張 璇

（中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 北京 100081）

一、文物所有權(quán)的概念及歷史演變

文物是人類在發(fā)展過程中保留下來(lái)的遺物或遺跡，其還可以稱為文化遺產(chǎn)，具有重大的歷史價(jià)值、科學(xué)價(jià)值與藝術(shù)價(jià)值。文物是一個(gè)國(guó)家或民族文化的載體和智慧的結(jié)晶，能夠承載了人類集體的記憶，對(duì)文化的傳承有著重大意義。文物具有其自身特點(diǎn)，如具有不可再生性等，為此，保護(hù)并利用好文物就顯得尤為重要。國(guó)家文物部門想要落實(shí)好該項(xiàng)工作，其前提就是要明確文物的所有權(quán)。

所有權(quán)顧名思義是指所有人依法享有使用、處分、占有自身財(cái)產(chǎn)的權(quán)利，是一項(xiàng)絕對(duì)的、排他的、永續(xù)的權(quán)利，也是物權(quán)中最重要也最完全的一種權(quán)利。文物權(quán)屬即文物所有權(quán)歸誰(shuí)所屬，根據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定可推出文物所有權(quán)的取得方式可分為原始取得和繼受取得。原始取得是不以他人的權(quán)利及意思為依據(jù)，而是依據(jù)法律直接取得物權(quán)；而繼受取得是以他人的權(quán)利及意思為依據(jù)取得物權(quán)?？梢哉f(shuō)原始取得是在法律規(guī)定基礎(chǔ)上直接實(shí)現(xiàn)，繼受取得需滿足原始所有人及受領(lǐng)人均同意這個(gè)要求才能實(shí)現(xiàn)，并通過事件的發(fā)生或民事法律行為的實(shí)施而取得該物。根據(jù)《中人民共和國(guó)文物保護(hù)法》第二條和第五條的相關(guān)規(guī)定，國(guó)家應(yīng)當(dāng)直接取得了本國(guó)絕大部分文物的所有權(quán)。

在文物所有權(quán)應(yīng)如何配置方面，于1982年頒布后經(jīng)幾次修訂的《文物保護(hù)法》均明確規(guī)定是以國(guó)家所有權(quán)為主要形式的文物產(chǎn)權(quán)。同時(shí)，國(guó)家也承認(rèn)部分文物的集體所有權(quán)和私人所有權(quán)，這其中也有一些變化。

我國(guó)在1982年頒布了《文物保護(hù)法》，該法承認(rèn)部分文物可屬于私人所有與集體所有，這類文物一般是紀(jì)念建筑物或者傳世文物等。為私人享有所有權(quán)的文物不能在私人之間進(jìn)行交易，如出售只能賣給文物商店。2002年，新修訂的《文物保護(hù)法》明確規(guī)定，文物的托管單位如出現(xiàn)變化，并不影響文物為國(guó)家所有這個(gè)法律事實(shí)，且不因土地使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的改變而改變，同時(shí)也對(duì)民間收藏文物的依法流通進(jìn)行了規(guī)定。因文物較為特殊，為此其不能隨意參與商業(yè)交易活動(dòng)，而是在國(guó)家規(guī)定下進(jìn)行合法交易。2017年，文物保護(hù)法進(jìn)行了第五次修正，這次修改是為了進(jìn)一步推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革進(jìn)一步激發(fā)市場(chǎng)、社會(huì)的創(chuàng)新創(chuàng)造活力，是改革落到實(shí)處。

