唐雪蓮

（四川警察學(xué)院 四川瀘州 646000）

自2015 年修改后的《中華人民共和國(guó)立法法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“立法法”）賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)以來(lái)，我國(guó)設(shè)區(qū)的市主動(dòng)履職，積極開(kāi)展地方立法。從全國(guó)范圍來(lái)看，根據(jù)相關(guān)研究文獻(xiàn)統(tǒng)計(jì)，截至2018年12月底，被新賦予地方立法權(quán)的274個(gè)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)數(shù)量達(dá)到947件①。從四川省范圍來(lái)看，截至2020 年1 月底，20 個(gè)市州（除成都外）制定的地方性法規(guī)數(shù)量已達(dá)51 件②。在地方立法過(guò)程中，開(kāi)展立法評(píng)估是其中的重要內(nèi)容，它是特定主體依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)用一定的方法，對(duì)地方規(guī)范性法律文件及其實(shí)效進(jìn)行的總體評(píng)價(jià)。關(guān)于立法評(píng)估的指標(biāo)體系，呈現(xiàn)出理論視角多元化、文本視角趨同性和實(shí)踐視角靈活性的特點(diǎn)[1]。其中，是否需要開(kāi)展社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“穩(wěn)評(píng)”），如何開(kāi)展評(píng)估，各地均在積極探索。以筆者實(shí)地調(diào)研的四川省L市、N市、Z市、D 市為例，截至2020 年1 月底，“四市共制定出臺(tái)地方性法規(guī)21 件，地方政府規(guī)章2 件”③,在制定過(guò)程中開(kāi)展了“穩(wěn)評(píng)”工作的有14 件，占比達(dá)到60%。而與方興未艾的立法實(shí)踐相比，在設(shè)區(qū)的市地方立法社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“設(shè)區(qū)的市地方立法穩(wěn)評(píng)”）的制度構(gòu)建和理論研究方面，目前相對(duì)滯后。盡管學(xué)界不乏針對(duì)重大事項(xiàng)“穩(wěn)評(píng)”的法治化問(wèn)題開(kāi)展的研究，也不乏關(guān)于地方立法評(píng)估展開(kāi)的探討，但是針對(duì)“設(shè)區(qū)的市地方立法穩(wěn)評(píng)”的研究卻付之闕如，“設(shè)區(qū)的市地方立法穩(wěn)評(píng)”有無(wú)依據(jù)、價(jià)值何在，尚需深入思考。這種“實(shí)踐走在理論研究前面”的狀態(tài)，制約了“設(shè)區(qū)的市地方立法穩(wěn)評(píng)”的科學(xué)開(kāi)展和可持續(xù)發(fā)展，進(jìn)而影響到科學(xué)立法、民主立法、依法立法這一立法原則的貫徹和落實(shí)。

為從源頭上為設(shè)區(qū)的市地方人大及其常委會(huì)和地方人民政府的立法決策做好預(yù)防、減少和化解社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的觀念準(zhǔn)備和制度保障，最終確保設(shè)區(qū)的市地方立法之目標(biāo)達(dá)成，有必要對(duì)“設(shè)區(qū)的市地方立法穩(wěn)評(píng)”的價(jià)值進(jìn)行多維度的分析和探討。

一、政策法律維度：“設(shè)區(qū)的市地方立法穩(wěn)評(píng)”具有依據(jù)支撐

（一）針對(duì)重大行政決策和重大決策的“穩(wěn)評(píng)”政策和立法為“設(shè)區(qū)的市地方立法穩(wěn)評(píng)”提供了宏觀指引

我國(guó)首例“穩(wěn)評(píng)”源于2005 年四川遂寧的重大工程項(xiàng)目，經(jīng)過(guò)十余年的發(fā)展，目前已經(jīng)廣泛運(yùn)用于重大公共項(xiàng)目、重大行政決策以及重大決策等領(lǐng)域。期間，既有2005年遂寧市制定的《重大工程建設(shè)項(xiàng)目穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)評(píng)估制度》、2012 年《中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于建立健全重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)（試行)》（中辦發(fā)〔2012〕2 號(hào))和《國(guó)家發(fā)展改革委重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估暫行辦法》（發(fā)改投資〔2012〕2492 號(hào)）作為政策支撐，也有2010 年四川省率先通過(guò)的全國(guó)首個(gè)省級(jí)政府“穩(wěn)評(píng)”行政規(guī)章《四川省社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估暫行辦法》（省政府令第246號(hào)）④、2019年9月1日起施行的首個(gè)明確“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”程序法律地位的國(guó)務(wù)院行政法規(guī)《重大行政決策程序暫行條例》（國(guó)令第713號(hào)）等作為法律保障。

