的作用，除了各種客觀限制條件以及執(zhí)行人條件外，監(jiān)管職責(zé)是否能夠?qū)υ摯胧┑膱?zhí)行予以有效地監(jiān)管也是重要的因素之一。監(jiān)管者監(jiān)管職責(zé)的履行問題往往存在以下兩種原因：一是行為人自身能力的不足，從而導(dǎo)致履行的不能；二是行為人具備履行滿足相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)行為的期待可能性，但是卻未能實施相應(yīng)的行為。

根據(jù)習(xí)近平總書記在疫情防控中的重要講話精神，中央紀(jì)委常委會強調(diào)要 “緊緊圍繞抓落實發(fā)揮監(jiān)督保障執(zhí)行作用”，“監(jiān)督各方面責(zé)任的落實，督促各級黨委政府落實屬地責(zé)任、主體責(zé)任，督促各有關(guān)部門落實監(jiān)管責(zé)任、工作責(zé)任，督促黨員領(lǐng)導(dǎo)干部強化責(zé)任擔(dān)當(dāng)”。然而，從制度的角度出發(fā)，傳染病防治監(jiān)管職責(zé)的履行問題反映出我國在監(jiān)督管理體制方面存在監(jiān)管不力、監(jiān)管缺位等問題。社會的有序運行、預(yù)防以及抵制風(fēng)險的現(xiàn)實轉(zhuǎn)化得力于國家管理職能的充分實現(xiàn)。而國家管理職能的實現(xiàn)則有賴于作為層層體系關(guān)節(jié)點的監(jiān)督管理職權(quán)的有效實施。因此，政策措施執(zhí)行力的弱化除了與執(zhí)行行為人本身有關(guān)之外，其背后還表現(xiàn)出監(jiān)管不力、監(jiān)管缺位等監(jiān)管職責(zé)履行的問題。在本次的傳染病防治過程中，各類履職問題反映出現(xiàn)有的對權(quán)力的監(jiān)管約束機制還不完善、監(jiān)管職責(zé)的實際履行還不到位，從而未能對防治措施的執(zhí)行形成有力的監(jiān)督保障。

二、監(jiān)管職責(zé)對傳染病防治長效機制的重要性

現(xiàn)代社會中風(fēng)險的現(xiàn)實性轉(zhuǎn)化往往依托于人類自身的行為，①參見肖冬梅：《監(jiān)督過失犯罪研究》，吉林大學(xué)2009年博士學(xué)位論文。例如人的行為所創(chuàng)造的缺陷制度為風(fēng)險的孕育提供了生長的溫床；而由行為人的素質(zhì)差異所產(chǎn)生的制度執(zhí)行的偏差則成為風(fēng)險產(chǎn)生的直接原因。因此，在探索和建立風(fēng)險防治長效機制時，無論是在制度的建立還是在制度的執(zhí)行過程中對人的行為的控制都具有重要的意義。在傳染病的防治過程中，如何能夠在事前對防治不力的行為予以預(yù)防，從而大大降低疫情發(fā)生的風(fēng)險；在事中對正在實施的防治不力的行為予以及時制止，從而防止損失的持續(xù)擴大；以及在事后對相關(guān)行為予以追責(zé)，從而為長效防治機制的建立積累經(jīng)驗，是當(dāng)前建立傳染病防治長效機制有待解決的重要問題。因此，就建立傳染病防治長效機制而言，同樣存在制度的設(shè)計以及制度的執(zhí)行問題，而在這一過程中，行為則是長效機制是否能夠得以建立、是否能夠得以全面執(zhí)行的關(guān)鍵。

對行為的控制需要借助相應(yīng)的監(jiān)督管理機制，其中監(jiān)管職責(zé)的充分正確履行是監(jiān)督管理制度的核心。一項制度從建立到實施都以人的行為作為載體，因此制度的實際效果除了和行為人本身的素質(zhì)有關(guān)之外，還需要特定的手段對相關(guān)行為予以約束和保障。監(jiān)管作為一種能夠控制行為、保障執(zhí)行力的有效手段，在這一過程中，對于制度的執(zhí)行具有無法替代的重要作用。監(jiān)管職責(zé)的履行對于建立傳染病長效防治機制的作用不僅體現(xiàn)在常規(guī)狀態(tài)防治機制的日常運作中，也體現(xiàn)在傳染病發(fā)生期間的應(yīng)急狀態(tài)防治機制的運行中。雖然就傳染病長效防治機制構(gòu)建的本身而言，監(jiān)管職責(zé)并不能在制度的內(nèi)容上為其帶來實質(zhì)性的進(jìn)展，但其卻能在制度運行的各個環(huán)節(jié)，即事前防治、事中防治以及事后防治中為制度作用的有效發(fā)揮提供有力的保障。

（一）監(jiān)管職責(zé)在事前防治中的作用

“風(fēng)險”是現(xiàn)代社會各個領(lǐng)域都需要面對和考慮的重要問題之一?！帮L(fēng)險”所具有的不可感知性、不確定性、整體性、建構(gòu)性以及平等性的特點，②參見齊文遠(yuǎn)：《刑法應(yīng)對社會風(fēng)險之有所為與有所不為》，載 《法商研究》2011年第4期。大大增加了事前有效防治的難度。就此次的新冠肺炎疫情而言，當(dāng)不明原因肺炎進(jìn)入人們的視野中時，對于該肺炎由何種病毒引起、該病毒以何種方式傳播、因該病毒所引發(fā)的肺炎究竟應(yīng)如何治療等一系列的問題，人們都處在一個未知的、需要不斷探索研究的階段中，事前的防治措施往往只能基于以往的知識和經(jīng)驗。然而，事物之間所具有的聯(lián)系性、相關(guān)性，使得既有的經(jīng)驗措施能夠在一定程度上發(fā)揮作用。因此，在社會常態(tài)中能否完全履行已經(jīng)建立的既有防治措施就成為能否在突發(fā)未知風(fēng)險的非常態(tài)社會中盡量降低損失的重要方式之一。而監(jiān)管職責(zé)的履行在事前對既有措施執(zhí)行的重要性表現(xiàn)在：從行為人的角度出發(fā)，在主觀上能夠使負(fù)有執(zhí)行職責(zé)的人樹立責(zé)任意識，在客觀上能夠督促負(fù)有執(zhí)行職責(zé)的人認(rèn)真履職。從防治措施本身的角度出發(fā)，監(jiān)管職責(zé)的履行能夠發(fā)現(xiàn)常規(guī)措施在履行過程中存在的問題，從而為及時糾正提供可能性。而這種履行的問題可能是執(zhí)行人員本身能力方面的欠缺，也可能是具體措施本身存在的問題。

