朱 尖

(中國社會科學院 中國歷史研究院中國邊疆研究所，北京 100101)

西漢末至新莽是兩漢大一統(tǒng)的過渡時期，其間中原王朝對邊疆的治理出現(xiàn)不同程度的調(diào)整，前后歷經(jīng)了兩次重要變化，前者是漢昭帝、宣帝對邊疆的攻防調(diào)整及王莽攝政時的懷柔政策，后者是王莽代漢建新后以武力討伐和以夷制夷為主政策。兩次邊疆政策的嬗變使得當時的邊疆局勢產(chǎn)生了巨大變化，也對后世造成一些負面影響。以往學界在一些邊疆史和民族關(guān)系史通論或者在專題研究中對這一階段的邊疆問題有所探討。但由于已有成果多是跨度較長、涉及面較廣的通論性闡述，個別專題論文關(guān)注時段和研究側(cè)重也不盡相同，所以關(guān)于西漢末至新莽這一特殊時期邊疆政策演變的具體過程、特征、原因及產(chǎn)生的影響，以及王莽邊疆政策評價等細節(jié)問題還需要更進一步探討。本文是在前人研究基礎(chǔ)上，對上述問題進行了系統(tǒng)梳理、分析，不當之處還請方家批評指正。

一、西漢后期邊疆政策的“攻防”調(diào)整與王莽的懷柔政策

(一)昭、宣二帝時期邊疆政策的“攻防”調(diào)整與西漢末邊疆統(tǒng)治能力的弱化

西漢自建立至漢武帝，經(jīng)歷數(shù)代統(tǒng)治者，百余年的經(jīng)營，邊疆經(jīng)略取得了顯著效果。再經(jīng)漢昭帝和宣帝兩朝的努力，建立了一套相對完善的藩屬體制。(1)李大龍.漢唐藩屬體制研究[M].北京：中國社會科學出版社，2006：105.為了邊疆的有效治理，邊疆常年征戰(zhàn)不斷，西漢王朝付出了重大代價。關(guān)于邊疆征戰(zhàn)給國家的創(chuàng)傷，在漢武帝晚年時曾下詔“深陳既往之悔”(2)漢書·西域傳[M].北京：中華書局標點本，1962：3913.，否決了輪臺地區(qū)屯田的提案，并對派遣李廣利出征匈奴之事表示悔恨。盡管學界對“輪臺詔”到底是漢武晚年邊疆政策的“路線轉(zhuǎn)向”還是“權(quán)宜之計”解讀不一，但中原的邊疆經(jīng)略所付出的代價是不言而喻的，史料明確記載武帝“征伐四夷，師出三十余年，天下戶口減半”(3)漢書·五行志[M].北京：中華書局標點本，1962：1427.。武帝的輪臺詔為后繼昭帝、宣帝時期邊疆政策由攻到防的調(diào)整埋下了伏筆。(4)對于西漢后期邊疆政策的調(diào)整，有學者從宣帝開始討論，如龔蔭《中國古代民族政策史(上)》的第二章第九節(jié)專門設(shè)有“漢宣帝轉(zhuǎn)變政策”(第194～197頁)。通過對史料的梳理，應(yīng)該昭帝時已經(jīng)開始。

漢昭帝即位后，邊疆政策有了新的變化。始元六年(前81)舉行“鹽鐵之議”，就武帝時期的各項政策得失展開辯論，雖然辯論的主要對象是鹽鐵專賣，但是大量的內(nèi)容與邊疆政策有關(guān)。根據(jù)桓寬《鹽鐵論》的整理，可知其中“憂邊”“備胡”“擊之”“結(jié)合”“誅秦”“伐功”“西域”“和親”等眾多內(nèi)容涉及邊疆政策，(5)鹽鐵論[M].桓寬，整理.陳桐生，譯注.北京：中華書局，2015.大夫和賢良之間爭論的核心是繼續(xù)邊疆征戰(zhàn)還是與民休息?；艄獠扇×伺c民休息的政策，減少了對邊疆的主動征討?？梢哉f，昭帝時期漢朝鮮有對邊疆展開主動進攻，多是被動出擊，并且嘗試與邊疆政權(quán)友好相處。在匈奴方面，昭帝即位數(shù)年“匈奴與漢和親”，同時西漢還設(shè)法使囚禁在匈奴近二十年的蘇武歸漢。(6)漢書·蘇建傳[M].北京：中華書局標點本，1962：3913.始元七年(前80)“匈奴發(fā)左右部二萬騎，為四隊，并入邊為寇”。漢兵作了還擊，并取得了重大勝利“斬首獲虜九千人，生得甌脫王，漢無所失亡”。又經(jīng)幾次交涉，最終使得“匈奴不敢入張掖”。(7)漢書·匈奴傳[M].北京：中華書局標點本，1962：3783.西南方面，始元元年(前86)“益州廉頭、姑繒民反，殺長吏。牂柯、談指、同并等二十四邑，凡三萬余人皆反。遣水衡都尉發(fā)蜀郡、犍為奔命萬余人擊牂柯，大破之”。始元四年(前83)“西南夷姑繒、葉榆復(fù)反，遣水衡都尉呂辟胡將益州兵擊之。辟胡不進，蠻夷遂殺益州太守，乘勝與辟胡戰(zhàn)，士戰(zhàn)及溺死者四千余人”。后來“武都氐人反，遣執(zhí)金吾馬適建、龍頟侯韓增與大鴻臚廣明將兵擊之?！?8)漢書·西南夷兩粵朝鮮傳[M].北京：中華書局標點本，1962：3843.始元五年(前82)秋派大鴻臚廣明、軍正王平擊益州才最終平叛。(9)漢書·昭帝紀[M].北京：中華書局標點本，1962：232.有一個細節(jié)，在西南夷復(fù)反后，呂辟胡帶兵平叛，前期只是按兵不動，并未出擊，直到蠻夷殺益州太守之后才出擊，結(jié)果戰(zhàn)敗。在東北方面，元鳳三年(前78)冬，“遼東烏桓反，以中郎將范明友為度遼將軍，將北邊七郡，郡二千騎擊之”。后來“烏桓再次侵犯邊塞，派度遼將軍范明友領(lǐng)兵追擊”。(10)漢書·昭帝紀[M].北京：中華書局標點本，1962：229.可知，面對邊疆的反叛進攻，昭帝時基本采取的是防守反擊政策。

