張 微/文

在我國(guó)公路基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的背景下，融資成為公路基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的重要內(nèi)容。在美國(guó)公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，資金通常源自燃油稅為核心的融資中，但是，由于通貨膨脹、燃油有限等因素影響，此種模式難以長(zhǎng)期維持，導(dǎo)致發(fā)生公路融資危機(jī)。隨著公路基礎(chǔ)設(shè)施的快速發(fā)展，公路PPP項(xiàng)目債權(quán)融資成為重要方式，促進(jìn)融資模式的創(chuàng)新，對(duì)征地補(bǔ)償方式進(jìn)行創(chuàng)新，推動(dòng)我國(guó)公路項(xiàng)目的發(fā)展。

一、公路工程PPP項(xiàng)目引起的失地農(nóng)民問(wèn)題

由于我國(guó)國(guó)家性質(zhì)和制度的影響，通過(guò)國(guó)家劃撥的方式獲取農(nóng)村集體土地，用作基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。由于沒(méi)有按照市場(chǎng)機(jī)制開(kāi)展補(bǔ)償，補(bǔ)償金額較低，補(bǔ)償政策存在一定的主觀性和象征性，存在對(duì)失地農(nóng)民的不公平。農(nóng)民面對(duì)的情況更為尷尬，第一，一夜暴富，揮霍無(wú)度。在政府征地之后，失地農(nóng)民短時(shí)間內(nèi)獲得一筆數(shù)額較大的補(bǔ)償款，由于多數(shù)農(nóng)民并沒(méi)有資金管理能力，對(duì)于巨額補(bǔ)償款存在不理性的消費(fèi)。對(duì)于收入來(lái)源單一的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，補(bǔ)償金只能夠滿足其一時(shí)的揮霍，補(bǔ)償金揮霍完之后他們很快步入社會(huì)的赤貧群體。第二，外出謀生人員增加。對(duì)于失去土地的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，勞動(dòng)力是唯一的生活方式，很多失去土地的農(nóng)民會(huì)選擇外出打工，但是，由于城鄉(xiāng)戶籍的差異，務(wù)工農(nóng)民社會(huì)保障得不到保障，難以享受相同的就業(yè)和醫(yī)療，生活壓力更大，對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)，在城市重新開(kāi)始生活非常困難。第三，不能適應(yīng)社會(huì)，給社會(huì)帶來(lái)危害。農(nóng)民失去自己的土地，成為社會(huì)無(wú)業(yè)游民，沒(méi)有很好轉(zhuǎn)變自己的心態(tài)，有著非常強(qiáng)烈的不安感，沒(méi)有獲得國(guó)家相關(guān)保障，失地農(nóng)民更加恐慌，如果缺乏正確引導(dǎo)，失地農(nóng)民可能成為危害社會(huì)安全的不穩(wěn)定因素。

二、公路交通PPP項(xiàng)目債券融資風(fēng)險(xiǎn)因素

為持續(xù)推動(dòng)公路交通建設(shè)發(fā)展，需要進(jìn)一步拓寬融資渠道，利用社會(huì)資金優(yōu)勢(shì)和市場(chǎng)機(jī)制推動(dòng)項(xiàng)目建設(shè)。而使用PPP作為融資手段解決資金需求和公路基礎(chǔ)建設(shè)的問(wèn)題成為實(shí)現(xiàn)公路交通行業(yè)大發(fā)展的重要工具。鑒于項(xiàng)目公路工程PPP項(xiàng)目投資巨大，有的項(xiàng)目歷時(shí)三、四年，可能存在的風(fēng)險(xiǎn)如下。

1.項(xiàng)目流標(biāo)可能性較大，影響項(xiàng)目落地及順利推進(jìn)實(shí)施。資本是逐利的，若項(xiàng)目資本金內(nèi)部收益率及項(xiàng)目資本金凈利潤(rùn)率等財(cái)務(wù)指標(biāo)不達(dá)標(biāo)，不如融資其他高收益領(lǐng)域或者不如將資金存銀行的收益，對(duì)于社會(huì)資本而言，放棄該項(xiàng)目是最明智的選擇。項(xiàng)目流標(biāo)，影響項(xiàng)目落地，增加各方的人力物力成本。

2.引入的社會(huì)資本方有他慮。實(shí)踐中，大型央企往往能接受融資收益率非常低的項(xiàng)目，除了央企資金成本相對(duì)較低外，央企賺取施工利潤(rùn)或者通過(guò)施工利潤(rùn)進(jìn)行彌補(bǔ)也是一種考量。