（二）監(jiān)管職責(zé)在事中防治中的作用

傳染病防治期間防治措施的執(zhí)行，是抑制傳染病傳播、保護(hù)人民生命健康財產(chǎn)安全的關(guān)鍵。因此，如何能夠保障事中防治措施的執(zhí)行對傳染病的防治就具有重要的意義。監(jiān)管職責(zé)的履行是提高執(zhí)行力的重要保障。在事中防治的過程中，履行監(jiān)管職責(zé)的重要性表現(xiàn)在兩個方面：第一，在主觀上強化負(fù)有執(zhí)行職責(zé)人員的責(zé)任意識，提高其主觀上對應(yīng)急事件的重視程度。在本次疫情的防治期間，后續(xù)不斷涌現(xiàn)出的因防治不力而被問責(zé)的事件，給負(fù)有防治職責(zé)的各級、各部門人員敲響了認(rèn)真履職的警鐘，也使其進(jìn)一步認(rèn)識到落實傳染病防治措施的重要性、緊迫性。第二，在客觀上有利于防治措施得到充分的貫徹執(zhí)行。“制度的生命力在于執(zhí)行”?？茖W(xué)的防治措施是否能夠真正發(fā)揮其應(yīng)有的作用，在于該措施在具體的實踐中能否被充分地執(zhí)行?！氨O(jiān)督保障執(zhí)行、促進(jìn)完善發(fā)展”。監(jiān)管作為對執(zhí)行的一種后續(xù)約束，能夠彌補制度在執(zhí)行過程中因受外在因素的干擾而無法充分盡顯制度績效的不足。③參見朱聯(lián)平：《如何加強對制度執(zhí)行的監(jiān)督》，載 《學(xué)習(xí)時報》2020年3月2日第5版。因此，監(jiān)管職責(zé)的履行能夠督促負(fù)有防治職責(zé)的人員認(rèn)真履職，從而最大限度地發(fā)揮防治措施對傳染病防治的重要作用。

（三）監(jiān)管職責(zé)在事后防治中的作用

事后防治是指在傳染病結(jié)束后，針對此次傳染病防治所暴露出的問題予以追責(zé)、糾正，對于制度缺陷予以彌補以避免再次發(fā)生類似事件的一系列措施。事后防治的重點在于對責(zé)任的承擔(dān)、對問題的糾正以及對經(jīng)驗的汲取。在事后防治中，履行監(jiān)管職責(zé)的重要性在于：第一，有利于事后的追責(zé)。權(quán)力與責(zé)任是一個不可分割的整體，權(quán)力的行使必然伴隨著責(zé)任的承擔(dān)。因此，行為人對于其在傳染病防治過程中的防治瀆職行為都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。而監(jiān)管不僅能夠強化制度的執(zhí)行，同時也是發(fā)現(xiàn)失職行為的重要手段。監(jiān)管的價值不僅僅體現(xiàn)在對行為的管理和督促，也體現(xiàn)在對錯誤、問題的發(fā)現(xiàn)。第二，有利于達(dá)到一般預(yù)防的效果。事后防治中所采取的一系列措施其最主要的目的在于防止傳染病的再次發(fā)生。對事后防治予以監(jiān)管，在制度層面，能夠保證措施執(zhí)行的持續(xù)性，發(fā)揮防治措施的預(yù)防作用；在行為人層面，能夠?qū)ζ涫毿袨槠鸬揭话泐A(yù)防的作用。

三、當(dāng)前我國傳染病防治刑事監(jiān)管責(zé)任的立法現(xiàn)狀

傳染病防治監(jiān)管責(zé)任的履行對各項防疫措施的執(zhí)行以及對各種妨害傳染病防治行為的打擊具有重要的意義。因此，想要建立傳染病防治的長效機制并使已經(jīng)構(gòu)建的制度在實際的運作中發(fā)揮作用，如何保障監(jiān)管責(zé)任的有效履行就成為十分重要的問題。一般而言，主要涉及兩個方面的問題：一是對監(jiān)管者的選擇問題；二是對監(jiān)管者行為的規(guī)范問題。④參見前引①，肖冬梅文。從刑法的角度出發(fā)，其以對監(jiān)管者行為的規(guī)范為核心，根據(jù) “權(quán)責(zé)一致”的原則，以刑事責(zé)任的承擔(dān)來約束監(jiān)管責(zé)任的履行。當(dāng)監(jiān)管者的行為違反其所在領(lǐng)域的義務(wù)性規(guī)范，并達(dá)到需要刑法予以規(guī)制的程度時，其就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的刑事責(zé)任。因此，當(dāng)前我國針對傳染病防治監(jiān)管瀆職的行為規(guī)定了相應(yīng)的刑事責(zé)任。

（一）關(guān)于傳染病防治刑事監(jiān)管責(zé)任的規(guī)定

傳染病防治刑事監(jiān)管責(zé)任根據(jù)其監(jiān)管行為是否直接指向危害后果可以分為直接責(zé)任和間接責(zé)任。直接責(zé)任是指由于監(jiān)管者未根據(jù)相關(guān)規(guī)定認(rèn)真履行監(jiān)管職責(zé)，從而導(dǎo)致了危害結(jié)果發(fā)生的情形；間接責(zé)任是指由于監(jiān)管者的監(jiān)管瀆職行為從而引發(fā)了被監(jiān)管者造成危害后果的行為。當(dāng)前我國對于傳染病防治刑事監(jiān)管責(zé)任的規(guī)定主要通過兩種方式：第一，在具體的條款中明確將未依法履行監(jiān)管職責(zé)作為可能觸犯刑事責(zé)任的情形之一；第二，雖然未明確規(guī)定監(jiān)管瀆職所承擔(dān)的刑事責(zé)任，但是卻在相關(guān)職責(zé)未履行所承擔(dān)的刑事責(zé)任主體中加入了 “負(fù)有責(zé)任的主管人員”“政府主要領(lǐng)導(dǎo)人”“政府部門主要負(fù)責(zé)人”等人員，從而為追究傳染病防治刑事監(jiān)管責(zé)任留下了空間。就當(dāng)前我國的立法而言，對傳染病防治刑事監(jiān)管責(zé)任的規(guī)定主要散見于 《中華人民共和國刑法》《中華人民共和國傳染病防治法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》以及 《公共場所衛(wèi)生管理條例》等法律法規(guī)之中。詳言之，具體情況如下：