回顧這十余年來(lái)的發(fā)展歷程，不難看出，我國(guó)“穩(wěn)評(píng)”經(jīng)歷了從地方制定出臺(tái)政策到中央及國(guó)家部委制定出臺(tái)政策，從地方立法再到中央立法的政策治理與法治治理的雙發(fā)展、雙上升路徑。這種路徑的形成和發(fā)展既是黨中央、國(guó)務(wù)院以及地方黨委、政府對(duì)“穩(wěn)評(píng)”高度重視的明證，更為“穩(wěn)評(píng)”制度化、規(guī)范化、專(zhuān)業(yè)化、法治化提供了指引和規(guī)范。

盡管前述政策和立法重在規(guī)范重大工程項(xiàng)目、重大公共項(xiàng)目、重大行政決策以及重大決策領(lǐng)域“穩(wěn)評(píng)”，并非專(zhuān)門(mén)針對(duì)“設(shè)區(qū)的市地方立法穩(wěn)評(píng)”而設(shè)，盡管學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界對(duì)地方立法是否需要“穩(wěn)評(píng)”尚有爭(zhēng)議，但鑒于地方立法內(nèi)涵于重大行政決策、重大決策的事項(xiàng)范圍，以及“設(shè)區(qū)的市地方立法穩(wěn)評(píng)”與重大行政決策、重大決策“穩(wěn)評(píng)”目的的同向性、一致性，前述政策精神和立法規(guī)范理應(yīng)成為“設(shè)區(qū)的市地方立法穩(wěn)評(píng)”的宏觀指引和基本遵循。

（二）各層面的立法事項(xiàng)論證咨詢(xún)、第三方評(píng)估、“穩(wěn)評(píng)”政策文件和立法規(guī)范為“設(shè)區(qū)的市地方立法穩(wěn)評(píng)”提供了權(quán)威指導(dǎo)

一是在中央層面。為了規(guī)范立法中涉及的重大利益調(diào)整論證咨詢(xún)工作，及時(shí)妥善解決和處理立法中爭(zhēng)議較大的重要立法事項(xiàng)，2017年十九屆中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會(huì)議審議通過(guò)并由全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳正式印發(fā)了《關(guān)于立法中涉及的重大利益調(diào)整論證咨詢(xún)的工作規(guī)范》（常辦秘字〔2017〕237 號(hào)）和《關(guān)于爭(zhēng)議較大的重要立法事項(xiàng)引入第三方評(píng)估的工作規(guī)范》（常辦秘字〔2017〕238號(hào)）。前者第7條第1款對(duì)法律草案開(kāi)展“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”的前提、方式、途徑等做了要求⑤,后者對(duì)爭(zhēng)議較大的重要立法事項(xiàng)引入“第三方評(píng)估”做了專(zhuān)門(mén)工作規(guī)范⑥。

盡管上述兩個(gè)工作規(guī)范僅適用于列入全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議議程的法律草案，其提及的“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”僅為“論證咨詢(xún)”的形式之一，其規(guī)范的“第三方評(píng)估”也不局限于“穩(wěn)評(píng)”領(lǐng)域，但是鑒于地方立法重點(diǎn)在地方“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)”等領(lǐng)域進(jìn)行立法細(xì)化、補(bǔ)充甚至創(chuàng)設(shè)，不可避免地涉及重大利益調(diào)整，也極有可能產(chǎn)生立法爭(zhēng)議，基于科學(xué)立法、民主立法和依法立法的需要，前述工作規(guī)范亦為“設(shè)區(qū)的市地方立法穩(wěn)評(píng)”的適用范圍、模式選擇、程序規(guī)范、權(quán)責(zé)劃分等提供了來(lái)自于黨中央和最高國(guó)家立法機(jī)關(guān)的權(quán)威指導(dǎo)。

