孫 剛

(黑龍江大學(xué)，黑龍江 哈爾濱 150080)

信訪制度作為一項(xiàng)具有權(quán)利救濟(jì)功能的重要制度，具有相對(duì)穩(wěn)定的模式、獨(dú)立的定位和獨(dú)特的價(jià)值。信訪制度是黨和政府與人民群眾之間建立的一種特殊的溝通渠道，其獨(dú)特的價(jià)值功能尚無(wú)法被其他法律制度所替代。信訪制度的創(chuàng)制和發(fā)展源于解決疑難信訪問(wèn)題的工作需要，根植于人民，服務(wù)于人民，新時(shí)代信訪制度的革新進(jìn)程其實(shí)就是在以人民為中心的信訪工作理念指導(dǎo)下不斷提升其法治化程度的過(guò)程[1]。人民群眾的信訪問(wèn)題大多涉及其切身利益，可以說(shuō)涵蓋到社會(huì)生活的很多方面，盡管信訪問(wèn)題存在人民群眾的合理訴求和不合理訴求之分，但如果處理不妥善，則極易導(dǎo)致矛盾激化，不利于維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。因此，本文在結(jié)合地方信訪實(shí)踐和現(xiàn)行信訪相關(guān)法律規(guī)定的基礎(chǔ)上，研究法治思維和法治方法在信訪聽(tīng)證制度中的體現(xiàn)和應(yīng)用，以期提出以人民為中心的信訪工作理念下信訪聽(tīng)證制度發(fā)展的路徑。

一、信訪制度的法理基礎(chǔ)

(一)信訪制度的法律淵源

信訪是在法治之下運(yùn)行的，無(wú)論是公民進(jìn)行信訪活動(dòng)，還是國(guó)家機(jī)關(guān)履行信訪工作職責(zé)，都必須遵循《中華人民共和國(guó)憲法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《憲法》)、《信訪條例》等多層級(jí)法律法規(guī)?！靶旁L”與“信法”并不矛盾。所謂“信訪”與“信法”實(shí)際上分別是指信訪程序和訴訟程序，由于二者都屬于法律程序，信訪權(quán)和訴訟權(quán)都屬于公民的基本權(quán)利和當(dāng)事人的選擇權(quán)，同樣不矛盾。歷史經(jīng)驗(yàn)證明，堅(jiān)持法治思維和法治方式，是完善信訪制度的重要法治保障和有效措施?？v觀歷史，信訪法治化經(jīng)歷了從無(wú)到有、從簡(jiǎn)單粗放到體系化精細(xì)化發(fā)展的歷程，這其實(shí)就是在以人民為中心的信訪工作理念指導(dǎo)下不斷提升其法治化程度的過(guò)程。

截至目前，我國(guó)已初步建立了規(guī)范信訪制度的多層級(jí)法律法規(guī)體系。一是《憲法》基礎(chǔ)。《憲法》是信訪制度所依憑的最基本法律依據(jù)，其通過(guò)國(guó)家根本大法的形式為信訪制度的建立奠定了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)，為信訪人提供救濟(jì)的同時(shí)，發(fā)揮了監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的作用，集救濟(jì)與監(jiān)督、參政議政于一體。二是法規(guī)依據(jù)?！稇椃ā返囊?guī)定通過(guò)立法得以細(xì)化，其中最重要的立法是1995年出臺(tái)的《信訪條例》，該條例的出臺(tái)在我國(guó)信訪制度的發(fā)展中具有里程碑式的意義。2005年，為及時(shí)解決信訪工作中存在的突出問(wèn)題，國(guó)務(wù)院對(duì)條例做出重大修訂，完善后的信訪制度規(guī)定得更為全面、系統(tǒng)，指導(dǎo)作用更強(qiáng)；除中央層面立法外，地方也制定了地方層面的信訪條例，其結(jié)合各地特點(diǎn)對(duì)信訪制度進(jìn)一步細(xì)化和擴(kuò)展。此外，黨內(nèi)法規(guī)也是信訪制度所依憑的重要法律法規(guī)依據(jù)，黨中央、國(guó)務(wù)院在不同歷史時(shí)期針對(duì)信訪工作發(fā)布的意見(jiàn)、做出的規(guī)定亦可視為信訪制度的重要法律淵源。三是涉法涉訴信訪工作文件、司法文件等[2]。中央政法委與最高人民檢察院、最高人民法院針對(duì)涉訴信訪在不同時(shí)期出臺(tái)的大量文件，是處理涉訴信訪的重要依據(jù)。最高人民法院、最高人民檢察院在不同時(shí)期發(fā)布的司法文件是處理涉訴信訪事項(xiàng)的制度基礎(chǔ)。

(二)信訪制度的法律屬性

我國(guó)已初步建立了規(guī)范信訪制度的多層級(jí)法律法規(guī)體系，信訪活動(dòng)本身由法律法規(guī)予以調(diào)整和規(guī)范，信訪活動(dòng)涉及的主體、信訪事項(xiàng)范圍、信訪體制、信訪程序、責(zé)任機(jī)制等均由法律法規(guī)明確予以規(guī)定，基本實(shí)現(xiàn)了法治化。信訪制度作為一種實(shí)現(xiàn)多種權(quán)利和功能的制度，與訴訟、仲裁、調(diào)解、行政復(fù)議等其他制度不同，其具有很強(qiáng)的復(fù)合性或綜合性法律屬性，并非單純的糾紛解決制度，是一項(xiàng)綜合性法律制度。

