羅 章，湯佳樂(lè)

（重慶大學(xué) 公共管理學(xué)院，重慶 400044）

一、問(wèn)題的提出

黨的十九大報(bào)告中指出要大力建設(shè)中國(guó)特色協(xié)商民主制度，推動(dòng)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展，這為協(xié)商民主的組織化、制度化建設(shè)指明了方向。自1949年第一屆全國(guó)政治協(xié)商會(huì)議召開(kāi)，人民政協(xié)相伴新中國(guó)的成立、發(fā)展一起走過(guò)了70個(gè)年頭。從歷史維度來(lái)看，社會(huì)主義協(xié)商民主在中國(guó)的發(fā)展，得益于中國(guó)民主化過(guò)程中的自覺(jué)選擇和不斷探索實(shí)踐。［1］作為中國(guó)民主政治的特有形式，協(xié)商民主制度在實(shí)現(xiàn)民主建國(guó)、完善中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治體制中發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。習(xí)近平總書(shū)記在慶祝人民政協(xié)成立65周年大會(huì)的重要講話中明確指出，“人民群眾是社會(huì)主義協(xié)商民主的重點(diǎn)，在中國(guó)社會(huì)主義制度下，有事好商量，眾人的事情由眾人商量，找到全社會(huì)意愿和要求的最大公約數(shù)，是人民民主的真諦”。［2］將民主協(xié)商定義為人民民主的真諦，倡導(dǎo)將協(xié)商原則由國(guó)家層面推及到社會(huì)生活各個(gè)方面，這在經(jīng)典層面肯定了民主協(xié)商在中國(guó)當(dāng)代政治民主實(shí)踐中的重要意義。

中國(guó)的政治協(xié)商制度是中國(guó)政治對(duì)世界政治的獨(dú)特貢獻(xiàn)之一。人民政協(xié)制度具有獨(dú)特的政治構(gòu)造，作為一個(gè)政治子系統(tǒng)，它在支持和配合整個(gè)政治系統(tǒng)運(yùn)行中表現(xiàn)出明顯區(qū)別于西方政治組織的職能定位與運(yùn)行機(jī)制。人民政協(xié)具有聯(lián)系各種更次級(jí)政治子系統(tǒng)以豐富政治網(wǎng)絡(luò)層次、擴(kuò)展政治支持網(wǎng)絡(luò)的作用，同時(shí)可對(duì)社會(huì)政治環(huán)境的變化作出快速回應(yīng)，所以也具有平衡系統(tǒng)運(yùn)行、提升系統(tǒng)效能的功能。自建國(guó)以來(lái)，人民政協(xié)職能一直處于不斷調(diào)整與完善的過(guò)程當(dāng)中，從歷史上看，政協(xié)職能結(jié)構(gòu)由單一的政治協(xié)商發(fā)展為政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政三大職能，有著特有的職能優(yōu)化與演進(jìn)的邏輯。那么，這種職能優(yōu)化的邏輯動(dòng)力何在？當(dāng)系統(tǒng)環(huán)境定義在“新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義”背景下，人民政協(xié)又該如何回應(yīng)新時(shí)代的建設(shè)要求？

二、政治系統(tǒng)分析：職能優(yōu)化解釋的新視角

人民政協(xié)是中國(guó)人民愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，在長(zhǎng)期的歷史發(fā)展中先后形成了政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政三項(xiàng)主要職能。這三項(xiàng)職能是各黨派團(tuán)體、各界人士參與政治活動(dòng)、發(fā)揮協(xié)商作用的重要內(nèi)容和基本形式，也體現(xiàn)了人民政協(xié)組織的性質(zhì)和特點(diǎn)。長(zhǎng)期以來(lái)，學(xué)界對(duì)于政協(xié)職能演進(jìn)的研究主要呈現(xiàn)出歷史分析和社會(huì)管理兩類(lèi)研究視角。