但2017年《文物保護(hù)法》涉及文物規(guī)定出現(xiàn)和《物權(quán)法》部分規(guī)定相沖突現(xiàn)象。第一，涉及取得國(guó)家文物的所有權(quán)方面，并沒有注重維護(hù)發(fā)現(xiàn)出土文物者的相應(yīng)權(quán)利，這嚴(yán)重降低了發(fā)現(xiàn)人報(bào)告發(fā)現(xiàn)文物和保護(hù)文物的積極性和主動(dòng)性；第二，涉及國(guó)有文物所有權(quán)的主體規(guī)定方面，存在所有權(quán)主體相混淆問題，最終發(fā)生諸如洛陽(yáng)文物損壞案1洛陽(yáng)地下出土大量的漢代文物，如何保管這些文物成了當(dāng)?shù)匚奈锊块T十分頭疼的問題。為緩解文物庫(kù)房緊張的局面，文物部門決定將一些漢代時(shí)期的文物存放在鄺山上一座廢棄的磚瓦窯內(nèi)。后來(lái)有一好事者闖入到該窯內(nèi)，將存放在里面的文物砸爛了許多。此事發(fā)生后，當(dāng)?shù)匚奈锊块T受到了嚴(yán)厲的批評(píng)，一些工作人員還受到政紀(jì)和黨紀(jì)的處分。其實(shí)，對(duì)于當(dāng)?shù)匚奈锊块T來(lái)講，因?yàn)閹?kù)房存放不了，無(wú)償讓與其他單位又心有不甘，文物部門陷于兩難的境地。而在廣東深圳特區(qū)因漢代時(shí)期的文物非常少，國(guó)有文物收藏單位苦于有錢而收不到漢代文物。的對(duì)文物閑置不用、浪費(fèi)資源或是過度開發(fā)的局面。

可以說(shuō)，《文物保護(hù)法》的這五次修改對(duì)文物所有權(quán)的規(guī)定作了比較明確的界定，但在實(shí)際操作中還是存在很多空白需要根據(jù)具體情況進(jìn)行填補(bǔ)，所有國(guó)家就通過法律的形式把文物的所有權(quán)授權(quán)給地方政府去代理國(guó)家行使。

二、文物所有權(quán)的現(xiàn)狀及存在的問題

國(guó)家文物的所有權(quán)基本可以確定屬于國(guó)家所有，但國(guó)有文物的物權(quán)卻是一種有限的物權(quán)。它的限制性主要體現(xiàn)在管理權(quán)的分散、使用權(quán)的分離、收益所得用途的局限等層面，筆者通過數(shù)據(jù)的收集及分析得出了以下四點(diǎn)文物所有權(quán)的現(xiàn)狀，并從中總結(jié)出文物所有權(quán)存在的問題

（一）文物所有權(quán)的現(xiàn)狀

1.文物國(guó)家所有權(quán)形式的“行政化”

國(guó)家作為文物所有權(quán)的主體是一個(gè)抽象的存在，無(wú)法對(duì)文物進(jìn)行直接管理和控制，它需要借助法律，把自己享有的對(duì)文物的所有權(quán)授權(quán)給地方政府，讓地方政府成為代理人。但由于地方政府及相關(guān)部門同時(shí)承擔(dān)著公共管理職能，導(dǎo)致其作為文化財(cái)產(chǎn)權(quán)利主體代理者身份被忽視，行使文物所有權(quán)的行為也被公眾視為行政行為。

文物的國(guó)家所有權(quán)采用分級(jí)所有的國(guó)家所有權(quán)結(jié)構(gòu)，不同類型不同地區(qū)的文物由不同的主體進(jìn)行占有和使用。我國(guó)的文物管理和經(jīng)營(yíng)體制以分類，分層，分級(jí)和屬地管理為特點(diǎn)。分級(jí)所有的國(guó)家所有權(quán)結(jié)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)在于降低了管理層次，節(jié)約了權(quán)力行使的成本，是對(duì)地方政府的激勵(lì)。文物行政管理機(jī)關(guān)按照政府級(jí)別，已經(jīng)形成了國(guó)務(wù)院、國(guó)家文物局、省級(jí)文物局或文物管理委員會(huì)、市縣級(jí)文物局或文化局的文物行政管理序列2參考文化與旅游部、國(guó)家文物局的職能部門構(gòu)成。。