昭帝時期的邊疆政策調(diào)整還表現(xiàn)在對邊郡采取了一些內(nèi)縮政策?！稘h書·昭帝紀》明確記載在始元五年(前82)“罷儋耳、真番郡”。關(guān)于罷儋耳郡的問題，《漢書·賈捐之傳》記載較為清晰：“初，武帝征南越，元封元年立儋耳、珠厓郡……自初為郡至昭帝始元元年，二十余年間，凡六反叛，至其五年，罷儋耳郡并屬珠厓。”可以發(fā)現(xiàn)，罷儋耳郡的原因是“二十余年間，凡六反叛”，西漢不得已將儋耳郡并屬珠厓郡。關(guān)于罷臨屯郡較為復(fù)雜，史載：“至昭帝始元五年，罷臨屯、真番，以并樂浪、玄菟。玄菟復(fù)徙居句驪。自單單大領(lǐng)已東，沃沮、濊貊悉屬樂浪。后以境土廣遠，復(fù)分領(lǐng)東七縣，置樂浪東部都尉?！?11)后漢書·濊傳[M].北京：中華書局標點本，1965：2817.《漢書·東夷·東沃沮傳》亦載：“武帝滅朝鮮，以沃沮地為玄菟郡。后為夷貊所侵，徙郡于高句驪西北，更以沃沮為縣，屬樂浪東部都尉。”從前一條史料看，昭帝時在東北邊疆撤銷了臨屯、真番二郡，并將其并入了樂浪和玄菟郡之中，后來玄菟郡遷移至句驪。后一條史料雖然沒有明確時間，但所記與前一條史料有類似內(nèi)容，一方面玄菟郡初置時是以沃沮為郡治，后來因為夷貊所侵徙郡于高句驪西北，這顯然是向西內(nèi)縮的表現(xiàn)；另一方面在玄菟郡內(nèi)遷后，當時單單大嶺的沃沮、濊貊先是歸屬了樂浪郡，后來因為境土廣遠，專門置樂浪東部都尉去管理單單大嶺以東的七縣，這也是對嶺東直接管理弱化的表現(xiàn)。雖然昭帝撤銷臨屯、真番二郡原因史料并沒有明確的記載，但從玄菟郡內(nèi)遷可知，很可能與邊疆民族反叛有關(guān)。玄菟郡郡治西遷是被迫行為，樂浪東部都尉的設(shè)置也是因為境土廣遠，這顯然是對單單大嶺以東地區(qū)放棄的表現(xiàn)，都尉屬于武官，是統(tǒng)領(lǐng)郡兵的官員，這更進一步表明了當時西漢在這一地區(qū)采取的是一種防御政策，而以往的那種直接管理則明顯弱化了。(12)李大龍.漢代中國邊疆史[M].哈爾濱：黑龍江教育出版社，2014：83～84.

需要指出的是，昭帝此時的邊疆政策并不是一味地防守，也有主動出擊的情形，只是側(cè)重點集中在防守。比如，《漢書·西域傳》載：“昭帝乃用桑弘羊前議，以杅彌太子賴丹為校尉，將軍田輪臺，輪臺與渠犁地皆相連也。龜茲貴人姑翼謂其王曰：‘賴丹本臣屬吾國，今佩漢印綬來。迫吾國而田，必為害?！跫礆①嚨?，而上書謝漢，漢未能征?！卑凑者@一記載，昭帝打算在西域推行桑弘羊的輪臺屯田計劃，但是由于屯田校尉人選不當，造成了龜茲的擔憂，最終未能推行。這顯然是在西域采取的積極政策，欲通過屯田控制西域，制衡匈奴。這一點從當時解憂公主“上書言‘匈奴發(fā)騎田車師，車師與匈奴為一，共侵烏孫，唯天子幸救之！’漢養(yǎng)士馬，議欲擊匈奴”的記載可以提供反證。此外，昭帝在面對西南夷的多次反叛，開始采取防守反擊，多失敗。后來于始元五年(前82)秋，派大鴻臚廣明、軍正王平擊益州，最終取得大勝，斬首捕虜三萬余人，獲畜產(chǎn)五萬余頭。這一定程度也屬于主動出擊的表現(xiàn)。

如果漢昭帝時期的邊疆政策攻防調(diào)整只是一種準備和嘗試的話，那么漢宣帝時期邊疆政策的攻防調(diào)整則更為明確、靈活，表現(xiàn)出以休養(yǎng)生息為主，并適時調(diào)整。本始元年(前73)宣帝即位后，解憂公主與烏孫昆彌再次上書請求朝廷，發(fā)兵援助。本始二年(前72)，漢朝發(fā)兵二十余萬出擊匈奴，并對匈奴進行了沉重的打擊，當匈奴再次出擊烏孫時，遭遇大雪天災(zāi)“人民畜產(chǎn)凍死，還者不能什一”，這一情況下丁令、烏桓、烏孫又從北、東、西三面夾擊，匈奴損失慘重，最終，“匈奴終不敢取當，茲欲鄉(xiāng)和親而邊境少事矣”。(13)漢書·匈奴傳[M].北京：中華書局標點本，1962：3785～3787.