一是對(duì)政協(xié)職能的形成過(guò)程以時(shí)間為序進(jìn)行歷史描述和觀察，圍繞職能的內(nèi)涵分析和職能演進(jìn)動(dòng)力源展開(kāi)研究。針對(duì)人民政協(xié)職能發(fā)展的重要轉(zhuǎn)折、性質(zhì)定位、運(yùn)行機(jī)制、制度邊界展開(kāi)論述［3］。在有關(guān)政協(xié)職能演進(jìn)動(dòng)力源研究上，有學(xué)者認(rèn)為特定的社會(huì)環(huán)境是主要推動(dòng)力，政協(xié)職能的發(fā)展是適應(yīng)中國(guó)社會(huì)政治生活發(fā)展的需要，反映我國(guó)社會(huì)主義民主建設(shè)客觀要求。［4］在政協(xié)職能拓展層面，則體現(xiàn)了對(duì)政協(xié)職能變遷優(yōu)化的關(guān)注，凸顯了政協(xié)職能的開(kāi)放性與拓展性。研究者認(rèn)為現(xiàn)實(shí)要求與時(shí)代趨勢(shì)是協(xié)商民主在中國(guó)不斷發(fā)展的動(dòng)力，［5］長(zhǎng)期進(jìn)行的政治協(xié)商、社會(huì)協(xié)商等民主實(shí)踐是促使政協(xié)職能演進(jìn)的根本原因。

二是從當(dāng)前社會(huì)管理視角出發(fā)研究政協(xié)職能發(fā)揮問(wèn)題，多以社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)模式、社會(huì)管理格局的變化等作為研究的切入點(diǎn)。關(guān)注政協(xié)組織在政治生活中實(shí)現(xiàn)意見(jiàn)吸納和協(xié)商民主作用，發(fā)揮好“潤(rùn)滑劑”和“減壓閥”的功能。［6］特別是政協(xié)的政治協(xié)商職能，作為政協(xié)成立伊始就伴隨產(chǎn)生的職能，長(zhǎng)期以來(lái)很好地服務(wù)了黨的執(zhí)政能力建設(shè)，服務(wù)黨的科學(xué)決策，凸顯了協(xié)商民主的現(xiàn)實(shí)政治價(jià)值。［7］自十八大以來(lái)，人民政協(xié)作為重要組成部分整合到國(guó)家治理體系現(xiàn)代化建設(shè)中，正是因?yàn)樗菂f(xié)商民主的重要渠道和專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，能很好兼顧少數(shù)人的利益訴求。［8］

總的看來(lái)，對(duì)人民政協(xié)的研究主要圍繞組織歷史和組織職能展開(kāi)，對(duì)人民政協(xié)在國(guó)家治理體系中可能發(fā)揮的現(xiàn)實(shí)作用是相對(duì)集中的熱點(diǎn)，此類(lèi)應(yīng)用性研究較多，而基礎(chǔ)理論研究相對(duì)缺乏。對(duì)人民政協(xié)現(xiàn)有職能的理解則是既定的靜態(tài)視角多，動(dòng)態(tài)的系統(tǒng)性視角少，顯示出對(duì)政協(xié)組織理解仍不夠完整。近來(lái)也有學(xué)者提出政協(xié)職能是“因需而變，因時(shí)而進(jìn)”的觀點(diǎn)，［9］啟發(fā)思考人民政協(xié)職能擴(kuò)展的內(nèi)在機(jī)理問(wèn)題，但是這方面相應(yīng)成果仍比較缺乏。政協(xié)職能生成與擴(kuò)展的邏輯既是新中國(guó)成長(zhǎng)史的必要構(gòu)件，更與當(dāng)下以及未來(lái)完善國(guó)家治理架構(gòu)、提升國(guó)家治理能力在邏輯上具有協(xié)同嵌套關(guān)系，深刻剖析其中的知識(shí)與邏輯是需要學(xué)界積極回應(yīng)的研究點(diǎn)之一。