2.文物管理體制成為實(shí)現(xiàn)文物的國(guó)家所有權(quán)的重要組織形式

中國(guó)的文物管理體制是一種較為典型的行政管理體制，而且采用的是多級(jí)委托的文物管理模式，這種體制的特點(diǎn)是文物的國(guó)家責(zé)任和持續(xù)的經(jīng)費(fèi)投入。但由于經(jīng)費(fèi)有限，中央政府的文物國(guó)家所有權(quán)必須委托地方政府來(lái)實(shí)現(xiàn)，而且必須依賴地方財(cái)政來(lái)實(shí)現(xiàn)保護(hù)經(jīng)費(fèi)的持續(xù)投人。也就是說(shuō)，中央政府將文物的監(jiān)督和管理權(quán)委托給地方政府，地方政府成為文物日常管理的責(zé)任主體和經(jīng)費(fèi)投入的財(cái)政主體，在文物資源的保護(hù)和開發(fā)中，既承擔(dān)了保護(hù)的責(zé)任，又承擔(dān)了開發(fā)的義務(wù)，這就使得地方政府在文物保護(hù)上同時(shí)存在著多重目標(biāo)，既需要保護(hù)，也需要發(fā)展。由于地方政府沒有相應(yīng)的財(cái)政管理權(quán)，盡管地方文物保護(hù)有中央政府的資助，但這種資助水平是較低的，地方文物保護(hù)的資金主要依靠自己籌集。各地財(cái)政狀況差異很大，在一些較為富裕的地區(qū)，可以通過政府財(cái)政解決文物保護(hù)的經(jīng)費(fèi)問題，但在其他地區(qū)，文物保護(hù)的經(jīng)費(fèi)投入需要依靠其他途徑來(lái)解決，需要通過諸如發(fā)展旅游業(yè)，將文物資源委托給企業(yè)經(jīng)營(yíng)等形式來(lái)籌措資金，加強(qiáng)各級(jí)各類文物保護(hù)機(jī)構(gòu)的管理和投入。

3.文物所有權(quán)中的使用權(quán)趨向地方轉(zhuǎn)移

文物使用權(quán)是指所有權(quán)人在不損壞文物或改變文物用途前提下，依據(jù)文物性能情況進(jìn)行使用的權(quán)利，使用權(quán)能可進(jìn)行轉(zhuǎn)移。

根據(jù)《文物保護(hù)法》《考古發(fā)掘管理辦法》等法律法規(guī)，調(diào)撥、借用及交換館藏文物，需通過省級(jí)相關(guān)部門的審批，另有規(guī)定或特殊情況的則除外3《中人民共和國(guó)文物保護(hù)法》第三十九條、第四十條。；在考古發(fā)掘文物的移交時(shí)，除涉及全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位范圍內(nèi)獲得的考古發(fā)掘品、重大考古發(fā)現(xiàn)中出土的考古發(fā)掘品、中華人民共和國(guó)海域內(nèi)發(fā)現(xiàn)的考古發(fā)掘品、經(jīng)鑒定屬于一級(jí)文物的考古發(fā)掘品以及國(guó)家文物局認(rèn)為須經(jīng)審批才能移交的考古發(fā)掘品五種情況需報(bào)國(guó)家文物局批準(zhǔn)外，考古發(fā)掘品移交方案報(bào)考古發(fā)掘所在地的省、自治區(qū)、直轄市文物行政管理部門批準(zhǔn)，報(bào)國(guó)家文物局備案即可4《中人民共和國(guó)文物保護(hù)法》第三十四條。。

在現(xiàn)行法律框架內(nèi)，文物名義上屬于國(guó)家所有，但在分級(jí)所有、多頭管理機(jī)構(gòu)存在的格局下，文物的所有權(quán)被高度分散，導(dǎo)致國(guó)家所有權(quán)實(shí)施的虛置化。名義上文物屬于國(guó)家所有，實(shí)際上轉(zhuǎn)化為各級(jí)組織的使用權(quán)，國(guó)家所有僅僅是理念上的。