二是在地方立法層面。關(guān)于“穩(wěn)評(píng)”的地方立法例，據(jù)許志華《論地方立法中的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估》一文研究統(tǒng)計(jì)顯示，全國(guó)范圍內(nèi)，通過(guò)地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章明確規(guī)定地方立法需開(kāi)展“穩(wěn)評(píng)”的立法有十多部[2]。筆者針對(duì)2015 以來(lái)四川省地方立法進(jìn)行了信息比對(duì)和確認(rèn)，在全省21 個(gè)市（州）地方立法“總開(kāi)關(guān)”——地方立法條例中，就有成都、瀘州、內(nèi)江、自貢、德陽(yáng)等5 個(gè)地方立法條例用專(zhuān)門(mén)的立法條款對(duì)“穩(wěn)評(píng)”做了立法確定。如《德陽(yáng)市地方立法條例》第13 條第2款規(guī)定：“新設(shè)行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制措施等的，在提請(qǐng)審議前，應(yīng)當(dāng)依法舉行聽(tīng)證，開(kāi)展社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估?！鳖?lèi)似規(guī)定既為這些地方開(kāi)展立法“穩(wěn)評(píng)”提供了明確的法律依據(jù)，做到了“設(shè)區(qū)的市地方立法穩(wěn)評(píng)”有法可依，也提出了剛性要求，起到了“設(shè)區(qū)的市地方立法穩(wěn)評(píng)”有法必依的宣示效應(yīng)。

二、立法需求維度：“設(shè)區(qū)的市地方立法穩(wěn)評(píng)”有助于提升立法質(zhì)量

“法者，治之端也”。地方立法雖然不同于傳統(tǒng)“穩(wěn)評(píng)”適用的重大公共項(xiàng)目、重大行政決策以及重大決策，但地方立法作為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要活動(dòng)依據(jù)和可靠制度保障，鑒于地方立法適用范圍的廣泛性、適用效力的反復(fù)性以及對(duì)公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)影響的直接性等特點(diǎn)，因其制定實(shí)施引發(fā)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的幾率并非為零，由此可能引發(fā)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的程度和等級(jí)并不亞于甚而可能高于重大公共項(xiàng)目、重大行政決策以及重大決策可能引發(fā)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。特別在當(dāng)下我國(guó)正處在社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期，社會(huì)的流動(dòng)性、開(kāi)放性和多元性賦予了社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)態(tài)性、活躍性與復(fù)雜性。凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢，“穩(wěn)評(píng)”起著風(fēng)險(xiǎn)“探測(cè)器”和風(fēng)險(xiǎn)“阻卻器”作用，通過(guò)構(gòu)建完善的地方立法防范性風(fēng)險(xiǎn)過(guò)濾機(jī)制，促使立法者預(yù)先把控地方立法對(duì)地區(qū)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和穩(wěn)定可能帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，未雨綢繆，積極作為，通過(guò)一系列內(nèi)容設(shè)計(jì)和程序規(guī)范主動(dòng)規(guī)避、減緩、化解衍生性風(fēng)險(xiǎn)，從社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)過(guò)程性動(dòng)態(tài)防控的角度阻卻地方立法風(fēng)險(xiǎn)，降低地方立法制定實(shí)施社會(huì)成本。

（一）“設(shè)區(qū)的市地方立法穩(wěn)評(píng)”是識(shí)別地方立法社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)因素的探測(cè)器