戴維·伊斯頓運(yùn)用系統(tǒng)論思維，提出“輸入-輸出-輸入”政治系統(tǒng)模型來(lái)描述宏觀政治系統(tǒng)的基本運(yùn)行邏輯與系統(tǒng)循環(huán)關(guān)系，突出了政治系統(tǒng)的開(kāi)放性和非穩(wěn)定性特征，對(duì)開(kāi)放系統(tǒng)與環(huán)境之間的交互關(guān)系進(jìn)行了高度抽象化的說(shuō)明；提出“需求-支持-決策”模型來(lái)刻畫(huà)政治系統(tǒng)的內(nèi)部運(yùn)行，將子系統(tǒng)之間的回應(yīng)與協(xié)同作為系統(tǒng)產(chǎn)出的邏輯基礎(chǔ)。在超越價(jià)值判斷的層面提出了高度簡(jiǎn)約的系統(tǒng)分析圖譜，開(kāi)通了一條從系統(tǒng)功能的視角分析政治活動(dòng)的學(xué)術(shù)途徑，為學(xué)者從一般認(rèn)知層面對(duì)政治組織行動(dòng)的發(fā)生與發(fā)展進(jìn)行分析提供了重要的解釋視角。從新中國(guó)政治建設(shè)的宏觀過(guò)程觀察，可以清晰地看到各個(gè)時(shí)代不同的政治需求對(duì)當(dāng)時(shí)政治活動(dòng)的深刻影響。從建國(guó)伊始到社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期的各個(gè)階段性目標(biāo)的明確與推進(jìn)，組織的存廢與組織職能調(diào)整也同步變化，相伴始終。在這一歷史過(guò)程中，人民政協(xié)長(zhǎng)期持續(xù)的職能擴(kuò)展與政治重要程度的不斷增加成為十分引人關(guān)注的現(xiàn)象。本文即借用伊斯頓系統(tǒng)分析圖譜，對(duì)政協(xié)職能變化中所包含的內(nèi)在邏輯開(kāi)展探索性研究。

三、人民政協(xié)職能形成的歷史進(jìn)程與擴(kuò)展邏輯

政協(xié)三大職能的形成經(jīng)歷了跨越數(shù)十年的歷史過(guò)程，體現(xiàn)為一種有序制度化的政治發(fā)展歷程。在不同的歷史時(shí)期，影響政治生活的環(huán)境要素各不相同，這對(duì)政協(xié)在什么時(shí)候衍生出什么樣的職能發(fā)揮了決定性的作用。

（一）協(xié)商建國(guó)的歷史背景定義了政協(xié)政治協(xié)商職能（1949-1956）

政治協(xié)商職能的形成是當(dāng)時(shí)環(huán)境因素作用于政治系統(tǒng)運(yùn)作的一種產(chǎn)出。通過(guò)對(duì)建國(guó)之初歷史文獻(xiàn)的研究，本文梳理了直接促進(jìn)了政協(xié)“政治協(xié)商”職能形成的“要求信息”有三種，構(gòu)成了建國(guó)時(shí)影響政協(xié)組織職能的關(guān)鍵性輸入變量。

1.跨黨派和平建國(guó)的政治共識(shí)

作為人民政協(xié)建立的歷史鋪墊，1946年1月10日在重慶召開(kāi)的政治協(xié)商會(huì)議，史稱(chēng)“舊政協(xié)”，通過(guò)了和平建國(guó)綱領(lǐng)等五項(xiàng)決議。和平建國(guó)綱領(lǐng)所反映的是當(dāng)時(shí)主要政治力量，如中國(guó)共產(chǎn)黨、中國(guó)民主同盟、中國(guó)國(guó)民黨、中國(guó)青年黨和社會(huì)名流等多方代表通過(guò)商議共同達(dá)成的建國(guó)綱要。盡管?chē)?guó)民黨并未真正接受這一共識(shí)，很快發(fā)動(dòng)內(nèi)戰(zhàn)，但其它黨派，比如中國(guó)共產(chǎn)黨、中國(guó)民主同盟等，卻能夠以民族大義為重，做出妥協(xié)與讓步，圍繞建國(guó)大業(yè)形成共識(shí)。正如當(dāng)時(shí)周恩來(lái)在重慶政協(xié)會(huì)議上代表中共致詞所說(shuō)，“必須實(shí)行和平建國(guó)的方針，使政治民主化、軍隊(duì)國(guó)家化及黨派平等合法化，而在當(dāng)前的過(guò)渡時(shí)期中，首先是要在共同綱領(lǐng)的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)各黨派、無(wú)黨派代表人士合作的舉國(guó)一致的政府?！保?0］這種跨黨派的協(xié)商聯(lián)合，為新中國(guó)的建立提供了必要的政治基礎(chǔ)，成為促使“舊政協(xié)”轉(zhuǎn)化為“新政協(xié)”，促使政治協(xié)商系統(tǒng)發(fā)生革命性轉(zhuǎn)變的重要驅(qū)動(dòng)力。作為對(duì)強(qiáng)烈的和平建國(guó)愿望的回應(yīng)，人民政協(xié)誕生了且伴生著最初的組織職能：為建國(guó)而政治協(xié)商。