首先，信訪制度性質(zhì)具有綜合性。信訪具有權(quán)利救濟(jì)的功能，但該功能并未通過(guò)國(guó)家基本法律確認(rèn)為一種法律效力明確的救濟(jì)程序，而是適應(yīng)了社會(huì)和當(dāng)事人的需求，集救濟(jì)與監(jiān)督、參政議政于一體，實(shí)際承擔(dān)著特殊的行政救濟(jì)功能。實(shí)際上信訪制度的權(quán)利救濟(jì)功能往往更被看重也發(fā)揮著重要的作用。

其次，信訪制度調(diào)整范圍具有綜合性[3]。其調(diào)整范圍十分寬泛，具體表現(xiàn)為：一是適用范圍寬。信訪制度不僅適用于全部國(guó)家機(jī)關(guān)，還適用于行使公權(quán)力的其他部門(mén)和組織。二是調(diào)整行為范圍寬。信訪制度調(diào)整的行為既包括針對(duì)國(guó)家立法、政策制定等宏觀層面行為提出的建議和意見(jiàn)，也包括針對(duì)具體工作人員職務(wù)行為的投訴請(qǐng)求。

再次，信訪制度內(nèi)容具有綜合性。信訪法律制度內(nèi)容豐富涵蓋面廣，既包括信訪組織法律制度，也包括信訪行為法律制度；既規(guī)定了處理信訪問(wèn)題的實(shí)體法律原則，也規(guī)定了受理辦理信訪事項(xiàng)的程序法律制度。

最后，信訪制度運(yùn)行方式具有綜合性。信訪具有成本低、處理方式靈活多樣等特點(diǎn)，可以綜合運(yùn)用法律、行政等手段，也可以通過(guò)解釋、引導(dǎo)、移送或協(xié)調(diào)等方式來(lái)起到教育、調(diào)解、幫扶救助等作用，注重“情理法”的并用，既強(qiáng)調(diào)了法律的剛性，又注重群眾工作方法的柔性，有利于發(fā)揮相關(guān)公權(quán)力機(jī)關(guān)的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)和群眾工作優(yōu)勢(shì)，快速解決糾紛、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

二、信訪聽(tīng)證的法律淵源與發(fā)展脈絡(luò)

信訪理論研究是信訪工作實(shí)踐的先導(dǎo)，對(duì)做好新時(shí)代信訪工作具有重要指導(dǎo)意義。聽(tīng)證程序是處理新時(shí)代信訪問(wèn)題的重要程序，也是解決信訪矛盾，保障人民群眾參與權(quán)的有效方法。信訪聽(tīng)證制度的創(chuàng)制和發(fā)展源于解決疑難信訪問(wèn)題的工作需要，根植于人民，服務(wù)于人民。為解決近些年來(lái)多發(fā)頻發(fā)的疑難信訪問(wèn)題，加強(qiáng)同廣大人民群眾的聯(lián)系，我國(guó)部分地區(qū)創(chuàng)造性地將聽(tīng)證程序應(yīng)用于信訪工作之中，社會(huì)反響良好，成效顯著。譬如，2001—2004年，河南省義馬市信訪形勢(shì)極為嚴(yán)峻，義馬市及時(shí)對(duì)信訪體制進(jìn)行改革，其以“現(xiàn)場(chǎng)聽(tīng)證制度”為代表的群眾工作機(jī)制引起各地的高度關(guān)注[4]。隨后，全國(guó)各地陸續(xù)開(kāi)始探索將聽(tīng)證程序引入信訪工作。具有代表性的有：2004年，安徽省池州市為保障把信訪問(wèn)題妥善解決在基層，暢通信訪渠道保障信訪權(quán)利，勇于實(shí)踐并建立群眾性信訪評(píng)議制度，鼓勵(lì)對(duì)信訪案件進(jìn)行聽(tīng)證評(píng)議；2005年，浙江省結(jié)合本地信訪工作實(shí)際，經(jīng)在寧波市先行試點(diǎn)探索經(jīng)驗(yàn)后，率先在全省范圍內(nèi)建立信訪三級(jí)終結(jié)制度。

隨著各地信訪工作部門(mén)在實(shí)踐中的積極探索，信訪聽(tīng)證制度趨于規(guī)范化、制度化，部分省份率先在地方立法實(shí)踐中做出與信訪聽(tīng)證相關(guān)的法律規(guī)定。早在2002年，全國(guó)首個(gè)規(guī)定信訪聽(tīng)證相關(guān)內(nèi)容的地方性法規(guī)《甘肅省信訪條例》出臺(tái)，之后全國(guó)各地區(qū)相繼從地方實(shí)際出發(fā)進(jìn)行探索實(shí)踐。作為信訪工作實(shí)踐中卓有成效的創(chuàng)新制度——信訪聽(tīng)證制度，其法律地位正式在2005年修訂的《信訪條例》中獲得確認(rèn)，這標(biāo)志著我國(guó)信訪工作發(fā)展至“法治信訪”建設(shè)階段。以《信訪條例》為基礎(chǔ)，各省區(qū)市充分結(jié)合本地區(qū)信訪工作實(shí)際，分別相繼出臺(tái)具有地區(qū)特色的與信訪聽(tīng)證密切相關(guān)的地方政府規(guī)章、地方規(guī)范性文件等，因地區(qū)差異而亮點(diǎn)不同。

