陳 雨

(華東政法大學(xué)，上海 200050)

證券發(fā)行是資本市場(chǎng)運(yùn)行的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，也是資本市場(chǎng)合理配置資源的重要手段。自20世紀(jì)90年代我國(guó)證券市場(chǎng)成立以來(lái)，我國(guó)的證券發(fā)行制度經(jīng)歷了從審批制向核準(zhǔn)制再向注冊(cè)制的轉(zhuǎn)變。但由于目前我國(guó)資本市場(chǎng)尚不能滿足注冊(cè)制對(duì)市場(chǎng)成熟度的要求，因此即使在新修訂的《證券法》已做出明確規(guī)定的情況下，從核準(zhǔn)制走向全面注冊(cè)制仍需要經(jīng)歷一段時(shí)間的過(guò)渡。如何有序推進(jìn)注冊(cè)制分步實(shí)施，其核心在于處理好證券發(fā)行中政府與市場(chǎng)的關(guān)系。本文以證券發(fā)行制度改革中政府與市場(chǎng)關(guān)系變化為出發(fā)點(diǎn)，首先從歷史維度梳理政府與市場(chǎng)的基本關(guān)系理論，結(jié)合我國(guó)證券發(fā)行制度改革進(jìn)程具體分析政府與市場(chǎng)在其中的角色和職能轉(zhuǎn)型過(guò)程；其次進(jìn)一步研究如何實(shí)現(xiàn)“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”的理念；最后探討在證券發(fā)行制度改革中如何準(zhǔn)確界定政府與市場(chǎng)的法律邊際。

一、西方政府與市場(chǎng)關(guān)系理論的演進(jìn)

自市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)形成以來(lái)，圍繞政府與市場(chǎng)關(guān)系的理論研究一直是經(jīng)久不衰的熱點(diǎn)話題。從本質(zhì)上講，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是一種蘊(yùn)涵法治精神的經(jīng)濟(jì)形態(tài)，也是一個(gè)政府干預(yù)與市場(chǎng)調(diào)節(jié)和諧互動(dòng)的經(jīng)濟(jì)形態(tài)。在歷史演進(jìn)中，政府與市場(chǎng)關(guān)系理論的四個(gè)階段主要形成于西方資本主義國(guó)家，生動(dòng)展現(xiàn)了政府干預(yù)與市場(chǎng)調(diào)節(jié)的動(dòng)態(tài)關(guān)系。

(一)經(jīng)濟(jì)自由主義階段

在經(jīng)濟(jì)自由主義理論形成之前，中世紀(jì)的歐洲處于重商主義時(shí)代，主張加強(qiáng)中央集權(quán)，消除地方割據(jù)，為商業(yè)資本擴(kuò)張開(kāi)辟市場(chǎng)。雖然重商主義強(qiáng)調(diào)政府實(shí)施支持商業(yè)資本的政策對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行積極干預(yù)，但實(shí)際尚未涉及對(duì)政府與市場(chǎng)關(guān)系命題的理論探索。經(jīng)濟(jì)自由主義理論形成的重要標(biāo)志是1776年出版的亞當(dāng)·斯密的《國(guó)富論》。亞當(dāng)·斯密在其著作中將市場(chǎng)形象地比喻為“看不見(jiàn)的手”，認(rèn)為在自由經(jīng)濟(jì)秩序中“經(jīng)濟(jì)人”和“看不見(jiàn)的手”能發(fā)揮巨大的作用，實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置，使個(gè)人與社會(huì)的財(cái)富得到增加；而政府只需當(dāng)好“守夜人”角色，且只有在保護(hù)社會(huì)不受外來(lái)侵害、保護(hù)個(gè)人不受他人侵害和建設(shè)并維持公用事業(yè)及設(shè)施這三個(gè)領(lǐng)域，政府才能發(fā)揮特有優(yōu)勢(shì)。