（二）我國(guó)文物所有權(quán)現(xiàn)存問題

1.文物國(guó)家所有權(quán)與使用權(quán)的分離及虛置化

在法學(xué)的角度，某一具體主體可以對(duì)某一具體財(cái)產(chǎn)行使具體權(quán)。因國(guó)家是抽象主體，由其行使具體文化財(cái)產(chǎn)權(quán)不符合規(guī)定要求，需要具體的行政主體予以輔助，對(duì)于文物的使用和管理來(lái)說(shuō)，國(guó)家的輔助人為各級(jí)文物主管機(jī)關(guān)，但國(guó)家所有權(quán)在實(shí)際生活中時(shí)存在理論和實(shí)踐的差別。在當(dāng)前的文物管理體制下，文物的國(guó)家所有權(quán)與使用權(quán)實(shí)際上是分開的，而且使用權(quán)人正在逐漸的取代所有權(quán)人?；诟鞯胤街g及部門之間利益?zhèn)戎攸c(diǎn)或者強(qiáng)調(diào)點(diǎn)不同，各主體圍繞權(quán)屬出現(xiàn)爭(zhēng)執(zhí)可謂屢見不鮮。大量的文物保護(hù)單位、博物館所隸屬的部隊(duì)、機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位，有許多地處偏遠(yuǎn)的文物保護(hù)單位甚至歸屬于鄉(xiāng)村集體組織在發(fā)生文物的權(quán)屬爭(zhēng)執(zhí)時(shí)，往往認(rèn)為自己代表國(guó)家，對(duì)文物的行為即為國(guó)家行為，常常做出任意處置國(guó)家財(cái)產(chǎn)的決定，最終導(dǎo)致國(guó)家文物收到不可逆轉(zhuǎn)的損害。

文物名義上屬于國(guó)家所有，但在分級(jí)所有、多頭管理機(jī)構(gòu)存在的格局下，文物的所有權(quán)被高度分散，導(dǎo)致國(guó)家所有權(quán)實(shí)施的虛置化。名義上文物屬于國(guó)家所有，實(shí)際上轉(zhuǎn)化為各級(jí)組織的使用權(quán)，國(guó)家所有僅僅是理念上的。而這種屬于非專職文物保護(hù)單位的一種特殊使用權(quán)，導(dǎo)致保護(hù)文物保護(hù)單位在效果上不是很理想，或者對(duì)文物建筑只用不修，或者拆除真文物修建假文物，或者干脆置之不理，任其損壞和被占用。除了一些屬于區(qū)文化事業(yè)委員會(huì)管理外，其他屬于文保單位或者屬于村鎮(zhèn)、或者屬于學(xué)校的文物，或者無(wú)人管理、或者管理狀況不詳。這種狀況在一些地處偏遠(yuǎn)或者說(shuō)文物資源未能有效轉(zhuǎn)化為旅游資源的地區(qū)應(yīng)該來(lái)說(shuō)普遍存在。這實(shí)際上是一種現(xiàn)實(shí)存在的文物國(guó)家所有權(quán)與使用權(quán)相分離的狀況。

