張義華 鄭志軍

(河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，河南 鄭州 450000；鄭州市中級(jí)人民法院，河南 鄭州 450000)

我國(guó)“三農(nóng)”問(wèn)題的解決繞不開(kāi)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，農(nóng)民在農(nóng)村的大部分權(quán)益都是通過(guò)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)現(xiàn)的，比如以集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份取得宅基地、承包地，通過(guò)集體經(jīng)濟(jì)組織獲取集體收益分配等。因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織治理是否規(guī)范、作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的農(nóng)民是否能在集體經(jīng)濟(jì)組織中充分行使參與治理權(quán)利，對(duì)農(nóng)民權(quán)益的保障尤為關(guān)鍵。然而，遺憾的是當(dāng)前大部分農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織治理規(guī)范缺位，治理機(jī)構(gòu)設(shè)置不健全，農(nóng)民在集體經(jīng)濟(jì)組織中應(yīng)享有的治理權(quán)利不明晰，導(dǎo)致農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部之間的法律關(guān)系也無(wú)法理順，集體經(jīng)濟(jì)組織治理一直存在公開(kāi)透明度不高、形式化嚴(yán)重等種種問(wèn)題。學(xué)界將這種現(xiàn)象稱(chēng)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的“虛化”。在實(shí)踐中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的收益分配、土地承包等頻頻引發(fā)糾紛，比如據(jù)報(bào)道，某市因集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配直接或間接引起的農(nóng)民上訪數(shù)量占全市上訪總量的一半以上。因此，完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員參與治理制度，是未來(lái)保障農(nóng)民在集體經(jīng)濟(jì)組織中的權(quán)益、促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)組織規(guī)范化治理的關(guān)鍵措施。為了解農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員參與治理的現(xiàn)實(shí)狀況，筆者深入農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行調(diào)研，分析農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員參與治理的制度性問(wèn)題、形成原因及改進(jìn)對(duì)策。

一、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員參與治理的立法現(xiàn)狀

目前，我國(guó)沒(méi)有出臺(tái)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的專(zhuān)門(mén)立法，對(duì)于農(nóng)民在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中如何參與治理、享有哪些治理權(quán)利等，我國(guó)現(xiàn)行立法也沒(méi)有做出專(zhuān)門(mén)性、具體性的規(guī)定。只有一些法律零星地涉及到了集體經(jīng)濟(jì)組織成員參與治理的問(wèn)題，比如《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《物權(quán)法》)第59條規(guī)定了應(yīng)經(jīng)集體成員決定的事項(xiàng)范圍，通過(guò)對(duì)這些法定事項(xiàng)做出決策，集體成員可以參與集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部經(jīng)營(yíng)管理。再如，依據(jù)《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《農(nóng)村土地承包法》)第18條規(guī)定，土地承包方案應(yīng)當(dāng)經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員多數(shù)同意，這是集體經(jīng)濟(jì)組織成員參與集體財(cái)產(chǎn)管理的事項(xiàng)。但是，由于這些規(guī)定不系統(tǒng)，只是針對(duì)具體問(wèn)題的立法，因此成員如何主動(dòng)參與集體經(jīng)濟(jì)組織治理，成員參與集體經(jīng)濟(jì)組織的程序比如如何召集成員會(huì)議、如何計(jì)算表決權(quán)等都缺乏法律依據(jù)。

對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員參與治理的權(quán)利，包括選舉權(quán)與被選舉權(quán)、表決權(quán)、監(jiān)督權(quán)、知情權(quán)等，目前學(xué)界已有不少研究，并基本形成了共識(shí)，但遺憾的是這些研究還未在法律中得到明確規(guī)定，因此影響了這些權(quán)利的享有和行使。例如，《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《物權(quán)法》)第62條規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其他主體應(yīng)當(dāng)依照法律、行政法規(guī)以及章程、村規(guī)民約向本集體成員公布集體財(cái)產(chǎn)的狀況。但這不是對(duì)成員知情權(quán)的規(guī)定，對(duì)于集體財(cái)產(chǎn)的狀況，成員是否可以向集體經(jīng)濟(jì)組織提出申請(qǐng)從而要求其公布，當(dāng)農(nóng)民在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中的知情權(quán)滿足不了時(shí)該如何救濟(jì)，也缺乏相關(guān)規(guī)定。對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益的司法救濟(jì)制度，我國(guó)僅僅是在《物權(quán)法》中規(guī)定了可以請(qǐng)求法院撤銷(xiāo)侵害集體成員權(quán)益的決議。但在實(shí)踐中，許多成員權(quán)益比如表決權(quán)受到侵害時(shí)能否請(qǐng)求司法救濟(jì)，都存在疑問(wèn)。