(二)凱恩斯主義階段

自由競(jìng)爭(zhēng)無(wú)法有效防止壟斷和負(fù)外部性，當(dāng)完全的市場(chǎng)調(diào)節(jié)已無(wú)法解決市場(chǎng)機(jī)制帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)周期性劇烈波動(dòng)，19世紀(jì)20年代末資本主義國(guó)家爆發(fā)了經(jīng)濟(jì)史上規(guī)模最大、歷時(shí)最長(zhǎng)、影響最深的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，殘酷的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)給經(jīng)濟(jì)自由主義以沉重一擊。在此背景下，凱恩斯創(chuàng)作出版了《就業(yè)、利息和貨幣通論》，在此書(shū)的思想基礎(chǔ)之上建立起凱恩斯主義的經(jīng)濟(jì)理論。凱恩斯主義以政府干預(yù)為基本原理，主張國(guó)家采用擴(kuò)張性的經(jīng)濟(jì)政策，用財(cái)稅或者貨幣政策引導(dǎo)投資與消費(fèi)，從而達(dá)到經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和充分就業(yè)的目標(biāo)。凱恩斯主義從宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度論證了市場(chǎng)缺陷的存在，揭示了經(jīng)濟(jì)自由主義信奉的純粹市場(chǎng)配置的局限性，通過(guò)擴(kuò)大政府的經(jīng)濟(jì)職能成功引導(dǎo)資本主義國(guó)家走出經(jīng)濟(jì)大危機(jī)。

(三)新自由主義階段

20世紀(jì)70年代資本主義國(guó)家出現(xiàn)了滯脹的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，面對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)停滯和通貨膨脹這一并發(fā)性的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，凱恩斯主義陷入了無(wú)計(jì)可施的境地，使人不得不重新審視政府與市場(chǎng)的關(guān)系。由此誕生了以哈耶克、弗里德曼等為代表的新自由主義。新自由主義繼承了經(jīng)濟(jì)自由主義理論的自由市場(chǎng)、自由競(jìng)爭(zhēng)的思想，認(rèn)為市場(chǎng)的自我調(diào)節(jié)是分配資源的最優(yōu)越的機(jī)制。與經(jīng)濟(jì)自由主義不同的是，新自由主義沒(méi)有徹底否認(rèn)政府的經(jīng)濟(jì)職能，只是反對(duì)政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的不必要干預(yù)，認(rèn)為政府干預(yù)應(yīng)當(dāng)限定在市場(chǎng)局限的范圍內(nèi)。

(四)新凱恩斯主義階段

為應(yīng)對(duì)二戰(zhàn)之后世界性持續(xù)時(shí)間最長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)衰退局面，20世紀(jì)80年代出現(xiàn)的新凱恩斯主義一方面繼承了凱恩斯主義的基本信條，重視政府的宏觀政策和政府干預(yù)，另一方面對(duì)凱恩斯主義理論危機(jī)進(jìn)行了深刻反省，指出市場(chǎng)和政府都存在失靈的可能。市場(chǎng)失靈是因其內(nèi)在局限性，如壟斷、外部性、公共物品和不完全信息等因素，導(dǎo)致市場(chǎng)不能實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置，需要政府干預(yù)。而政府干預(yù)行為本身也具有局限性，因此不可避免地出現(xiàn)政府失靈，如提供公共物品時(shí)浪費(fèi)和濫用資源、尋租腐敗、決策失誤和效率低下等，導(dǎo)致政府發(fā)揮不了預(yù)定的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)作用，又需要訴諸市場(chǎng)調(diào)節(jié)。

上述西方國(guó)家有關(guān)政府與市場(chǎng)關(guān)系理論與實(shí)踐長(zhǎng)期互動(dòng)的歷程表明，政府與市場(chǎng)作為兩大資源配置的手段是無(wú)法分割，相互交替進(jìn)行的。要判斷政府機(jī)制和市場(chǎng)機(jī)制何者資源配置效率更高難以得到唯一答案，在不同的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下二者都可以提高資源配置，應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況加以選擇。

