覃鈺路，朱夢(mèng)珂，許卉

近年來(lái)，我國(guó)結(jié)構(gòu)性減稅政策的大幅推進(jìn)和地方融資政策收緊，財(cái)政收入增幅呈放緩趨勢(shì)，且財(cái)政收入新血液注入尚未形成規(guī)模，但在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、科技化的發(fā)展戰(zhàn)略下，地方財(cái)政支出需求呈現(xiàn)剛性上升趨勢(shì)，部分地方政府已出現(xiàn)較大的財(cái)政“缺口”。在《新預(yù)算法》出臺(tái)以前，法律禁止地方政府舉債融資，但對(duì)任何一個(gè)經(jīng)濟(jì)體來(lái)說(shuō)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)都需要負(fù)債。中國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、科技化的發(fā)展戰(zhàn)略表明，縣級(jí)以上地方政府探索出多樣化的融資方式，為地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)發(fā)展提供較為充足的資金保障。

從2002年到2015年間，中國(guó)地方債務(wù)總額年均增長(zhǎng)速度達(dá)到17%，其中2008年金融危機(jī)后，政府實(shí)行大規(guī)模財(cái)政刺激計(jì)劃以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)，積累了大量債務(wù)，使得債務(wù)的年均增速達(dá)到22.3%。根據(jù)毛捷和黃春元（2018）的研究測(cè)算，隨著整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，政府大規(guī)模債務(wù)背后蘊(yùn)藏的風(fēng)險(xiǎn)也在逐漸顯露，不利于科學(xué)合理的財(cái)政收支預(yù)算體系的構(gòu)建，且會(huì)在一定程度上影響到政府的信用，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生負(fù)向作用。特別是對(duì)于財(cái)力較為薄弱的地區(qū)而言，政府負(fù)債率的上升對(duì)其財(cái)政可持續(xù)發(fā)展將帶來(lái)一定挑戰(zhàn)。因此，分析債務(wù)水平對(duì)地方財(cái)政可持續(xù)的影響，對(duì)于加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理，更有效地加強(qiáng)對(duì)政府債務(wù)的財(cái)政預(yù)算約束，構(gòu)建規(guī)范的債務(wù)管理體制具有特別重要的意義。

一、地方財(cái)政與地方債務(wù)的可持續(xù)性

（一）地方財(cái)政可持續(xù)性

當(dāng)前，地方財(cái)政可持續(xù)性的測(cè)度可以從評(píng)價(jià)體系與利用實(shí)證來(lái)分析探討。第一，構(gòu)建地方政府可持續(xù)性的評(píng)價(jià)體系。伏潤(rùn)民等（2012）從宏觀經(jīng)濟(jì)的角度構(gòu)建地方政府可持續(xù)性動(dòng)態(tài)測(cè)度體系，從內(nèi)核上對(duì)我國(guó)地方政府債務(wù)可持續(xù)性問(wèn)題進(jìn)行論證；席正陽(yáng)（2018）認(rèn)為應(yīng)從規(guī)模的可持續(xù)、結(jié)構(gòu)的可持續(xù)、效益的可持續(xù)三個(gè)方面的內(nèi)容來(lái)衡量地方政府債務(wù)性可持續(xù)判斷的標(biāo)準(zhǔn)。第二，利用實(shí)證分析來(lái)測(cè)度地方財(cái)政可持續(xù)性。許多學(xué)者用KMV模型對(duì)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析（韓立巖等2003，蔣忠元等2011，郭英等2012，李臘生等2013）。其中李臘生等（2013）通過(guò)設(shè)定1%和5%的違約概率前提，對(duì)地方政府債務(wù)轉(zhuǎn)移率進(jìn)行了詳細(xì)的分析，檢驗(yàn)證明我國(guó)地方政府債務(wù)在本質(zhì)上不存在經(jīng)濟(jì)違約風(fēng)險(xiǎn)，但存在社會(huì)道德風(fēng)險(xiǎn)。此外，唐祥來(lái)（2014）、周賓（2016）、李燕（2018）等學(xué)者用協(xié)整檢驗(yàn)工具以江蘇、廣東、陜西等省為例，對(duì)地方財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展做出測(cè)評(píng)并提出優(yōu)化策略。