3.基于收益率低，該類型的社會(huì)資本方往往在項(xiàng)目建設(shè)完成獲得施工利潤(rùn)后便尋求退出，不符合PPP的長(zhǎng)期合作精神，不利于項(xiàng)目的可持續(xù)性發(fā)展。實(shí)踐中，可能出現(xiàn)中標(biāo)后社會(huì)資本方不開(kāi)工或者人員不足以保證項(xiàng)目實(shí)施，包括不能按時(shí)開(kāi)工、及時(shí)完工，所投入的人員經(jīng)驗(yàn)不足等風(fēng)險(xiǎn)，政府方咨詢機(jī)構(gòu)在進(jìn)行PPP項(xiàng)目交易架構(gòu)設(shè)計(jì)時(shí)，未能明確向政府方解釋項(xiàng)目的可行性及參考標(biāo)準(zhǔn)，亦未向潛在的社會(huì)資本方進(jìn)行市場(chǎng)測(cè)試，就推向市場(chǎng)進(jìn)行資格預(yù)審項(xiàng)目采購(gòu)。防范項(xiàng)目存在的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)對(duì)辦法就是引入PPP模式。

三、公路工程PPP項(xiàng)目債權(quán)融資運(yùn)行模式

目前，我國(guó)公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，PPP項(xiàng)目融資情況并不樂(lè)觀，缺少常規(guī)的融資途徑，融資市場(chǎng)不完善，各種類型的矛盾和糾紛頻繁發(fā)生。結(jié)合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)實(shí)際情況，對(duì)融資途徑和方式進(jìn)行探究。

1.公路工程PPP項(xiàng)目專項(xiàng)債券。此種融資方式主要是以市政債券作為基礎(chǔ)，項(xiàng)目公司是其發(fā)行主體，針對(duì)公路基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)立的，特別是針對(duì)一些有盈利收入的公路工程，將項(xiàng)目的現(xiàn)金和稅收作為專項(xiàng)債券的擔(dān)保，分給失地農(nóng)民，作為相應(yīng)的補(bǔ)償，針對(duì)利益分布不均情況造成的公司和失地農(nóng)民之間的矛盾，有非常好的緩和作用。項(xiàng)目公司主要由政府和社會(huì)兩個(gè)部分的資本組成，是公路基建債券的主體，公路PPP項(xiàng)目債券主要是針對(duì)盈利收入設(shè)置的PPP項(xiàng)目，此種類型項(xiàng)目有著較好的資金回收能力，信用度高的地方政府作為擔(dān)保方，通過(guò)發(fā)行專項(xiàng)債券開(kāi)展融資工作。此種方式實(shí)現(xiàn)征地的額外補(bǔ)償，借助此種創(chuàng)新的融資方式，可以有效緩解社會(huì)矛盾，增強(qiáng)其社會(huì)適應(yīng)性。

2.公路PPP專項(xiàng)債券特點(diǎn)。第一，信用優(yōu)良。項(xiàng)目未來(lái)的現(xiàn)金流或者地方財(cái)政收入是公路PPP專項(xiàng)債券的信用擔(dān)保，保證項(xiàng)目本身收益和資產(chǎn)，同時(shí)可以向社會(huì)資本提供相應(yīng)的擔(dān)保，可以實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的合理分散。由于公路工程基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模較大，交通量的穩(wěn)定增長(zhǎng)可以提高債券償債信譽(yù)。公路PPP專項(xiàng)債券信用等級(jí)相對(duì)比較高，信用危機(jī)發(fā)生的概率很小。第二，低融資成本。項(xiàng)目公司作為公路PPP專項(xiàng)債券發(fā)行主體，政府作為參與方，信用保障比較高，法律法規(guī)對(duì)其發(fā)行模式和運(yùn)行機(jī)制做了詳細(xì)規(guī)范，可以最大限度地降低融資風(fēng)險(xiǎn)，保證融資渠道暢通，有效降低融資成本。同時(shí)公路PPP專項(xiàng)債券利息在稅前扣除，具有非常好的稅盾作用，降低項(xiàng)目公司經(jīng)營(yíng)成本，吸引更多的融資方。第三，財(cái)務(wù)杠桿作用。相對(duì)于股票融資來(lái)說(shuō)，其融資方式明顯不同，項(xiàng)目公司按照相應(yīng)的約定償還本金以及利息，其控股權(quán)沒(méi)有變化，債券融資的收益可以增加股東的利潤(rùn)，對(duì)于經(jīng)營(yíng)效益來(lái)說(shuō)，具有非常好的杠桿作用。公路PPP專項(xiàng)債券可以通過(guò)合理的分配方式，將其分配給被征地農(nóng)民，作為征地的融資補(bǔ)償。在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)之后，利用債券的收益獲取相應(yīng)的利息和本金，實(shí)現(xiàn)利益的公平分配。同時(shí)，借助公路PPP專項(xiàng)債券，鼓勵(lì)失地農(nóng)民參與城市建設(shè)，促進(jìn)社會(huì)效益的提升。