1.《刑法》中關(guān)于傳染病防治刑事監(jiān)管責(zé)任的規(guī)定

在 《刑法》中與傳染病防治監(jiān)管責(zé)任有關(guān)的規(guī)定分散在各章之中。根據(jù)在常規(guī)狀態(tài)以及應(yīng)急狀態(tài)的傳染病防治過程中可能涉及的犯罪，能夠追究傳染病防治監(jiān)管責(zé)任的罪名主要集中在破壞社會主義市場經(jīng)濟秩序犯罪、妨害社會管理秩序犯罪以及瀆職犯罪當(dāng)中。在破壞社會主義市場經(jīng)濟秩序犯罪下屬的生產(chǎn)、銷售偽劣商品罪中涉及到了多個可能在傳染病防治期間追究監(jiān)管人員刑事監(jiān)管責(zé)任的罪名，例如，生產(chǎn)、銷售假藥罪，生產(chǎn)、銷售劣藥罪，生產(chǎn)、銷售不符合標(biāo)準(zhǔn)的醫(yī)用器材罪等。根據(jù) 《刑法》第一百五十條的規(guī)定，在單位構(gòu)成上述罪名的情況下，是需要追究直接負(fù)責(zé)的主管人員以及其他直接責(zé)任人員的刑事責(zé)任的，從而為監(jiān)管人員承擔(dān)刑事監(jiān)管責(zé)任提供了可能。除了上述罪名之外，該章中的國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位人員失職罪，國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位人員濫用職權(quán)罪等罪名也可能涉及傳染病防治監(jiān)管責(zé)任的問題。在妨害社會管理秩序犯罪中，妨害傳染病防治罪，妨害國境衛(wèi)生檢疫罪，妨害動植物防疫、檢疫罪等罪名在單位犯罪的前提下都有相關(guān)的監(jiān)管人員承擔(dān)刑事監(jiān)管責(zé)任的可能。在瀆職犯罪中，涉及傳染病防治刑事監(jiān)管責(zé)任的罪名主要包括：濫用職權(quán)罪、玩忽職守罪、傳染病防治失職罪、動植物檢疫徇私舞弊罪、動植物檢疫失職罪等罪名。

2.《傳染病防治法》中關(guān)于傳染病防治刑事監(jiān)管責(zé)任的規(guī)定

《傳染病防治法》明確規(guī)定了縣級以上人民政府衛(wèi)生行政部門有權(quán)對傳染病防治工作進(jìn)行監(jiān)督檢查。根據(jù) 《傳染病防治法實施辦法》第五十九條以及第六十一條的規(guī)定在有關(guān)衛(wèi)生部門內(nèi)部設(shè)置的傳染病管理監(jiān)督員以及在醫(yī)療保健機構(gòu)內(nèi)設(shè)立的傳染病管理檢查員分別負(fù)責(zé)具體執(zhí)行相關(guān)的防疫監(jiān)督檢查工作。在 《傳染病防治法》中各類主體未履行監(jiān)管職責(zé)所承擔(dān)的刑事責(zé)任集中規(guī)定在第八章 “法律責(zé)任”之中。除了第六十六條明確將監(jiān)管瀆職的行為作為需要承擔(dān)刑事責(zé)任的情形外，⑤《中華人民共和國傳染病防治法》第六十六條規(guī)定：“縣級以上人民政府衛(wèi)生行政部門違反本法規(guī)定，有下列情形之一的，由本級人民政府、上級人民政府衛(wèi)生行政部門責(zé)令改正，通報批評；造成傳染病傳播、流行或者其他嚴(yán)重后果的，對負(fù)有責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任：（一）未依法履行傳染病疫情通報、報告或者公布職責(zé)，或者隱瞞、謊報、緩報傳染病疫情的；（二）發(fā)生或者可能發(fā)生傳染病傳播時未及時采取預(yù)防、控制措施的；（三）未依法履行監(jiān)督檢查職責(zé)，或者發(fā)現(xiàn)違法行為不及時查處的；（四）未及時調(diào)查、處理單位和個人對下級衛(wèi)生行政部門不履行傳染病防治職責(zé)的舉報的；（五）違反本法的其他失職、瀆職行為。”其他對刑事監(jiān)管責(zé)任的規(guī)定都是通過納入可能負(fù)有監(jiān)管權(quán)力的責(zé)任主體而實現(xiàn)的。例如，在第六十五條至第七十二條，對負(fù)有傳染病防治相關(guān)義務(wù)的地方各級人民政府、縣級以上人民政府衛(wèi)生行政部門、縣級以上人民政府有關(guān)部門、疾病預(yù)防控制機構(gòu)、醫(yī)療機構(gòu)、采供血機構(gòu)、國境衛(wèi)生檢疫機關(guān)、動物防疫機構(gòu)以及鐵路、交通、民用航空經(jīng)營單位未履行相關(guān)職責(zé)而負(fù)法律責(zé)任的規(guī)定中，都明確將 “負(fù)有責(zé)任的主管人員”納入其中，從而為追究傳染病防治刑事監(jiān)管責(zé)任提供了法律依據(jù)。

3.《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》中關(guān)于傳染病防治刑事監(jiān)管責(zé)任的規(guī)定

在 《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》中，突發(fā)事件應(yīng)急處理指揮部是對突發(fā)事件應(yīng)急處理工作進(jìn)行督察和指導(dǎo)的責(zé)任主體。在該條例中雖然沒有對監(jiān)管瀆職的刑事責(zé)任作出直接的規(guī)定，但是在第五章的 “法律責(zé)任”中仍然能夠找到相關(guān)主體承擔(dān)刑事監(jiān)管責(zé)任的依據(jù)。這種刑事監(jiān)管責(zé)任主要表現(xiàn)為在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中負(fù)有相關(guān)義務(wù)的主體在沒有履行義務(wù)的情況下，其內(nèi)部的有關(guān)負(fù)責(zé)人員以及主管人員所需要承擔(dān)的具有間接性質(zhì)的刑事監(jiān)管責(zé)任。例如，第四十八條至第五十條，分別就縣級以上各級人民政府衛(wèi)生行政主管部門和其他有關(guān)部門、縣級以上各級人民政府有關(guān)部門、醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件期間不履行相關(guān)職責(zé)所需承擔(dān)的法律責(zé)任作出了規(guī)定，其中責(zé)任承擔(dān)的主體就包含了 “負(fù)有責(zé)任的主管人員”“主要負(fù)責(zé)人”以及 “其他責(zé)任人員”，從而為追究在應(yīng)急狀態(tài)下傳染病防治刑事監(jiān)管責(zé)任提供了可能。