（二）地方政府債務(wù)的可持續(xù)性

地方財(cái)政可持續(xù)與債務(wù)可持續(xù)性息息相關(guān)，政府債務(wù)的可持續(xù)性可以綜合、全面地反映財(cái)政收支、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、國(guó)際收支等狀況（賈俊雪、郭慶旺，2011）。因此，很多學(xué)者通過(guò)對(duì)地方政府的債務(wù)可持續(xù)性的分析來(lái)判定地方財(cái)政的可持續(xù)性。當(dāng)前，在考察地方政府債務(wù)可持續(xù)上，依據(jù)是否考慮時(shí)間價(jià)值因素，判定方式主要有兩種。第一，在不考慮時(shí)間價(jià)值下，只要在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)政府可以通過(guò)發(fā)行債券融資來(lái)保持財(cái)政平衡，則政府債務(wù)依然具有可持續(xù)性，只有當(dāng)政府既無(wú)法依靠當(dāng)前的財(cái)力水平償還債務(wù)，又不能發(fā)行新債償還舊債，此時(shí)政府債務(wù)將不再可持續(xù)（Blanchaed& Murphy，1991；Buiter，2002；Bajo—Rubioetal，2010）。從原則上看，只要政府可以舉債，那么在短期內(nèi)公共部門的赤字水平是處于一種可持續(xù)的狀態(tài)。但如果政府發(fā)行的債券利率超過(guò)了同一時(shí)期的本國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率，由此產(chǎn)生的債務(wù)格局將導(dǎo)致債務(wù)負(fù)擔(dān)率不斷增長(zhǎng)，從而可能引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。第二，考慮到時(shí)間價(jià)值，不同于傳統(tǒng)的“以債養(yǎng)債”思想來(lái)判定債務(wù)的可持續(xù)性，充分考慮到經(jīng)濟(jì)的動(dòng)態(tài)有效性，即在一個(gè)有效的市場(chǎng)中，當(dāng)政府的債務(wù)能夠滿足現(xiàn)值預(yù)算約束時(shí)，才達(dá)到了長(zhǎng)期的可持續(xù)性。當(dāng)政府債務(wù)的可持續(xù)性拓展到跨時(shí)期平衡范疇時(shí)，在長(zhǎng)期內(nèi)要滿足世代交疊的預(yù)算約束條件（Buiter，2009）。當(dāng)政府的借債行為滿足該條件時(shí)，債務(wù)就是可持續(xù)的，否則就不可持續(xù)。McCallum（1984）建立了一個(gè)理性經(jīng)濟(jì)人效用的動(dòng)態(tài)模型，即投資者有動(dòng)力充分預(yù)測(cè)并追求效用最大化，因此最終愿意持有的債務(wù)為零。同樣，政府的借貸行為不必保證每一期都實(shí)現(xiàn)預(yù)算平衡，但需要保證在考慮到時(shí)間價(jià)值的貼現(xiàn)率后，未來(lái)某時(shí)期基本財(cái)政盈余能夠覆蓋當(dāng)前的債務(wù)規(guī)模。

由于我國(guó)不同地區(qū)的財(cái)力程度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r差異很大，尚缺乏因地制宜、更具有實(shí)踐性的關(guān)于個(gè)別地區(qū)的政府債務(wù)問(wèn)題與地方財(cái)政可持續(xù)性的縱向研究。就廣西而言，有必要結(jié)合廣西當(dāng)前的實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r，對(duì)廣西的財(cái)政收支情況、地方政府負(fù)債等情況進(jìn)行實(shí)證分析和檢驗(yàn)，進(jìn)一步明晰財(cái)政可持續(xù)性與地方政府債務(wù)之間的關(guān)系，從而更好地為地方政府制定符合地方實(shí)際的財(cái)政政策提供參考。