《信訪條例》雖未將聽(tīng)證規(guī)定為信訪工作部門(mén)做出信訪意見(jiàn)時(shí)的必經(jīng)程序，也未將其規(guī)定為信訪申請(qǐng)人申請(qǐng)時(shí)的必經(jīng)程序，但其卻在行政法規(guī)中明確了聽(tīng)證制度的法律地位，賦予了地方信訪工作部門(mén)一定的自由裁量權(quán)，預(yù)留了適當(dāng)?shù)牡胤搅⒎臻g[5]。信訪聽(tīng)證制度的確立有助于充分保障人民群眾的參與權(quán)，有利于進(jìn)一步規(guī)范相關(guān)信訪部門(mén)依法處理信訪事項(xiàng)，是解決多頭上訪、重復(fù)上訪、群體上訪的有效舉措。

三、信訪聽(tīng)證制度堅(jiān)持以人民為中心的基本內(nèi)涵

新時(shí)代呼喚信訪新作為，以人民為中心的信訪工作理念推動(dòng)新時(shí)代信訪制度法治化改革與實(shí)踐新發(fā)展。以人民為中心的信訪工作理念就是要把信訪工作深深扎根于人民群眾之中，要自覺(jué)堅(jiān)持人民利益至上，充分保障人民群眾的信訪權(quán)利，堅(jiān)持群眾路線，傾聽(tīng)群眾呼聲，了解民情、集中民智、匯集民心。信訪聽(tīng)證制度是以人民為中心的信訪工作理念的具體體現(xiàn)，其改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)是切實(shí)保障人民群眾的基本權(quán)益，是從保障信訪人權(quán)利出發(fā)進(jìn)行制度設(shè)計(jì)的。

(一)堅(jiān)持人民利益至上，用公開(kāi)聽(tīng)證架起溝通橋梁

信訪工作堅(jiān)持以人民為中心，信訪聽(tīng)證程序旨在接受人民監(jiān)督，信訪聽(tīng)證結(jié)論力求讓人民滿意，信訪聽(tīng)證制度的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)是保障信訪人的基本權(quán)益最大化。信訪聽(tīng)證制度能夠搭建人民群眾與司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)之間平等對(duì)話的溝通橋梁，以公開(kāi)促公平，以公平保公正，以公正樹(shù)公信。信訪聽(tīng)證制度堅(jiān)持從人民利益出發(fā)看待信訪問(wèn)題，積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切問(wèn)題，全程接受社會(huì)監(jiān)督。要實(shí)現(xiàn)公民權(quán)益與依法有序信訪的和諧統(tǒng)一，贏得人民群眾的信任和支持，就要切實(shí)保護(hù)信訪人的權(quán)利，如此才可有效減少信訪實(shí)踐中長(zhǎng)期存在的各類(lèi)疑難信訪問(wèn)題[6]。例如，貴州省錦屏縣相關(guān)部門(mén)為有效解決該地區(qū)2000年以后的群體性重大疑難信訪問(wèn)題，通過(guò)走訪回訪、深入調(diào)研、公開(kāi)聽(tīng)證后發(fā)現(xiàn)，相關(guān)制度體系改革后的利益保障分配不合理、不均衡是導(dǎo)致上述問(wèn)題的主要原因，這些問(wèn)題類(lèi)型大致可以分為原民辦教師和代課教師問(wèn)題、退伍老兵補(bǔ)貼政策、國(guó)有企業(yè)改制職工待遇問(wèn)題等。錦屏縣政府經(jīng)過(guò)慎重研究，決定以現(xiàn)行政策制度為基礎(chǔ)，將符合該信訪訴求的相關(guān)群體納入政策范圍，及時(shí)對(duì)原有政策制度進(jìn)行完善。這些決定切實(shí)有效地解決了該地區(qū)多發(fā)頻發(fā)的群體性信訪問(wèn)題。

(二)堅(jiān)持群眾路線，把群眾意愿轉(zhuǎn)化為執(zhí)政資源

信訪是黨和政府與人民群眾溝通互動(dòng)的特殊渠道，在我國(guó)糾紛解決機(jī)制中處于補(bǔ)充性地位，其獨(dú)特的價(jià)值功能尚無(wú)法被其他法律制度所替代。從黨和政府的角度看，信訪部門(mén)就是檢驗(yàn)政策落實(shí)效果的“追蹤器”，是接受人民群眾監(jiān)督、了解人民群眾意愿、維護(hù)人民群眾權(quán)益的“調(diào)解員”。從人民群眾的角度看，信訪部門(mén)是反映基層群眾訴求的“傳聲筒”，是監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法履職、貫徹落實(shí)黨和政府政策決策的“監(jiān)督者”。信訪聽(tīng)證制度是新時(shí)代信訪法治化改革與實(shí)踐中最為有效的權(quán)益訴求表達(dá)機(jī)制，既可以為信訪人公開(kāi)表達(dá)自己的合理合法利益訴求提供平臺(tái)，又能夠達(dá)到對(duì)信訪事項(xiàng)有權(quán)處理機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督的目的。信訪聽(tīng)證制度從信訪事項(xiàng)中匯集群眾的真知灼見(jiàn)，把握群眾意愿，把群眾的智慧和力量轉(zhuǎn)化為寶貴的執(zhí)政資源，為黨和政府科學(xué)民主決策提供參考依據(jù)[7]。典型案例為上海市的人民建議征集制度，該制度創(chuàng)建于2011年，至今已近十年，通過(guò)對(duì)上海市信訪工作的研究發(fā)現(xiàn)，這一制度已成為群眾表達(dá)民意的主渠道，對(duì)于從源頭化解信訪矛盾，促進(jìn)政策決策更加符合民情、順應(yīng)民意具有重要意義。在信訪聽(tīng)證具體實(shí)踐中，相關(guān)行政機(jī)關(guān)要積極引導(dǎo)人民群眾在合理合法的限度內(nèi)表達(dá)自己的合理訴求，積極獻(xiàn)言獻(xiàn)策，從而推動(dòng)人民群眾政治參與有序進(jìn)行，把群眾意愿轉(zhuǎn)化為執(zhí)政資源。

