郭少丹

廣西作為邊疆少數民族地區(qū)，農村廁所環(huán)境問題相對突出。廣西各級黨委、政府較早地注意到這一問題，20世紀90年代就曾積極引導廣大農民進行廁所改造[1]。2013年“美麗廣西”大型鄉(xiāng)村建設活動拉開帷幕，“改廚改廁”是其重要內容之一[2]。2018年廣西壯族自治區(qū)印發(fā)了《廣西城鄉(xiāng)“廁所革命”行動推進工作方案（2018—2020）》，農村改廁行動開始向城鄉(xiāng)廁所革命轉化過渡。至2018年底，廣西農村衛(wèi)生廁所的普及率已達90%[3]，村民的如廁便利大幅提升。在看到成績的同時，不能忽視存在的問題，特別是在具體工作推進中面臨的難題。廁所革命的主戰(zhàn)場在廣大農村地區(qū)，主戰(zhàn)力是縣、鄉(xiāng)兩級政府。尤其是縣級政府，處于連接上下級鏈條的關鍵環(huán)節(jié)。既是基層政策的制定者又是廁所改造工作的直接參與者，他們遇到的困難往往都是來自實踐中的難題，關注并解決這些困難對繼續(xù)推動工作走向深入十分重要。本文以縣域為考察視角，以廣西12個縣（市）的實地調研為支撐①本課題組2018年、2019年先后赴南寧、柳州、桂林、百色、梧州、北海、防城港7個地級市進行實地調研。具體包括12個縣（市）：南寧市的橫縣、賓陽縣，柳州市的鹿寨縣、融安縣，桂林市的永?？h、興安縣，百色市的平果縣（2019年撤縣改市）、田陽縣（2019年撤縣改區(qū)），梧州市的藤縣、蒙山縣，北海市的合浦縣，防城港市東興市。在各縣（市）中分別選取1到2個自然村進行實地考察、入戶參觀、村民訪談，通過理論與實踐的雙重分析，了解當前廣西農村廁所改造取得的成績和存在的問題，為推進各地廁所革命工作走向深入提供參考。，祈望把廣西廁所革命工作推進中的疼點問題反映出來，探索對策辦法促使問題得到解決。

一、突破基層干部思想認知“阻礙”的難題

在農村廁所革命工作中，部分基層干部存在政治站位和理論認知“兩不足”問題。對廁所革命工作不重視的現象仍然存在，改廁工作與廁所革命的銜接推進，在工作思路上還需要進一步厘清。

（一）提升政治站位，加強思想認識

黨的十九大把鄉(xiāng)村振興上升到國家戰(zhàn)略的高度，廣大農村地區(qū)的振興致富是我們全面建成小康社會的重要戰(zhàn)場，“小康不小康，關鍵看老鄉(xiāng)”，建設美麗富饒的鄉(xiāng)村，是我們避無可避的歷史任務，這是新時代黨面臨的工作大局。廁所革命是在鄉(xiāng)村振興這個大局下，黨中央高度關注的熱點問題，它關系到億萬村民的生活環(huán)境、衛(wèi)生安全和幸福便利。習近平總書記多次指出，要努力補齊廁所這塊影響群眾生活品質的短板。在這個問題上我們不妨進行逆向推導，廁所革命如果不能完成，鄉(xiāng)村振興就將留下缺角，全面建成小康社會的目標也將無法真正實現，“民心工程”可能變成“失心工程”，黨和政府的公信力將嚴重受損。因此，廁所問題不是小事，習近平總書記對此高度重視、十分關心。廣大基層干部務必要提高政治站位，深刻認識廁所革命的重大現實意義。

（二）厘清工作思路，抓好銜接推進

近年來，廣西的廁所改造工作可以劃分為“改廚改廁”和“廁所革命”兩個階段。當前許多基層干部對二者的認知比較欠缺，面對“改廚改廁”完成后的廁所革命任務，應該如何對接，如何過渡，如何整合資源推進工作？很多人搞不清楚，造成工作缺少章法，乃至無所適從，甚至認為廁所革命是2017、2018兩年“改廚改廁”工作的再進行，是重復性任務，沒有必要，這樣的思想必須得到糾正。