雖然《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《村民委員會(huì)組織法》)規(guī)定了村民的民主監(jiān)督權(quán)利、村民會(huì)議的會(huì)議規(guī)則，但這只能適用于村民委員會(huì)這一村民自治組織，村民自治不等同于集體經(jīng)濟(jì)組織自治。在實(shí)踐中，有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理制度的改革與創(chuàng)新從未停止過(guò)，廣東省佛山市南海區(qū)的改革措施便取得了積極成效，其中一個(gè)環(huán)節(jié)就是在村自治組織與集體經(jīng)濟(jì)組織分離運(yùn)行后，堅(jiān)持自治組織和經(jīng)濟(jì)組織獨(dú)立選舉。因此，對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的治理不能完全照搬照抄《村民委員會(huì)組織法》中村民參與村務(wù)管理的規(guī)定，需要單獨(dú)構(gòu)建農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員參與治理制度。

二、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員參與治理的實(shí)證調(diào)研與分析

(一)調(diào)研發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題

筆者針對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員參與治理的問(wèn)題，圍繞農(nóng)民在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中享有的治理權(quán)利及現(xiàn)實(shí)狀況，以統(tǒng)計(jì)、走訪等方式進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研，發(fā)現(xiàn)不同地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的運(yùn)行與治理水平、規(guī)范化程度參差不齊，但整體不容樂(lè)觀。在集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，集體經(jīng)濟(jì)組織在運(yùn)營(yíng)集體資產(chǎn)、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)中起著至關(guān)重要的作用，但大部分農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的工作人員，工作人員大多由村委會(huì)人員兼任，集體經(jīng)濟(jì)組織議事機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)等都不健全。在集體經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地區(qū)，集體經(jīng)濟(jì)組織很少組織成員大會(huì)等活動(dòng)，成員缺乏存在感。

在關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的哪些權(quán)利(包括治理權(quán)利)較為重要的調(diào)查中，96%的受訪對(duì)象選擇了取得宅基地的權(quán)利、取得承包地的權(quán)利，90%的受訪對(duì)象選擇了取得收益分配的權(quán)利，93.5%的受訪對(duì)象選擇了知情權(quán)，81.2%的受訪對(duì)象選擇了表決權(quán)，66%的受訪對(duì)象選擇了監(jiān)督質(zhì)詢權(quán)。

對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員參與治理的狀況，65%的受訪對(duì)象表示會(huì)經(jīng)常參加所在集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會(huì)或者村民會(huì)議。但他們的民主決策參與能力并不強(qiáng)、參與程度并不深，60%左右的受訪對(duì)象表示在進(jìn)行決議時(shí)一般都是贊同村干部的提議，而質(zhì)詢監(jiān)督集體經(jīng)濟(jì)組織及其經(jīng)營(yíng)管理人員的情形很少發(fā)生。但成員權(quán)利意識(shí)相對(duì)較高，94%的受訪對(duì)象認(rèn)為自己有權(quán)利了解本集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)務(wù)收支情況，56%的受訪對(duì)象所在集體經(jīng)濟(jì)組織沒(méi)有公開(kāi)過(guò)集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營(yíng)管理信息。在知情權(quán)被侵害時(shí)，81%的受訪對(duì)象不知道如何應(yīng)對(duì)。