(三)暢通信訪聽(tīng)證渠道，保障人民群眾信訪權(quán)利

在信訪聽(tīng)證程序的制度設(shè)計(jì)中，舉證、質(zhì)證及辯論等環(huán)節(jié)均以法律法規(guī)與政策文件的適用為基礎(chǔ)。信訪人通過(guò)行使法律所賦予的聽(tīng)證權(quán)，在公開(kāi)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)穆?tīng)證程序下表達(dá)自己的合理訴求。相關(guān)行政機(jī)關(guān)在社會(huì)公眾監(jiān)督下，確保群眾合理訴求按照法律規(guī)定和法定程序得到處理。要通過(guò)確保人民群眾從與自身利益或社會(huì)公共利益密切相關(guān)的信訪聽(tīng)證活動(dòng)中接受深刻的法治教育，從而促進(jìn)決策的民主、公正、透明。要堅(jiān)持從人民利益出發(fā)解決信訪事項(xiàng)中的具體問(wèn)題，謀劃工作舉措。在信訪工作中，要設(shè)身處地為人民群眾考慮，堅(jiān)持從維護(hù)人民群眾合法權(quán)益出發(fā)，了解社情民意，化解矛盾糾紛，疏解社會(huì)問(wèn)題，使群眾成為國(guó)家強(qiáng)大、社會(huì)發(fā)展的最大受益者。在新時(shí)代信訪法治化建設(shè)中，信訪聽(tīng)證制度已成為信訪人表達(dá)合理訴求，保障人民群眾信訪權(quán)利的重要法律制度[8]。例如，安徽省為規(guī)范信訪聽(tīng)證程序所出臺(tái)的《安徽省信訪事項(xiàng)聽(tīng)證辦法》，具有較強(qiáng)的程序保障作用，根據(jù)其規(guī)定，除部分特殊情形外，一般應(yīng)當(dāng)接受信訪人的聽(tīng)證申請(qǐng)①。在安徽省信訪工作實(shí)踐中，因信訪部門(mén)“未依法履行告知聽(tīng)證權(quán)程序”或“對(duì)信訪人提出的聽(tīng)證申請(qǐng)不予受理”而造成信訪人對(duì)信訪處理結(jié)果或復(fù)查意見(jiàn)有異議的，經(jīng)該信訪事項(xiàng)復(fù)查(復(fù)核)機(jī)關(guān)依法定職權(quán)和程序?qū)彶檎J(rèn)定，該信訪事項(xiàng)確有聽(tīng)證必要的，則可發(fā)回要求重新辦理本案并組織聽(tīng)證。

四、信訪聽(tīng)證制度存在的主要問(wèn)題

信訪制度作為糾紛解決體系中重要的一環(huán)，其信訪制度處理的糾紛問(wèn)題往往具有特殊性或邊緣性，很多屬于尚未納入法律調(diào)整范圍，很難通過(guò)正規(guī)法律程序，特別是訴訟程序處理的問(wèn)題[9]?，F(xiàn)階段，由于信訪法律制度較滯后，信訪聽(tīng)證制度尚處于地方先行探索實(shí)踐時(shí)期，以人民為中心的信訪理念的指導(dǎo)作用沒(méi)有得到充分發(fā)揮，故本文僅對(duì)各地區(qū)存在的共性制度問(wèn)題進(jìn)行研討。

(一)信訪聽(tīng)證的適用范圍界定不明

根據(jù)《信訪條例》的規(guī)定，信訪聽(tīng)證適用范圍是以信訪事項(xiàng)的具體性質(zhì)為依據(jù)來(lái)界定的，但《信訪條例》卻未曾對(duì)什么是“重大、復(fù)雜、疑難”做出過(guò)進(jìn)一步的解釋或說(shuō)明，此外也未曾明確規(guī)定何種事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)舉行聽(tīng)證，何種事項(xiàng)可以舉行聽(tīng)證。這種模糊的表述看似為各地區(qū)從地方實(shí)際出發(fā)決定信訪聽(tīng)證的適用與否賦予一定的自由裁量權(quán)，但由于我國(guó)至今尚未建立統(tǒng)一具體的界定標(biāo)準(zhǔn)，往往導(dǎo)致在信訪實(shí)踐中產(chǎn)生同類(lèi)信訪事項(xiàng)同一合理信訪訴求卻得不到同樣的處理結(jié)果的地區(qū)差異性現(xiàn)象[10]。首先，“可以聽(tīng)證”僅為信訪程序中的可選擇性程序，是否舉行聽(tīng)證由信訪受理部門(mén)依信訪事項(xiàng)自由裁量，而《中華人民共和國(guó)行政處罰法》和《中華人民共和國(guó)行政許可法》等法律中將行政聽(tīng)證規(guī)定為“應(yīng)當(dāng)聽(tīng)證”，即具有嚴(yán)格的強(qiáng)制性。其次，“重大、復(fù)雜、疑難”這類(lèi)概念描述模糊不清，在信訪實(shí)踐中難以做到對(duì)信訪人的合理訴求有“求”必“聽(tīng)”。再者，大多數(shù)地方法規(guī)規(guī)章都是以行政機(jī)關(guān)為出發(fā)點(diǎn)，進(jìn)而對(duì)地方信訪聽(tīng)證范圍進(jìn)行規(guī)定，其往往是對(duì)行政機(jī)關(guān)可以舉行聽(tīng)證的事項(xiàng)和情形做出規(guī)定，卻很少?gòu)男旁L者的角度來(lái)對(duì)如何啟動(dòng)聽(tīng)證程序予以說(shuō)明。