對匈奴痛擊之后，宣帝發(fā)詔書明確指出：“朕既不德，不能附遠，是以邊境屯戍未息。今復(fù)飭兵重屯，久勞百姓，非所以綏天下也。其罷車騎將軍、右將軍屯兵?！?14)漢書·宣帝紀[M].北京：中華書局標點本，1962：249.宣帝認為邊疆不能綏服，原因在于其德能不夠，邊境屯兵時間太長，不愿再向邊境屯兵，認為這不是安定天下的辦法。盡管宣帝的詔書有削弱霍光子弟兵權(quán)的目的，但也明確表達了宣帝邊疆政策調(diào)整思路。在北部邊疆方面，匈奴虛閭權(quán)渠單于剛剛即位，“是時，匈奴不能為邊寇，于是漢罷外城，以休百姓?！?15)漢書·匈奴傳[M].北京：中華書局標點本，1962：3787.宣帝接受大司農(nóng)中丞耿壽昌的建議設(shè)常平倉，以給北邊。五鳳年間，匈奴連年遭受自然災(zāi)害，內(nèi)部貴族之間又出現(xiàn)了混戰(zhàn)。史書記載：“五鳳中，匈奴大亂，議者多曰匈奴為害日久，可因其壞亂舉兵滅之。”蕭望之則指出：“不以義動兵，恐勞而無功。宜遣使者吊問，輔其微弱，救其災(zāi)患，四夷聞之，咸貴中國之仁義。如遂蒙恩得復(fù)其位，必稱臣服從，此德之盛也?！?16)漢書·蕭望之傳[M].北京：中華書局標點本，1962：3279～3280.此建議得到宣帝的采納。在西域方面，由于鄭吉等人屯田渠犁，控制了軍事要地車師，匈奴不甘，指出車師是“單于必爭此地，不可田也”，圍城數(shù)日，后“常數(shù)千騎往來守車師”。鄭吉上書朝廷請求增加屯兵，而“公卿議以為道遠煩費，可且罷車師田者”。(17)漢書·西域傳[M].北京：中華書局標點本，1962：3923.當時丞相魏相指出：“間者匈奴嘗有善意，所得漢民輒奉歸之，未有犯于邊境，雖爭屯田車師，不足致意中。今聞諸將軍欲興兵入其地，臣愚不知此兵何名者也。今邊郡困乏，父子共犬羊之裘，食草萊之實，?？植荒茏源?，難于動兵?！娐弥?，必有兇年’，言民以其愁苦之氣，傷陰陽之和也。出兵雖勝，猶有后憂，恐災(zāi)害之變因此以生?！?18)漢書·魏相傳[M].北京：中華書局標點本，1962：3136.宣帝采納了魏相的建議，鄭吉不得已因兵少放棄了車師。這表明當時漢宣帝在對匈奴有著絕對優(yōu)勢的情況，不惜放棄既得利益，以避免邊疆再次征戰(zhàn)，勞民傷財。在西南邊疆方面。地節(jié)三年(前67)十二月“省文山郡，并蜀?！?19)漢書·宣帝紀[M].北京：中華書局標點本，1962：250.雖然文獻中并沒有明確當時為何將文山郡并入蜀郡，但從昭帝時期西南夷多次反叛以及宣帝的邊疆觀念看，此時的撤郡應(yīng)該也是對西南邊疆攻防調(diào)整的表現(xiàn)。

當然，宣帝時期邊疆政策還表現(xiàn)出適時調(diào)整占據(jù)主動的特征。其一，表現(xiàn)在西域都護的設(shè)置上。神爵二年(前60)秋，匈奴握衍朐提單于即位，“日逐王畔單于，將眾來降，護鄯善以西使者鄭吉迎之。既至漢，封日逐王為歸德侯，吉為安遠侯。是歲，神爵三年也。乃因使吉并護北道，故號曰都護。都護之起，自吉置矣。僮仆都尉由此罷，匈奴益弱，不得近西域”(20)漢書·西域傳[M].北京：中華書局標點本，1962：3874.。這顯然是宣帝采取的主動行為，使得中原王朝對西域的管理更為直接。其二，表現(xiàn)在妥善處理匈奴單于稱臣問題。在匈奴內(nèi)亂時期，呼韓邪單于通過遣子入侍獲得西漢的支持，并且在內(nèi)亂中不斷占據(jù)優(yōu)勢。甘露二年(前52)呼韓邪單于遣使至漢，表示要在三年朝覲宣帝，進而明確臣屬關(guān)系。對于匈奴稱臣，當時大臣大都認為“單于非正朔所加，王者所客也，禮儀宜如諸侯王，稱臣昧死再拜，位次諸侯王下”。但是宣帝卻下詔否決了這些建議，指出：“蓋聞五帝三王，禮所不施，不及以政。今匈奴單于稱北藩臣，朝正月，朕之不逮，德不能弘覆。其以客禮待之，位在諸侯王上”。在次年呼韓邪單于覲見時“漢寵以殊禮，位在諸侯王上，贊謁稱臣而不名。賜以冠帶衣裳，黃金璽盭綬……”。(21)漢書·宣帝紀[M].北京：中華書局標點本，1962：270.顯然，宣帝處理匈奴稱臣，充滿著政治智慧，彰顯了漢廷的包容。

隨著西漢后期的邊疆政策調(diào)整，到了西漢末期西漢的邊疆治理能力并沒有實現(xiàn)蕭望之所謂“咸貴中國之仁義”“必稱臣服從”的目標，結(jié)果反而使邊疆變得更加不穩(wěn)定。匈奴方面，后綏和元年(前8)又有夏侯藩“求地”不成，漢朝廷竟然答復(fù)匈奴說夏侯藩“擅稱詔”，用懲罰夏侯藩來討好匈奴。(22)漢書·匈奴傳[M].北京：中華書局標點本，1962：3810.西域方面，據(jù)《漢書·西域傳》的記載，在成帝后期烏孫小昆彌末振將刺殺了朝廷支持的大昆彌雌栗靡，元延二年(前11)末振將在內(nèi)亂中被殺，引起了其遺部的不滿。此外，車師王姑句、去胡來王唐兜也在西漢末期出現(xiàn)了叛逃匈奴的情況。西羌龐恬、傅幡等因怨莽奪其地作西海郡，也敢反叛攻西海郡。在南部地區(qū)，“甘露元年，九縣反，輒發(fā)兵擊定之。元帝初元元年，珠厓又反，發(fā)兵擊之。諸縣更叛，連年不定”(23)漢書·賈捐之傳[M].北京：中華書局標點本，1962：2830.。初元三年(前46)春，罷珠厓郡，原因是“珠厓郡山南縣反”，博謀群臣，“待詔賈捐之以為宜棄珠厓”。(24)漢書·元帝紀[M].北京：中華書局標點本，1962：283.西南邊疆，“至成帝河平中，夜郎王興與鉤町王禹、漏臥侯俞更舉兵相攻。牂柯太守請發(fā)兵誅興等，議者以為道遠不可擊，乃遣太中大夫蜀郡張匡持節(jié)和解。興等不從命，刻木象漢吏，立道旁射之”(25)漢書·西南夷兩粵朝鮮傳[M].北京：中華書局標點本，1962：3843.。當時，西漢朝廷對邊疆的戰(zhàn)亂表現(xiàn)出了消極的一面，也表明中原的能力對邊疆已是鞭長莫及，而邊疆更是明顯出現(xiàn)了對朝廷的不臣之心。

通過以上的梳理可知，昭、宣二帝時期，邊疆政策出現(xiàn)了明顯調(diào)整，改變了漢武帝時期的積極進攻策略，進而以防守為主，同時適時采取進攻策略。但是經(jīng)兩朝的調(diào)整，只是實現(xiàn)了短期或局部的和平，邊疆反叛依然不斷，更為重要的是隨著時間的推移，到了西漢末漢朝中央對邊疆的統(tǒng)治能力逐步弱化了。