依據(jù)《立法法》第72條第2款、第82條第3款，設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)主要針對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等事項(xiàng)適用，如果從“數(shù)字”角度去感知地方立法的適用范圍，表象感覺(jué)似乎既不寬也不多，僅僅限于“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)”等領(lǐng)域而已。但從“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)”涵蓋的范圍和內(nèi)容去深讀，不難發(fā)現(xiàn)，地方立法的適用范圍不僅觸及了一個(gè)地方地域發(fā)展的縱底橫邊，而且覆蓋了一個(gè)地方城市治理的犄角旮旯，更是影響著一方百姓的吃喝拉撒和衣食住行，堪稱(chēng)一種“上要管天、下要管地、中間還要管空氣”的全域、全局、全民式立法規(guī)范。毋庸置疑，其可能引發(fā)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)其實(shí)并不在于“有或無(wú)”的爭(zhēng)辯，而是在于社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)因素“多與少”的識(shí)別和分析以及社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)“高與低”的計(jì)算和考量，亟需“穩(wěn)評(píng)”予以風(fēng)險(xiǎn)因素識(shí)別。例如隨著對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重視，基于國(guó)家全面建設(shè)生態(tài)文明與嚴(yán)格堅(jiān)持法治原則的雙重目標(biāo)，地方環(huán)境立法將在工具選擇、利益整合、執(zhí)行過(guò)程等諸多方面彰顯地方立法的上溯能力，不斷做出創(chuàng)新[3]。又如在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理方面，對(duì)違法建設(shè)的查處不僅關(guān)系城市管理秩序的維護(hù)，也與人民群眾財(cái)產(chǎn)權(quán)益的保護(hù)密切相關(guān)，其中必然涉及社會(huì)穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)。江蘇連云港市在制定《連云港市控制和查處違法建設(shè)實(shí)施辦法》過(guò)程中，就專(zhuān)門(mén)開(kāi)展了立法決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，圍繞違建成因、違建危害、市民參與處置態(tài)度等15個(gè)方面的問(wèn)題開(kāi)展調(diào)查⑦。

（二）“設(shè)區(qū)的市地方立法穩(wěn)評(píng)”是過(guò)濾地方立法社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的阻卻器

在地方立法中，無(wú)論是地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章，其適用效力范圍從時(shí)間角度而言，在其有效期內(nèi)具有反復(fù)適用性，其影響力可謂持續(xù)而長(zhǎng)遠(yuǎn)。猶如培根關(guān)于“水流污染與水源污染惡果影響誰(shuí)更甚之”理論蘊(yùn)含的哲理一樣，一旦作為地方治理源頭性規(guī)范的地方立法引發(fā)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，其對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的破壞力度以及對(duì)社會(huì)公眾切身利益的損害程度與重大公共項(xiàng)目、重大行政決策以及重大決策失誤相比孰更甚之，則是不言而喻之事，對(duì)其進(jìn)行彌補(bǔ)和修復(fù)的時(shí)間和周期也將更長(zhǎng)更久，“兩害相權(quán)取其輕”，亟需“穩(wěn)評(píng)”予以風(fēng)險(xiǎn)阻卻。

（三）“設(shè)區(qū)的市地方立法穩(wěn)評(píng)”是化解地方立法利益相關(guān)者不滿情緒和抵觸行為的消減器

民主立法、開(kāi)門(mén)立法是地方立法的基本原則和要求，地方立法適用范圍廣泛，涉及利益群體眾多，各方利益相關(guān)者因站位各異、訴求多元所致，在所難免地會(huì)因利益觸碰而產(chǎn)生各種糾紛和矛盾，進(jìn)而引發(fā)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。在地方立法既定的座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等公眾參與程序設(shè)計(jì)中，科學(xué)加入“設(shè)區(qū)的市地方立法穩(wěn)評(píng)”程序，合理運(yùn)用設(shè)區(qū)的市地方立法穩(wěn)評(píng)中內(nèi)含的“利益相關(guān)者分析、訴求匯集、風(fēng)險(xiǎn)因素識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)分類(lèi)防范”機(jī)制，直面地方立法各方訴求，直擊地方立法各方利益沖突，及時(shí)消減地方立法利益相關(guān)者不滿情緒和抵觸行為。

（四）“設(shè)區(qū)的市地方立法穩(wěn)評(píng)”是推動(dòng)地方立法價(jià)值實(shí)現(xiàn)的助力器

在地方立法“不抵觸上位法”“不重復(fù)上位法”的原則要求下，地方立法如何彰顯“地方特色”成為困擾當(dāng)前地方立法工作開(kāi)展與否以及如何開(kāi)展的難點(diǎn)和痛點(diǎn)。在調(diào)研過(guò)程中，N 市地方人大常委指出，針對(duì)地方立法制定者最為關(guān)心的就是該立法創(chuàng)設(shè)事項(xiàng)和創(chuàng)設(shè)規(guī)定的“合法性”能否通過(guò)上級(jí)人大常委會(huì)的審查問(wèn)題，對(duì)此，可充分運(yùn)用前置于地方立法“合法性審查”程序之前的穩(wěn)評(píng)程序予以事前的“合法性預(yù)測(cè)和評(píng)估”，從而增大創(chuàng)設(shè)事項(xiàng)和創(chuàng)設(shè)規(guī)定的“合法性審查”被認(rèn)可和通過(guò)的幾率，由此確保地方立法既不與上位法相抵觸和相重復(fù)，又凸顯了地方立法對(duì)地方事務(wù)依法治理的創(chuàng)新規(guī)范，“使業(yè)已頒行的地方性法規(guī)、地方規(guī)章契合本地特色，是‘良法’，能夠成為本地社會(huì)治理的‘利器’”[4]，從而助推地方立法的價(jià)值回歸和實(shí)現(xiàn)。