2019年8月，農業(yè)農村部在全國范圍內啟動農村改廁大排查工作[4]，這個時間點處在改廚改廁工作與廁所革命的銜接過渡期，目的是檢查之前的改廁工作扎不扎實，這是一個重新看齊的過程，督促各地及時彌補短板和不足，從改造數量上、建設質量上、工作思路上向新階段看齊，以改廁為基礎，統(tǒng)籌推進廁所革命工作走向深入。應該說改廁與廁所革命的最終目的是一致的，都是為了讓廣大農村地區(qū)用上干凈衛(wèi)生的廁所。但兩者處于不同的工作階段，把這兩個階段進行無縫對接、持續(xù)推進是我們必須完成的任務。能不能圓滿完成兩者的整合銜接，取決于我們對改廁和廁所革命工作有沒有一個清晰的理論認知，腦子里越清楚，銜接得越高效順暢。

二、協調基層工作“繁忙”與“優(yōu)質”的矛盾

廁所革命工作的主戰(zhàn)場在基層，是呈現問題較為集中的地方?；鶎诱趲脑熘忻媾R的困境，有的是體制內長期存在的障礙傳導造成的，也有一部分是廁改工作獨有的問題。應該進一步探索完善基層干部的工作激勵機制，健全基層社會決策的公共參與體系，為廁改工作的深入開展掃清障礙。

（一）保持工作熱情，發(fā)揚黃牛精神

“上面千條線，下面一根針”，任務繁瑣、整日忙碌成為基層干部的工作常態(tài)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一般也就幾十個人，①根據對廣西各地的調查，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作人員依照所轄地區(qū)人口、面積不同一般在30—60人，人員的配備比為所轄地域人口數量的千分之一左右。例如，賓陽縣思隴鎮(zhèn)（2019年）總人口約6.3萬，政府機關編制47人，聘用12人，共計59人。賓陽縣露圩鎮(zhèn)（2019年）總人口4萬，政府編制37人，聘用人員3人，共計40人。陸川縣溫泉鎮(zhèn)（2020年3月）總人口約14萬人，政府編制40人，無聘用人員。興安縣嚴關鎮(zhèn)（2019年）總人口約2.4萬人，政府編制27人，在編22人，聘用5人。一頭要承接縣（市）級以上部門數十甚至近百樣具體工作，另一頭則直接面對農村幾千乃至數萬農民的治理、動員，日常中的各種會議、材料編寫、具體落實、迎檢陪同、入戶走訪、核查反饋、臨時抽調等工作千頭萬緒。很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部一天平均工作時間超過10個小時，上下班的時間邊界非常模糊，常常是手機不離身，單位隨叫隨應。

除了“一陣風”的抓任務，時間緊、任務重之外，部分干部在工作服務意識上缺乏老黃牛精神?；鶎又械那嗄旮刹慷啵环矫嫠麄兙邆漭^高的學歷知識；另一方面大都處在個人事業(yè)發(fā)展的奮斗期。大家普遍比較上進，希望工作能得到上級領導的認可和肯定，領導的認可往往是以工作成績?yōu)楹饬繕藴实?，要能拿得出靚麗的工作業(yè)績，就要選擇一些能快速出成績的事來做。老百姓的民生問題基本上都是一些瑣碎的小事，不能很清晰地顯示出亮眼的工作業(yè)績，需要更多的是一種韌勁。例如，廁所問題的治理，表面上看并非難事，人人皆可處理，但要治理徹底、持續(xù)維系卻需要長時間、全身心的投入，而一旦拉長時間，成功的概率往往會隨之降低，因為持續(xù)保持工作熱度、強度、關注度是一件很難做到的事。所以民生之事更多地表現為平常性與持久性，滿足不了部分基層干部希望短期出成績的心理預期，又缺乏堅定的理想信念做支撐，干工作缺乏“傻勁”和韌勁。