(二)王莽攝政時期引誘拉攏、重金收買為主的邊疆政策

漢哀帝死后，王莽官居大司馬，以太后名義執(zhí)掌軍政大權(quán)，立漢平帝，并把自己的女兒嫁給漢平帝做皇后，漸漸在朝中大權(quán)獨攬。王莽為了贏得政治資本，對邊疆采取引誘拉攏、重金收買為主的政策。

王莽對邊疆采取引誘拉攏、重金收買始于漢平帝年幼時，史載：“漢平帝幼，太皇太后稱制，新都侯王莽秉政，欲說太后以威德至盛異于前，乃風單于，令遣王昭君女須卜居次云入侍太后，所以賞賜之甚厚?！?26)漢書·匈奴傳[M].北京：中華書局標點本，1962：3818.王莽通過王昭君女兒的特殊身份作為借口，拉攏匈奴并加以厚賞收買。此后，王莽加速推行這一政策。元始元年(1)春正月，告訴益州，讓塞外蠻夷獻白雉。(27)漢書·王莽傳[M].北京：中華書局標點本，1962：4046.這一次拉攏王莽不僅得到群臣盛贊，更取悅了皇太后，因而獲得“安漢公”的稱號。在拉攏匈奴讓王昭君之女入侍太后之后，王莽再次對匈奴采取拉攏厚賞的策略，讓單于慕化中國使用一字之名。平帝元始二年春王莽又“厚遺黃支王，令遣使獻生犀牛”(28)漢書·地理志[M].北京：中華書局標點本，1962：1671.。對南部邊疆民族采取重金收買。

在王莽拉攏和收買下，達到了“莽既致太平，北化匈奴，東致海外，南懷黃支，唯西方未有加”的局面。元始五年(5)王莽繼續(xù)對“唯西方未有加”的西羌進行引誘并重金收買，“遣中郎將平憲等多持金幣誘塞外羌，使獻地，愿內(nèi)屬”。居攝元年(6)“西羌龐恬、傅幡等怨莽奪其地作西?？?，反攻西海太守程永，永奔走。莽誅永，遣護羌校尉竇況擊之。二年春，竇況等擊破西羌”。雖然，當時王莽在西羌反攻西?？r，派護羌校尉竇況進行了回擊，但始建國元年(9)王莽在策命五威將軍時，對懷羌子王福時專門說道：“汧隴之阻，西當戎狄。女作五威右關(guān)將軍，成固據(jù)守，懷羌于右?！?29)漢書·王莽傳[M].北京：中華書局標點本，1962：4117.從策命中王莽讓五威右關(guān)將軍在成固據(jù)守，對羌等西部戎狄采取依然懷柔政策，雖然此時新朝已經(jīng)建立，但從策命看，西羌被竇況擊敗后至新朝建立前后應(yīng)該一直采取的是懷柔政策。

除引誘拉攏、重金收買策略外，這一時期王莽亦采用了一些強硬手段。除了上述面對西羌的反攻，王莽派遣護羌校尉竇況進行了回擊外，當時匈奴在西域車師后王句姑、去胡來王唐兜投降匈奴后，匈奴向西漢報告了情況，并將姑句和唐兜交給了朝廷，并請求赦免他們。王莽此時并沒采取懷柔政策，不但沒有聽從匈奴赦免的建議，也沒有對西域官吏問責，反而召集西域諸國王，將二人斬首以示儆尤。(30)漢書·西域傳[M].北京：中華書局標點本，1962：3925.與此同時，由于匈奴接收了西域車師和去胡來的投降，王莽極為不快“乃造設(shè)四條”去約束匈奴。

從以上的史料梳理可以看出，王莽在西漢末期，對邊疆民族政權(quán)采取的基本是拉攏和收買的政策。王莽此階段推行這一政策主要目的是為了獲取政治資本，為其代漢建新作準備。當然，除了贏得政治資本外，筆者以為王莽推行這些政策，是在西漢末期國力日下背景下變相維系西漢邊疆藩屬體系的努力，這為其代漢建新后推行“改王為侯”的邊疆政策奠定了政治基礎(chǔ)。

二、新莽時期武力討伐和以夷制夷為主的邊疆政策

經(jīng)過西漢末期對邊疆的拉攏收買，王莽營造了一個“四夷皆服”的一統(tǒng)局面，但這一局面獲得方式并不是王莽所追求的。取得皇位后的王莽，便明確表達了他的統(tǒng)治觀念，指出：“天無二日，土無二王，百王不易之道也。漢氏諸侯或稱王，至于四夷亦如之，違于古典，繆于一統(tǒng)。其定諸侯王之號皆稱公，及四夷僭號稱王者皆更為侯。”可以看出王莽對諸侯和四夷稱王是不能容忍的，尤其強調(diào)四夷稱王屬于“僭號”，并以“違于古典，繆于一統(tǒng)”為借口進行改制。始建國元年(9)秋王莽便“遣五威將王奇等十二人班《符命》四十二篇于天下……其東出者，至玄菟、樂浪、高句驪、夫余；南出者，隃徼外，歷益州，貶句町王為侯；西出者，至西域，盡改其王為侯；北出者，至匈奴庭，授單于印，改漢印文，去‘璽’曰‘章’”。從這段史料，可以發(fā)現(xiàn)新朝建立之后，王莽一改攝政時期拉攏收買的方式，而是直接削弱邊疆民族政權(quán)首領(lǐng)的地位。在改王為侯的過程中，一旦出現(xiàn)反抗的情況，王莽則進行武力討伐。史載：“初，五威將帥出，改句町王以為侯，王邯怨怒不附，莽諷牂柯大尹周歆詐殺邯?！?31)本段關(guān)于王莽邊疆政策的提出與實施均引自：漢書·王莽傳[M].北京：中華書局標點本，1962：4105～4130.殺句町王邯引發(fā)了其弟的不滿起兵攻殺歆，同時“三邊蠻夷悉擾盡反，復(fù)殺益州大尹程隆”，于是王莽派遣平蠻將軍馮茂“發(fā)巴、蜀、犍為吏士，賦斂取足于民，以擊益州”。但經(jīng)過3年的征討，并未取得勝利，反而使得將士因疾疫死了大半，造成巴、蜀一帶騷動。王莽再次“遣寧始將軍廉丹與庸部牧史熊大發(fā)天水、隴西騎士，廣漢、巴、蜀，犍為吏民十萬人，轉(zhuǎn)輸者合二十萬人”(32)漢書·西南夷兩粵朝鮮傳[M].北京：中華書局標點本，1962：3846.對西南夷進行征討。