二、廣西財(cái)政收支與地方債務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀

從理論上對(duì)影響地方政府債務(wù)可持續(xù)的主要因素來(lái)測(cè)度其可持續(xù)情況，如地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政收支狀況、債務(wù)水平、債務(wù)結(jié)構(gòu)等因素。從廣西的債務(wù)規(guī)模與增速看，如圖1所示，2018年廣西的負(fù)債率為26.97%，在五大少數(shù)民族自治區(qū)中處于偏低水平。在廣西的周邊省份中，除了貴州達(dá)到59.77%外，廣西與湖南、江西都處于25%左右的水平，但若是與東部地區(qū)比較，則其負(fù)債率水平就相對(duì)較高。同樣，從債務(wù)率看，如圖2所示，廣西的債務(wù)率為176%，在五大自治區(qū)中處于中等水平，與東部發(fā)達(dá)地區(qū)相比，債務(wù)率為部分地區(qū)的兩倍多，存在較大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

圖1 部分地區(qū)2018年地方債負(fù)債率

圖2 部分地區(qū)2018年地方債債務(wù)率

事實(shí)上，在全球金融危機(jī)后，廣西的地方債務(wù)還本付息支出增長(zhǎng)率波動(dòng)較大，如圖3所示。2016年增速達(dá)到244.8%，雖然2017年大幅下降，但2018年又快速的上升。與之相應(yīng)的，2017年至2018年，廣西債務(wù)余額占限額的比重由53.7%上升到91.1%，政府債務(wù)舉借額增加，新增債務(wù)率為20%。①2017年的政府債務(wù)余額為17870393萬(wàn)元，債務(wù)限額為33296000萬(wàn)元；2018年政府債務(wù)余額為20916972萬(wàn)元，債務(wù)限額為22971200萬(wàn)元。由此可以看出，近年來(lái)廣西地方政府債務(wù)仍存在較大的波動(dòng)，并且債務(wù)增量較大。

圖3 2009年至2018年廣西GDP、財(cái)政收入、債務(wù)還本付息支出增速情況

從債務(wù)結(jié)構(gòu)來(lái)看，廣西各級(jí)地方政府債務(wù)分布不均，主要存在市縣鄉(xiāng)三級(jí)區(qū)域，而省級(jí)債務(wù)支出占比已在2017年下降至22.6%，尤其是縣級(jí)區(qū)域的地方債務(wù)情況負(fù)擔(dān)最重，導(dǎo)致基層財(cái)政壓力和風(fēng)險(xiǎn)巨大。相較于地市級(jí)而言，縣鄉(xiāng)兩級(jí)償債能力較為低下，絕大多數(shù)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)無(wú)力償還債務(wù)，債務(wù)負(fù)擔(dān)率很高，容易發(fā)生債務(wù)拖欠，積累大量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

三、廣西財(cái)政收支協(xié)整的實(shí)證檢驗(yàn)與結(jié)果分析

從廣西的債務(wù)現(xiàn)狀看，隨著當(dāng)前財(cái)政收入增速的放緩，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題暴露，有必要進(jìn)一步通過(guò)實(shí)證來(lái)檢驗(yàn)廣西債務(wù)水平的可持續(xù)性。

（一）模型設(shè)定

首先構(gòu)造地方政府跨時(shí)預(yù)算約束：

其中，Et為t期的地方財(cái)政支出，REVt為t期的地方財(cái)政收入，TRFt為t期的中央政府的轉(zhuǎn)移支付凈收入，Bt為t期的累積債務(wù)，Bt-1為（t-1）期的積累債務(wù)，rt為t期的利率。