（二）任務分派講科學，保持指標流動性

2018年廣西將100萬戶改廁任務分配到14個地級市，由各地級市再分配到各縣、區(qū)?？h級政府領到改廁任務后，一般會按照人口比例分配到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)[5]。這樣的分配有其合理的一面，一般來說，人口多的改廁需求就多一些，人口少的改廁需求就小一些，但在實際調研中卻發(fā)現了“反常”現象。在一些經濟發(fā)展較好、人口數量較多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，改廁的需求反而很少。一是經過近幾年來改廁工作的連續(xù)推進，這些“政策經常光顧地區(qū)”已經完成了幾輪改廁推動，剩下的改廁需求不多。二是由于經濟條件較好，一些村民已經購買了商品房或新蓋住房，新房子里已經是衛(wèi)生廁所，所以對于部分百姓來講，區(qū)域性的改廁需求高峰期已經過去了。這是經濟條件較好的人口大鎮(zhèn)，廁改需求反而不大的原因。那么該怎么辦呢？不接任務是不行的，服從組織分配的工作是體制內最基本的政治紀律與政治規(guī)矩。不但要接下，還必須要完成。完不成會被問責，影響干部個人的績效考核、升遷評定。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部想盡辦法用完指標成為一個比較頭疼的問題。

基層的很多工作是環(huán)環(huán)相扣的，一環(huán)出了問題，會產生連鎖反應。就好比說了一個謊話，想要不暴露就需要不斷地想辦法來加以掩飾，最終發(fā)現很多問題被復雜化了。其實找到扭曲的第一環(huán)是發(fā)現問題的關鍵，所以很多基層問題的出現，我們要多問幾個為什么，探尋問題產生的源頭從而抓住解決問題的關鍵點。由于指標分配的死板，任務完成的剛性，基層干部明知不可為而勉強為之，以致疲于應對。本來一個自帶資金的好項目，卻要基層干部費盡心思來湊數平賬，值得我們反思。

三、改進廁所革命工作中遇到的現實難題

在農村廁所革命工作的推進過程中，絕大多數的農戶作為主要受益者對改廁工作是支持和歡迎的。但與此同時，也確實存在一小部分農戶，他們拒絕參與農村的廁所改造。這樣一項惠民的政策，為什么沒能得到這部分群眾的支持？改廁政策，是否存在遺漏，沒能兼顧到個別群眾的需求，他們不參與廁所革命的原因是什么？這些問題我們要認認真真的摸索清楚，當一回老百姓肚子里的蛔蟲，排解掉他們的顧慮，才能推動農村廁所革命工作不斷深入下去。

（一）直面廁改真難點，提高幫扶針對性

根據調查情況來看，廣西農村改廁補貼共計1200元，包括化糞池補貼900元，沖水水箱補貼150元，便池補貼150元。中央撥付資金占50%，自治區(qū)撥付占20%，地市占20%，縣里占10%[6]。農戶建造一座符合改廁標準的廁所，除去化糞池、便池、水箱這三項有補貼的部分之外，還需自己建設廁所圍墻、安裝門窗、硬化地面、水電管道等內容，這部分的花費大約在1500元上下，需要農戶自掏資金。這筆費用是很多農戶不愿參與農村廁所革命的關鍵點。部分農戶不愿出這筆費用，形成了廁所改造中的工作難點。

這部分“困難戶”的出現，實際上反映出我們改廁幫扶政策靈活性的不足。不愿意參與改廁的農戶大致有以下幾種情況：一是負擔不起這筆支出的農戶，像一些貧困戶、五保戶、鰥寡孤獨等特殊人群。他們也希望用上干凈衛(wèi)生的廁所，但經濟上特別困難，自費部分的支出負擔不了，被動的選擇不參與鄉(xiāng)村廁所改造。二是受到舊傳統(tǒng)、老思想束縛的農戶，特別是一些年紀比較大的村民，沒有年輕人在身邊的老人，他們依然堅定的認為廁所是一個“粗鄙”的地方，有錢應該花在修房子上，把一個排泄的地方修那么好是在浪費錢。三是已經在城里買房或者已在村里另建新房的農戶，新房子里面是建好衛(wèi)生廁所的，只是暫時因某些原因沒有搬遷仍然居住在老房子里，但不想再對老房子廁所進行改造，過些日子搬入新房，老房子很快閑置，改造花錢沒有必要。四是房基地周圍沒有土地的農戶，原來建房子的時候，沒有考慮到衛(wèi)生廁所的問題，現在要建造標準廁所面臨屋內沒有地方屋外沒有土地的境況。