2.館藏文物的流轉(zhuǎn)受到較大的限制

各地國(guó)有館藏文物在數(shù)量上與質(zhì)量上有差異是由于中華歷史文化資源分布不均導(dǎo)致的，這些差異的存在，導(dǎo)致在調(diào)和收藏單位間存在的矛盾或者爭(zhēng)端問題時(shí)，適用《文物保護(hù)法》無(wú)法取得相應(yīng)的效果?！段奈锉Ｗo(hù)法》第三十七條、第四十三條以及《博物館藏品管理辦法》第十九條5《中人民共和國(guó)文物保護(hù)法》第三十七條規(guī)定：文物收藏單位可以通過下列方式取得文物：（一）購(gòu)買；（二）接受捐贈(zèng)；（三）依法交換；（四）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他方式。國(guó)有文物收藏單位還可以通過文物行政部門指定保管或者調(diào)撥方式取得文物。第四十三條規(guī)定：依法調(diào)撥、交換、借用國(guó)有館藏文物，取得文物的文物收藏單位可以對(duì)提供文物的文物收藏單位給予合理補(bǔ)償，具體管理辦法由國(guó)務(wù)院文物行政部門制定。國(guó)有文物收藏單位調(diào)撥、交換、出借文物所得的補(bǔ)償費(fèi)用，必須用于改善文物的收藏條件和收集新的文物，不得挪作他用；任何單位或者個(gè)人不得侵占。調(diào)撥、交換、借用的文物必須嚴(yán)格保管，不得丟失、損毀。《博物館藏品管理?xiàng)l例》第十九條規(guī)定：藏品嚴(yán)禁出售或作為禮品。館際之間藏品可相互支持、調(diào)劑余缺、互通有無(wú)。調(diào)撥、交換一級(jí)藏品，須報(bào)文化部文物局批準(zhǔn)，調(diào)撥、交換其他藏品，須報(bào)省、自治區(qū)、直轄市文物行政管理部門批準(zhǔn)。調(diào)撥、交換出館的藏品，必須辦理注銷手續(xù);進(jìn)館的藏品，必須辦理登帳、編目、入庫(kù)手續(xù)。規(guī)定了國(guó)有博物館館藏文物的取得方式，還就國(guó)有文物收藏單位可借助相應(yīng)方式來(lái)取得文物進(jìn)行規(guī)定。但在實(shí)際情況中，館藏文物的調(diào)撥會(huì)產(chǎn)生如下困境：第一，地方文物收藏單位對(duì)于調(diào)撥、流轉(zhuǎn)文物積極性和主動(dòng)性不高，容易做出不受理或拒絕受理的決定；第二，造成大量文物資源的浪費(fèi)。造成這些困境的原因又很多，譬如：第一，現(xiàn)行法律對(duì)文物原收藏單位的補(bǔ)償不明確。我國(guó)2017年《文物保護(hù)法》第四十三條規(guī)定，“可以”對(duì)文物原收藏單位進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)償。但這個(gè)條款衛(wèi)隊(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)做出限制，在實(shí)踐中，常常會(huì)出現(xiàn)補(bǔ)償金額與文物價(jià)值完全不對(duì)等甚至沒有補(bǔ)償款，降低了文物收藏單位對(duì)館藏文物流轉(zhuǎn)的積極性和主動(dòng)性；第二，文物收藏單位不愿意出借、出租文物，會(huì)造成某些地區(qū)文物數(shù)量眾多，無(wú)法妥善保存，致使文物遭受損害，而某些地區(qū)博物館由缺乏該類文物，最終造成文物資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。

上述困局容易導(dǎo)致各層級(jí)博物館的文物體系斷層，不利于向公眾展現(xiàn)某個(gè)社會(huì)階段的歷史面貌，不利于學(xué)者研究相應(yīng)的歷史文化，也不利于體現(xiàn)一個(gè)國(guó)家、一個(gè)地方的社會(huì)文化體系。國(guó)家級(jí)博物館甚至省級(jí)博物館對(duì)文物收藏和保存的技術(shù)手段、經(jīng)費(fèi)等比下次文物收藏單位豐富，而地方文物收藏單位不受理或拒絕受理文物調(diào)撥也會(huì)在一定程度上不利于文物的收藏、保存和利用。在發(fā)生上述情況時(shí)，現(xiàn)今法律體系尚無(wú)明確、和理、有效的制止和懲罰措施，這也是文物行政保護(hù)法律體系需要完善的重要方面。