第一種檢驗(yàn)方法：檢驗(yàn)財(cái)政歷史數(shù)據(jù)是否滿足非蓬齊博弈。

在政府當(dāng)前財(cái)政運(yùn)行具有持續(xù)性的前提下，重寫后續(xù)時(shí)期的等式，逐次迭代、遞歸解出跨時(shí)期的預(yù)算約束：

跨時(shí)期預(yù)算約束條件要求政府無(wú)期限的債務(wù)現(xiàn)值趨近于零，這也被稱為非蓬齊博弈條件，即不能永遠(yuǎn)靠借新債來(lái)償還舊債。在等式中，表現(xiàn)為（2）中右邊第二項(xiàng)等于0。

第二種檢驗(yàn)方法就是對(duì)政府收入和財(cái)政支出之間的協(xié)整檢驗(yàn)。令約束模型可以變形為：

在這個(gè)等式中，財(cái)政可持續(xù)要求RRt和EXPt必須協(xié)整而且差分平穩(wěn)。檢驗(yàn)涉及如下的協(xié)整回歸：Rt=α+βEXPt+μt，此時(shí)，當(dāng)β=1，則表明兩者之間存在協(xié)整關(guān)系，財(cái)政可持續(xù)性一般只要求β＞0即可，當(dāng)1＞β＞0時(shí)認(rèn)為存在一種弱的可持續(xù)性。

由于財(cái)政的可持續(xù)與地方政府債務(wù)的可持續(xù)相互影響、相互制約，鑒于政府債務(wù)數(shù)據(jù)的可得性，所以本文主要采用第二種方法來(lái)對(duì)廣西財(cái)政可持續(xù)性進(jìn)行檢驗(yàn)，進(jìn)而判斷在當(dāng)前的債務(wù)水平下，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況。借鑒周茂榮等（2007）的做法，并引入中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付變量，選取中口徑、小口徑財(cái)政收入和財(cái)政支出兩個(gè)指標(biāo)進(jìn)行時(shí)間序列協(xié)整檢驗(yàn)。

將地方財(cái)政的可持續(xù)性作為研究對(duì)象，必須重點(diǎn)關(guān)注財(cái)政收入口徑的選擇，地方財(cái)政的收入來(lái)源主要有：稅收收入、非稅收入以及中央轉(zhuǎn)移支付。本文選取了小口徑①小口徑財(cái)政收支：財(cái)政收入包括稅收收入、中央轉(zhuǎn)移支付收入；財(cái)政支出僅包括一般預(yù)算支出。和中口徑②中口徑財(cái)政收支：財(cái)政收入包括稅收收入、中央轉(zhuǎn)移支付收入、非稅收入；財(cái)政支出包括一般預(yù)算支出、基金預(yù)算支出、預(yù)算外支出。兩個(gè)口徑來(lái)檢驗(yàn)地方財(cái)政的可持續(xù)性。實(shí)證檢驗(yàn)主要回答兩個(gè)基本問(wèn)題：第一，變量財(cái)政收入和財(cái)政支出是否存在長(zhǎng)期協(xié)整關(guān)系；第二，協(xié)整系數(shù)β與1的接近程度。建立兩口徑計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)模型如下：

小口徑：ft+tt=α+βgt+εt

中口徑：ft+tt+nt=α+β(gt+et)+εt

（二）變量設(shè)定和數(shù)據(jù)說(shuō)明

地方財(cái)政收入主要包括中央轉(zhuǎn)移支付收入、稅收收入、非稅收入。其中，在1997—2006年，非稅收入被作為預(yù)算外收入來(lái)體現(xiàn)，在2007年以后我國(guó)才正式使用非稅收入這一項(xiàng)目。由于預(yù)算外收入存在收入情況和來(lái)源不確定、不穩(wěn)定的因素，從而缺乏連續(xù)性，因此用政府基金預(yù)算收入代替預(yù)算外收入；2007年以后，為了能更精準(zhǔn)地體現(xiàn)這部分收入情況，非稅收入計(jì)算則以非稅收入與基金預(yù)算收入總和來(lái)表示。