2.全體人民渴望建國(guó)的政治熱情

“人民”概念相比較于“黨派”概念，“團(tuán)結(jié)”的意義則更為突出。當(dāng)人民政協(xié)的工作對(duì)象擴(kuò)展到更為廣泛的社會(huì)團(tuán)體與行業(yè)界別的群眾，政治協(xié)商不僅止于謀求各黨派政治精英的政治共識(shí)的層面，更在政治基礎(chǔ)層面發(fā)揮起政治動(dòng)員的作用。這一組“要求-支持”的關(guān)系有了維護(hù)新的政治系統(tǒng)合法性的功能，尤其是在全國(guó)人民代表大會(huì)制度尚未形成的時(shí)期，建立一個(gè)屬于全中國(guó)人民的新中國(guó)是凝聚中華民族發(fā)奮圖強(qiáng)的政治基礎(chǔ)，是當(dāng)時(shí)全體中國(guó)人民的最強(qiáng)烈最迫切的政治愿望。建立新中國(guó)的熱情背后是全國(guó)人民堅(jiān)定的政治共識(shí)：只有走共和國(guó)之路才能拯救中國(guó)，拯救中華民族。這種眾志成城的建國(guó)意志與熱情對(duì)新興政治系統(tǒng)的形成產(chǎn)生了強(qiáng)大的推動(dòng)力和支撐力，毛主席在新政治協(xié)商會(huì)議籌備會(huì)上指出“我們召集新的政治協(xié)商會(huì)議成立民主聯(lián)合政府的一切條件，均已成熟。全中國(guó)人民是如此熱烈地盼望我們召開(kāi)會(huì)議和成立政府?！保?1］由于“全中國(guó)人民”概念所包含的復(fù)雜性與差異性，通過(guò)政治協(xié)商形成統(tǒng)一的政治意志成為了必然的選擇。新中國(guó)的正式成立驗(yàn)證協(xié)商建國(guó)的正確道路，從政治系統(tǒng)分析的角度看是非常有效地把全國(guó)人民的政治期望輸入政治系統(tǒng)，并通過(guò)國(guó)家體制的改變這一政治結(jié)果加以呈現(xiàn)。

3.共和國(guó)國(guó)家性質(zhì)的“要求”及“支持”

雖然共和國(guó)在本質(zhì)上區(qū)別于聯(lián)合政府，但“聯(lián)合”所體現(xiàn)的包容與共存卻是“共和”的必要條件。早在陜甘寧邊區(qū)時(shí)期，在思考未來(lái)國(guó)家的體制結(jié)構(gòu)時(shí)，毛澤東就明確指出“國(guó)事是國(guó)家的公事，不是一黨一派的私事”［12］。中國(guó)共產(chǎn)黨是以追求人民民主為己任的馬克思主義政黨，歷來(lái)主張反對(duì)一黨一派的專(zhuān)制獨(dú)裁?；诖朔N考慮，毛澤東將《五一口號(hào)》初稿第5條修改為：“各民主黨派、各人民團(tuán)體及社會(huì)賢達(dá)，迅速召開(kāi)政治協(xié)商會(huì)議，討論并實(shí)現(xiàn)召集人民代表大會(huì)、成立民主聯(lián)合政府?！保?3］通過(guò)建立聯(lián)合政府，毛澤東種下了人民共和國(guó)的種子。

從邏輯上看，由舊政協(xié)到新政協(xié)的轉(zhuǎn)變反映的是政治系統(tǒng)質(zhì)的變化。政治協(xié)商職能獲得于政治系統(tǒng)質(zhì)變的關(guān)鍵時(shí)期，具有標(biāo)志系統(tǒng)質(zhì)變的功能：在功能上模仿并超越舊政協(xié)，在組織目標(biāo)上是服務(wù)于新的政治目標(biāo)，表明了這一職能所具有的嶄新的功能預(yù)設(shè)和政治特性。從建國(guó)前后政治生活的情況來(lái)看，“多黨聯(lián)盟”、“全體人民”對(duì)建立新興共和國(guó)的渴望以及“共和國(guó)”體制天然具有的“共和”屬性等三種要素強(qiáng)力影響整個(gè)政治系統(tǒng)的運(yùn)行，對(duì)政治系統(tǒng)提出了明確的協(xié)商建國(guó)的“要求”。而人民政協(xié)的建立，使得多個(gè)黨派的建國(guó)共識(shí)和黨派之間的政治關(guān)系得以明確，為多黨合作的政黨制度提供了工作平臺(tái)，協(xié)商建國(guó)由此獲得了重要的政治支持，這是中國(guó)政治最具特色的支持系統(tǒng)之一；全體中國(guó)人民的建國(guó)熱情為政治系統(tǒng)提供了創(chuàng)新機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能安排的強(qiáng)大動(dòng)力與合法性基礎(chǔ)，新政協(xié)的界別設(shè)計(jì)與協(xié)商工作方式有意識(shí)地將政治系統(tǒng)與社會(huì)系統(tǒng)聯(lián)系越來(lái)越緊密，提高系統(tǒng)的回應(yīng)性水平；共和國(guó)國(guó)家的性質(zhì)則要求政協(xié)組織必須以滿足各界群眾“政治協(xié)商”的目的為約束條件，使“要求”在政體的框架以?xún)?nèi)得到制度化的回應(yīng)。由此可見(jiàn)，政協(xié)“政治協(xié)商”職能的獲得是新興政治系統(tǒng)對(duì)那個(gè)時(shí)代“要求”積極回應(yīng)的結(jié)果，“支持”新興的政治系統(tǒng)有效地回應(yīng)了環(huán)境的壓力。