4.《公共場所衛(wèi)生管理條例》中關(guān)于傳染病防治刑事監(jiān)管責(zé)任的規(guī)定

《公共場所衛(wèi)生管理條例》是由國務(wù)院發(fā)布的行政法規(guī)，屬于 《刑法》第九十六條所規(guī)定的“國家規(guī)定”，具有刑法上的規(guī)范淵源性。它對日常公共場所的防疫監(jiān)管工作作出了規(guī)定。其中，各級衛(wèi)生防疫機構(gòu)是負(fù)責(zé)管轄范圍內(nèi)公共場所衛(wèi)生監(jiān)管的主體，衛(wèi)生防疫機構(gòu)可以設(shè)置衛(wèi)生監(jiān)督員執(zhí)行具體的衛(wèi)生防疫監(jiān)管工作。公共場所內(nèi)各經(jīng)營單位的法定代表人或者負(fù)責(zé)人是其經(jīng)營場所衛(wèi)生安全的第一責(zé)任人。根據(jù)該條例的規(guī)定，履行衛(wèi)生監(jiān)管職責(zé)的相關(guān)人員如果存在玩忽職守、濫用職權(quán)等行為是可能會被追究刑事責(zé)任的。⑥《公共場所衛(wèi)生管理條例》第十七條規(guī)定：“公共場所衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)和衛(wèi)生監(jiān)督員必須盡職盡責(zé)，依法辦事。對玩忽職守，濫用職權(quán)，收取賄賂的，由上級主管部門給予直接責(zé)任人員行政處分。構(gòu)成犯罪的，由司法機關(guān)依法追究直接責(zé)任人員的刑事責(zé)任?！备鞴矆鏊慕?jīng)營單位如果未履行相關(guān)的衛(wèi)生安全管理職責(zé)，并導(dǎo)致危害結(jié)果的發(fā)生，作為第一責(zé)任人的法定代表人或者負(fù)責(zé)人亦是可能承擔(dān)相應(yīng)的刑事責(zé)任的。⑦《公共場所衛(wèi)生管理條例》第十五條規(guī)定：“違反本條例的規(guī)定造成嚴(yán)重危害公民健康的事故或中毒事故的單位或者個人，應(yīng)當(dāng)對受害人賠償損失?！薄斑`反本條例致人殘疾或者死亡，構(gòu)成犯罪的，應(yīng)由司法機關(guān)依法追究直接責(zé)任人員的刑事責(zé)任?！?/p>

（二）當(dāng)前我國傳染病防治刑事監(jiān)管責(zé)任立法存在的問題

當(dāng)前，雖然我國的法律法規(guī)對傳染病防治刑事監(jiān)管責(zé)任作了許多的規(guī)定，尤其是在各類職責(zé)履行的責(zé)任主體中加入了諸如 “負(fù)有責(zé)任的主管人員”等規(guī)定，使得刑事監(jiān)管責(zé)任不僅發(fā)生在專門行使監(jiān)管權(quán)的主體與被監(jiān)管對象之間，同時還發(fā)生在各組織的內(nèi)部，從而能夠通過外部與內(nèi)部的雙重監(jiān)管督促各主體認(rèn)真履行傳染病防治的相關(guān)義務(wù)。但是，當(dāng)前我國傳染病防治刑事監(jiān)管責(zé)任的立法仍然存在如下的問題：

1.立法規(guī)定的內(nèi)容難以滿足現(xiàn)實的需要

雖然我國 《刑法》以及 《傳染病防治法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等法律法規(guī)都對傳染病防治刑事監(jiān)管責(zé)任作出了明確的規(guī)定，但是當(dāng)前立法規(guī)定的內(nèi)容難以滿足現(xiàn)實的需要，其主要表現(xiàn)在兩個方面：第一，當(dāng)前立法規(guī)定的內(nèi)容無法適應(yīng)現(xiàn)實發(fā)展的需求。當(dāng)前我國現(xiàn)行有效的 《傳染病防治法》和 《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》最近一次的修訂時間分別為2013年和2011年，1991年頒布的 《傳染病防治法實施辦法》至今依然有效。然而，隨著現(xiàn)代社會的發(fā)展，傳染病在種類、傳染途徑、治療手段等多個方面都發(fā)生了巨大的變化，人民生活方式的改變也影響著各防治主體具體防治措施的執(zhí)行，而舊有的針對傳染病防治刑事監(jiān)管責(zé)任的規(guī)定必然無法適應(yīng)新的防治要求。第二，當(dāng)前立法規(guī)定的內(nèi)容無法契合傳染病防治專業(yè)性的需求。傳染病的防治總體而言應(yīng)當(dāng)包含兩個方面的內(nèi)容：一是常規(guī)狀態(tài)下的傳染病防治。例如，傳染病的預(yù)防健康教育、公共衛(wèi)生設(shè)施的建設(shè)和完善、傳染病的監(jiān)測、一般傳染病的治療等；二是應(yīng)急狀態(tài)下的傳染病防治。例如，突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案的制定、突發(fā)傳染病的報告和信息發(fā)布、突發(fā)傳染病的應(yīng)急處理等。常規(guī)狀態(tài)下的傳染病防治與應(yīng)急狀態(tài)下的傳染病防治由于在內(nèi)容上存在差異，因此其相應(yīng)的監(jiān)管職責(zé)的內(nèi)容、方式以及強度也應(yīng)當(dāng)不同。然而，當(dāng)前立法規(guī)定的內(nèi)容既沒有分別對上述兩個方面作出明確具體的規(guī)定，也沒有將散在于各個法律法規(guī)中的傳染病防治刑事監(jiān)管責(zé)任的規(guī)定進(jìn)行集中的整合，從而無法滿足在不同傳染病防治狀態(tài)下的對追究刑事監(jiān)管責(zé)任的要求。

2.附屬刑法與刑法難以形成有效的銜接

附屬刑法具有廣義和狹義之分。其中廣義的附屬刑法是指在非刑事法律中存在有關(guān)刑事責(zé)任的條款；⑧參見王琪：《附屬刑法及其利弊分析》，載 《暨南學(xué)報 （哲學(xué)社會科學(xué)版）》2017年第1期。狹義的附屬刑法是指在非刑事法律中設(shè)置了真正的罪刑規(guī)范。⑨參見張明楷：《刑法學(xué)》（第五版），法律出版社2016年版，第17頁。由于在 《傳染病防治法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》以及 《公共場所衛(wèi)生管理條例》中都有 “構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”的宣示性規(guī)定，因而其能夠在廣泛的意義上歸屬于附屬刑法的范疇。然而，當(dāng)前我國附屬刑法對于傳染病防治刑事監(jiān)管責(zé)任的規(guī)定難以與刑法形成有效的銜接，承擔(dān)刑事責(zé)任的規(guī)定難以與刑法的罪名一一對應(yīng)。雖然在 《傳染病防治法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》以及 《公共場所衛(wèi)生管理條例》中都存在 “構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”的規(guī)定，但其既沒有明確指出所觸犯的刑法罪名，也沒有具體規(guī)定在何種情況下構(gòu)成犯罪，從而不僅難以與刑法相互呼應(yīng)，還加劇了附屬刑法虛化的問題。⑩參見童德華：《附屬刑法：實現(xiàn)刑法參與國家治理的有效形式》，載 《時代法學(xué)》2020年第1期。