地方財(cái)政支出主要包括一般預(yù)算支出和基金預(yù)算支出，所用數(shù)據(jù)均來(lái)源于《中國(guó)財(cái)政年鑒》《廣西財(cái)政年鑒》與中經(jīng)網(wǎng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)。為了減少物價(jià)等干擾，本文以1978年為基期，用CPI指數(shù)對(duì)主要變量進(jìn)行平減；令小口徑財(cái)政收入X1，小口徑財(cái)政支出Y1；中口徑財(cái)政收入X2，中口徑財(cái)政支出Y2；所有的檢驗(yàn)均采用Eviews8.0軟件完成。

根據(jù)協(xié)整檢驗(yàn)的回歸方程yt=α+βxt+μt，本文設(shè)定了待檢驗(yàn)?zāi)Ｐ停?/p>

（三）單位根檢驗(yàn)

財(cái)政收入和財(cái)政支出GDP平穩(wěn)性檢驗(yàn)結(jié)果如表1所示：小口徑下，X1和Y1經(jīng)二階差分后檢驗(yàn)結(jié)果為平穩(wěn)，為I（2）單整序列；中口徑下，X2和Y2也是經(jīng)二階差分后檢驗(yàn)結(jié)果為平穩(wěn)，所以變量財(cái)政收入X2和財(cái)政支出X2均為I（2）單整序列。因此，兩種口徑下變量財(cái)政支出和財(cái)政支出均為同階平穩(wěn)，可以進(jìn)行協(xié)整檢驗(yàn)。

表1 單位根檢驗(yàn)結(jié)果

（四）協(xié)整檢驗(yàn)

本文采用Johansen協(xié)整檢驗(yàn)的方法對(duì)廣西財(cái)政收支情況進(jìn)行分析，對(duì)其是否存在長(zhǎng)期協(xié)整關(guān)系進(jìn)行判斷（見(jiàn)表2）。當(dāng)r≤1時(shí)，小口徑與中口徑的臨界值均為4.12991，且大于跡統(tǒng)計(jì)量。這表明廣西地區(qū)的小口徑財(cái)政收支變量在5%顯著水平下存在長(zhǎng)期協(xié)整關(guān)系，中口徑財(cái)政收支變量在10%顯著水平下存在長(zhǎng)期協(xié)整關(guān)系。

表2 Johansen協(xié)整檢驗(yàn)結(jié)果

回歸方程如下①括號(hào)內(nèi)為t統(tǒng)計(jì)量值，**表示在5%的顯著性水平下顯著，*表示在10%的顯著性水平下顯著。：

從兩種檢驗(yàn)結(jié)果看，小口徑模型的回歸系數(shù)在5%顯著性水平下顯著，協(xié)整向量為（1，-0.78），協(xié)整系數(shù)小于1，且與1相差較遠(yuǎn)，表明廣西財(cái)政不能嚴(yán)格滿足“跨時(shí)預(yù)算約束”，財(cái)政是弱可持續(xù)的。中口徑模型的回歸系數(shù)在10%顯著性水平下顯著，協(xié)整向量為（1，-0.92），協(xié)整系數(shù)小于1，但與1相差不大，即使考慮到非稅收入的影響，廣西財(cái)政仍不能嚴(yán)格滿足“跨時(shí)預(yù)算約束”，財(cái)政是弱可持續(xù)的。