三、實(shí)踐操作維度：“設(shè)區(qū)的市地方立法穩(wěn)評(píng)”已有探索借鑒

“穩(wěn)評(píng)”發(fā)端并廣泛運(yùn)用于重大公共項(xiàng)目、重大行政決策以及重大決策領(lǐng)域，設(shè)區(qū)的市地方立法作為國(guó)家立法體系的重要組成部分和中央立法在地方的延伸和補(bǔ)充，在權(quán)屬上屬于立法權(quán)的范疇，在行為上屬于立法權(quán)的地方運(yùn)用。不可否認(rèn)，現(xiàn)行“穩(wěn)評(píng)”制度和操作規(guī)范很難直接套用于“設(shè)區(qū)的市地方立法穩(wěn)評(píng)”。但正如前文分析，鑒于地方立法內(nèi)涵于重大行政決策、重大決策的事項(xiàng)范圍、“設(shè)區(qū)的市地方立法穩(wěn)評(píng)”與重大行政決策、重大決策穩(wěn)評(píng)目的的同向性乃至一致性，實(shí)踐中，已然形成的“穩(wěn)評(píng)”模式和行之有效的“穩(wěn)評(píng)”經(jīng)驗(yàn)對(duì)于尚處于起步探索階段的“設(shè)區(qū)的市地方立法穩(wěn)評(píng)”而言，恰是一種難以多得的范式參考和經(jīng)驗(yàn)借鑒。

（一）不斷發(fā)展的“穩(wěn)評(píng)”實(shí)踐為“設(shè)區(qū)的市地方立法穩(wěn)評(píng)”提供了參考范式

關(guān)于我國(guó)“穩(wěn)評(píng)”的實(shí)踐運(yùn)行研究，學(xué)界認(rèn)為，“最初在部分地方試點(diǎn)，隨后到全國(guó)中心城市和省級(jí)行政區(qū)快速推開(kāi)，接著到現(xiàn)在的市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)村社延伸”⑧，這是我國(guó)“穩(wěn)評(píng)”的地方實(shí)踐發(fā)展路徑。十余年間，主要形成了以遂寧模式、江蘇淮安模式、上海模式以及四川省的“五五工程”評(píng)估體系等為代表的典型模式。其中，遂寧模式在“穩(wěn)評(píng)”機(jī)制的建設(shè)方面探索較多，強(qiáng)調(diào)“穩(wěn)評(píng)”機(jī)制主要包括評(píng)估范圍、評(píng)估主體、評(píng)估內(nèi)容、評(píng)估程序等內(nèi)容；江蘇淮安模式提出關(guān)于“穩(wěn)評(píng)”應(yīng)當(dāng)“確定評(píng)估事項(xiàng)、制定評(píng)估方案；收集社情民意、實(shí)施重點(diǎn)論證；匯總分析論證、形成專(zhuān)項(xiàng)報(bào)告；運(yùn)用評(píng)估結(jié)論、落實(shí)維穩(wěn)措施；做好全程跟蹤、保障事項(xiàng)實(shí)施”的“五步工作法”，并設(shè)立了國(guó)內(nèi)首家專(zhuān)業(yè)的第三方“穩(wěn)評(píng)”機(jī)構(gòu)——淮安市政和社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中心；上海模式針對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)難以量化的問(wèn)題，制定了一套社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，出臺(tái)了《重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指南》；四川“五五工程”評(píng)估體系是指五方面重大事項(xiàng)、五項(xiàng)重點(diǎn)評(píng)估內(nèi)容、五步工作法、五種責(zé)任追究措施、五條監(jiān)督渠道。