3.傳染病防治刑事監(jiān)管責(zé)任的規(guī)定缺乏系統(tǒng)化的整合

當(dāng)前我國有關(guān)傳染病防治刑事監(jiān)管責(zé)任的規(guī)定缺乏系統(tǒng)化的整合：一方面，各種相關(guān)的規(guī)定散見于多個法律法規(guī)之中，雖然具有一定的數(shù)量，但是形式上的分散增加了具體規(guī)定在適用過程中操作的難度；另一方面，在同一法律中的有關(guān)傳染病防治刑事監(jiān)管責(zé)任的規(guī)定也同樣呈現(xiàn)出缺乏系統(tǒng)化的特征，例如，《刑法》中能夠?qū)魅静》乐伪O(jiān)管追究刑事責(zé)任的罪名分散在各個章節(jié)之中；《傳染病防治法》雖然專章規(guī)定了法律責(zé)任，但是其具體條款的分布卻顯得無明顯的邏輯可尋。傳染病防治刑事監(jiān)管責(zé)任的規(guī)定缺乏系統(tǒng)化的整合，從而在適用的過程中造成了如下的問題：第一，傳染病防治刑事監(jiān)管責(zé)任的主體不明確。在我國能夠?qū)ΡO(jiān)管者追究傳染病防治監(jiān)管刑事責(zé)任的條款中，除了少數(shù)條款直接明確規(guī)定了監(jiān)管主體以及監(jiān)管瀆職的刑事責(zé)任外，大部分監(jiān)管刑事責(zé)任的追究都是通過增加諸如 “直接負(fù)責(zé)的主管人員”等責(zé)任承擔(dān)主體而實現(xiàn)的。然而，由于我國在傳染病防治刑事監(jiān)管責(zé)任的規(guī)定方面缺乏系統(tǒng)化的整合，使得對責(zé)任承擔(dān)主體的稱謂可能存在多種的表述方式。例如，“負(fù)有責(zé)任的主管人員”“政府主要領(lǐng)導(dǎo)人”“政府部門主要負(fù)責(zé)人”“主要負(fù)責(zé)人”等。這種規(guī)定上的不統(tǒng)一，不僅使得各個法律法規(guī)之間難以協(xié)調(diào)，同時也加大了是否能夠追究監(jiān)管者刑事責(zé)任在認(rèn)定方面的難度。第二，傳染病防治刑事監(jiān)管責(zé)任的內(nèi)容不明確。傳染病防治刑事監(jiān)管責(zé)任在常規(guī)狀態(tài)以及應(yīng)急狀態(tài)下應(yīng)當(dāng)是有所差異的。然而，在有關(guān)的法律法規(guī)中并沒有明確的區(qū)分上述兩種不同的防治情形，對于常態(tài)監(jiān)管和應(yīng)急監(jiān)管采取的是一套法律責(zé)任的規(guī)定，從而使得兩種監(jiān)管責(zé)任在內(nèi)容上并不明晰。

四、傳染病防治刑事監(jiān)管責(zé)任的類型化建構(gòu)

傳染病防治長效機制的建立與完善，除了需要制度本身在不斷適應(yīng)防治要求的過程中不斷予以更新之外，還需要輔之以監(jiān)督管理機制來維持制度的正常運轉(zhuǎn)，利用監(jiān)管職責(zé)的行使來保障制度的有效執(zhí)行。因此，為了能夠從刑法的視角對傳染病防治監(jiān)管責(zé)任的履行予以有效的規(guī)范，就需要解決當(dāng)前我國在傳染病防治刑事監(jiān)管責(zé)任立法中存在的問題。

類型化思維是一種區(qū)別于傳統(tǒng)的刑法概念思維，“對具有刑法意義的個別現(xiàn)象進(jìn)行歸納、提煉即共性抽象，從而作出一定歸類，進(jìn)而又將此歸類在共性范圍內(nèi)予以個別解釋或運用的刑法認(rèn)知思維”。①馬榮春：《刑法類型化思維的概念與邊界》，載 《政治與法律》2014年第1期。相比于傳統(tǒng)的概念思維，類型化思維以價值為導(dǎo)向，能夠在抽象與具體之間尋求平衡，以一種開放的彈性思維應(yīng)對復(fù)雜多變的生活現(xiàn)實，從而能夠緩解刑法適用中安定性與靈活性之間的矛盾關(guān)系。②參見齊文遠(yuǎn)、蘇彩霞：《刑法中的類型思維之提倡》，載 《法律科學(xué) （西北政法大學(xué)學(xué)報）》2010年第1期。

（一）類型化思維對傳染病防治刑事監(jiān)管責(zé)任建構(gòu)的重要性

當(dāng)前我國關(guān)于傳染病防治刑事監(jiān)管責(zé)任立法中存在的諸多問題，糾其根本在于傳統(tǒng)思維方式所固設(shè)的思維局限性：一方面，其造成了各部門法之間的割裂；另一方面，其亦放大了法律內(nèi)容本身具有的滯后性。因此，思維方式的轉(zhuǎn)變，即類型化思維的適用，對于傳染病防治刑事監(jiān)管責(zé)任的建構(gòu)具有重要的意義。

其一，類型化思維提供了立法形式選擇的可能性。傳統(tǒng)概念思維所具有的封閉性、對立性以及形式化的特點在立法的形式選擇上表現(xiàn)出法典化的特征。③參見資琳：《概念思維與類型思維：刑法立法形式的抉擇》，載 《暨南學(xué)報 （哲學(xué)社會科學(xué)版）》2017年第1期?！啊谴思幢恕膮^(qū)隔性思考”④童德華、趙陽：《類型化思維在刑事司法中的適用》，載 《法律適用 （司法案例）》2018年第10期。忽視了法律間具有的流動性特點。然而，類型化思維承認(rèn)人類認(rèn)識的有限性，因而并不固守在立法形式上的單一法典化，而是允許通過其他的立法形式來彌補現(xiàn)有法典可能存在的不足。在傳染病防治刑事監(jiān)管責(zé)任建構(gòu)的過程中，類型化的思維能夠打破各法律之間的封閉性，從而為其實現(xiàn)立法上的整合提供了可能。

其二，類型化思維可以對不斷變化的現(xiàn)實需求進(jìn)行有效涵攝。在傳統(tǒng)的概念思維中，一個事物只有具備某一封閉概念中所有的特征才能被納入其中，因此在人類認(rèn)識有限性的制約下，許多新生事物游離于已有概念的涵攝之外。然而，在類型化的思維中，其是以 “固定內(nèi)核和模糊邊界為邏輯體系的分析模型”，⑤沈奕含：《類型化思維的刑法適用：模型建構(gòu)與流程展開》，載 《時代法學(xué)》2018年第5期。從而具有開放性的優(yōu)勢，能夠通過對意義的評價不斷容納各類新生事物，滿足不斷發(fā)展的現(xiàn)實需要。傳染病的種類、控制的措施、治療的手段等內(nèi)容在傳染病防治的體系中始終處于不斷變化發(fā)展的狀態(tài)，因此對傳染病防治刑事監(jiān)管責(zé)任的認(rèn)定和要求必然也處于不斷變化發(fā)展的過程中。在傳染病防治刑事監(jiān)管責(zé)任建構(gòu)的過程中，類型化的思維能夠緩解法律穩(wěn)定性與社會變化之間的矛盾，從而使傳染病防治刑事監(jiān)管責(zé)任的建構(gòu)能夠滿足現(xiàn)實的需求。