二、證券發(fā)行制度改革中政府與市場(chǎng)的關(guān)系

(一)審批制：行政干預(yù)色彩濃厚

我國(guó)證券市場(chǎng)成立之初，投資者的投資知識(shí)匱乏，證券發(fā)行人對(duì)信息披露和法律責(zé)任等知之甚少，審計(jì)、法律、資產(chǎn)評(píng)估等專業(yè)性服務(wù)行業(yè)尚未成型，甚至對(duì)股票市場(chǎng)姓“資”還是姓“社”的問(wèn)題存在分歧，種種客觀因素表明政府以審批制管理股票發(fā)行具有時(shí)代合理性。在審批制下，我國(guó)證券市場(chǎng)股票發(fā)行先后經(jīng)歷了“額度管理”和“指標(biāo)管理”兩個(gè)階段。在“額度管理”階段，每年證券發(fā)行總規(guī)模以及地方額度由政府制定并分配，發(fā)行證券需要經(jīng)過(guò)兩級(jí)行政審批，證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)擬上市企業(yè)進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，并對(duì)證券發(fā)行的方式、時(shí)間、價(jià)格等做出安排?！爸笜?biāo)管理”即“總量控制，限報(bào)家數(shù)”，由國(guó)務(wù)院證券委員會(huì)、國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)共同制定股票發(fā)行總規(guī)模和上市企業(yè)數(shù)量，地方在證券發(fā)行監(jiān)管機(jī)構(gòu)下達(dá)的家數(shù)指標(biāo)內(nèi)推薦預(yù)選企業(yè)，提交給證券發(fā)行監(jiān)管部門(mén)審查。

雖然審批制順應(yīng)了當(dāng)時(shí)我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的“過(guò)渡期”，有利于早期證券市場(chǎng)的平穩(wěn)起步，但隨著市場(chǎng)實(shí)踐的不斷發(fā)展，審批制逐漸暴露出一些弊端，主要包括：行政化審批存在“尋租”空間，容易滋生腐?。毁Y源配置效率低下、許多優(yōu)質(zhì)企業(yè)得不到政府分配額度與指標(biāo)；偏向以股票發(fā)行上市為國(guó)企脫困服務(wù)，違背市場(chǎng)公平、公正、公開(kāi)的原則。在審批制階段，政府與市場(chǎng)之間存在此消彼長(zhǎng)的替代關(guān)系，股票市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)效益的提高可能會(huì)削弱政府的權(quán)威，因而政府掌握著主導(dǎo)權(quán)，證券市場(chǎng)規(guī)則被行政規(guī)則所取代，政府控制股票發(fā)行節(jié)奏，更注重建設(shè)一個(gè)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的證券市場(chǎng)。

(二)核準(zhǔn)制：實(shí)為“偽市場(chǎng)化”

隨著證券市場(chǎng)的快速發(fā)展，新的潛在制度需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)實(shí)際制度供給，對(duì)證券發(fā)行制度市場(chǎng)化改革的需求越來(lái)越強(qiáng)烈，1999年7月1日生效的《中華人民共和國(guó)證券法》確立了核準(zhǔn)制的法律地位。核準(zhǔn)制先后經(jīng)歷了“通道制”和“保薦制”兩個(gè)階段。在“通道制”階段，證券公司將擬推薦企業(yè)逐一排隊(duì)，按序推薦，每核準(zhǔn)一家才能再報(bào)一家。為了加強(qiáng)對(duì)上市企業(yè)質(zhì)量的嚴(yán)格把關(guān)，強(qiáng)化責(zé)任追究機(jī)制，我國(guó)引入了“保薦制”，取消對(duì)上市企業(yè)數(shù)量的限制，由保薦人核實(shí)公司上市文件中所載資料是否真實(shí)、準(zhǔn)確、完整，并承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)防范責(zé)任。

從審批制到核準(zhǔn)制，政府將其行政監(jiān)管權(quán)力下放到證券市場(chǎng)中介機(jī)構(gòu)，旨在使證券市場(chǎng)定價(jià)與配售環(huán)節(jié)進(jìn)一步市場(chǎng)化，但在實(shí)踐中依然無(wú)法擺脫行政權(quán)力對(duì)證券市場(chǎng)的干預(yù)，市場(chǎng)的資源配置功能并沒(méi)有被完全發(fā)揮。在核準(zhǔn)制中，中介機(jī)構(gòu)對(duì)證券發(fā)行沒(méi)有話語(yǔ)權(quán)，中介機(jī)構(gòu)之間缺乏良性競(jìng)爭(zhēng)，不利于市場(chǎng)機(jī)制的建立。與審批制類似，政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)仍對(duì)企業(yè)進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，并且僅憑對(duì)市場(chǎng)漲跌的主觀考量就頻繁適用行政手段控制市場(chǎng)走勢(shì)，發(fā)行市場(chǎng)極易出現(xiàn)“尋租”行為，仍是“偽市場(chǎng)化”，不利于證券市場(chǎng)的長(zhǎng)期發(fā)展。