實(shí)踐證明，上述模式在“穩(wěn)評(píng)”機(jī)制建設(shè)、程序規(guī)范、方法選擇、主體確定、標(biāo)準(zhǔn)制定、責(zé)任追究和監(jiān)督渠道暢通等方面所做的努力和積累的經(jīng)驗(yàn)是有效可行的，其在預(yù)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)、化解矛盾、增進(jìn)互信、維護(hù)穩(wěn)定等方面發(fā)揮了積極作用。這對(duì)于旨在追求預(yù)防化解因地方立法制定出臺(tái)可能引發(fā)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的“設(shè)區(qū)的市地方立法穩(wěn)評(píng)”機(jī)制建設(shè)和制度構(gòu)建具有重大的參考價(jià)值和借鑒意義。

（二）不斷積累的“設(shè)區(qū)的市地方立法穩(wěn)評(píng)”經(jīng)驗(yàn)為“設(shè)區(qū)的市地方立法穩(wěn)評(píng)”的可持續(xù)開(kāi)展提供了成功示范

自2015年《立法法》賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)以來(lái)，設(shè)區(qū)的市地方人大及其常委會(huì)和地方人民政府搶抓機(jī)遇，主動(dòng)作為，積極立法。從全國(guó)范圍來(lái)看，在地方立法的過(guò)程中，不少地方開(kāi)展了“穩(wěn)評(píng)”，主要形成了起草單位和審議機(jī)關(guān)等多部門(mén)聯(lián)合評(píng)估、起草單位自我評(píng)估和委托第三方評(píng)估等三種模式。從四川省相關(guān)市（州）已經(jīng)完成的“設(shè)區(qū)的市地方立法穩(wěn)評(píng)”來(lái)看，普遍為委托第三方評(píng)估，其中，第三方多為高校研究機(jī)構(gòu)、專(zhuān)家學(xué)者或者律師事務(wù)所，委托方式既有定向委托，也有招投標(biāo)委托。

固然，上述“設(shè)區(qū)的市地方立法穩(wěn)評(píng)”實(shí)踐做法和舉措多為當(dāng)?shù)亓⒎ㄖ鲗?dǎo)者和參與者的自我設(shè)計(jì)和自我組織，其適用范圍特定，影響輻射范圍也較為有限，基本不具有適用且通行于全省以至全國(guó)的統(tǒng)籌規(guī)劃和統(tǒng)一規(guī)范。但在已開(kāi)展過(guò)“設(shè)區(qū)的市地方立法穩(wěn)評(píng)”的地方，一方面，沒(méi)有發(fā)生因“穩(wěn)評(píng)”工作不到位而引發(fā)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的案例已然成為“穩(wěn)評(píng)”成效的常態(tài)，更有通過(guò)“穩(wěn)評(píng)”成功阻卻風(fēng)險(xiǎn)較高的地方立法草案出臺(tái)實(shí)施的典型案例。例如，四川省Z市在《Z市違法建設(shè)治理?xiàng)l例（草案）》的立法過(guò)程中，就因?yàn)椤胺€(wěn)評(píng)”報(bào)告提出了立法風(fēng)險(xiǎn)較高需要暫緩立法的建議，Z 市人大常委會(huì)最終作出了在該領(lǐng)域暫緩制定地方性法規(guī)的決定，有效防范了因?yàn)榱⒎赡芤l(fā)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，有些“設(shè)區(qū)的市地方立法穩(wěn)評(píng)”工作還博得了關(guān)注，樹(shù)立了典型，產(chǎn)生了示范輻射效應(yīng)。例如，四川省L市在“設(shè)區(qū)的市地方立法穩(wěn)評(píng)”工作上，L市擁有立法權(quán)的兩個(gè)主體依據(jù)本市《地方立法條例》關(guān)于“穩(wěn)評(píng)”條款的規(guī)定，在職權(quán)范圍內(nèi)做到了“逢立必評(píng)”⑨。這種“逢立必評(píng)”的做法，吸引了省外多個(gè)地方立法起草單位的關(guān)注和肯定。

四、結(jié)語(yǔ)