3.公路PPP專項(xiàng)債券運(yùn)行模式。通過(guò)對(duì)專項(xiàng)債券特點(diǎn)的分析，對(duì)收入型公路PPP項(xiàng)目運(yùn)作模式進(jìn)行分析。首先，加強(qiáng)資產(chǎn)池建設(shè)，將一個(gè)或者多個(gè)項(xiàng)目PPP主體進(jìn)行資產(chǎn)打包，放在同一個(gè)池內(nèi)，實(shí)現(xiàn)權(quán)益人的資產(chǎn)隔離，通過(guò)出售和隔離，降低破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)。其次，創(chuàng)設(shè)特殊目的載體，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目資產(chǎn)和債券的連接。選擇國(guó)內(nèi)外知名金融機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)融資風(fēng)險(xiǎn)控制，提高債券信用等級(jí)，對(duì)特殊目的載體進(jìn)行評(píng)級(jí)，對(duì)其財(cái)務(wù)情況、現(xiàn)金流以及償債能力等進(jìn)行分析，將結(jié)果告知融資者。在中國(guó)證券監(jiān)理會(huì)審核批準(zhǔn)之后，實(shí)現(xiàn)債券的承銷，將部分債券按照合適比例分配給失地農(nóng)民。

四、公路PPP專項(xiàng)債券債權(quán)分配模式與創(chuàng)新

公路PPP模式是一種融資創(chuàng)新策略，要對(duì)公路建設(shè)項(xiàng)目中的應(yīng)用規(guī)律進(jìn)行分析，研究融資決策特點(diǎn)，為公路建設(shè)項(xiàng)目融資提供良好思路。PPP項(xiàng)目多是國(guó)家的重點(diǎn)交通項(xiàng)目，結(jié)合鄭州公路工程PPP項(xiàng)目融資、融資建設(shè)、征地補(bǔ)償、運(yùn)營(yíng)及維護(hù)業(yè)務(wù)來(lái)看，隨著內(nèi)地公路交通產(chǎn)業(yè)的成熟和投融資環(huán)境的變化，這一模式正成為中國(guó)內(nèi)地新型城鎮(zhèn)化背景下的政府力推模式。

1.土地增值收益的合理分配。通過(guò)公路PPP專項(xiàng)債券實(shí)現(xiàn)土地增值效益的合理分配，在對(duì)集體土地征收之后，用于公共用途，假設(shè)能夠全部用在公路基礎(chǔ)建設(shè)中。從失地農(nóng)民角度來(lái)說(shuō)，將土地作為資本投入到公路建設(shè)中，其資本市場(chǎng)相對(duì)較為穩(wěn)定，將被征土地作為連續(xù)融資資本，政府部門投入相應(yīng)的基礎(chǔ)建設(shè)資本，對(duì)同一塊土地進(jìn)行連續(xù)融資，使土地自身?xiàng)l件不斷提升。在公路建設(shè)的過(guò)程中，其開(kāi)發(fā)成本逐漸降低，提升其配套服務(wù)設(shè)施，不斷增加土地的預(yù)期收入，提高土地收益，產(chǎn)生相應(yīng)的土地增值收益。土地被政府征收之后，用在公路建設(shè)中，隨著周圍基礎(chǔ)設(shè)施的完善，可以增加土地增值收益，失地農(nóng)民可以分享相應(yīng)的土地增值。鑒于公路建設(shè)用地非常匱乏，土地價(jià)格也在不斷上漲，項(xiàng)目公司通過(guò)較低的價(jià)格成本獲取土地，產(chǎn)生較大的土地價(jià)格差，存在著利益分配不均的情況，使政府和失地農(nóng)民矛盾被激化。公路PPP專項(xiàng)債券可以將土地增值的未來(lái)收益在現(xiàn)實(shí)中投射，對(duì)因?yàn)檎鞯匮a(bǔ)償不均引起的分配問(wèn)題進(jìn)行緩解?？稍谡鞯匮a(bǔ)償中，將部分的公路PPP專項(xiàng)債券債權(quán)進(jìn)行分配，作為對(duì)失地農(nóng)民的額外補(bǔ)償。