(三)注冊(cè)制：還權(quán)于市場(chǎng)

實(shí)行注冊(cè)制，即證券主管部門(mén)依據(jù)信息披露的規(guī)定，對(duì)證券發(fā)行申請(qǐng)人的申報(bào)信息和材料的真實(shí)性、全面性進(jìn)行形式審查，對(duì)證券的投資價(jià)值不作判斷。推進(jìn)股票發(fā)行注冊(cè)制改革是十八屆三中全會(huì)經(jīng)濟(jì)體制改革決定的重要組成部分。2013年11月，證監(jiān)會(huì)發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)新股發(fā)行體制改革的意見(jiàn)》(證監(jiān)會(huì)〔2013〕42號(hào))，預(yù)示著注冊(cè)制改革正式啟動(dòng)。2018年，上海證券交易所設(shè)立科創(chuàng)板并試點(diǎn)注冊(cè)制，基本經(jīng)受住了市場(chǎng)檢驗(yàn)。在已有實(shí)踐基礎(chǔ)的前提下，2020年3月1日實(shí)施的新《中華人民共和國(guó)證券法》對(duì)證券發(fā)行進(jìn)行了注冊(cè)制的一般性規(guī)定。2020年4月27日，創(chuàng)業(yè)板改革并試點(diǎn)注冊(cè)制方案出臺(tái)以及隨后證監(jiān)會(huì)、深交所、證券業(yè)協(xié)會(huì)等發(fā)布的一系列配套規(guī)則，預(yù)示著我國(guó)證券市場(chǎng)的深刻變革再次迎來(lái)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。

注冊(cè)制改革的推進(jìn)，一方面能夠最大限度地發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的作用，把選擇權(quán)和定價(jià)權(quán)交還給市場(chǎng)，平衡供求關(guān)系；另一方面也有利于規(guī)范監(jiān)管部門(mén)職責(zé)邊界，減少行政權(quán)力的“尋租”空間，防范腐敗的發(fā)生。然而，由于注冊(cè)制對(duì)市場(chǎng)成熟度和政府有效監(jiān)管的要求大大提高，相關(guān)法律規(guī)則也需及時(shí)跟進(jìn)完善，因此，從核準(zhǔn)制走向全面注冊(cè)制絕非一蹴而就，實(shí)現(xiàn)全面注冊(cè)制、真正還權(quán)于市場(chǎng)還需要經(jīng)歷很長(zhǎng)一段時(shí)間。

(四)小結(jié)

無(wú)論是在西方國(guó)家還是在我國(guó)，政府與市場(chǎng)都會(huì)出現(xiàn)失靈的情況，因此政府與市場(chǎng)都是不可或缺的資源配置手段。但二者之間明顯的差別是：西方國(guó)家的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是自發(fā)型的，市場(chǎng)失靈產(chǎn)生干預(yù)需求，因而市場(chǎng)調(diào)節(jié)是主要手段，輔之以政府干預(yù)；而我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是建構(gòu)型的，通過(guò)政府政策推進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，因而是以政府干預(yù)為主，市場(chǎng)調(diào)節(jié)為輔。如果說(shuō)西方的市場(chǎng)失靈是由于市場(chǎng)機(jī)制固有的缺陷使市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法發(fā)揮作用的話，我國(guó)的市場(chǎng)失靈則是市場(chǎng)不成熟、不健全、不完善下的市場(chǎng)失靈。因此，在我國(guó)市場(chǎng)秩序不健全、市場(chǎng)機(jī)制尚未成熟的背景下，處理好政府與市場(chǎng)關(guān)系的關(guān)鍵在于如何規(guī)范政府干預(yù)行為而讓市場(chǎng)對(duì)資源配置發(fā)揮決定性作用。