3.文物交易非法化，流通市場(chǎng)管理混亂

有商品就會(huì)有市場(chǎng)，在近些年來(lái)，因文物具有重大價(jià)值等因素使然，在全國(guó)范圍內(nèi)更是掀起“文物熱”浪潮，受此影響，很多拍賣單位如雨后春竹般紛紛冒出來(lái)，文物拍賣市場(chǎng)可謂非常活躍。然而，由于管理體制還處于缺失狀態(tài)，導(dǎo)致拍賣市場(chǎng)還較為混亂，如部分文物拍賣單位沒有依法取得相應(yīng)的資質(zhì)，在操作方面與規(guī)范要求不符合，部分地方文物部門更是基于非法私利等需要，直接和拍賣單位進(jìn)行串通等，沒有依法開展嚴(yán)格的監(jiān)管活動(dòng)，這就為不法人員借助文物流通牟利等創(chuàng)設(shè)溫床，此外，還導(dǎo)致本身就通過非法途徑如盜墓等獲得的文物，搖身一變就具有合法文物的身份。這些均是針對(duì)文物市場(chǎng)監(jiān)管不到位的嚴(yán)重后果。

4.文物的國(guó)家所有權(quán)背景下的文物保護(hù)與城市化進(jìn)程產(chǎn)生沖突

在推進(jìn)城市發(fā)展過程中，涉及基礎(chǔ)設(shè)施更新是必然。而在城市規(guī)劃中，因存在不可移動(dòng)的文物，導(dǎo)致城市規(guī)劃無(wú)法在實(shí)踐中獲得落實(shí)。如城市因發(fā)展需修建地鐵，但途中深埋有文化遺址，如采取繞道措施，則會(huì)出現(xiàn)資源浪費(fèi)現(xiàn)象，而這類沖突現(xiàn)象并非個(gè)案。博弈下來(lái)的結(jié)果大都是選擇犧牲文物。很多極具價(jià)值的文物，因其的不可移動(dòng)導(dǎo)致直接被丟棄，在陣陣施工轟鳴聲中不復(fù)存在。

以修建臨策鐵路為例，該鐵路開工沿線經(jīng)過很多重要文物所在地，其中就包括居延遺址以及長(zhǎng)城遺址。相對(duì)來(lái)說(shuō)，該地區(qū)針對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)力度方面本身就較為弱化，而在進(jìn)行鐵路建設(shè)過程中想要有效保護(hù)文物，其中的難度可想而知。盡管注重保護(hù)居延遺址、長(zhǎng)城遺址的呼聲非常大，但最終還是因?yàn)榻ㄔO(shè)鐵路導(dǎo)致文物遭到破壞，造成不可估量的重大損失。

在過去的這二十年里，我國(guó)積極推進(jìn)城市建設(shè)，并進(jìn)入到城市建設(shè)高峰期，一方面，人們未形成相應(yīng)的文物保護(hù)意識(shí)，另一方面對(duì)于文物保護(hù)存在錯(cuò)誤認(rèn)知，認(rèn)為發(fā)展就需要有相應(yīng)的代價(jià)作為支撐，具體是以清除舊作為代價(jià)。如北京所具有的深厚的胡同文化，就只能印記在老一輩人的大腦里。

5.國(guó)家文物遭受損害難以尋求救濟(jì)

文物管理部門在國(guó)有文物的利用上無(wú)法充分履行監(jiān)管職責(zé)，主要原因還是與存在角色沖突有關(guān)，一邊是具有合法法律地位的監(jiān)管者，另一邊是具有現(xiàn)實(shí)權(quán)力的享有者，誰(shuí)作為權(quán)力主體，以及誰(shuí)作為責(zé)任主體，對(duì)此沒有進(jìn)行明確規(guī)定，想要落實(shí)責(zé)任難度自然非常大。在具體實(shí)際中，文物所有者存在虛置現(xiàn)象，國(guó)有文物由行政管理權(quán)人實(shí)際控制，并代理國(guó)家行使相應(yīng)的主要職能，該模式對(duì)保護(hù)文物極為不利，這還會(huì)導(dǎo)致文物所有權(quán)制度設(shè)立價(jià)值被弱化。