（二）改革開(kāi)放推動(dòng)民主監(jiān)督職能形成（1979-1989）

1978年是中國(guó)改革開(kāi)放的起始之年。一方面文革中的政治亂象讓人們心有余悸，整個(gè)社會(huì)的政治信心與社會(huì)秩序都需要修復(fù)甚至重建；另一方面改革開(kāi)放將黨和國(guó)家的工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來(lái)是前無(wú)古人的創(chuàng)舉。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式正努力轉(zhuǎn)換為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式，相應(yīng)地，公共生活模式也系統(tǒng)地面臨著調(diào)整。人民政協(xié)“民主監(jiān)督”職能便形成于這一特定的歷史場(chǎng)景中。

1.黨在新時(shí)期歷史任務(wù)的“要求

1979年6月15日，鄧小平在第五屆全國(guó)政協(xié)二次會(huì)議開(kāi)幕致辭中指出“這次會(huì)議的目的，就是要進(jìn)一步動(dòng)員、團(tuán)結(jié)全國(guó)各族人民和一切愛(ài)國(guó)力量，促進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展?！保?4］當(dāng)中共中央決定把黨和國(guó)家的工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上來(lái)，政治系統(tǒng)的目標(biāo)也相應(yīng)地需要做出調(diào)整。圍繞“現(xiàn)代化建設(shè)”而開(kāi)展的“動(dòng)員”與“團(tuán)結(jié)”超出了一般政治動(dòng)員的范圍，需要釋放政府權(quán)力讓更多政治主體、社會(huì)主體以及市場(chǎng)主體參與進(jìn)來(lái)，需要用程序化制度化的民主來(lái)保護(hù)多主體之間的新型合作關(guān)系，從而配合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要。如何限制權(quán)力，保護(hù)言論，集中民智，激發(fā)討論，有效監(jiān)督？鄧小平指出“中國(guó)的社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)，繼續(xù)需要政協(xié)就有關(guān)國(guó)家的大政方針、政治生活和四個(gè)現(xiàn)代化建設(shè)中的各項(xiàng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，進(jìn)行協(xié)商、討論，實(shí)行互相監(jiān)督，發(fā)揮對(duì)憲法和法律實(shí)施的監(jiān)督作用。”［15］民主監(jiān)督的責(zé)任直接落實(shí)到政協(xié)組織，任務(wù)涉及上至大政方針、政治生活內(nèi)容，下至各種社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，層次豐富，任務(wù)明確，在這一時(shí)期，人民政協(xié)成為推動(dòng)協(xié)商、討論、監(jiān)督，發(fā)揚(yáng)協(xié)商民主監(jiān)督功能的組織。

2.社會(huì)主義民主化建設(shè)的“要求”及“支持”

百?gòu)U待興的改革初期，政治民主化是重建政治生態(tài)的基礎(chǔ)性工作。1978年12月13日鄧小平在中共中央工作會(huì)議閉幕會(huì)上發(fā)表了題為《解放思想，實(shí)事求是，團(tuán)結(jié)一致向前看》的講話。指出“在當(dāng)前這個(gè)時(shí)期，特別需要強(qiáng)調(diào)民主。好的意見(jiàn)不那么敢講，對(duì)壞人壞事不那么敢反對(duì)，這種狀況不改變，怎么能叫大家解放思想，開(kāi)動(dòng)腦筋？四個(gè)現(xiàn)代化怎么化法？”［16］顯然，政治民主化被設(shè)定為實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化建設(shè)目標(biāo)的必要條件，是不容置疑的前提性工作，對(duì)政協(xié)系統(tǒng)所產(chǎn)生的激勵(lì)與壓力十分顯著。