(二)辦理聽(tīng)證和復(fù)核聽(tīng)證的關(guān)系尚不清晰

系統(tǒng)完整的信訪聽(tīng)證活動(dòng)應(yīng)包括與信訪事項(xiàng)相關(guān)的兩次聽(tīng)證，即辦理聽(tīng)證和復(fù)核聽(tīng)證②。鑒于這兩次聽(tīng)證活動(dòng)都是以聽(tīng)證會(huì)的形式舉行的，按照聽(tīng)證程序的不同劃分標(biāo)準(zhǔn)，二者均為正式聽(tīng)證，不是混合聽(tīng)證，故兩次聽(tīng)證是完全獨(dú)立的，僅僅在時(shí)間維度上存在先后關(guān)系；辦理聽(tīng)證和復(fù)核聽(tīng)證均發(fā)生在行政機(jī)關(guān)做出處理決定之前，同屬于事前聽(tīng)證；再聽(tīng)證是同一行政機(jī)關(guān)對(duì)同一信訪事項(xiàng)在做出最終決定時(shí)舉行的又一次聽(tīng)證，故復(fù)核聽(tīng)證不是對(duì)辦理聽(tīng)證的再聽(tīng)證。二者討論焦點(diǎn)在于辦理聽(tīng)證和復(fù)核聽(tīng)證是由不同行政主體做出的，但所針對(duì)的卻是相同的信訪事項(xiàng)，在缺乏新的影響聽(tīng)證決定證據(jù)的情況下，反復(fù)舉行信訪聽(tīng)證會(huì)，是嚴(yán)重浪費(fèi)行政資源的表現(xiàn)。但考慮到信訪問(wèn)題的復(fù)雜化、群體化特征明顯，若嚴(yán)格規(guī)定在經(jīng)過(guò)辦理聽(tīng)證程序后，信訪當(dāng)事人不得再次申請(qǐng)復(fù)查復(fù)核，這顯然與以人民為中心的信訪工作思想相悖。

(三)信訪聽(tīng)證結(jié)論的法律效力問(wèn)題

從法理學(xué)角度來(lái)說(shuō)，信訪聽(tīng)證結(jié)論的法律效力是指聽(tīng)證結(jié)論對(duì)信訪案件的處理能產(chǎn)生何種法律影響，即對(duì)信訪人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系產(chǎn)生何種影響，亦即信訪聽(tīng)證筆錄的法律價(jià)值如何。一是各地區(qū)在規(guī)定聽(tīng)證程序和聽(tīng)證結(jié)論方面存在明顯區(qū)別，對(duì)二者的關(guān)系銜接不明確[11]。信訪聽(tīng)證制度的目的在于借助公開(kāi)舉行聽(tīng)證會(huì)的形式，為人民群眾提供表達(dá)合理訴求，搭建與相關(guān)職能部門(mén)公開(kāi)“舉證質(zhì)證”的平臺(tái)。讓信訪事項(xiàng)的處理在法治化框架下公開(kāi)運(yùn)行，以切實(shí)維護(hù)人民群眾的合法利益。信訪聽(tīng)證達(dá)成合意并得到雙方確認(rèn)后，應(yīng)當(dāng)形成明確的該信訪事項(xiàng)聽(tīng)證結(jié)論。我國(guó)各地區(qū)對(duì)此規(guī)定得較為混亂，缺乏統(tǒng)一性，規(guī)定當(dāng)場(chǎng)做出聽(tīng)證結(jié)論的有之；表述為寫(xiě)出聽(tīng)證報(bào)告的有之；規(guī)定僅作為聽(tīng)證記錄的亦有之。二是經(jīng)雙方依照法定程序舉證質(zhì)證后形成的信訪處理結(jié)論的法律效力規(guī)定不明確。若信訪人對(duì)辦理聽(tīng)證階段形成的聽(tīng)證結(jié)論有異議，是否能以同一信訪訴求再次向同級(jí)其他部門(mén)提出申訴？進(jìn)入復(fù)核聽(tīng)證階段形成的聽(tīng)證結(jié)論是否具有終結(jié)性等同樣不明確。如果缺乏信訪聽(tīng)證筆錄效力的明確規(guī)定，那么信訪聽(tīng)證制度設(shè)計(jì)還是否有存在的必要呢？在這一點(diǎn)上，現(xiàn)行規(guī)范設(shè)計(jì)的含糊其詞一定程度上造成了涉訴信訪聽(tīng)證在當(dāng)下的尷尬境地③。