總的來(lái)說(shuō)，不管是從對(duì)文博事業(yè)的投入經(jīng)費(fèi)、權(quán)力配置的情況，還是一些地區(qū)文物保護(hù)工作的現(xiàn)狀來(lái)看，文物的國(guó)家所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)效果都尚未達(dá)到最佳狀態(tài)，這種情況就需要我們結(jié)合理論與實(shí)踐，對(duì)文物的所有權(quán)理論進(jìn)行完善。

三、文物所有權(quán)的完善建議

《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法》之所以無(wú)法充分發(fā)揮合理規(guī)范作用，主要和我國(guó)設(shè)計(jì)的所有權(quán)整體體系不合理有關(guān)。該體系猶如一顆大樹，其中所有權(quán)理論是樹干、文物所有權(quán)是枝條，這就決定了文物所有權(quán)想要得以體現(xiàn)，離不開“樹干”的支撐。換言之，如沒有該樹干作為支撐，那么，“枝條”就無(wú)法實(shí)現(xiàn)生存。當(dāng)所有權(quán)體系沒有進(jìn)行調(diào)整，在這種情況下想要對(duì)文物所有權(quán)進(jìn)行改動(dòng)，尤其是進(jìn)行根本性改動(dòng)，其中的難度可想而知，且該操作也不現(xiàn)實(shí)。為此，在有效解決文物所有權(quán)理論問題方面，需要從根源上進(jìn)行著手即對(duì)國(guó)家所有權(quán)理論進(jìn)行調(diào)整并優(yōu)化。

（一）借鑒國(guó)外成熟經(jīng)驗(yàn)，建立統(tǒng)一的文物管理體制

借鑒國(guó)外文物保護(hù)經(jīng)驗(yàn)，建立統(tǒng)一的文物管理體制，實(shí)現(xiàn)文物行政部門的垂直管理，使地方文物行政部門完全從地方政府中剝離出來(lái)，直接隸屬于國(guó)家文物行政部門，賦予文物行政部門獨(dú)立的執(zhí)法權(quán)和財(cái)政權(quán)，從而實(shí)現(xiàn)文物保護(hù)的事權(quán)和財(cái)權(quán)的統(tǒng)一。

（二）針對(duì)實(shí)踐中產(chǎn)生的問題完善相應(yīng)法規(guī)或制定相應(yīng)司法解釋

文物行政保護(hù)法律體系尚不完整，實(shí)踐中出現(xiàn)的許多嚴(yán)重問題，如館藏文物調(diào)撥無(wú)法實(shí)現(xiàn)等，這些問題無(wú)法找到相應(yīng)的法律法規(guī)去制約、解決甚至對(duì)主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行懲罰，所以還需要立法機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)針對(duì)實(shí)踐中發(fā)生的問題去修訂相應(yīng)的法律法規(guī)或制定相應(yīng)的司法解釋。

（三）建立民眾廣泛參與的文物保護(hù)機(jī)制

中國(guó)的文物保護(hù)以國(guó)家保護(hù)為主體，但國(guó)家保護(hù)不意味著政府全盤包辦。從國(guó)家所有權(quán)的性質(zhì)來(lái)說(shuō)，國(guó)家所有其實(shí)是全民所有，民眾應(yīng)當(dāng)參與到文物保護(hù)的事業(yè)中來(lái)。從世界各國(guó)文物保護(hù)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，文物保護(hù)事業(yè)的發(fā)展與民眾的廣泛參與具有緊密的聯(lián)系。民眾的廣泛參與具有諸多益處，一方面能為文物保護(hù)提供資金保障支持，另一方面是有效傳播文物保護(hù)的需要。再者，民眾廣泛參與，這也是有效發(fā)揮文物保護(hù)效能的途徑。所以說(shuō)，形成一種穩(wěn)定的參與機(jī)制來(lái)促進(jìn)民眾參與文物保護(hù)事業(yè)，是很有必要的。