三、政府與市場(chǎng)的法律邊際探尋

在政府與市場(chǎng)關(guān)系的問(wèn)題上，經(jīng)濟(jì)學(xué)或政治學(xué)領(lǐng)域都有不少學(xué)術(shù)成果，但提供的大多是理論層面的依據(jù)。研究政府與市場(chǎng)的關(guān)系必然要厘清政府與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)權(quán)利和權(quán)力范圍，法律的重要功能是定分止?fàn)?。所謂定分即有效界定權(quán)利和權(quán)力的邊界，因此，在法律視閾下研究政府與市場(chǎng)關(guān)系從而準(zhǔn)確界定二者的法律邊際具有重要的實(shí)踐意義。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是法治經(jīng)濟(jì)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中無(wú)論是政府機(jī)制還是市場(chǎng)機(jī)制都必須在法律規(guī)制下運(yùn)行。

(一)市場(chǎng)“決定性作用”的訴求

各國(guó)現(xiàn)代化經(jīng)驗(yàn)表明，對(duì)市場(chǎng)規(guī)律的尊重、對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的構(gòu)建，往往是一國(guó)取得長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的基礎(chǔ)。在過(guò)去長(zhǎng)期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國(guó)政府對(duì)市場(chǎng)干預(yù)過(guò)多，導(dǎo)致市場(chǎng)對(duì)行政權(quán)力過(guò)度依賴，市場(chǎng)自主性無(wú)法得到發(fā)揮，市場(chǎng)體系始終無(wú)法完善。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的 《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》開(kāi)創(chuàng)性地提出“市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”。明確市場(chǎng)的“決定性作用”是對(duì)市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)自由權(quán)利的尊重，意味著在資源配置領(lǐng)域市場(chǎng)享有絕對(duì)的自由和主導(dǎo)話語(yǔ)權(quán)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過(guò)程中，市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)自由權(quán)和各類產(chǎn)權(quán)、交易和競(jìng)爭(zhēng)自由的有力保障必然要依靠法律最終實(shí)現(xiàn)。與之相對(duì)應(yīng)，法律也同樣明確了市場(chǎng)主體的義務(wù)與責(zé)任，市場(chǎng)自由不是絕對(duì)沒(méi)有限度的自由，只是這種限度不再由政府決定，而是置于法律調(diào)整之內(nèi)。因而市場(chǎng)自由的前提是市場(chǎng)主體的市場(chǎng)行為不侵犯他人利益、不違背公共利益或不違反國(guó)家法律強(qiáng)制性規(guī)定。

(二)政府權(quán)力法定的展開(kāi)

雖然市場(chǎng)在資源配置方面更有效率，且具有規(guī)模大和范圍廣的優(yōu)先性，但也存在因其內(nèi)在不足導(dǎo)致市場(chǎng)失靈，需要政府介入的情況。然而，政府權(quán)力有恣意擴(kuò)張的本性，極易造成干預(yù)過(guò)多的情形，也存在監(jiān)管不到位的問(wèn)題，亦可能偏離公共利益導(dǎo)致私人個(gè)體“尋租”的后果。因此政府權(quán)力必須受到法律限定，包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：一是借助法律限定政府的權(quán)力邊界，落實(shí)“有限政府”理念；二是政府要積極全面履行法定職能，打造“有效政府”。

1.“有限政府”理念的要求。歷史發(fā)展表明，權(quán)力無(wú)限擴(kuò)張必然會(huì)侵犯公民的合法權(quán)利和自由空間，導(dǎo)致市場(chǎng)機(jī)制良性運(yùn)行下的內(nèi)生秩序不得維持。因此，政府干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的前提僅限于市場(chǎng)失靈，最終目的是維護(hù)市場(chǎng)秩序使市場(chǎng)機(jī)制能夠恢復(fù)自我運(yùn)行。政府在介入市場(chǎng)活動(dòng)之前要進(jìn)行科學(xué)充分的論證與分析，只有排除了優(yōu)先采用市場(chǎng)機(jī)制解決問(wèn)題的可能性之后，政府才有介入的必要。政府的干預(yù)措施應(yīng)當(dāng)順應(yīng)市場(chǎng)發(fā)展，符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在規(guī)律，如價(jià)值規(guī)律、供求規(guī)律、競(jìng)爭(zhēng)規(guī)律等，旨在通過(guò)合理的行政手段促使市場(chǎng)自我內(nèi)生秩序的修復(fù)。