(四)信訪聽(tīng)證組織者和主持人的中立性存疑

依據(jù)域外先進(jìn)聽(tīng)證制度的法律規(guī)定，聽(tīng)證活動(dòng)組織者應(yīng)為與該聽(tīng)證事項(xiàng)無(wú)法律上之利害關(guān)系的第三方行政機(jī)關(guān)或社會(huì)組織；應(yīng)確保聽(tīng)證主持人和其他聽(tīng)證程序工作人員均與該聽(tīng)證案件調(diào)查處理等各環(huán)節(jié)的工作人員不存在法律規(guī)定的回避關(guān)系。但通過(guò)對(duì)我國(guó)信訪史以及信訪工作實(shí)踐的研究發(fā)現(xiàn)，信訪聽(tīng)證會(huì)的組織者或主要負(fù)責(zé)部門(mén)往往為有權(quán)對(duì)該信訪事項(xiàng)做出處理決定的行政機(jī)關(guān)，聽(tīng)證主持人大多為該涉訪行政機(jī)關(guān)的工作人員，職能分離原則未得到有效貫徹。即便部分地區(qū)進(jìn)一步規(guī)定由非本案調(diào)查工作人員主持聽(tīng)證活動(dòng)，但其具有共同的部門(mén)利益并存在工作中的接觸關(guān)系，信訪制度的這種選擇，不可避免地導(dǎo)致信訪人(信訪聽(tīng)證申請(qǐng)人)對(duì)聽(tīng)證活動(dòng)的中立性、公正性產(chǎn)生懷疑，減損了信訪聽(tīng)證的權(quán)威性和規(guī)范性。盡管信訪聽(tīng)證會(huì)是按地方規(guī)章規(guī)定的步驟、程序、時(shí)間進(jìn)行的，但由于未能根據(jù)職能分離原則進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，缺乏中立性，便不可避免地會(huì)影響到聽(tīng)證結(jié)論的公正性，造成信訪實(shí)踐中當(dāng)事人和社會(huì)公眾對(duì)信訪結(jié)論不認(rèn)同，而且容易激化矛盾，甚至?xí)斐舍槍?duì)同一信訪事項(xiàng)重復(fù)訪、越級(jí)訪的惡性循環(huán)[12]。

五、信訪聽(tīng)證制度的完善路徑

堅(jiān)持法治思維和法治方式是信訪制度有效運(yùn)行的保障，既要做到公平、公正地處理問(wèn)題，也要做到同樣的事情同樣對(duì)待，這離不開(kāi)法治原則和法律規(guī)范的有效適用。在以人民為中心的信訪工作理念指導(dǎo)下，在深入全面依法治國(guó)的進(jìn)程中，我國(guó)應(yīng)當(dāng)以法治化路徑來(lái)完善信訪聽(tīng)證制度，從而針對(duì)性解決現(xiàn)行信訪聽(tīng)證活動(dòng)中存在的主要問(wèn)題。

(一)明確規(guī)定信訪聽(tīng)證的適用范圍

《信訪條例》對(duì)信訪聽(tīng)證程序的規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)概括，使得約束力剛性不足；而地方立法又失之于寬松且政策文件應(yīng)急性居多，缺乏地方立法保障。鑒于對(duì)信訪人的全部信訪事項(xiàng)都舉行聽(tīng)證與行政法的效率原則相悖且缺乏可操作性，因此，我國(guó)應(yīng)把信訪人要求聽(tīng)證的事項(xiàng)，是否涉及重大、復(fù)雜、疑難以及有代表性、典型性的特點(diǎn)結(jié)合起來(lái)進(jìn)行研判其是否納入聽(tīng)證范圍。同時(shí)，為解決各地區(qū)信訪聽(tīng)證適用范圍法律標(biāo)準(zhǔn)不一及信訪實(shí)踐中的自由裁量權(quán)過(guò)大的問(wèn)題，我國(guó)應(yīng)從地方信訪實(shí)踐和地方信訪立法探索出發(fā)，充分借鑒域外先進(jìn)信訪法律制度，采取列舉概括加排除的立法模式來(lái)對(duì)信訪聽(tīng)證的適用范圍做出相對(duì)統(tǒng)一的法律規(guī)定[13]。

地方信訪實(shí)踐可適當(dāng)放寬信訪聽(tīng)證程序啟動(dòng)條件并明確界定應(yīng)當(dāng)舉行聽(tīng)證，即受理部門(mén)不得以任何理由不舉行信訪聽(tīng)證的適用范圍。一是要適當(dāng)放寬信訪聽(tīng)證程序啟動(dòng)條件。即對(duì)“可以舉行聽(tīng)證”的一般性適用范圍做出概括性規(guī)定，對(duì)符合一般性適用范圍內(nèi)的信訪事項(xiàng)，信訪受理部門(mén)可依信訪當(dāng)事人的申請(qǐng)及信訪事項(xiàng)的性質(zhì)、程度來(lái)決定是否可以舉行聽(tīng)證。二是應(yīng)當(dāng)明確界定必須進(jìn)行信訪聽(tīng)證的適用范圍。典型地方實(shí)踐事例如：浙江省三門(mén)縣國(guó)土資源局采用列舉加概括的方法規(guī)范信訪聽(tīng)證的受理范圍，使行政機(jī)關(guān)及信訪當(dāng)事人都清楚哪些案件應(yīng)該舉行聽(tīng)證會(huì)。結(jié)合我國(guó)長(zhǎng)期的信訪實(shí)踐看，筆者認(rèn)為，對(duì)“涉及人數(shù)多，具有區(qū)域共性特征，人民群眾反映強(qiáng)烈；跨地區(qū)、跨部門(mén)、跨行業(yè)，涉及多個(gè)地區(qū)或多個(gè)行政機(jī)關(guān)；可能引發(fā)大規(guī)模集體上訪事件、嚴(yán)重?fù)p害政府公信力或社會(huì)影響大”等三大類(lèi)信訪事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)規(guī)定為必須進(jìn)行信訪聽(tīng)證。