作為回應(yīng)，1982年12月11日全國(guó)政協(xié)五屆五次會(huì)議通過(guò)的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議章程》明確指出“中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議是我國(guó)政治生活中發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主的一種重要形式，……對(duì)國(guó)家的大政方針和群眾生活的重要問(wèn)題進(jìn)行政治協(xié)商，并通過(guò)建議和批評(píng)發(fā)揮民主監(jiān)督作用。”民主監(jiān)督職能得以明確。在撥亂反正的歷史節(jié)點(diǎn)，為促進(jìn)政治民主，黨中央通過(guò)政協(xié)《章程》的形式明確提出“民主監(jiān)督”概念，將缺乏實(shí)際效果的黨派間的“相互監(jiān)督”調(diào)整為制度性的“民主監(jiān)督”，將這一職能的政治定位從系統(tǒng)邊緣的次級(jí)輔助功能轉(zhuǎn)化為核心基礎(chǔ)功能，實(shí)質(zhì)性推動(dòng)了社會(huì)主義民主的制度化建設(shè)?！墩鲁獭返膰?yán)肅性與權(quán)威性傳達(dá)出黨中央支持政協(xié)優(yōu)化自身職能的態(tài)度。這一態(tài)度是政協(xié)在當(dāng)時(shí)能夠切實(shí)開(kāi)展“民主監(jiān)督”最重要的制度支持。

政協(xié)監(jiān)督職能的華麗轉(zhuǎn)身寄托了黨在新時(shí)期對(duì)政協(xié)工作的新的期望，是政治系統(tǒng)向子系統(tǒng)傳達(dá)壓力與期望的結(jié)果，體現(xiàn)了子系統(tǒng)與主系統(tǒng)之間相互協(xié)調(diào)相互支持的關(guān)系。通過(guò)新增的民主監(jiān)督職能，政協(xié)的組織功能獲得了進(jìn)一步豐富，幫助政治系統(tǒng)緩解了與社會(huì)系統(tǒng)之間的張力，提升了政治系統(tǒng)對(duì)時(shí)代環(huán)境的適應(yīng)性水平。

（三）科學(xué)民主決策促進(jìn)參政議政職能的形成（1989-2004）

1.經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變的“要求”及“支持”

由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的改革并非是一個(gè)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的內(nèi)部問(wèn)題，而是以經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的面貌出現(xiàn)的體制問(wèn)題。這一問(wèn)題深刻地嵌入到政治系統(tǒng)與社會(huì)系統(tǒng)當(dāng)中。隨著改革的深入，一些決策習(xí)慣會(huì)成為改革開(kāi)放的阻力，這一時(shí)期經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域里出現(xiàn)了諸多體制性摩擦、挫折和困境。以實(shí)踐理性為導(dǎo)向的中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)有很多問(wèn)題需要思考、探索與嘗試，需要吸納民眾的智慧以改善決策，這是這一時(shí)期思考政協(xié)職能優(yōu)化的環(huán)境要素之一；經(jīng)過(guò)了十多年的改革開(kāi)放，經(jīng)濟(jì)狀況的改善，個(gè)人財(cái)產(chǎn)的增加，追求更好生活意愿的強(qiáng)化，激發(fā)起群眾參與政治活動(dòng)的意識(shí)與熱情，這是思考政協(xié)職能優(yōu)化的另一種環(huán)境要素。是否應(yīng)當(dāng)提供體制性途徑為群眾參與決策打開(kāi)城門(mén)？群眾有序參與政治活動(dòng)的渠道應(yīng)當(dāng)在哪里？