其三，類型化思維能夠指導(dǎo)具體的責(zé)任和責(zé)任主體建構(gòu)。類型化思維類型化的關(guān)鍵在于以評價性的思維將具有同一性質(zhì)的事物歸于一類，同時各類型之間并不具有絕對的界分，而是以一種流動過渡的模式形成類型與類型之間的差異。⑥參見張斌峰、陳西茜：《試論類型化思維及其法律適用價值》，載 《政法論叢》2017年第3期。因此，在傳染病防治刑事監(jiān)管責(zé)任建構(gòu)的過程中，類型化思維能夠為具體的建構(gòu)提供思維上的指導(dǎo)。一方面，其不僅能夠?qū)崿F(xiàn)對傳染病防治刑事監(jiān)管責(zé)任法律法規(guī)的類型化整合；另一方面，還能保持類型內(nèi)部的包容性以及各類型之間轉(zhuǎn)化的可能性。例如，對常規(guī)狀態(tài)和應(yīng)急狀態(tài)中的傳染病防治刑事監(jiān)管責(zé)任形成類型化的區(qū)分，不僅能夠明確不同時期傳染病防治刑事監(jiān)管責(zé)任的不同內(nèi)容，同時還能保持兩者之間動態(tài)轉(zhuǎn)化的可能。

（二）傳染病防治刑事監(jiān)管責(zé)任類型化的具體建構(gòu)

根據(jù)類型化的思維，傳染病防治的刑事監(jiān)管責(zé)任可以從以下幾個方面進(jìn)行類型化的建構(gòu)：

1.傳染病防治刑事監(jiān)管責(zé)任主體的類型化

根據(jù)當(dāng)前我國有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，傳染病防治刑事監(jiān)管責(zé)任的主體可以分為兩大類：一是業(yè)務(wù)監(jiān)管責(zé)任主體；二是公務(wù)監(jiān)管責(zé)任主體，兩者的實質(zhì)類型化的差別在于是否享有國家的公權(quán)力。業(yè)務(wù)監(jiān)管責(zé)任主體是指在從事業(yè)務(wù)活動的組織中對其業(yè)務(wù)活動具有監(jiān)管責(zé)任的人員，例如單位的法定代表人。其中，業(yè)務(wù)是指 “基于社會生活的需要而必須反復(fù)進(jìn)行的專門工作”。⑦易益典：《監(jiān)督過失犯罪中主體范圍的合理界定》，載 《法學(xué)》2013年第3期。在傳染病防治中，能夠被刑法予以規(guī)制的業(yè)務(wù)還需要具備危險性的特征。例如，根據(jù) 《刑法》第一百四十五條以及第一百五十條的規(guī)定，對于生產(chǎn)、銷售不符合標(biāo)準(zhǔn)的醫(yī)用器材的單位，其中直接負(fù)責(zé)的主管人員以及其他直接責(zé)任人員需要承擔(dān)相應(yīng)的刑事責(zé)任；根據(jù) 《刑法》第三百三十條的規(guī)定，對于存在法條中明文規(guī)定的四種妨害傳染病防治行為的單位，其中的直接負(fù)責(zé)的主管人員以及其他直接責(zé)任人員需要承擔(dān)相關(guān)的刑事責(zé)任。在 《傳染病防治法》關(guān)于醫(yī)療機構(gòu)違反有關(guān)預(yù)防、控制、報告以及救治傳染病等義務(wù)的規(guī)定中，對于構(gòu)成犯罪的，明確指出負(fù)有責(zé)任的主管人員需要承擔(dān)有關(guān)的刑事責(zé)任。⑧參見 《中華人民共和國傳染病防治法》第六十九條的規(guī)定。在《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》中也明確規(guī)定，醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的主要負(fù)責(zé)人、負(fù)有責(zé)任的主管人員以及其他直接責(zé)任人員對于醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)未按照規(guī)定履行報告職責(zé)、及時采取控制措施等行為，在構(gòu)成犯罪的情況下，需要承擔(dān)相應(yīng)的刑事責(zé)任。⑨參見 《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第五十條的規(guī)定。

公務(wù)監(jiān)管責(zé)任主體是指負(fù)有監(jiān)管責(zé)任的國家機關(guān)及具體履行監(jiān)管責(zé)任的國家機關(guān)工作人員。公務(wù)監(jiān)管一般表現(xiàn)為兩種情況：第一，有監(jiān)管職責(zé)的國家機關(guān)對在傳染病防治過程中負(fù)有相關(guān)義務(wù)的其他組織或個人履行的監(jiān)管職責(zé)；第二，國家機關(guān)在傳染病防治過程中所履行的內(nèi)部監(jiān)管職責(zé)。針對第一種情形，我國刑法明確規(guī)定了傳染病防治失職罪、動植物檢疫失職罪、濫用職權(quán)罪、玩忽職守罪等罪名，在 《傳染病防治法》以及 《公共場所衛(wèi)生管理條例》中也將未履行監(jiān)管檢查職責(zé)的行為納入了可能追究刑事責(zé)任的范圍。針對第二種情形，前述的諸如傳染病防治失職罪等罪名也具有適用的可能性，而在 《傳染病防治法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等法律法規(guī)中，通過將相關(guān)的有責(zé)任的主管人員納入可能被追究刑事責(zé)任的對象中，表明了各公權(quán)力機構(gòu)在履行傳染病防治的相關(guān)義務(wù)時，其中的相關(guān)負(fù)責(zé)人、主管人員需要認(rèn)真履行對下級人員的監(jiān)管職責(zé)。

2.傳染病防治刑事監(jiān)管對象的類型化

根據(jù)我國傳染病防治刑事監(jiān)管責(zé)任的有關(guān)規(guī)定，其監(jiān)管的對象可以分為兩種情形：第一，負(fù)有傳染病防治義務(wù)的主體的內(nèi)部監(jiān)管。例如，在政府部門的內(nèi)部，其相關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人、主管人員需要對部門內(nèi)部人員執(zhí)行有關(guān)防疫措施的行為予以監(jiān)管；醫(yī)療機構(gòu)內(nèi)部負(fù)有監(jiān)管責(zé)任的人員需要對其下屬人員具體履行傳染病防治的行為予以監(jiān)管；參與到公共衛(wèi)生應(yīng)急中的各企業(yè)，其法定代表人以及負(fù)有監(jiān)管責(zé)任的人員需要對員工的行為予以監(jiān)管。第二，負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的主體對傳染病防治中其他主體的監(jiān)管。例如，根據(jù) 《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》的規(guī)定，突發(fā)事件應(yīng)急處理指揮部有權(quán)進(jìn)行督察和指導(dǎo)；根據(jù) 《傳染病防治法》的規(guī)定，人民政府衛(wèi)生行政部門有權(quán)對傳染病防治工作行使監(jiān)管檢查職責(zé)。