對北部匈奴，始建國元年(9)王莽專門“遣五威將王駿率甄阜、王颯、陳饒、帛敞、丁業(yè)六人，多赍金帛，重遺單于，諭曉以受命代漢狀，因易單于故印……”(33)漢書·王莽傳[M].北京：中華書局標點本，1962：3820.在匈奴與新朝結(jié)怨加深，出現(xiàn)反叛跡象時，王莽則對匈奴進行分化，拜咸為孝單于，拜助為順單于，并傳送助、登至長安。單于知道此事后，極為憤怒，公開反抗新朝。王莽則“怙府庫之富欲立威，乃拜十二部將率，發(fā)郡國勇士，武庫精兵，各有所屯守，轉(zhuǎn)委輸于邊。議滿三十萬眾，赍三百日糧，同時十道并出，窮追匈奴，內(nèi)之于丁令，因分其地，立呼韓邪十五子”。同時王莽“更名匈奴單于曰降奴服于”，并指出：“降奴服于知威侮五行，背畔四條，侵犯西域，延及邊垂，為元元害，罪當夷滅”。(34)本段關(guān)于王莽對匈奴的征伐均引自：漢書·匈奴傳[M].北京：中華書局標點本，1962：3822～4121.于是“命遣立國將軍孫建等凡十二將，十道并出，共行皇天之威，罰于知之身……募天下囚徒、丁男、甲卒三十萬人……先至者屯邊郡，須畢具乃同時出”(35)漢書·王莽傳[M].北京：中華書局標點本，1962：4121.。當時，匈奴孝單于咸的兒子角“數(shù)為邊寇，殺將率吏士，略人民，敺畜產(chǎn)去甚眾”，王莽則“會諸蠻夷，斬咸子登于長安市”。(36)漢書·匈奴傳[M].北京：中華書局標點本，1962：3826.這是王莽對角侵擾邊境的直接反制措施，王莽在斬殺登之前，特別“會諸蠻夷”，這不僅反制了匈奴，也震懾其他邊疆民族。

在西域方面，始建國二年(10)，新朝“以廣新公甄豐為右伯，當出西域”(37)漢書·西域傳[M].北京：中華書局標點本，1962：3925.準備取道西域,迎擊匈奴，車師后王須置離迫于國家日益貧窮無力給新朝軍隊提供補給，打算投降匈奴，戊己校尉刀護將置離押送給了西域都護但欽，被但欽斬殺。在咸做了匈奴單于之后，先是和親，王莽通過重金使得單于交出了當時投降匈奴的西域官員，以及殺死刀護的芝音等二十七人，王莽將這些人全部燒殺了，此后匈奴和新朝和親也中斷了。當時，西域的焉耆國因靠近匈奴，出現(xiàn)了反叛，殺了西域都護但欽。天鳳三年(16)，“乃遣五威將王駿、西域都護李崇將戊己校尉出西域，諸國皆郊迎，送兵谷。焉耆詐降而聚兵自備。駿等將莎車、龜茲兵七千余人，分為數(shù)部入焉耆，焉耆伏兵要遮駿。及姑墨、尉犁、危須國兵為反間，還共襲擊駿等，皆殺之”。(38)漢書·西域傳[M].北京：中華書局標點本，1962：3927.從這條史料看，王莽在征討焉耆時采取了以夷制夷策略，即統(tǒng)領(lǐng)西域邊疆政權(quán)士兵去攻打焉耆，除了直接記載的莎車、龜茲兵七千余人外，從“反間”看姑墨、尉犁、危須國兵也是受王駿統(tǒng)領(lǐng)。

在東北邊疆方面，王莽興十二部軍討伐匈奴，向邊境地區(qū)不斷屯兵，作為新朝的屬國的邊疆政權(quán)具有承擔征討匈奴的義務(wù)，先是“使東域?qū)烙阮I(lǐng)烏桓、丁令兵屯代郡”，這顯然是通過“以夷制夷”的方式統(tǒng)領(lǐng)烏桓和丁令的部隊討伐匈奴。后來“莽發(fā)高句驪兵，當伐胡，不欲行，郡強迫之，皆亡出塞，因犯法為寇。遼西大尹田譚追擊之，為所殺。州郡歸咎于高句驪侯騶……尤誘高句驪侯騶至而斬焉，傳首長安”。(39)漢書·王莽傳[M].北京：中華書局標點本，1962：4130.對于高句麗壓制，體現(xiàn)出兩個方面政策，其一是以夷制夷，其二是對邊疆政權(quán)首領(lǐng)的誅殺。

新莽時期王莽對邊疆除了采取強制政策外，同時也夾雜著一些懷柔手段。一方面是對匈奴的重金收買。始建國元年(9)秋天，遣五威將王奇等十二人頒《符命》四十二篇于天下時，賞賜“蠻夷幣帛各有差”，(40)漢書·王莽傳[M].北京：中華書局標點本，1962：4114.同時在前往匈奴易單于故印，也是“多赍金帛，重遺單于”。分化匈奴時，誘匈奴右犁汗王咸及咸子登、助三人時亦采取重金收買的方式。天鳳元年(14)時，烏累單于咸即位，打算與新朝和親，此時王莽立即派和親侯王歙、騎都尉展德侯颯出使匈奴，對新單于即位表示祝賀，并賜黃金衣被繒帛，欺騙單于說侍子登尚在長安，通過此次收買和欺騙，王莽引渡回來此前投降匈奴的西域官員陳良、終帶等。為了表示與匈奴的友好，王莽還“罷諸將率屯兵，但置游擊都尉”。單于貪戀王莽的賂遺，做到了“外不失漢故事”。(41)漢書·匈奴傳[M].北京：中華書局標點本，1962：3827.天鳳二年(15)五月，在王咸護送右廚唯姑夕王和所斬侍子登及諸貴人回匈奴后，再次給單于以重金，并勸說改變封號，“號匈奴曰‘恭奴’，單于曰‘善于’，賜印綬”。除了對匈奴方面的重金收買，王莽對當時西南夷采取了極為溫和的政策，即派遣官員發(fā)展地方經(jīng)濟。當時益州郡民族叛亂殺郡守、吏人，王莽遣寧始將軍廉丹發(fā)巴蜀吏人及轉(zhuǎn)兵谷卒徒十余萬擊之，未能攻克。這一情況下，王莽并沒有持續(xù)用兵，而是“以廣漢文齊為太守，造起陂池，開通溉灌，墾田二千余頃。率厲兵馬，修障塞，降集群夷，甚得其和”。(42)后漢書·南蠻西南夷傳[M].北京：中華書局標點本，1965：2846.