對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)管理人員如果做出侵害集體經(jīng)濟(jì)組織權(quán)益的行為，絕大部分的受訪對(duì)象表示，即便法律允許，也不會(huì)以自己的名義去起訴經(jīng)營(yíng)管理人員。受訪對(duì)象表示其顧慮的因素主要是“礙于面子”、諸如訴訟費(fèi)律師費(fèi)的成本問(wèn)題、自己不具有相關(guān)知識(shí)等。但如果有集體經(jīng)濟(jì)組織成員牽頭提起派生訴訟，61.5%的受訪對(duì)象表示愿意加入原告行列。

(二)調(diào)研情況分析

從法理上講，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員在集體經(jīng)濟(jì)組織中參與治理的權(quán)利主要包括參與決策的權(quán)利，對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營(yíng)管理進(jìn)行監(jiān)督并向集體經(jīng)濟(jì)組織管理人員提出建議和質(zhì)詢的權(quán)利，對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)務(wù)狀況、經(jīng)營(yíng)管理知悉的權(quán)利等。對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員參與集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會(huì)，行使選舉權(quán)、表決權(quán)，以及提出建議和質(zhì)詢的權(quán)利、監(jiān)督集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)營(yíng)管理的權(quán)利，在我國(guó)有著較為悠久的立法基礎(chǔ)和歷史傳統(tǒng)。例如，《中華人民共和國(guó)憲法》第17條第2款規(guī)定，集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行民主管理，依照法律規(guī)定選舉和罷免管理人員，決定經(jīng)營(yíng)管理的重大問(wèn)題。我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》第18條、第27條也規(guī)定了應(yīng)經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員同意的事項(xiàng)。但實(shí)踐中的情況是集體經(jīng)濟(jì)組織成員較少實(shí)質(zhì)性的參與集體經(jīng)濟(jì)組織的決策，一些農(nóng)民雖然關(guān)心集體經(jīng)濟(jì)組織的決策，但并不關(guān)注自己的表決權(quán)，在決議時(shí)一般都是贊同村干部的提議，除非集體經(jīng)濟(jì)的決策事項(xiàng)直接侵害到自己的權(quán)益。依據(jù)對(duì)調(diào)研情況的總結(jié)，可以發(fā)現(xiàn)其中的原因是多方面的。一方面原因是非制度性的，比如集體經(jīng)濟(jì)組織成員(村民)普遍文化素質(zhì)不高，不習(xí)慣于自己獨(dú)立決策，大部分集體經(jīng)濟(jì)組織成員也不愿意在集體經(jīng)濟(jì)組織管理監(jiān)督方面花費(fèi)太多精力，而只是想“搭便車(chē)”。很多地方農(nóng)民的收入具有多元化的特點(diǎn)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中的收入只占其總收入的一小部分，因此集體經(jīng)濟(jì)組織成員也缺乏參與治理、促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)組織規(guī)范運(yùn)行的動(dòng)力。個(gè)別農(nóng)民在保障了個(gè)人的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)后，便不愿意花費(fèi)精力去行使其他參與治理等權(quán)利。另一方面原因是制度性的，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是在運(yùn)營(yíng)集體資產(chǎn)的基礎(chǔ)上建立的，目的是避免單個(gè)主體獨(dú)占生產(chǎn)資料，從而滋生剝削和不平等。但農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與成員的法律關(guān)系并不清晰，農(nóng)民在集體經(jīng)濟(jì)組織中究竟享有多少份額的權(quán)利是不明確的。成員如何促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)組織治理規(guī)范，缺乏明確的依據(jù)，比如當(dāng)集體經(jīng)濟(jì)組織權(quán)益被侵害時(shí)，成員出面制止或者提起訴訟就沒(méi)有依據(jù)。這種制度性的原因需要在未來(lái)的制度完善中予以規(guī)范。