3.傳染病防治刑事監(jiān)管責(zé)任內(nèi)容的類型化

傳染病防治刑事監(jiān)管責(zé)任根據(jù)不同時期對傳染病防治的不同要求，應(yīng)當(dāng)分為常規(guī)狀態(tài)下的傳染病防治刑事監(jiān)管責(zé)任以及應(yīng)急狀態(tài)下的傳染病防治刑事監(jiān)管責(zé)任。在常規(guī)狀態(tài)下，社會處于正常有序的運行中，承擔(dān)傳染病防治義務(wù)的主體在實施各項傳染病防治工作時也體現(xiàn)出常態(tài)化、專業(yè)化、持續(xù)性的特點。因此，這一時期的傳染病防治監(jiān)管的對象往往集中在各防治組織之中，例如縣級以上人民政府衛(wèi)生行政部門、疾病預(yù)防控制機構(gòu)、醫(yī)療機構(gòu)等。傳染病防治監(jiān)管主體的防治工作也表現(xiàn)出常規(guī)化、定期性等特點。而在應(yīng)急狀態(tài)下，傳染病防治的監(jiān)管則與常規(guī)狀態(tài)相比具有較大的差異。當(dāng)突發(fā)傳染病導(dǎo)致國家進(jìn)入應(yīng)急狀態(tài)時，社會的正常有序運行被打破，相關(guān)應(yīng)急義務(wù)的履行也不僅僅局限于常規(guī)狀態(tài)下的傳染病防治的特定組織，而是在突發(fā)事件應(yīng)急處理指揮部的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，涉及傳染病源的調(diào)查檢測，傳染病的控制、治療，相關(guān)物資的生產(chǎn)、供應(yīng)、運輸?shù)确椒矫婷妫w現(xiàn)出應(yīng)急性、集中性的特點。因此，傳染病防治監(jiān)管的對象在應(yīng)急狀態(tài)下不僅僅包括醫(yī)療機構(gòu)、人民政府及其有關(guān)部門，同時還包括參與到突發(fā)傳染病應(yīng)急過程中的單位和個人。同時，為滿足應(yīng)急狀態(tài)下以法治的方式解決問題的有效性，傳染病防治監(jiān)管的實施也較常規(guī)狀態(tài)更具強制性、高效性以及特殊性。

4.傳染病防治刑事監(jiān)管責(zé)任主觀罪過的類型化

在傳染病防治刑事監(jiān)管責(zé)任中，根據(jù)責(zé)任主觀罪過的不同可以分為故意與過失兩種類型。之所以進(jìn)行這樣的劃分，是因為在具體追究相關(guān)刑事責(zé)任時，故意和過失所展現(xiàn)出的監(jiān)管者的主觀罪過大小是存在差異的，而由故意和過失所外化的監(jiān)管瀆職行為的社會危害性也往往存在較大的差別。由故意支配下的傳染病防治刑事監(jiān)管責(zé)任，可能涉及濫用職權(quán)罪，生產(chǎn)、銷售不符合標(biāo)準(zhǔn)的醫(yī)用器材罪等罪名，例如，公職人員故意壓制警情警報信息、隨意調(diào)用公共資源為私人使用；有關(guān)單位故意生產(chǎn)、銷售無法達(dá)到醫(yī)用標(biāo)準(zhǔn)的醫(yī)用防護(hù)物品。由過失支配下的傳染病防治刑事監(jiān)管責(zé)任，則可能涉及玩忽職守罪、傳染病防治失職罪、動植物檢疫失職罪、妨害傳染病防治罪等罪名。例如，政府衛(wèi)生行政部門中負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的人員因為嚴(yán)重的不負(fù)責(zé)而造成了傳染病的傳播或者流行；有關(guān)單位不認(rèn)真實施衛(wèi)生防疫機構(gòu)所提出的傳染病預(yù)防、控制措施而引起了甲類傳染病的傳播。

（三）傳染病防治刑事監(jiān)管責(zé)任類型化的立法整合

當(dāng)前我國有關(guān)傳染病防治刑事監(jiān)管責(zé)任的規(guī)定分散在 《刑法》《傳染病防治法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》以及 《公共場所衛(wèi)生管理條例》等法律法規(guī)之中。然而這種外部分散、內(nèi)部沒有類型化的立法表現(xiàn)形式是無法有效發(fā)揮傳染病防治監(jiān)管在建立和完善傳染病防治長效機制過程中的保障作用的。因此，應(yīng)當(dāng)根據(jù)對傳染病防治刑事監(jiān)管責(zé)任的類型化建構(gòu)，將分散在各個法律法規(guī)之中的有關(guān)傳染病防治刑事監(jiān)管責(zé)任的規(guī)定進(jìn)行整合，從而改變當(dāng)前立法規(guī)定的內(nèi)容難以滿足現(xiàn)實需要、附屬刑法與刑法難以形成有效銜接以及傳染病防治刑事監(jiān)管責(zé)任的規(guī)定缺乏系統(tǒng)化整合的問題。

首先，立法整合需要具體的立法形式作為依托。傳染病的防治具有較強的專業(yè)性和易變性，傳染病防治的監(jiān)管責(zé)任不僅包括刑事責(zé)任，其還包括大量的行政責(zé)任。因此，以具有穩(wěn)定性的刑法典來實現(xiàn)傳染病防治刑事監(jiān)管責(zé)任類型化的立法整合是不現(xiàn)實的：一方面，將大量的傳染病防治刑事監(jiān)管責(zé)任的內(nèi)容納入刑法典，不僅會使其不堪重負(fù)，還會破壞刑法典自身的穩(wěn)定性；另一方面，如果以刑法典為依托對其中的刑事責(zé)任進(jìn)行整合，則割裂了傳染病防治監(jiān)管責(zé)任這一整體，從而加劇了行刑之間銜接的矛盾。因此，從類型化思維對立法形式的選擇出發(fā)，結(jié)合我國現(xiàn)行的有關(guān)傳染病防治刑事監(jiān)管責(zé)任的立法，以附屬刑法為立法整合的依托是當(dāng)前最佳的選擇。