可以看出，王莽在新朝建立之后，邊疆政權(quán)基本采取的是強硬手段，主要體現(xiàn)在武力討伐和以夷制夷方面，當然在具體實施的過程中也夾雜著個別重金收買和發(fā)展經(jīng)濟等懷柔手段，但處于從屬地位。

三、西漢末至新莽時期邊疆政策嬗變的思考

(一)西漢末至新莽時期邊疆政策嬗變的原因分析

通過上文梳理，西漢末期至新莽時期邊疆政策出現(xiàn)兩次較大的變化，其一是西漢后期昭、宣二帝“攻防”的調(diào)整及王莽的懷柔政策，其二是王莽的武力討伐和以夷制夷為主的強硬政策。顯然這兩個階段政策的嬗變，分別有著不同的原因。

首先，是長時間的邊疆征戰(zhàn)給國家造成了巨大的創(chuàng)傷，需要與民休息。關(guān)于邊疆征戰(zhàn)給國家的創(chuàng)傷，前文已述，在漢武帝晚年時，武帝有過思考，提出“輪臺詔”。數(shù)十年的邊疆征戰(zhàn)將文景之治積攢的財富基本消耗殆盡，人口也隨之銳減，推行鹽鐵官營也使得腐敗嚴重，民不聊生。《漢書·食貨志》對當時武帝的內(nèi)外局勢做了清晰的總結(jié)：“武帝因文、景之畜，忿胡、粵之害，即位數(shù)年，嚴助、朱買臣等招徠東甌，事兩粵，江淮之間蕭然煩費矣。唐蒙、司馬相如始開西南夷，鑿山通道千余里，以廣巴蜀，巴蜀之民罷(羆)焉。彭吳穿穢貊、朝鮮，置滄?？?，則燕齊之間靡然發(fā)動。及王恢謀馬邑，匈奴絕和親，侵擾北邊，兵連而不解，天下共其勞。干戈日滋，行者赍，居者送，中外騷擾相奉，百姓抏敝以巧法，財賂衰耗而不澹。入物者補官，出貨者除罪，選舉陵夷，廉恥相冒，武力進用，法嚴令具。興利之臣自此而始?！痹谶@種背景下，昭帝時霍光采納了賢良的建議，與民休息，同時對邊疆也采取了防守政策。班固對昭帝時邊疆政策調(diào)整稱贊說：“承孝武奢侈余敝師旅之后，海內(nèi)虛耗，戶口減半，光知時務(wù)之要，輕繇薄賦，與民休息。至始元、元鳳之間，匈奴和親，百姓充實。舉賢良文學，問民所疾苦，議鹽鐵而罷榷酤，尊號曰‘昭’，不亦宜乎！”(43)漢書·昭帝紀[M].北京：中華書局標點本，1962：233.

其次，是匈奴已經(jīng)不能對漢朝造成直接威脅。本始元年(前73)宣帝即位后，解憂公主與烏孫昆彌再次上書請求朝廷，發(fā)兵援助。前文已述，本始二年(前72)，漢朝出兵二十余萬出擊匈奴，對匈奴進行了沉重的打擊。匈奴再次出擊烏孫時，遭遇大雪天災(zāi)，損失慘重，同時又受到丁令、烏桓的夾擊，匈奴大虛弱。此后，匈奴又陷入內(nèi)亂，五單于自立，互相殘殺。最終，匈奴對西漢的威脅基本掃除。

王莽武力討伐和以夷制夷的邊疆政策原因：

首先，直接原因是西漢末期邊疆統(tǒng)治能力的弱化。經(jīng)過昭、宣二帝的與民休息和邊疆攻防調(diào)整，西漢的國力雖然取得一定恢復(fù)，但與此同時以匈奴為代表的邊疆政權(quán)實力亦得以恢復(fù)。上文已述，在西漢末期，整個邊疆四方均出現(xiàn)了不同程度反叛，邊疆統(tǒng)治能力大大下降。正是這種情況使得王莽要強化中央集權(quán)，弱化邊疆的地位。在西漢末期，王莽攝政雖然權(quán)傾朝野，但是畢竟不是天子，缺乏對邊疆民族治理的法理性和正當性，這一點即便是王莽建立新朝做了皇帝，匈奴依然認為：“今天子非宣帝子孫，何以得立？”可想在西漢末年，處事謹慎的王莽不可能向邊疆采取強制措施，故采取了懷柔手段，通過拉攏和重金收買的方式來實現(xiàn)邊疆“穩(wěn)定”和“順從”。盡管此時，王莽的邊疆政策主要目的是撈取政治資本，但客觀上也維系了西漢對邊疆的藩屬體系。

其次，間接原因是王莽個人的民族觀促使。作為一個漢人官員和統(tǒng)治者，王莽內(nèi)心有著強烈的華夏正統(tǒng)觀念。對于當時邊疆出現(xiàn)的種種危機，在西漢末期王莽雖然采取懷柔的政策對邊疆民族進行拉攏和收買，但這顯然不是王莽想要的方式。新朝建立之后，王莽自然不必隱藏其“內(nèi)華夏而外夷狄”觀念，直接向邊疆立威，彰顯華夏的正統(tǒng)地位，對邊疆民族僭號稱王者，全部改為侯，并對反抗者進行武力鎮(zhèn)壓。

(二)如何看待王莽的邊疆政策

關(guān)于王莽的邊疆政策，以往學界多從民族關(guān)系角度分析王莽民族政策的得失，早期的認識基本將王莽作為“篡位”的反面典型，指出其加威四方、挑撥民族關(guān)系，引發(fā)了邊疆民族地區(qū)的動蕩，破壞了中原與邊疆民族地區(qū)的友好關(guān)系。(44)《中國北方民族關(guān)系史》編寫組.中國北方民族關(guān)系史[M].北京：中國社會科學出版社，1987：96.后來一些學者也從不同的角度，對王莽的民族關(guān)系政策做了正面的剖析，指出其政策對鞏固和加強中央對地方政權(quán)的控制具有重要意義，應(yīng)當予以肯定。(45)李大龍.試論王莽的民族政策[J].民族研究，1992，(1)；陳立柱.王莽與周邊民族關(guān)系新論[J].安徽史學，2000，(3)；陳世.關(guān)于王莽對匈奴政策的再認識[J].懷化學院學報(社會科學版)，2006，(3)；崔明德.王莽民族關(guān)系思想初探[J].東岳論叢，2007，(3).筆者以為，王莽的邊疆政策，是要挽救西漢末期開始瓦解的藩屬體制，強化中央集權(quán)，屬于秦、西漢一統(tǒng)基礎(chǔ)上的進一步深化，無論是西漢末期的拉攏收買還是新莽時期鎮(zhèn)壓分化都是為了強化中央集權(quán)，實現(xiàn)一統(tǒng)局面，從邊疆經(jīng)略的角度看，有積極的一面。但在具體實施的過程中偏離了初衷，出現(xiàn)了操之過急、歧視邊疆民族等不當情況，歷史遺留問題不容低估。