在實(shí)踐中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)知情權(quán)最為敏感，知情權(quán)也是行使其他權(quán)利的前提，本文以知情權(quán)為例具體分析成員參與治理的困境。隨著互聯(lián)網(wǎng)、新媒體的發(fā)展及其在農(nóng)村的普及，外出務(wù)工人員帶回來(lái)的公平、公正、公開(kāi)觀念逐漸深入人心，以及近年來(lái)依法治國(guó)理念的廣泛宣傳，絕大多數(shù)受訪農(nóng)民認(rèn)為自己有權(quán)利了解本集體經(jīng)濟(jì)組織與自己權(quán)益密切相關(guān)的內(nèi)容，特別是集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)務(wù)收支情況、集體收益分配辦法和方案。但現(xiàn)實(shí)中集體經(jīng)濟(jì)組織主動(dòng)公布相關(guān)信息的質(zhì)量和效果不容樂(lè)觀。集體經(jīng)濟(jì)組織成員如何取得救濟(jì)、如何實(shí)現(xiàn)知情權(quán)，大部分農(nóng)民不知道該如何應(yīng)對(duì)，主要的制度原因在于基本立法沒(méi)有明確規(guī)定成員知情權(quán)的行使和救濟(jì)方式，比如是否可以查閱農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織會(huì)議記錄、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告等尚不清楚，在知情權(quán)無(wú)法實(shí)現(xiàn)時(shí)是否可以提起訴訟請(qǐng)求法院支持行使知情權(quán)也不明確。

三、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員參與治理的立法改進(jìn)方向

農(nóng)民參與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織治理的權(quán)利，其本身不具有直接的財(cái)產(chǎn)性、收益性等內(nèi)容，其主要目的在于：一是促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)組織規(guī)范運(yùn)作；二是通過(guò)行使參與治理權(quán)利實(shí)現(xiàn)和維護(hù)自身的其他權(quán)益。就集體經(jīng)濟(jì)組織成員參與治理權(quán)利在所有集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)中的地位而言，其是集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有成員權(quán)中其他各項(xiàng)權(quán)利的基礎(chǔ)性權(quán)利，是集體經(jīng)濟(jì)組織成員行使其他成員權(quán)利的手段，是監(jiān)督集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)營(yíng)的途徑，是維護(hù)成員自身利益的工具。成員與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間主要是一種經(jīng)濟(jì)關(guān)系。因而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的參與治理權(quán)利更符合工具性權(quán)利的特征。例如，成員的知情權(quán)是成員在成員大會(huì)上進(jìn)行表決、參與重大決策、行使收益權(quán)等權(quán)利的前提和基礎(chǔ)。集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過(guò)行使知情權(quán)，可以有效了解集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營(yíng)狀況，監(jiān)督和督促管理者負(fù)責(zé)任地對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行管理，有效維護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織自身利益和成員利益。就農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員參與治理權(quán)利的性質(zhì)而言，其是成員基于成員身份而單獨(dú)享有的權(quán)利，應(yīng)是立法授予集體經(jīng)濟(jì)組織成員不可剝奪的權(quán)利。如果集體經(jīng)濟(jì)組織成員不能行使最基礎(chǔ)的參與治理權(quán)利，比如不能行使知情權(quán)，便不能對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的運(yùn)營(yíng)狀況、財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行整體把握，如此一來(lái)成員所享有的收益分配請(qǐng)求權(quán)、請(qǐng)求取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等權(quán)利將無(wú)從行使或者行使受限。因此，集體經(jīng)濟(jì)組織成員參與治理權(quán)利不能由集體經(jīng)濟(jì)組織決議或章程賦予或隨意剝奪，應(yīng)由立法明確規(guī)定。