2.債券分配數(shù)學(xué)模型。結(jié)合土地的價(jià)格差，借助數(shù)學(xué)模型構(gòu)建相應(yīng)的債權(quán)分配模型，利用相應(yīng)的公式計(jì)算項(xiàng)目建成后的地價(jià)、失地農(nóng)民股權(quán)分配差價(jià)、農(nóng)民應(yīng)分債券等，通過(guò)這樣的方式，將土地價(jià)格差作為融資部分補(bǔ)償給失地農(nóng)民，針對(duì)可經(jīng)營(yíng)和準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)的公路基礎(chǔ)項(xiàng)目，減少相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)效益，對(duì)于項(xiàng)目公司來(lái)說(shuō)，其并非單純追求項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益，通過(guò)保障失地農(nóng)民利益，解決失地農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，吸引更多人融資。比如2012年，深圳地鐵六號(hào)線采用PPP模式，社會(huì)資本一方均為港鐵，為了達(dá)到既能維護(hù)市場(chǎng)秩序，又能確保項(xiàng)目公司收回投資成本并獲取利潤(rùn)的目的，深圳市政府給予深圳地鐵項(xiàng)目公司現(xiàn)金補(bǔ)助，在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)分期進(jìn)行。政府為獲得充足的現(xiàn)金支付補(bǔ)助，將地鐵附近的部分土地進(jìn)行招拍掛，通過(guò)出讓土地獲得收益。在支付補(bǔ)貼后仍有剩余利潤(rùn)，同時(shí)增加了政府財(cái)政收入。通過(guò)公路基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域建設(shè)，推動(dòng)城市化發(fā)展進(jìn)程。

3.建立健全法律體系。PPP項(xiàng)目實(shí)質(zhì)上是社會(huì)資本方投融資項(xiàng)目，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資額往往達(dá)10億以上，對(duì)于社會(huì)資本方投融資能力的要求不言而喻。因此在社會(huì)資本方的選擇上，建議給予社會(huì)資本方合理收益，保證精力集中于項(xiàng)目建設(shè)。PPP導(dǎo)向是項(xiàng)目全生命周期的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、長(zhǎng)期合作，要考慮未來(lái)30年或更長(zhǎng)期限能否滿足運(yùn)營(yíng)的可用性指標(biāo)要求，并決定政府是否應(yīng)該付費(fèi)。所以，在具體執(zhí)行中，政府應(yīng)設(shè)計(jì)相應(yīng)的博弈機(jī)制來(lái)確保自己的主動(dòng)地位，以獲得最大化的項(xiàng)目收益。為此，在融資前期，不但要測(cè)算計(jì)量融資收益，還要針對(duì)不確定性的融資行為給融資收益帶來(lái)的影響狀況進(jìn)行全面評(píng)估，盡可能地降低由于融資評(píng)估不合理及不準(zhǔn)確導(dǎo)致的項(xiàng)目失敗風(fēng)險(xiǎn)。所以在整個(gè)運(yùn)營(yíng)周期內(nèi)能夠高質(zhì)量地保證公路交通服務(wù)，必須形成評(píng)價(jià)、監(jiān)督、責(zé)任跟蹤機(jī)制。以保證社會(huì)資本方的建設(shè)能力，促進(jìn)項(xiàng)目的順利建設(shè)；另外，為避免施工單位拿中標(biāo)作要挾來(lái)洽談商務(wù)條款，在評(píng)標(biāo)過(guò)程中，重點(diǎn)考核項(xiàng)目的建設(shè)方案，包括施工組織設(shè)計(jì)、工期推進(jìn)表及保障措施等，需要搭配有影響力的違約責(zé)任，以確保建設(shè)方案不流于形式。

總之，我國(guó)的城市化發(fā)展處于重要時(shí)期，以大規(guī)?；A(chǔ)建設(shè)作為基礎(chǔ)，公路工程是重要的內(nèi)容之一，嘗試各項(xiàng)資本合作模式。但是，由于資金因素的影響，我國(guó)公路建設(shè)面臨的困難非常多，失地農(nóng)民得不到合理的補(bǔ)償，產(chǎn)生越來(lái)越多的問(wèn)題。為了有效解決資金不足問(wèn)題，可以借助公路PPP專項(xiàng)債券進(jìn)行融資渠道創(chuàng)新，填補(bǔ)建設(shè)中的資金缺口，并且對(duì)土地的增值收益，按照相應(yīng)的數(shù)學(xué)模型，給予失地農(nóng)民一定的額外補(bǔ)償，緩和政府和失地農(nóng)民之間的矛盾，加速我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程。