一方面，王莽邊疆政策的主觀動機是要改變西漢末期邊疆松散的局面，實現(xiàn)國家的一統(tǒng)。班固在《食貨志》中說：“王莽因漢承平之業(yè)，匈奴稱藩，百蠻賓服，舟車所通，盡為臣妾，府庫百官之富，天下晏然。莽一朝有之，其心意未滿，狹小漢家制度，以為疏闊?！?46)漢書·食貨志[M].北京：中華書局標點本，1962：1143.這其中所謂的“匈奴稱藩，百蠻賓服，盡為臣妾，天下晏然”顯然是班固的固有認識，西漢末期已經(jīng)發(fā)生變化，而“狹小漢家制度，以為疏闊”才是王莽依據(jù)客觀現(xiàn)實的真實想法。西漢末期，王莽的重心在獲取皇位上，盡管對邊疆的政策采取的是懷柔政策，但也盡力實現(xiàn)了“四夷皆服”的局面。新朝建立后，王莽便對邊疆采取強硬政策，一方面對邊疆僭號稱王者全部改為侯，對匈奴則重新賜印綬改璽為章，強調(diào)“天無二日，土無二王”。結(jié)合建新之后的內(nèi)外改革，王莽正是要改變西漢末期國家衰敗，邊疆叛亂的局面，進而強化中央集權(quán)，維護國家一統(tǒng)。

另一方面，王莽的邊疆政策具有制度化、多樣化和策略性特征。王莽一直強調(diào)制度的重要性，史載：“莽意以為制定則天下自平，故銳思于地理，制禮作樂，講合六經(jīng)之說”(47)漢書·王莽傳[M].北京：中華書局標點本，1962：4140.并有“狹小漢家制度，以為疏闊”的認識。雖然王莽認為的以制定天下是對于國家治理而言，這必然包含著邊疆治理方面，而對西漢制度的不嚴密則主要指的是西漢末對邊疆管理的松散，以及邊疆叛亂的頻發(fā)。王莽建新后對邊疆推行了“改王為侯”，正是其在制度上的頂層設(shè)計和創(chuàng)新，欲通過和平的方式進行的改制。這一制度創(chuàng)新隱藏著王莽的政治智慧，一方面改王為侯并不是只針對邊疆民族，還包括“漢氏諸侯或稱王”者，并以“違于古典”為借口展開；另一方面對邊疆政權(quán)改王為侯所改的是“四夷僭號稱王者”。在改王為侯的過程中盡管遇到了西南夷句町王的反抗，但其他邊疆地區(qū)并沒有過激的反應(yīng)，一定程度表明這一制度推行并不是完全失敗。所以，從制度設(shè)立和改革創(chuàng)新的角度看，王莽的邊疆政策出發(fā)點是好的，對于邊疆的長治久安具有重要意義。

為了實現(xiàn)對邊疆的有效管控，強化中央集權(quán)。王莽對邊疆地區(qū)采取了多樣的治理策略，包括引誘拉攏、重金收買、武力討伐、誅殺異己、武力威懾、以夷制夷、蔑視貶低、發(fā)展經(jīng)濟等各種手段，既借鑒了以往歷代的治邊經(jīng)驗，又有新時期的改革創(chuàng)新。這些治邊政策并非孤立存在，而是在不同背景下交叉或組合出現(xiàn)，只是側(cè)重不同。同時王莽對邊疆四夷所采取的政策也具有極強的策略性。首先，在西漢攝政時期推行懷柔政策就是典型的策略性表現(xiàn)，不僅為其代漢建新贏得政治資本，還維系了西漢對邊疆的藩屬體系，為其代漢建新后推行改王為侯奠定了政治基礎(chǔ)。其次，新朝建立之后推行改王為侯也具有明顯的針對性，即“僭號稱王者”，并且在具體實施過程中對四夷的情況也不盡相同。再次，針對匈奴方面，由于匈奴相對強大，王莽既要匈奴承認新朝的宗主地位，使其臣服，又要從政上削弱匈奴的地位；既要與匈奴盡量不正面對抗，又要使其畏懼。所以采取了恩威并重多種政策手段，尤其在立威震懾方面下了很大的功夫。相反，對于其他邊疆民族政權(quán)的反叛，王莽則毫不客氣的進行征討和誅殺。這其中對西北和東北邊疆極為強硬；對西南強硬之后則采取了安撫，當時益州郡民族叛亂殺郡守、吏人，王莽派兵征討沒能攻克，反而以廣漢文齊為太守，努力經(jīng)營，發(fā)展地方經(jīng)濟，極大的安撫了當?shù)孛癖姟Ｖ詫|北、西北邊疆強硬，筆者以為應(yīng)該是為了防止他們聯(lián)合起來一起反抗新朝，這進一步表現(xiàn)出王莽邊疆政策戰(zhàn)略上的深思熟慮。

不得不承認的是，王莽對邊疆政策在實施的過程中偏離了初衷，導致了邊疆大亂，結(jié)果是失敗的。王莽邊疆政策實施的失敗原因是多方面的，有主觀上王莽處事過于武斷、固執(zhí)己見，也有客觀上新朝國家實力無法支撐王莽龐大的邊疆經(jīng)略計劃。有一點是要特別說明的，王莽在邊疆經(jīng)略過程中對邊疆民族存在嚴重的歧視是極為不當?shù)?，無論是把邊疆政權(quán)首領(lǐng)和政權(quán)名稱改為低等稱呼，還是將邊郡地名改為侮辱邊疆之名，都充斥著對邊疆民族的極大蔑視和侮辱，邊疆民族顯然不會接受，自然會引起反抗，對中央也喪失了向心力。

(三)西漢末至新莽時期的邊疆政策嬗變對東漢光武帝邊疆思想的負面影響

東漢建立后，漢光武帝劉秀提出“務(wù)廣地者荒，務(wù)廣德者強”邊疆思想。對于這一思想產(chǎn)生的原因，以往學界多認為是中原新定，百廢待興，尚無能力對邊疆展開經(jīng)略。筆者以為，此時光武帝這種相對消極邊疆思想產(chǎn)生的原因不僅僅是中原新定實力尚未恢復(fù)，同時也受到了西漢末至新莽時期邊疆政策嬗變及其結(jié)果的負面影響。這一邊疆思想在當時的時空環(huán)境下，有其理性的一面，但更多的是失誤。