“實(shí)踐是法律的基礎(chǔ)，法律要隨著實(shí)踐的發(fā)展而發(fā)展”[5]。針對(duì)設(shè)區(qū)的市地方立法開(kāi)展“穩(wěn)評(píng)”既有權(quán)威明確的政策法律依據(jù)，又有現(xiàn)實(shí)緊迫的立法需要，還有成功可行的實(shí)踐先例和經(jīng)驗(yàn)借鑒，應(yīng)該對(duì)其價(jià)值予以確認(rèn)，并在實(shí)踐中積極推進(jìn)。當(dāng)然，如何在“設(shè)區(qū)的市地方立法開(kāi)展穩(wěn)評(píng)”，尚有諸多問(wèn)題需要深入研究。筆者認(rèn)為，重點(diǎn)應(yīng)該圍繞“設(shè)區(qū)的市地方立法穩(wěn)評(píng)”主體確定和權(quán)責(zé)劃分、評(píng)估對(duì)象確定和概況分析、評(píng)估原則確立和遵循貫徹、評(píng)估時(shí)間節(jié)點(diǎn)的正確選擇、利益相關(guān)者范圍確定和訴求愿望分析、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)因素精準(zhǔn)識(shí)別、立法“合法性、合理性、安全性、可行性、可控性等五性分析”，以及“風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)確定”等問(wèn)題展開(kāi)研究，以構(gòu)建一套適合于設(shè)區(qū)的市地方立法這一特殊重大決策的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制和指標(biāo)體系，以提升設(shè)區(qū)的市地方立法的質(zhì)量和水平。

[注釋]：

①數(shù)據(jù)為以下兩項(xiàng)數(shù)據(jù)之和：一是截至2017 年12 月底，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)數(shù)量為595 件，參見(jiàn)閆然，毛雨：《設(shè)區(qū)的市地方立法三周年大數(shù)據(jù)分析報(bào)告》，載于《地方立法研究》2018年第3期，第26頁(yè)。二是2018年1月至2018年12月底，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)352件，參見(jiàn)閆然，馬瀟：《設(shè)區(qū)的市地方立法大數(shù)據(jù)分析報(bào)告(2018)》，載于《地方立法研究》2019年第6期，第101-111頁(yè)。

②此數(shù)據(jù)經(jīng)筆者查閱四川省20個(gè)市州（不含成都市）人大常委會(huì)官網(wǎng)所做的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。

③L市地方性法規(guī)8件、地方政府規(guī)章2件，N市地方性法規(guī)4件，Z市地方性法規(guī)5件，D市地方性法規(guī)4件。

④《四川省社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估辦法》已經(jīng)2016年8月15日四川省人民政府第125次常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)，自2016年11月1日起施行。2010年11月19日公布的《四川省社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估暫行辦法》（省政府令第246號(hào)）同時(shí)廢止。

⑤《關(guān)于立法中涉及的重大利益調(diào)整論證咨詢(xún)的工作規(guī)范》第7 條第1 款：法律草案涉及重大利益調(diào)整，且有關(guān)問(wèn)題專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)，需要進(jìn)行可行性評(píng)價(jià)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的，應(yīng)當(dāng)召開(kāi)論證會(huì)，聽(tīng)取相關(guān)專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)、專(zhuān)業(yè)人員的意見(jiàn)和建議。

⑥《關(guān)于爭(zhēng)議較大的重要立法事項(xiàng)引入第三方評(píng)估的工作規(guī)范》。

⑦我市對(duì)《連云港市控制和查處違法建設(shè)實(shí)施辦法》開(kāi)展立法決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，http://sfj.lyg.gov.cn/lygssfxzw/fzgc/content/6e0379a8-7eaa-425e-9099-feed7e6ca78a.html。

⑧劉澤照、朱正威認(rèn)為：中國(guó)地方政府創(chuàng)新行為具有其特殊發(fā)展模式，其中自下而上的吸納輻射擴(kuò)散模式較為突出，集中體現(xiàn)為“地方政策創(chuàng)新-上級(jí)采納-推廣實(shí)行”的發(fā)展路徑。參見(jiàn)劉澤照、朱正威：《掣肘與矯正：中國(guó)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度十年發(fā)展省思》，載于《政治學(xué)研究》2015年第4期，第120頁(yè)。

⑨在L市8件地方性法規(guī)和2件地方政府規(guī)章制定過(guò)程中，除了《L市地方立法條例》外，其余9件地方立法全部開(kāi)展了穩(wěn)評(píng)。