（五）實(shí)證結(jié)果說(shuō)明與政策判斷

1.廣西財(cái)政小口徑協(xié)整系數(shù)低于中口徑協(xié)整系數(shù)，財(cái)政具有弱可持續(xù)性

小口徑下，廣西財(cái)政收入難以支撐廣西財(cái)政支出，造成廣西一般預(yù)算支出與小口徑下廣西的財(cái)政收入之間缺口增大，收支嚴(yán)重失衡的現(xiàn)象明顯。中口徑下，財(cái)政收入與財(cái)政支出基本持平，廣西財(cái)政資金情況的可持續(xù)性狀況好轉(zhuǎn)，說(shuō)明廣西除了以稅收為主的一般公共預(yù)算收入外，也很依賴政府性基金收入。雖然一般預(yù)算外的財(cái)政收支盈余對(duì)于預(yù)算內(nèi)的財(cái)政收支缺口具有一定程度上的彌補(bǔ)，但隨著國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策的不斷改革與完善，財(cái)政體制也在不斷做出適應(yīng)性變化，受政府性基金收入有限、非稅收入部分來(lái)源不確定、不穩(wěn)定等影響，因此僅憑中口徑下全區(qū)財(cái)政收入計(jì)量情況作為廣西財(cái)政可持續(xù)性的判定依據(jù)，還不夠科學(xué)、合理。

從廣西財(cái)政收入結(jié)構(gòu)來(lái)看：一是從收入總量上來(lái)看，近年來(lái)，廣西工業(yè)短腿現(xiàn)象突出，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)欠優(yōu)，對(duì)稅收的貢獻(xiàn)率偏低，各經(jīng)濟(jì)園區(qū)經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)偏小，且遠(yuǎn)低于預(yù)期。2018年廣西一般公共預(yù)算收入全國(guó)排名23，財(cái)政收入增速4.1%，低于7%的地方平均增速，全國(guó)排名26。二是從收入來(lái)源上看，廣西財(cái)政自給率偏低，自身造血能力不足，2016—2018年廣西財(cái)政自給率①自給率（%）=一般公共預(yù)算收入÷一般公共預(yù)算支出×100。分別為35%、33%、32%，對(duì)于非稅收入和政府性基金收入依賴程度較大。

2.廣西地方財(cái)政收支方面存在長(zhǎng)期協(xié)整問(wèn)題，債務(wù)壓力不容忽視

從廣西財(cái)政收支檢驗(yàn)結(jié)果可以看出，廣西的財(cái)政情況處于弱可持續(xù)性狀態(tài)。近幾年，廣西的財(cái)政情況處于收入增速放緩、主要依賴中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、地方財(cái)源不足、地方債務(wù)居高不下等問(wèn)題，地方債務(wù)所導(dǎo)致的問(wèn)題并沒(méi)有在上述協(xié)整分析中表現(xiàn)出來(lái)。此外，廣西的預(yù)算管理與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控以及社會(huì)保障體系的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)會(huì)對(duì)現(xiàn)有的協(xié)整穩(wěn)定關(guān)系在短期內(nèi)造成明顯的沖擊。相比較我國(guó)東部地區(qū)的高可持續(xù)性，廣西呈現(xiàn)出弱的可持續(xù)性。

3.有關(guān)政策對(duì)廣西財(cái)政可持續(xù)影響的分析

（1）有關(guān)債務(wù)管理方面。1994年我國(guó)實(shí)行了分稅制改革，財(cái)政支出事權(quán)的下移，使地方為了能承擔(dān)起各種公共事務(wù)支出的需求，開始各種變相舉債的行為。這雖然有助于地方政府解決眼前的財(cái)政資金供給的問(wèn)題，但也無(wú)可避免積累了一定的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。在我國(guó)特有的財(cái)政分權(quán)體制下，部分地方政府認(rèn)定即使其因繼續(xù)堅(jiān)持土地財(cái)政、放開信貸融資條件造成地方債務(wù)過(guò)負(fù)，中央政府也不會(huì)坐視不管，任由地方財(cái)政破產(chǎn)，到最后中央政府一定會(huì)為地方財(cái)政兜底。雖然新預(yù)算法的出臺(tái)對(duì)地方政府舉債做出了規(guī)定，但部分地方政府并不重視，繼續(xù)采取放松信貸條件，放任地方債務(wù)處于高風(fēng)險(xiǎn)境地。近年來(lái)，財(cái)政部、發(fā)改委等六部門聯(lián)合發(fā)布了多個(gè)針對(duì)地方債務(wù)規(guī)范管理的要求，《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)）、《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕87號(hào)）等，從多個(gè)方面對(duì)地方政府違規(guī)舉債、政府購(gòu)買融資等行為進(jìn)行了具體的規(guī)范指引。因此，政策的收緊可能使得地方財(cái)政的狀況更加緊張，當(dāng)前的地方政府的違規(guī)舉債風(fēng)險(xiǎn)很大程度上有所增強(qiáng)。