1993年5月，政協(xié)第八屆全國(guó)委員會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二次會(huì)議指出“政協(xié)要搞好參政議政，理應(yīng)關(guān)心經(jīng)濟(jì)，研究經(jīng)濟(jì)，……社會(huì)主義民主的本質(zhì)內(nèi)容就是人民群眾當(dāng)家作主。人民群眾通過(guò)多種形式和渠道了解情況，參與國(guó)家大事，行使管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的權(quán)利，監(jiān)督執(zhí)政黨和政府的工作人員，發(fā)揮建設(shè)社會(huì)主義的積極性和主動(dòng)性，這一切都是群眾觀點(diǎn)在國(guó)家政治生活中的生動(dòng)體現(xiàn)。”［17］對(duì)政協(xié)職能優(yōu)化“要求”是從兩方面展開(kāi)的：一是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)需要群眾來(lái)參政議政。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與參政議政的配合表明改革帶來(lái)了發(fā)展中的新問(wèn)題，如果不在政治系統(tǒng)中納入新的要素以積極地回應(yīng)社會(huì)系統(tǒng)的要求，政治系統(tǒng)的基本變量會(huì)存在被擠壓被邊緣的危險(xiǎn)。這種因發(fā)展而產(chǎn)生的“要求”所產(chǎn)生的壓力也是很大的，黨中央及時(shí)提出政協(xié)發(fā)展出參政議政的職能，打開(kāi)群眾參與決策的城門(mén)，將環(huán)境的壓力轉(zhuǎn)移為實(shí)現(xiàn)政治目標(biāo)推動(dòng)改革開(kāi)放的動(dòng)力。二是將政協(xié)參政議政職能與社會(huì)主義國(guó)體聯(lián)系在一起，從社會(huì)主義本質(zhì)、人民權(quán)力保障的角度證成了人民參與決策的合法性。這一高度的的理論定位，使得對(duì)政協(xié)參政議政職能的“要求”既是一種壓力型輸入又是一種支持型的輸入，同時(shí)解決了政協(xié)參政議政職能獲得的必要性與合法性問(wèn)題。

2.建設(shè)民主政治，優(yōu)化決策的“要求”

政治民主化是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求，這其間的關(guān)系有許多經(jīng)典言論作了相關(guān)的論述。在改革開(kāi)放不斷深入的背景下，我國(guó)政治系統(tǒng)所在的環(huán)境十分活躍，促使政治系統(tǒng)本身有了自我改進(jìn)的“要求”。戴維·伊斯頓認(rèn)為“政治系統(tǒng)是適應(yīng)性的”“所有社會(huì)系統(tǒng)的關(guān)鍵特征是它對(duì)于自身在其中起作用的條件作出反應(yīng)的特殊適應(yīng)能力”。能夠適應(yīng)環(huán)境的要求，在壓力下一方面維持系統(tǒng)的基本變量，同時(shí)又不斷完善系統(tǒng)的功能，是持續(xù)性系統(tǒng)的基本特點(diǎn)。

1992年10月，黨的十四大報(bào)告指出“我們的政治體制改革，目標(biāo)是建設(shè)有中國(guó)特色的社會(huì)主義民主政治，絕不是搞西方的多黨制和議會(huì)制，……人民民主是社會(huì)主義的本質(zhì)要求和內(nèi)在屬性?！保?8］這一系列經(jīng)典論述權(quán)威地解釋了政協(xié)“參政議政”職能為何在這一特定的時(shí)間與空間背景下成為民主政治的策略選擇。政協(xié)組織在結(jié)構(gòu)上的融合性以及比較內(nèi)斂的制度理性構(gòu)成了對(duì)上述壓力型輸入的支持與回應(yīng)，框定了政治系統(tǒng)對(duì)政協(xié)職能優(yōu)化的“要求”以及“約束”。

在中國(guó)政治系統(tǒng)各子系統(tǒng)中，伴隨著對(duì)政協(xié)作用的討論，政協(xié)的職能設(shè)置一直保持著比較開(kāi)放的彈性化狀態(tài)。學(xué)界一度接受政協(xié)職能是對(duì)人大職能的補(bǔ)充的觀點(diǎn)，但隨著人民政協(xié)實(shí)踐成就與理論研究的豐富，對(duì)人民政協(xié)組織功能的認(rèn)識(shí)不斷被刷新，作為政治子系統(tǒng)的政協(xié)的協(xié)商功能在日益復(fù)雜的政治格局中變得更加成熟和獨(dú)立。國(guó)家建設(shè)需要吸納民智，所以需要解決“參政”的問(wèn)題；社會(huì)治理需要得民心，需要解決“議政”的問(wèn)題。三大職能之間互相嵌套，形成整體的“支持”結(jié)構(gòu)。