面對以上農村廁所革命工作推進中面臨的現實難題，我們應該認真思考解決辦法，進一步細化幫扶政策，把老百姓在改廁過程中面臨的難題逐一解決。對于廁所改造自費部分承擔確有困難的農戶，基層政府要進行考察摸底，核實數據之后結合地方實際或是引入扶貧資金或是撥付專項資金提高改廁補貼，進一步減輕自費負擔。也可以考慮在扶貧產業(yè)中進行傾斜，改善這部分農戶的收入水平，從根本上解決負擔不起改廁費用的問題。對于深受舊傳統(tǒng)、舊思想束縛的農戶，要加大宣傳教育，要有耐心定期上門做工作，幫助他們轉變思想，認識到改廁對衛(wèi)生和健康的重要影響。對于那些暫時住在老房子里的農戶，一方面積極動員他們對老房子進行廁所改造，另一方面盡快催促他們搬入新房居住，減少因廁所衛(wèi)生不達標而感染疾病的風險。如果面臨的困難，以我們目前的能力確實無法解決，也應該登記造冊記錄下來，集中探討解決辦法，也可以參考其他地區(qū)是如何處理類似問題的，能不能借鑒仿效。

另外，在農村廁所革命的推進過程中，還出現一種戶廁“部分合格”的情況，這一類的戶廁按照當前的標準是沒有辦法通過驗收的，需要二次改造，直到補齊短板才能通過驗收。一些條件較好的農戶，在最近幾年已經把自家?guī)M行了修建或改造，但因為當時不知道改廁的具體標準，所以各家都以自己認為的“干凈”標準進行廁所建造，總體來看也基本上達到了日常生活中干凈衛(wèi)生的需求。但按照當前的改廁驗收標準，很多農戶家的廁所出現個別指標不合格的現象。比如有的農戶生活污水與糞便污水沒有做好分離，生活污水排量較大與糞便污水混合特別容易造成發(fā)酵時間不足的問題；有的農戶當時沒有經驗，貪圖便宜選用了較小的化糞池，造成糞池經常滿溢，降解時間不足，無害化處理達不到要求；有的農戶在廁所沒有設置窗戶，或者窗戶的尺寸太小，達不到采光系數≥1∶8的標準。

這里面有一個關鍵點就是“二次改造”的問題。農戶從使用的角度來看，這樣的廁所就是衛(wèi)生廁所，使用起來一點問題沒有，不需要再次改造。但政府驗收從環(huán)境生態(tài)、無害化排放的角度看，這部分廁所沒有達到無害處理的要求，是改廁的殘次品，會對環(huán)境產生污染，應該進行整改。問題的關鍵是，因為涉及到拆除的費用及舊設施的損耗，二次整改的花銷往往比一般改造的花費更高，整個二次整改的過程政府依然只補貼1200元，剩下的資金全部需要農戶自掏腰包，而改造好的廁所，從農戶自身的使用感受上提升并不大。所以很多農戶認為這樣“折騰”不合情理，不愿意配合改廁工作。面對老百姓的疑問，我們解決這類問題可以從以下兩個方面著手：一是探索提高這類農戶的改廁補貼標準，減輕二次改造農戶的經濟負擔。二是探索補救辦法，盡可能保留農戶原有的廁所結構不變的情況下，彌補功能上的不足，例如化糞池容積較小的問題，可以在原有化糞池旁邊增加一個化糞池，這樣工程簡單，花費也不大，新建化糞池屬于政府補貼門類，農戶二次改造的負擔就會大大減輕，減少他們參與廁所改造的阻力。