一方面，不否認這一思想有理性的一面。通過史料可知，“務(wù)廣地者荒，務(wù)廣德者強”邊疆思想是針對當時朗陵侯臧宮和楊虛侯馬武聯(lián)合上書攻打匈奴的回復(fù)。光武帝在回復(fù)中系統(tǒng)闡釋了“廣德”與“廣地”的關(guān)系，并深刻的意識到內(nèi)憂不解、國力不足情況下不能盲目地進行擴張，表現(xiàn)出其在處理邊疆事務(wù)時理性的一面。所以，在處理匈奴問題時主要采取了消極防守的策略。史書記載：“光武初，方平諸夏，未遑外事。至六年，始令歸德侯劉颯使匈奴，匈奴亦遣使來獻，漢復(fù)令中郎將韓統(tǒng)報命，賂遺金幣，以通舊好。而單于驕踞，自比冒頓，對使者辭語悖慢，帝待之如初?！贝藭r光武帝對匈奴的政策主要是想“以通舊好”，但匈奴方面并沒有響應(yīng)劉秀的主張，反而對多次對東漢展開進行進攻，使得“北邊無復(fù)寧歲”。(48)后漢書·南匈奴傳[M].北京：中華書局標點本，1965：2940.面對匈奴的進攻，從建武初年直至建武二十四年(48)，20余年的時間里東漢一直進行防守。在西部邊疆，當時已經(jīng)形成割據(jù)勢力的隗囂于建武三年(27)上書光武帝，“光武素聞其風聲，報以殊禮，言稱字，用敵國之儀，所以慰藉之良厚”。光武帝對隗囂報以殊禮，并稱呼他的字以示尊敬，并用平等相待的禮儀去接待他。此時，東漢禮遇隗囂有借以制衡西南公孫述的目的。顯然在當時，光武帝對匈奴和隗囂的政策一定程度上是理性合乎時宜的。

另一方面，這一思想又太過保守乃至草率，在被動處理其他邊疆問題時出現(xiàn)了重大失誤。在西域方面，由于王莽改王為侯“西域怨叛，與中國遂絕，并復(fù)役屬匈奴。匈奴斂稅重刻，諸國不堪命，建武中，皆遣使求內(nèi)屬，愿請都護。光武以天下初定，未遑外事，竟不許之”。最為典型的是西域莎車，莎車在當時西域諸國中最為強大，新莽時期在匈奴的壓制下都不愿投降，對中原表現(xiàn)出極大的忠誠，“常敕諸子，當世奉漢家，不可負也”“光武初，康率傍國拒匈奴，擁衛(wèi)故都護吏士妻子千余口，檄書河西，問中國動靜，自陳思慕漢家”。建武十四年(38)，莎車王與鄯善王一起遣使朝貢，恢復(fù)了中原與西域的政治關(guān)系。建武十七年(41)，莎車王再次遣使，請都護。劉秀先是賜予西域都護印綬，后又強行收回，極為草率。這導致的莎車王“詐稱大都護，移書諸國，諸國悉服屬焉，號賢為單于。賢浸以驕橫，重求賦稅，數(shù)攻龜茲諸國，諸國愁懼”。此外，建武二十一年(45)冬，在莎車的壓制下“車師前王、鄯善、焉耆等十八國俱遣子入侍，獻其珍寶。及得見，皆流涕稽首，愿得都護”。劉秀答復(fù)：“天子以中國初定，北邊未服，皆還其侍子，厚賞賜之?！庇捎诙甲o不出，莎車王“賢自負兵強，欲并兼西域，攻擊益甚”。而西域“諸國聞都護不出，而侍子皆還，大憂恐，乃與敦煌太守檄，愿留侍子以示莎車，言侍子見留，都護尋出，冀且息其兵”。這一情況依然未能引起東漢的重視。建武二十二年(46)，面對莎車的大肆侵掠，并令絕通漢道，鄯善王上書“愿復(fù)遣子入侍，更請都護”。針對這次請都護，天子則直接回復(fù)：“今使者大兵未能得出，如諸國力不從心，東西南北自在也。”這直接把欲歸屬東漢的西域諸國推向了絕望的境地，“于是鄯善、車師復(fù)附匈奴，而賢益橫”。(49)本段關(guān)于西域諸國的記載均引自：后漢書·西域傳[M].北京：中華書局標點本，1965：2909～2924.此外，當時東漢還對東北邊疆的高句麗“復(fù)其王號”(50)后漢書·高句驪傳[M].北京：中華書局標點本，1965：2841.，對烏桓與鮮卑、匈奴聯(lián)合寇邊也沒有很好處理。這一系列的邊疆保守政策，是光武帝處理邊疆問題的重大失誤，使得中原王朝失信于邊疆人民，失去向心力，也一定程度喪失了對邊疆統(tǒng)治的正當性，最終導致邊疆政權(quán)不斷割據(jù)壯大、擁兵自重，對東漢的邊疆穩(wěn)定造成了巨大威脅，后來東漢為實現(xiàn)一統(tǒng)付出了重大的代價。

四、結(jié) 語

西漢末至新莽時期的邊疆政策歷經(jīng)了兩次重要的變化，前者是漢昭帝、宣帝時期對邊疆的攻防調(diào)整及王莽的懷柔政策，后者是王莽的代漢建新后的武力討伐和以夷制夷為主的邊疆政策。前期政策的調(diào)整與西漢后期國家疲憊、匈奴的衰落密切相關(guān)，后期政策變化則是邊疆統(tǒng)治能力弱化和王莽的邊疆觀使然。從邊疆經(jīng)略的角度看，這一時期王莽的邊疆政策動機具有積極意義，有助于維護國家一統(tǒng)，政策本身也具有制度化、多樣化和策略性，但由于國力不支和王莽本人武斷固執(zhí)，尤其是王莽強烈的“內(nèi)華夏而外夷狄”觀念深重，對邊疆民族進行歧視和侮辱是極為不當?shù)模Y(jié)果必然走向失敗。西漢末至新莽時期的邊疆政策嬗變及其結(jié)果對后世產(chǎn)生了重要影響，較為突出的是對東漢光武帝的邊疆思想產(chǎn)生了的負面影響，導致東漢初期邊疆政策出現(xiàn)重大失誤。