不完備的法律規(guī)定是導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法律地位不清晰、運(yùn)營(yíng)形式多樣且混亂的重要誘因，未來(lái)我國(guó)要以基本立法形式制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織單行法，這樣可以解決集體經(jīng)濟(jì)組織立法不統(tǒng)一的問(wèn)題，而且更重要的是可以使成員明確自己的權(quán)利以及出現(xiàn)了行使障礙時(shí)該如何救濟(jì)，畢竟“人們都傾向于過(guò)一種可預(yù)見(jiàn)的生活。”在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織單行法中，要規(guī)定集體經(jīng)濟(jì)組織的主體地位、組織機(jī)構(gòu)、成員權(quán)利、合并解散、經(jīng)營(yíng)體制等問(wèn)題。為了保障集體經(jīng)濟(jì)組織治理的規(guī)范，要通過(guò)統(tǒng)一立法建立治理機(jī)構(gòu)，包括意思形成機(jī)構(gòu)(權(quán)力機(jī)構(gòu))、執(zhí)行機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，可以建立成員大會(huì)作為權(quán)力機(jī)構(gòu)，建立理事會(huì)作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)，建立監(jiān)事會(huì)作為監(jiān)督機(jī)構(gòu)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會(huì)負(fù)責(zé)重大事項(xiàng)決策，比如選舉和更換理事監(jiān)事、決定集體經(jīng)濟(jì)組織利潤(rùn)分配方案、制定和修改集體經(jīng)濟(jì)組織章程等。理事會(huì)負(fù)責(zé)執(zhí)行成員大會(huì)的決議和日常管理工作，監(jiān)事會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營(yíng)管理和財(cái)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)對(duì)成員大會(huì)負(fù)責(zé)，向成員大會(huì)報(bào)告工作。同時(shí)，在立法中應(yīng)明確規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有以下參與集體經(jīng)濟(jì)組織治理的權(quán)利：第一，選舉、罷免集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)管理人員和成員代表以及被選舉為上述人員的權(quán)利，這是集體經(jīng)濟(jì)組織成員的選舉權(quán)、被選舉權(quán)；第二，成員基于集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份而享有對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會(huì)決策事項(xiàng)進(jìn)行參與決議的權(quán)利，這是集體經(jīng)濟(jì)組織成員的表決權(quán)；第三，成員有權(quán)對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)管理和財(cái)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，并對(duì)經(jīng)營(yíng)管理和財(cái)務(wù)人員的日常經(jīng)營(yíng)管理行為和財(cái)務(wù)行為、重大決策行為等提出自己的意見(jiàn)和建議，有權(quán)在質(zhì)疑其行為和決策的合法性、妥當(dāng)性時(shí)進(jìn)行質(zhì)詢的權(quán)利，這是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的監(jiān)督建議和質(zhì)詢權(quán)；第四，對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營(yíng)管理情況、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)狀況、會(huì)議決議事項(xiàng)與內(nèi)容等有了解和知悉的權(quán)利，這是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的知情權(quán)；第五，享有針對(duì)侵害集體經(jīng)濟(jì)組織權(quán)益的行為，成員在集體經(jīng)濟(jì)組織不起訴時(shí)，可以自己名義提起訴訟的權(quán)利，這是集體經(jīng)濟(jì)組織成員的派生訴權(quán)；第六，在集體經(jīng)濟(jì)組織有關(guān)機(jī)構(gòu)和人員拒絕召集和主持集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會(huì)時(shí)，符合條件的成員有自行召集和主持成員大會(huì)的權(quán)利，這是集體經(jīng)濟(jì)組織成員召集和主持成員大會(huì)的權(quán)利。

四、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員參與治理制度的立法完善建議

在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員參與治理制度中，需要重點(diǎn)進(jìn)行立法的是成員的知情制度、表決制度、質(zhì)詢制度、派生訴訟的制度和召集主持成員大會(huì)的制度，具體建議如下：