（二）公廁建設需求大，占地排污是難題

農戶的衛(wèi)生廁所普及率大大提升之后，廁所需求的趨勢悄然發(fā)生變化，戶廁的短板補了上來，公廁不足的問題漸漸凸顯[7]。后面的工作焦點，可以部分調整到支持鄉(xiāng)村公廁建設上來。每逢節(jié)日、紅白喜事，客人較多的時候，出現如廁難的問題；有的村莊發(fā)展鄉(xiāng)村旅游經濟，農戶家里的廁所滿足不了游客多的需求。從整體上看，當前鄉(xiāng)村公廁建設的群眾需求比較大[8]。但鄉(xiāng)村公廁建設面臨幾個難題待解決。

一是鄉(xiāng)村公共廁所建設、維護缺乏資金保障。目前，鄉(xiāng)村公共廁所的建設缺乏實施細則，中央、省（自治區(qū)、直轄市）、市、縣的資金配套不明晰。很多基層政府財力單薄，配套有困難。尤其像廣西這樣的邊疆少數民族地區(qū)，經濟發(fā)展原本就相對薄弱，許多農村沒有像樣的村集體經濟，村里拿不出錢來建公廁，依靠村民們集資修建更是難以指望，便民行動還可能被誤解為面子工程。公廁的修建只是開始，建成后的運轉維護，都需要明確的資金作保障。廁所的看管、清理、用水、用電由誰負責，都需要逐一落實。不然，即便修建完成后，公廁也無法運行，用不了多久就會停擺。目前，一部分已建成的鄉(xiāng)村公廁就出現了這樣的問題，因欠費被停水停電只好鎖門。鎖門也是迫不得已，廁所這個地方比較特殊，一旦后續(xù)管理缺失，無人清掃，很快就會變得又臟又臭，成為村民“爭相逃避”的地方。

二是鄉(xiāng)村公共廁所建設用地短缺。鄉(xiāng)村公共廁所建設用地短缺的問題十分突出，很多村里的土地早已經分包完畢，沒有適合的土地建設公共廁所。加上公共廁所占地不僅是建筑占地，公廁周邊一定輻射范圍內的土地很多人也不愿意建房造屋使用。再有，像公共廁所的選址，為了讓村民使用方便，更傾向于建設在人口集聚的地方，這形成了農村土地資源稀缺和公廁占地較大一對難以調和的矛盾。

三是鄉(xiāng)村公共廁所的排污難問題。廣西地區(qū)鄉(xiāng)村的排污管網建設是特別薄弱的，這其中的原因比較復雜，一是由于地形地勢所限，很多村莊在山里，分布較為零散，排污管網建設難度很大。二是廣西經濟發(fā)展相對落后，農村排污問題的關注起步較晚，加之經濟力量的不足，難以兼顧城鄉(xiāng)排污管網的同步發(fā)展。很多村莊的建設在規(guī)劃的時候就沒有考慮到集中排污、統(tǒng)一處理的問題。以往我們的關注點主要在村民的飲水安全上，造成了很多項目只管凈水，不管污水的狀況。鄉(xiāng)村公廁建成以后，仍面臨排水口處并無專門的排污管道可供連接的問題，如果經過簡單沉淀發(fā)酵后直排雨水溝進入農田，可能會產生安全衛(wèi)生隱患。

總之，近幾年在廣西各級黨委、政府的共同努力下，廣西農村的廁所改造問題取得了巨大的成就。廣大農民的如廁習慣得到改善，生活品質得到提升，衛(wèi)生健康有了保障。但同時，也不應忽視廣西廁所革命過程中凸顯的問題和難點，這些當前存在的困難是阻礙我們廁所革命工作進一步走向深入的攔路虎。這就好比車輪遇到了絆腳石，這時候用力推車不是一個好辦法，必須俯下身子來找到石頭卡在哪里，想辦法剔除它，才能使車子繼續(xù)行穩(wěn)致遠。廁所革命這樣的民生工程，規(guī)模浩大且曠日持久，是不可能一帆風順的。我們只有不斷地勇于發(fā)現問題、持續(xù)解決難題，才能夠一次次的清除廁所革命工作中的絆腳石，獲得推動事物向前發(fā)展的持續(xù)動力。