在以附屬刑法的立法形式對傳染病防治刑事監(jiān)管責(zé)任進(jìn)行整合時，需要注意形式附屬刑法與實質(zhì)附屬刑法的問題。當(dāng)前在我國有關(guān)傳染病防治刑事監(jiān)管責(zé)任的立法中，其實質(zhì)上是以形式附屬刑法的方式出現(xiàn)的，即沒有規(guī)定具體的罪狀和法定刑，而是僅僅表示 “構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”，從而僅發(fā)揮了 “一種指引、指示、指向乃至宣示的作用”。⑩參見前引⑧，王琪文。正是這種宣示性的規(guī)定，使得當(dāng)前我國在附屬刑法中有關(guān)傳染病防治刑事監(jiān)管責(zé)任的規(guī)定逐漸虛化，并且難以與刑法形成有效的銜接。因此，在以附屬刑法對傳染病防治刑事監(jiān)管責(zé)任進(jìn)行整合時不能延續(xù)當(dāng)前附屬刑法中存在的形式化問題，而應(yīng)當(dāng)通過實質(zhì)的附屬刑法，即在 “法律條文具有現(xiàn)實的規(guī)制內(nèi)容以及違反該內(nèi)容的不利法律后果，或者符合該內(nèi)容的有利法律后果”，①參見前引⑩，童德華文。以實現(xiàn)立法的整合。

其次，應(yīng)當(dāng)以刑法典作為立法整合的基礎(chǔ)。以刑法典為中心，以附屬刑法為補充應(yīng)當(dāng)是當(dāng)前立法、修法思路。②參見童德華：《當(dāng)代中國刑法法典化批判》，載 《法學(xué)評論》2017年第4期。以實質(zhì)附屬刑法對傳染病防治刑事監(jiān)管責(zé)任進(jìn)行整合時，其中的罪刑規(guī)范不能脫離刑法中規(guī)定的罪狀和法定刑，否則將會造成刑法與附屬刑法相互脫離、司法適用混亂等問題，從而加劇兩者之間的沖突和矛盾。而以刑法典作為立法整合的基礎(chǔ)，一方面體現(xiàn)出刑法典作為行為規(guī)范和裁判依據(jù)的指導(dǎo)功能，同時也符合刑法基本原則中罪刑法定原則的要求。

最后，以類型化的方式進(jìn)行立法的整合。第一，劃分常規(guī)狀態(tài)的刑事監(jiān)管責(zé)任和應(yīng)急狀態(tài)的刑事監(jiān)管責(zé)任。在以類型化的方式進(jìn)行立法的整合時，應(yīng)當(dāng)區(qū)分常規(guī)狀態(tài)下的刑事監(jiān)管責(zé)任和應(yīng)急狀態(tài)下的刑事監(jiān)管責(zé)任，這是由兩個階段所具有的不同性質(zhì)以及對監(jiān)管責(zé)任的不同要求所決定的。常規(guī)狀態(tài)下的刑事監(jiān)管責(zé)任應(yīng)當(dāng)包括對日常公共衛(wèi)生，傳染病預(yù)防，非應(yīng)急狀態(tài)下的傳染病報告、通報、公布、傳染病控制、傳染病治療等方面的監(jiān)督和管理；應(yīng)急狀態(tài)下的刑事監(jiān)管責(zé)任則應(yīng)當(dāng)包括對突發(fā)衛(wèi)生事件應(yīng)急的預(yù)防和準(zhǔn)備，突發(fā)衛(wèi)生事件的信息報告、發(fā)布，突發(fā)衛(wèi)生事件中各類事項的應(yīng)急處理等方面的監(jiān)督和管理。第二，在常規(guī)狀態(tài)與應(yīng)急狀態(tài)的基礎(chǔ)上，對傳染病防治監(jiān)管責(zé)任兩類主體的刑事責(zé)任分別作出規(guī)定。傳染病防治監(jiān)管責(zé)任的主體包括業(yè)務(wù)監(jiān)管責(zé)任主體和公務(wù)監(jiān)管責(zé)任主體。兩者不僅在性質(zhì)上存在差異，其監(jiān)管責(zé)任的內(nèi)容也大不相同。業(yè)務(wù)監(jiān)管責(zé)任主體的監(jiān)管內(nèi)容一般是以內(nèi)部監(jiān)管的形式呈現(xiàn)的，即其組織體內(nèi)部負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的人對其內(nèi)部人員的監(jiān)管，例如，應(yīng)急狀態(tài)下醫(yī)用防護(hù)物品生產(chǎn)單位內(nèi)部負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的人對工作人員生產(chǎn)活動的監(jiān)管。公務(wù)監(jiān)管責(zé)任主體的監(jiān)管內(nèi)容不僅包括內(nèi)部監(jiān)管，其中個別主體還有權(quán)對傳染病防治中的其他主體進(jìn)行監(jiān)管。第三，在各類監(jiān)管主體的刑事監(jiān)管責(zé)任內(nèi)部，根據(jù)現(xiàn)實的需要對可能存在的不同主觀罪過支配下的犯罪做出規(guī)定。

結(jié)語

在此次新冠肺炎疫情的防治期間，不履行、不完全履行以及錯誤履行防治監(jiān)管職責(zé)不僅反映出負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行為人在具體履行監(jiān)管責(zé)任的過程中在主觀和客觀方面存在的問題，也投射出我國監(jiān)督管理體制內(nèi)在的制度缺陷。在建立傳染病防治長效機制的過程中，制度本身的完善固然重要，但是如若不對執(zhí)行加以有效的監(jiān)管，再完善的防治機制也無法發(fā)揮其應(yīng)然的作用。不可否認(rèn)的是，監(jiān)管職責(zé)對傳染病防治長效機制的重要性貫穿于事前防治、事中防治以及事后防治的各個階段。因此，通過刑法的手段對監(jiān)管職責(zé)的履行加以約束是建立和完善傳染病防治長效機制的重要保障。雖然當(dāng)前我國的 《刑法》《傳染病防治法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》以及 《公共場所衛(wèi)生管理條例》等法律法規(guī)存在許多與傳染病防治刑事監(jiān)管責(zé)任有關(guān)的規(guī)定，為追究傳染病防治刑事監(jiān)管責(zé)任提供了在法律上的可能性。然而，當(dāng)前立法中存在的立法規(guī)定的內(nèi)容難以滿足現(xiàn)實的需要、附屬刑法與刑法難以形成有效的銜接以及傳染病防治刑事監(jiān)管責(zé)任的規(guī)定缺乏系統(tǒng)化的整合等一系列的問題，無法發(fā)揮刑事監(jiān)管責(zé)任對傳染病防治監(jiān)管職責(zé)履行的有效制約，同時還會帶來具體司法操作中的難題。為改變當(dāng)前我國傳染病防治刑事監(jiān)管責(zé)任在立法方面的問題，應(yīng)當(dāng)根據(jù)類型化的思維方式，通過對刑事監(jiān)管責(zé)任主體的類型化、對象的類型化、內(nèi)容的類型化以及主觀罪過的類型化建構(gòu)，以附屬刑法的形式對傳染病刑事監(jiān)管責(zé)任進(jìn)行立法的整合。