(一)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的知情制度

知情制度是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員參與治理的重點(diǎn)，關(guān)鍵是規(guī)定成員的知情權(quán)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員眾多，所有成員都直接地參與到集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營(yíng)管理中是不可能的，也是不科學(xué)的，因此農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的治理和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)一般由經(jīng)營(yíng)管理人員負(fù)責(zé)。但集體經(jīng)濟(jì)組織管理者的利益和集體經(jīng)濟(jì)組織的利益并不完全一致，如果管理者為了自身利益，在管理集體經(jīng)濟(jì)組織過(guò)程中偷懶或者為了謀取私利而損害集體利益時(shí)，就需要有監(jiān)督和制約機(jī)制。相對(duì)于管理者而言，在獲取內(nèi)部經(jīng)營(yíng)事務(wù)信息方面，成員處于不利地位，管理者直接掌握著集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營(yíng)狀況、財(cái)務(wù)狀況等信息。在現(xiàn)實(shí)生活中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部嚴(yán)重的腐敗問(wèn)題與信息不對(duì)稱(chēng)有很大關(guān)系。信息不對(duì)稱(chēng)以及經(jīng)營(yíng)結(jié)果的不確定導(dǎo)致產(chǎn)生代理問(wèn)題，即代理人行為目標(biāo)偏離委托人的目標(biāo)。當(dāng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織事務(wù)委托給少數(shù)經(jīng)營(yíng)管理層負(fù)責(zé)時(shí)，代理問(wèn)題同樣會(huì)在集體經(jīng)濟(jì)組織中產(chǎn)生。因此，規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的知情權(quán)，是克服信息不對(duì)稱(chēng)、防止管理者惡意操縱集體經(jīng)濟(jì)組織管理事務(wù)的重要保障，成員知情權(quán)制度可以平衡集體經(jīng)濟(jì)組織成員與實(shí)際經(jīng)營(yíng)管理者之間的利益沖突。我國(guó)立法應(yīng)規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有獲悉該組織經(jīng)營(yíng)管理和財(cái)務(wù)狀況的權(quán)利，其權(quán)利實(shí)現(xiàn)的途徑和制度保障是：第一，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)主動(dòng)向成員公開(kāi)重大經(jīng)營(yíng)管理事項(xiàng)、公布財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告，集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)要求該組織對(duì)成員公布上述信息；第二，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)查閱成員大會(huì)或者成員代表會(huì)議的會(huì)議記錄、查閱集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告；第三，在知情權(quán)無(wú)法實(shí)現(xiàn)時(shí)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員可以請(qǐng)求人民法院要求集體經(jīng)濟(jì)組織公開(kāi)文件或提供相關(guān)文件以供查閱。

(二)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的表決制度

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的表決制度，又稱(chēng)議決制度，是集體經(jīng)濟(jì)組織成員參與成員大會(huì)，并就成員大會(huì)的議案做出一定意思表示的制度。表決權(quán)是集體經(jīng)濟(jì)組織成員依據(jù)其成員身份享有的一項(xiàng)基本權(quán)利。集體經(jīng)濟(jì)組織不能基于管理層或者個(gè)別成員的意思而形成自己的決策，集體經(jīng)濟(jì)組織的重大決策要通過(guò)成員大會(huì)做出，成員大會(huì)的意思就是集體經(jīng)濟(jì)組織的意思。立法規(guī)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有表決權(quán)，一方面體現(xiàn)了對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織和成員合法意思表示的保護(hù)，另一方面也體現(xiàn)了對(duì)管理層和個(gè)別成員追求非法利益的限制。因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員表決制度是保障成員權(quán)益實(shí)現(xiàn)的工具，也是推動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)組織整體利益實(shí)現(xiàn)的工具。就主體的利益最大化而言，讓當(dāng)事人自己決定比由法律制定規(guī)則要重要。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員行使表決權(quán)總是首先從自身的利益角度考慮如何表決，然后才考慮集體經(jīng)濟(jì)組織和其他成員的利益，但是由于成員表決權(quán)的分散性，單個(gè)成員無(wú)法把自己的意思強(qiáng)加于集體經(jīng)濟(jì)組織，保障了集體經(jīng)濟(jì)組織決議能夠體現(xiàn)大部分成員的利益。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在召開(kāi)成員大會(huì)決議事項(xiàng)時(shí)，成員的表決權(quán)如何計(jì)算是一個(gè)重大問(wèn)題。在公司股東會(huì)決議時(shí)，股東一般按照出資比例、所持股份行使表決權(quán)，實(shí)行的原則是資本多數(shù)決原則。但農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織并不是農(nóng)民按照企業(yè)法出資設(shè)立的，歷史上集體經(jīng)濟(jì)組織的建立過(guò)程不同于公司設(shè)立。因此，集體經(jīng)濟(jì)組織不同于公司的資合性質(zhì)，不能像公司一樣實(shí)現(xiàn)資本多數(shù)決原則。農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織是在集體所有制的基礎(chǔ)上建立運(yùn)行的，而集體所有中農(nóng)民的權(quán)利是不分份額的，農(nóng)民平等地在集體中享有和行使權(quán)利。集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部，所有成員對(duì)生產(chǎn)資料的占有在法律上的地位是平等的。因此，在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中，成員平等地享有、行使成員權(quán)，平等原則是處理集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間、成員和本組織之間關(guān)系的主要原則。集體經(jīng)濟(jì)組織在歷史上長(zhǎng)期的共同生產(chǎn)生活中，形成了均分利益的傳統(tǒng)，比如按照人口均分承包地。因此筆者認(rèn)為，今后農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的表決權(quán)行使應(yīng)堅(jiān)持平等原則，即一人一票的原則行使表決權(quán)。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的表決權(quán)一般由成員親自行使，這是因?yàn)槌蓡T大會(huì)表決的事項(xiàng)往往與成員有直接的利害關(guān)系，成員需要關(guān)注集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營(yíng)運(yùn)轉(zhuǎn)情況和決策情況，這一目的往往需要通過(guò)親自參加成員大會(huì)、親自行使表決權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)。但當(dāng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員因故不能親自出席并行使表決權(quán)時(shí)，應(yīng)允許成員通過(guò)一定的方式將自己所享有的表決權(quán)授予代理人，授權(quán)代理人以成員的名義在成員大會(huì)上進(jìn)行表決。立法在規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員表決制度時(shí)，還要建立成員表決權(quán)排除規(guī)則。當(dāng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員與成員大會(huì)將要表決的決議事項(xiàng)存在特別利害關(guān)系時(shí)，該成員不得參與表決該決議事項(xiàng)。因?yàn)楫?dāng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員與成員大會(huì)決議事項(xiàng)存在利害關(guān)系時(shí)，成員通常會(huì)選擇獲利最大的方式行使表決權(quán)，為了實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化，往往會(huì)不考慮集體經(jīng)濟(jì)組織或其他成員的利益。建立成員的表決權(quán)排除制度體現(xiàn)了立法平衡集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間以及成員與集體經(jīng)濟(jì)組織之間利益關(guān)系的作用。