(二)厘定辦理聽(tīng)證和復(fù)核聽(tīng)證的關(guān)系

目前，有關(guān)辦理聽(tīng)證和復(fù)核聽(tīng)證的法律規(guī)定和法律解釋寥寥無(wú)幾，各地方政府部門(mén)在信訪實(shí)踐工作中大多未曾對(duì)二者的關(guān)系進(jìn)行解釋說(shuō)明，因此，為落實(shí)以人民為中心的信訪制度改革，應(yīng)當(dāng)借鑒域外相關(guān)法律制度，盡早厘定二者的關(guān)系。日本行政法對(duì)聽(tīng)證的法律規(guī)定較為系統(tǒng)全面。日本行政法對(duì)同一聽(tīng)證事項(xiàng)規(guī)定為一次終結(jié)制度，不得對(duì)其進(jìn)行再次聽(tīng)證④?？紤]到我國(guó)信訪工作實(shí)踐和基本國(guó)情，日本行政法中的聽(tīng)證議定終結(jié)制度顯然不符合我國(guó)的基本情況，且與“以人民為中心”的信訪工作理念相悖。我國(guó)行政復(fù)議制度中的書(shū)面審查方式和其他審查方式中的聽(tīng)證審查為厘定兩次聽(tīng)證活動(dòng)的關(guān)系提供了可借鑒路徑。由于辦理聽(tīng)證過(guò)程已對(duì)信訪事項(xiàng)進(jìn)行充分的舉證質(zhì)證，所以復(fù)核程序中所采取的審查方式大多為形式審查，與行政復(fù)議制度極為相似，而非對(duì)信訪事項(xiàng)進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查。故在信訪實(shí)踐中借鑒行政復(fù)議制度，完全可以采取書(shū)面審查的方式進(jìn)行[14]。因此，在完善信訪聽(tīng)證制度的法治化進(jìn)程中，為節(jié)約行政資源和提高聽(tīng)證效率，可規(guī)定為：已在辦理聽(tīng)證階段經(jīng)雙方舉證質(zhì)證無(wú)異議的事項(xiàng)，在對(duì)該信訪事項(xiàng)進(jìn)行復(fù)核時(shí)任何人不得再次請(qǐng)求對(duì)無(wú)異議事項(xiàng)進(jìn)行聽(tīng)證?？紤]到信訪問(wèn)題的復(fù)雜化、群體化特征明顯，若在信訪事項(xiàng)辦理階段未組織召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，經(jīng)信訪人申請(qǐng)或復(fù)核機(jī)關(guān)認(rèn)為確有必要的情況下，或在信訪人(聽(tīng)證申請(qǐng)人)提供新的影響聽(tīng)證結(jié)論的證據(jù)時(shí)，可以舉行聽(tīng)證。

(三)明確信訪聽(tīng)證結(jié)論的法律效力

聽(tīng)證結(jié)論對(duì)信訪人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系產(chǎn)生何種影響取決于聽(tīng)證結(jié)論的法律效力，但目前我國(guó)各地區(qū)對(duì)聽(tīng)證結(jié)論的法律效力并無(wú)明確統(tǒng)一的法律規(guī)定。信訪人借助聽(tīng)證筆錄應(yīng)有的法律功能由外而內(nèi)將自己的意見(jiàn)向法院滲透、施加影響，直至得到有效回饋，讓信訪糾紛得以化解，這不僅是信訪聽(tīng)證追求的目標(biāo)，還是信訪聽(tīng)證的價(jià)值所在。信訪聽(tīng)證筆錄中記載著聽(tīng)證雙方當(dāng)事人舉證質(zhì)證的全過(guò)程，有較為明確的于聽(tīng)證會(huì)中達(dá)成合意的信訪聽(tīng)證結(jié)論，理應(yīng)成為有權(quán)處理信訪事項(xiàng)的機(jī)關(guān)做出行政決定時(shí)必須予以遵守的重要參照依據(jù)。

《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問(wèn)題的意見(jiàn)》的出臺(tái)對(duì)于解決涉法涉訴信訪實(shí)踐中存在的突出問(wèn)題具有重要意義。該意見(jiàn)明確了經(jīng)過(guò)聽(tīng)證的涉法涉訴信訪處理意見(jiàn)為本級(jí)終結(jié)處理意見(jiàn)，對(duì)地方實(shí)踐中如何認(rèn)定信訪聽(tīng)證結(jié)論的法律效力具有重要的指導(dǎo)意義。因此，為切實(shí)維護(hù)并提高信訪聽(tīng)證的公信力，避免發(fā)生涉法涉訴信訪與非涉法涉訴信訪的聽(tīng)證結(jié)論法律效力不同的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)明確信訪結(jié)論的終結(jié)性法律效力。只有強(qiáng)化聽(tīng)證結(jié)論的作用，保證其具有法律意義上的終結(jié)性效力，才能更好地發(fā)揮信訪聽(tīng)證制度的預(yù)期作用。具體來(lái)說(shuō)，在辦理聽(tīng)證階段信訪事項(xiàng)當(dāng)事人雙方經(jīng)舉證質(zhì)證無(wú)異議后形成的聽(tīng)證筆錄及其聽(tīng)證結(jié)論，在適用法律法規(guī)正確、合理、合法且經(jīng)信訪聽(tīng)證會(huì)各方主體簽字確認(rèn)后，應(yīng)當(dāng)作為信訪終結(jié)意見(jiàn)，具有終結(jié)性法律效力。