四、結(jié)論

習(xí)近平總書(shū)記在十九大上強(qiáng)調(diào)：“時(shí)代是思想之母，實(shí)踐是理論之源?！保?9］人民政協(xié)既有的職能演進(jìn)與優(yōu)化是在中國(guó)政治系統(tǒng)的大背景下完成的，表現(xiàn)為一個(gè)歷史的過(guò)程，是不同時(shí)代社會(huì)需求和協(xié)商民主實(shí)踐的集中體現(xiàn)。三大職能都具有且反應(yīng)了政協(xié)子系統(tǒng)的特征，體現(xiàn)出其特有的歷史回應(yīng)性與時(shí)代建設(shè)性，凝聚了中國(guó)人民的政治智慧。審視不同時(shí)期社會(huì)背景下政治系統(tǒng)與社會(huì)系統(tǒng)的互動(dòng)邏輯，無(wú)一不凸顯著政協(xié)的職能優(yōu)化趨向。

其一，政協(xié)職能由最初單一職能向三項(xiàng)職能的延伸擴(kuò)展，緣于政治系統(tǒng)與社會(huì)系統(tǒng)的互動(dòng)。不斷反映時(shí)代需求的“支持”和“要求”進(jìn)入政治系統(tǒng)，催生了新的回應(yīng)新需求的政治子系統(tǒng)，從而影響政協(xié)職能的形成。系統(tǒng)要素的進(jìn)步，也體現(xiàn)了政協(xié)對(duì)政治系統(tǒng)的優(yōu)化趨向。

其二，政治系統(tǒng)與社會(huì)系統(tǒng)的互動(dòng)激發(fā)了跨系統(tǒng)的政治“要求”與政治“支持”的互動(dòng)，這種互動(dòng)促使政治系統(tǒng)給予回應(yīng)，輸出期望中的結(jié)果。這種力量幫助政協(xié)職能實(shí)現(xiàn)優(yōu)化。日新月異的社會(huì)變化、衍生出越來(lái)越復(fù)雜的管理要求，不斷給予政治系統(tǒng)以擠壓，成為政協(xié)職能不斷優(yōu)化的推進(jìn)動(dòng)力。

其三，嵌套在政治系統(tǒng)中的政協(xié)系統(tǒng)是適應(yīng)性的，各個(gè)時(shí)代不盡相同的“要求”與“支持”流入系統(tǒng)中，它們的類(lèi)型創(chuàng)新了政協(xié)職能的類(lèi)型，從單一到多元。政協(xié)系統(tǒng)所具有的特別的回應(yīng)性，也在政治系統(tǒng)中發(fā)揮出其特有的功效，在形成思想、高度回應(yīng)社會(huì)需求方面，政協(xié)的職能早已不僅僅局限于單一組織的功能屬性，以人民政協(xié)為主要平臺(tái)的社會(huì)主義協(xié)商民主已經(jīng)成為一個(gè)社會(huì)廣泛需要、認(rèn)可的價(jià)值選擇。黨的十八大以來(lái)，黨和國(guó)家相繼出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》等指導(dǎo)性文件，凸顯了人民政協(xié)協(xié)商民主在國(guó)家發(fā)展、政治穩(wěn)定、社會(huì)團(tuán)結(jié)中所被賦予的不可替代的戰(zhàn)略地位。

政協(xié)組織的開(kāi)放性結(jié)構(gòu)作為其特有的組織特性，在政治系統(tǒng)中表現(xiàn)為高度的環(huán)境適應(yīng)性和自我優(yōu)化能力，能夠幫助政治系統(tǒng)克服環(huán)境壓力，適應(yīng)環(huán)境變化，在中國(guó)政治系統(tǒng)的持續(xù)發(fā)展中具有特別的意義。習(xí)近平總書(shū)記在關(guān)于人民政協(xié)工作的重要講話中強(qiáng)調(diào)，新時(shí)代人民政協(xié)的新方位新使命，就是“推動(dòng)人民政協(xié)這一具有中國(guó)特色的制度安排更加成熟更加定型、發(fā)揮好專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)的作用”?？焖僮兓募夹g(shù)變革、復(fù)雜交錯(cuò)的國(guó)際關(guān)系、更高品質(zhì)的決策要求，都不斷衍生出新的需求，都愈加期待政協(xié)通過(guò)發(fā)揮廣泛協(xié)商、匯聚共識(shí)，服務(wù)于推進(jìn)國(guó)家治理與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，在社會(huì)建設(shè)的各個(gè)層面發(fā)揮其獨(dú)特魅力。