(三)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的質(zhì)詢制度

一般來(lái)說(shuō)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員大多不參與集體經(jīng)濟(jì)組織的日常經(jīng)營(yíng)，獲得集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)管理和財(cái)務(wù)信息的途徑也相對(duì)較少。因此，集體經(jīng)濟(jì)組織成員和經(jīng)營(yíng)管理層之間存在嚴(yán)重的信息不對(duì)稱(chēng)，由于成員無(wú)法掌握具體的信息，繼而使其對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)管理層的監(jiān)督顯得異常困難。為緩解信息不對(duì)稱(chēng)所產(chǎn)生的弊端，除了規(guī)定成員知情制度外，還要規(guī)定成員的質(zhì)詢制度。當(dāng)成員對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營(yíng)管理行為和決策的合法性、妥當(dāng)性存在疑問(wèn)時(shí)，成員有權(quán)提出疑問(wèn)并要求集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)管理人員就有關(guān)問(wèn)題進(jìn)行解釋說(shuō)明。知情制度可以使成員獲取相關(guān)的信息，但如果有關(guān)資料存在記載不全、錯(cuò)誤或疑惑之處時(shí)，只有成員進(jìn)行質(zhì)詢才能達(dá)到相關(guān)目的。因此，立法應(yīng)明確規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有質(zhì)詢權(quán)，有權(quán)要求集體經(jīng)濟(jì)組織相關(guān)人員就成員質(zhì)詢的問(wèn)題做出解釋說(shuō)明。