(四)完善信訪聽(tīng)證組織機(jī)關(guān)和聽(tīng)證主持人制度

完善信訪聽(tīng)證組織機(jī)關(guān)和聽(tīng)證主持人制度的核心要素在于嚴(yán)格貫徹落實(shí)職能分離原則，即確保落實(shí)聽(tīng)證組織與信訪事項(xiàng)處理機(jī)關(guān)職能分離，保證聽(tīng)證程序主管部門(mén)及其工作人員的中立性和獨(dú)立性，應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)信訪聽(tīng)證回避制度，確保信訪聽(tīng)證程序正義，要盡早消除涉訪部門(mén)“既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員”的現(xiàn)象[15]。目前，易被各方接受的較為理想的信訪聽(tīng)證組織機(jī)關(guān)是引發(fā)信訪問(wèn)題的行政機(jī)關(guān)的同級(jí)信訪部門(mén)。首先，該信訪部門(mén)是代表同級(jí)黨委、政府處理信訪事項(xiàng)的專(zhuān)門(mén)工作機(jī)構(gòu)，具有無(wú)可比擬的專(zhuān)業(yè)性。其次，該信訪部門(mén)不是引發(fā)信訪問(wèn)題的直接或間接責(zé)任部門(mén)，與信訪事項(xiàng)不存在法律上的利害關(guān)系，是具有相對(duì)獨(dú)立性的第三方行政機(jī)關(guān)。再次，該信訪部門(mén)沒(méi)有直接辦理與信訪人合理訴求相關(guān)的工作職能，可有效規(guī)避部門(mén)利益至上等因素的干預(yù)。最后，對(duì)于涉及跨地區(qū)、跨部門(mén)的信訪事項(xiàng)，該信訪部門(mén)能夠起到橋梁紐帶的作用，便于召集相關(guān)部門(mén)共同處理信訪問(wèn)題。

為確保信訪聽(tīng)證會(huì)的公平、公正、有序，應(yīng)當(dāng)賦予聽(tīng)證主持人和聽(tīng)證員相對(duì)獨(dú)立的地位及依據(jù)聽(tīng)證內(nèi)容做出建議的權(quán)利，以避免聽(tīng)證程序流于形式而有損公正。結(jié)合近年來(lái)各地在信訪聽(tīng)證制度的創(chuàng)新舉措看，建議由信訪工作部門(mén)組建專(zhuān)門(mén)的聽(tīng)證主持人、聽(tīng)證員人才庫(kù)，聘任與常見(jiàn)的信訪事項(xiàng)相關(guān)學(xué)科的專(zhuān)家、學(xué)者以及法律工作者作為專(zhuān)門(mén)人員；聘任各級(jí)人大代表、政協(xié)委員和其他社會(huì)人士作為兼職人員，以為信訪群眾提供政策法規(guī)咨詢(xún)服務(wù)和參與信訪事項(xiàng)評(píng)審、聽(tīng)證工作。此外，還可以探索建立由信訪人選定專(zhuān)家人才庫(kù)中的聽(tīng)證主持人、聽(tīng)證員規(guī)則。要堅(jiān)持從人民利益出發(fā)看待信訪問(wèn)題，增加信訪事項(xiàng)的透明度，積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切問(wèn)題，全程接受社會(huì)監(jiān)督。

注釋?zhuān)?/p>

① 《安徽省信訪事項(xiàng)聽(tīng)證辦法》中規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)在受理信訪事項(xiàng)后，應(yīng)當(dāng)告知信訪人有提出聽(tīng)證申請(qǐng)的權(quán)利。”

② 《信訪條例》第三十五條規(guī)定：“信訪人對(duì)復(fù)查意見(jiàn)不服的，可以自收到書(shū)面答復(fù)之日起30日內(nèi)向復(fù)查機(jī)關(guān)的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)請(qǐng)求復(fù)核?！?/p>

③ 相比較“聽(tīng)證部門(mén)應(yīng)當(dāng)根據(jù)評(píng)議結(jié)論向相關(guān)單位提出處理意見(jiàn)”、利用“聽(tīng)證會(huì)等方式參與涉訴信訪的矛盾化解工作”的規(guī)定，更多的規(guī)范性文件只是提及“聽(tīng)證筆錄”一詞或“舉行聽(tīng)證會(huì)”，將“聽(tīng)證結(jié)論轉(zhuǎn)化為案件處理結(jié)果，使其具有法律效力”做法已經(jīng)算是地方實(shí)踐中態(tài)度最為明確的表達(dá)了。

④ 《日本行政法》第二十七條規(guī)定：“對(duì)行政廳或主持人依本節(jié)規(guī)定所作的處分，不得依行政不服審查法提起不服申訴。對(duì)經(jīng)聽(tīng)證后所作的不利于處分決定當(dāng)事人及參加人不得依行政不服審查法提起異議申訴?！?/p>