（四）充分發(fā)揮民間組織在文物保護(hù)中的作用

進(jìn)行文物保護(hù)工作涉及面極廣，這就需要全社會(huì)參與其中，在這基礎(chǔ)上開展協(xié)作工作。具體來(lái)說(shuō)，明確政府在文物保護(hù)上具有主導(dǎo)性地位后，還需充分考慮并利用好公眾力量。不過，也應(yīng)意識(shí)到的是，公眾力量不集中，且在時(shí)間方面難以統(tǒng)一，在這種情況下很難發(fā)揮持久且系統(tǒng)作用，為此，引入民間組織并發(fā)揮其作用不僅重要且極為有必要。事實(shí)上，世界各國(guó)在進(jìn)行文物保護(hù)上，就注重充分發(fā)揮民間組織的作用。如在德國(guó)，進(jìn)行文物保護(hù)所需的資金，很大一部分就由民間基金會(huì)負(fù)責(zé)提供，政府投資在其中的占比并不大；在法國(guó)，涉及文物保護(hù)的諸多工作均有各種文物保護(hù)協(xié)會(huì)的影子，如在傳播文物保護(hù)基本知識(shí)、介紹文物保護(hù)經(jīng)驗(yàn)等均由民間組織負(fù)責(zé)落實(shí)。由此可見，民間組織能在文物保護(hù)上發(fā)揮重大作用。

在開展文物保護(hù)這方面，民間組織具有明顯優(yōu)勢(shì)，具體歸結(jié)如下：一是民間組織參與文物保護(hù)，其參與人員具有自愿參與特點(diǎn)，他們非常關(guān)心文物，對(duì)保護(hù)文物工作極為熱情，認(rèn)為這是一項(xiàng)有意義的工作，在落實(shí)文物保護(hù)工作時(shí)，往往會(huì)全力以赴即不留余力地開展文物保護(hù)工作；二是民間組織的成員基本均是基層公民，他們直接生活在廣大民眾之中，對(duì)文物情況更為了解，獲得的資料更真實(shí)，并依據(jù)掌握的資料來(lái)開展文物保護(hù)工作，在保護(hù)效果上更為理想。當(dāng)前，我國(guó)一些較為成熟的民間組織積極參與到文物保護(hù)工作中來(lái)，且在其中發(fā)揮著不可替代的重要作用，如以中華社會(huì)文化發(fā)展基金會(huì)為例，該組織在追索海外流失文物等相應(yīng)方面就發(fā)揮極大作用。

四、總結(jié)

總的來(lái)說(shuō)，現(xiàn)今文物的權(quán)屬名義上是屬于國(guó)家的，但國(guó)家對(duì)文物的所有權(quán)是有限的，在管理權(quán)、使用權(quán)方面已經(jīng)逐漸下移到地方政府及其工作部門，并與文物所有權(quán)逐漸分離。實(shí)際上，文物所有權(quán)、管理權(quán)、使用權(quán)的逐漸分離是有利于文物保護(hù)工作的高效進(jìn)行；有利于明晰文物權(quán)屬關(guān)系，更好地體現(xiàn)文物屬于國(guó)家的根本權(quán)屬，保護(hù)文物安全；有利于厘清文物的管理職責(zé)，更好地解決文物管理中的諸多問題，確?？脊诺任奈锵嚓P(guān)單位依法履責(zé)，暢通博物館藏品的入藏渠道；還有利于明確博物館的使用權(quán)利，更好地激發(fā)博物館的工作活力，讓博物館實(shí)現(xiàn)連接過去、現(xiàn)在、未來(lái)的橋梁作用，在促進(jìn)世界文明交流互鑒方面不斷發(fā)揮更大的作用。

但由于現(xiàn)今文博行業(yè)法律法規(guī)尚不完善，沒有對(duì)文物管理權(quán)和文物使用權(quán)進(jìn)行規(guī)制的具體規(guī)章，最終導(dǎo)致了諸多行業(yè)亂象，如“法人違法”等問題，這些問題尚待解決。