(四)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的派生訴訟制度

當(dāng)前，由于我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法缺位和農(nóng)民集體所有權(quán)立法粗糙，缺乏對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)管理人員忠實(shí)義務(wù)和勤勉義務(wù)的法律規(guī)定，加上集體經(jīng)濟(jì)組織治理的弱化，在實(shí)踐中農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織權(quán)益與農(nóng)民集體財(cái)產(chǎn)被侵害的狀況非常普遍，而且此類(lèi)侵權(quán)行為的主體即侵權(quán)人，很多是該集體經(jīng)濟(jì)組織的管理人員、村委會(huì)的相關(guān)負(fù)責(zé)人。由于集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)濟(jì)職能被淡化，村“兩委”往往成為村級(jí)經(jīng)濟(jì)資源的經(jīng)營(yíng)者、管理者和分配者，致使許多集體經(jīng)濟(jì)組織空殼化。在現(xiàn)實(shí)生活中，一些集體經(jīng)濟(jì)組織的負(fù)責(zé)人懶政、惰政甚至以權(quán)謀私，嚴(yán)重?fù)p害了集體利益，還有一些村干部與會(huì)計(jì)共謀轉(zhuǎn)移集體資產(chǎn)、虛列開(kāi)支套取集體資產(chǎn)。在農(nóng)民集體所有制度中，由于成員個(gè)體的權(quán)利不明晰，集體所有權(quán)的行使實(shí)際上被部分農(nóng)村干部小團(tuán)體所控制。在這種情況下，一些經(jīng)營(yíng)管理人員利用集體資產(chǎn)牟取個(gè)人私利的現(xiàn)象難以避免。當(dāng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織權(quán)益、農(nóng)民集體財(cái)產(chǎn)被侵害時(shí)，由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)集體資產(chǎn)的管理，集體經(jīng)濟(jì)組織本應(yīng)該以自己名義追究侵權(quán)人責(zé)任，然而在集體經(jīng)濟(jì)組織由管理人員、村委會(huì)人員控制的情況下，一般不會(huì)或怠于追究侵權(quán)人的責(zé)任，這一現(xiàn)象已嚴(yán)重影響了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民集體的正常權(quán)益保障。那么該如何應(yīng)對(duì)？筆者認(rèn)為，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有必要借鑒公司股東派生訴訟制度，建立集體經(jīng)濟(jì)組織成員派生訴訟制度。股東派生訴訟制度指當(dāng)公司的合法權(quán)益受到公司管理人員或他人侵害，而能代表公司維權(quán)的機(jī)構(gòu)拒絕或怠于起訴時(shí)，由股東代表公司提起訴訟、追究侵害人責(zé)任的制度。我國(guó)也應(yīng)允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員以自己的名義針對(duì)侵害集體經(jīng)濟(jì)組織、集體權(quán)益的侵權(quán)人提起訴訟，建立成員派生訴訟制度。成員派生訴訟制度可以調(diào)動(dòng)成員的積極性維護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)益，可以有效威懾集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)管理人員的不法行為。為了防止濫訴，可以規(guī)定占農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員人數(shù)5%以上的成員有資格聯(lián)名提起派生訴訟，同時(shí)要借鑒公司股東派生訴訟制度，建立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員派生訴訟的激勵(lì)與約束機(jī)制。鑒于成員是為了集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)益而起訴，在成員勝訴時(shí)應(yīng)有權(quán)要求集體經(jīng)濟(jì)組織給予訴訟費(fèi)用補(bǔ)償。但成員在起訴前應(yīng)通知集體經(jīng)濟(jì)組織管理人員，在管理人員拒絕起訴或不予回復(fù)時(shí)，才可以以自己的名義提起訴訟。

(五)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員召集和主持成員大會(huì)的制度

鑒于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員一般通過(guò)參與成員大會(huì)行使表決權(quán)等監(jiān)督管理權(quán)利，但成員大會(huì)由集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)和人員召集和主持，在實(shí)踐中，當(dāng)成員大會(huì)將要議定的事項(xiàng)對(duì)管理人員嚴(yán)重不利時(shí)，這些主體就會(huì)無(wú)故拒絕、推托召集和主持成員大會(huì)，使成員大會(huì)不能正常舉行。如果成員大會(huì)不能按期合法地正常召開(kāi)，重大決策和經(jīng)營(yíng)管理事務(wù)成員就不能有效地參與其中，這樣對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織成員的權(quán)利進(jìn)行保護(hù)就會(huì)成為一句空話，所以為保障成員權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，需要規(guī)定在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)和人員拒絕召集和主持成員大會(huì)時(shí)，成員大會(huì)可以由五分之一以上的成員自行召集和主持，以更好地保護(hù)成員所應(yīng)當(dāng)享有的治理權(quán)利。