（2）現(xiàn)行區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策，帶來(lái)的政策性減收。就我國(guó)目前財(cái)政實(shí)施情況來(lái)看，中央一直在大力推進(jìn)結(jié)構(gòu)性減稅政策。對(duì)于廣西來(lái)說(shuō)，在此環(huán)境下，財(cái)政減收不可避免。依據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2018年廣西稅務(wù)系統(tǒng)減免退稅達(dá)到760多億元，2019年年底納稅人辦稅事項(xiàng)將再減10%。2018年財(cái)政收入增長(zhǎng)率7.1%，較上一年度下降了0.4%。而地區(qū)GDP增長(zhǎng)率為6.8%，較上年度下降1.5%。

（3）廣西推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)工作帶來(lái)的巨大財(cái)政壓力。近年來(lái)，為了完成全區(qū)脫貧攻堅(jiān)任務(wù)，減少?gòu)V西貧困人口與貧困發(fā)生率，廣西不斷加大對(duì)扶貧工作的投入。依據(jù)廣西壯族自治區(qū)政府工作報(bào)告，2017年打贏脫貧攻堅(jiān)，累計(jì)投入860多億元，其中財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金220.4億元；2018年投入財(cái)政、政府債券、扶貧小額信貸等各類資金近700億元。因此，廣西脫貧攻堅(jiān)除財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金外，大多縣級(jí)財(cái)政均采取了政府債券等手段，籌措扶貧資金。

四、促進(jìn)地方財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的對(duì)策建議

（一）構(gòu)建地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)防范體系

從前文的分析中可以看出地方債務(wù)的可持續(xù)是財(cái)政可持續(xù)的必要條件。從目前廣西地方政府對(duì)于債務(wù)的管理看，縣級(jí)財(cái)政部門沒(méi)有設(shè)立獨(dú)立的管理債務(wù)的機(jī)構(gòu)，更沒(méi)有建立債務(wù)管理體系。制度缺位，償債責(zé)任主體不清、債務(wù)利用率不足，是造成地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的主因。因此，要構(gòu)建地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)防范體系，首先就是明確地方債務(wù)償債責(zé)任主體、地方債務(wù)管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)和權(quán)限、規(guī)范審批流程。在監(jiān)管系統(tǒng)方面，構(gòu)建各級(jí)政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)，制定切實(shí)可行的方法，構(gòu)建地方政府債務(wù)可持續(xù)性動(dòng)態(tài)測(cè)度體系，使債務(wù)規(guī)模與債務(wù)結(jié)構(gòu)控制在政府財(cái)政所能承受的范圍之內(nèi)。在政府債務(wù)擔(dān)保機(jī)制方面，除了顯性債務(wù)外，還有很多是政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的的隱性債務(wù)。為化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，地方政府應(yīng)該及時(shí)建立風(fēng)險(xiǎn)規(guī)范體系的擔(dān)保原則，尤其是針對(duì)一些市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性較大、容易滋生不良行為的項(xiàng)目，對(duì)分級(jí)擔(dān)保、反擔(dān)保、實(shí)物擔(dān)保等進(jìn)行嚴(yán)格地審批和有效地管控，盡可能規(guī)避和降低擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)。為了規(guī)避到期無(wú)法歸還的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)事先在風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制中設(shè)置追償責(zé)任和扣收、處罰條款，明確項(xiàng)目關(guān)聯(lián)雙方的償債責(zé)任和義務(wù)，一旦出現(xiàn)此類問(wèn)題依據(jù)規(guī)定執(zhí)行，以便防范風(fēng)險(xiǎn)帶了的巨大損失，避免債務(wù)負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁，控制債務(wù)規(guī)模膨脹。

（二）完善財(cái)政預(yù)算編制，提高債務(wù)信息透明度

一方面要將債務(wù)納入預(yù)算管理以進(jìn)一步約束地方政府財(cái)政支出行為，督促地方政府合理劃分債務(wù)資金用途方向，并針對(duì)不同類型的債務(wù)支出實(shí)行差異化的管理。地方政府在編制預(yù)算的過(guò)程中，可嘗試將內(nèi)、外債整合，單獨(dú)編列債務(wù)預(yù)算，并且由政府借貸或擔(dān)保的資金也應(yīng)列入預(yù)算進(jìn)行監(jiān)督管理，從而更完整地體現(xiàn)政府的負(fù)債狀況。同時(shí)，完善中長(zhǎng)期預(yù)算管理制度框架，把控地方政府債務(wù)對(duì)財(cái)政收支中長(zhǎng)期的影響程度，精準(zhǔn)施策。

另一方面，提高財(cái)政部門的債務(wù)信息透明度，發(fā)揮社會(huì)公眾監(jiān)督引導(dǎo)作用；同時(shí)制定分階段債務(wù)化解目標(biāo)，如在初期階段可以先重點(diǎn)改善存量債的問(wèn)題，中期階段在進(jìn)一步鞏固初期階段成果的同時(shí)嘗試加強(qiáng)新增債務(wù)的控制成效，長(zhǎng)期目標(biāo)可以設(shè)定為形成債券化的有效管理模式，既要控制政府債務(wù)規(guī)模在合理區(qū)間，又要確保債務(wù)資金的有效利用。

（三）加大政府債務(wù)的績(jī)效管理，提高政府應(yīng)債能力

政府作為一個(gè)理性經(jīng)濟(jì)人，為追求自身利益的最大化，其借債規(guī)模以及是否實(shí)行借債約束取決于政府的效用以及政府預(yù)期借債所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)利益能否彌補(bǔ)借債資金的償還。過(guò)去我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)主要靠投資來(lái)拉動(dòng)，地方政府債務(wù)在大量積累的同時(shí)，也在不斷地用于基礎(chǔ)投資建設(shè)。但隨著經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型調(diào)整，投資的驅(qū)動(dòng)動(dòng)力減弱，政府收入增速放緩，若繼續(xù)大規(guī)模地舉債并且缺乏支撐政府債務(wù)的投資效率，則債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)會(huì)尤為嚴(yán)峻。因而重視地方債務(wù)資金支出的績(jī)效管理，提高債務(wù)資金的使用效率，是實(shí)現(xiàn)債務(wù)可持續(xù)的重要一環(huán)。

當(dāng)前，廣西已根據(jù)《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》精神，針對(duì)廣西在預(yù)算績(jī)效管理方面存在的績(jī)效理念不牢、績(jī)效管理廣度和深度不足、部分領(lǐng)域財(cái)政資金低效無(wú)效、績(jī)效激勵(lì)約束乏力等問(wèn)題，提出了《廣西關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)施意見(jiàn)》，明確了有關(guān)廣西實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的目標(biāo)和任務(wù)，建立起全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理鏈條。此外，對(duì)于債務(wù)資金的使用投向也應(yīng)建立事前績(jī)效目標(biāo)設(shè)置、事中績(jī)效目標(biāo)動(dòng)態(tài)監(jiān)控和事后績(jī)效目標(biāo)評(píng)價(jià)的閉環(huán)管理系統(tǒng)，綜合考慮地方的財(cái)政能力與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，提高債務(wù)資金的使用績(jī)效，增強(qiáng)地方政府的償債能力。