政府介入市場(chǎng)行使權(quán)力的邊界必須受到法律的限定，這也是“對(duì)政府而言，法無(wú)授權(quán)即禁止”的現(xiàn)代法治理念的要求。我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革中政府干預(yù)過(guò)多的問(wèn)題比較突出，解決該問(wèn)題的關(guān)鍵在于依法轉(zhuǎn)變政府職能，簡(jiǎn)政放權(quán)，對(duì)政府權(quán)力以正面清單方式管理，對(duì)市場(chǎng)權(quán)利則以負(fù)面清單方式治理。除了政府的職能范圍受到立法限制之外，政府行使職權(quán)的時(shí)間、方式和程序等也應(yīng)受到法律的約束，如果出現(xiàn)超越職權(quán)、濫用職權(quán)、程序違法等情形，政府應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

2.“有效政府”理論的實(shí)現(xiàn)。政府的有效性是其校正市場(chǎng)失靈的前提與能力的表現(xiàn)與基礎(chǔ),同時(shí)也是干預(yù)市場(chǎng)的理性要求與客觀結(jié)果。忽視和喪失有效性，極有可能導(dǎo)致政府在法律規(guī)定職能范圍內(nèi)不作為、隨意作為和亂作為，侵害市場(chǎng)主體合法利益?！坝行д币笳粩噙m應(yīng)社會(huì)環(huán)境變化，在科學(xué)合理的權(quán)能邊界范圍內(nèi)積極合理作為，提高行政管理效益和效能，有效促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展。

政府執(zhí)行能力與辦事效益是“有效政府”最直觀的體現(xiàn)，政府干預(yù)所投入的社會(huì)成本和所帶來(lái)的社會(huì)收益之間的差額越大，意味著效益越高。因此，要提高政府的行政質(zhì)量，避免資源浪費(fèi)，盡可能以較小的投入創(chuàng)造出更多的收益。“有效政府”的另一要求是堅(jiān)持“法定職責(zé)必須為”，政府應(yīng)全面積極履行法定職能，比如制定科學(xué)的管理規(guī)則、加強(qiáng)事中事后監(jiān)督等，規(guī)范市場(chǎng)主體的市場(chǎng)活動(dòng)，依法懲治違法行為，培育公平完善的市場(chǎng)機(jī)制。

四、注冊(cè)制改革中政府與市場(chǎng)的法律邊際

注冊(cè)制改革是我國(guó)證券市場(chǎng)法制化、市場(chǎng)化程度進(jìn)一步提高的過(guò)程，直接關(guān)系到資本市場(chǎng)基礎(chǔ)性制度在提高市場(chǎng)效率和激發(fā)市場(chǎng)活力方面的效用。注冊(cè)制改革下雖然要減少政府干預(yù)，更好地發(fā)揮市場(chǎng)作用，但并不意味著政府的完全退出，合理界定并嚴(yán)守政府與市場(chǎng)的法律邊際是改革重點(diǎn)，更是難點(diǎn)。

(一) 堅(jiān)持市場(chǎng)導(dǎo)向，培育成熟的市場(chǎng)理念

證券發(fā)行、定價(jià)與選擇是市場(chǎng)供求關(guān)系的直接體現(xiàn)，政府不應(yīng)對(duì)發(fā)行人的投資價(jià)值和前景做實(shí)質(zhì)判斷，也不應(yīng)對(duì)其進(jìn)行背書(shū)和兜底。在注冊(cè)制改革下，發(fā)行、定價(jià)、配售等環(huán)節(jié)的運(yùn)行機(jī)制將由市場(chǎng)發(fā)揮決定性作用，政府應(yīng)發(fā)揮服務(wù)公眾的功能，為證券市場(chǎng)的有序運(yùn)行保駕護(hù)航，而不是仰仗權(quán)力進(jìn)行壓制或取代。注冊(cè)制改革在宏觀定位上以市場(chǎng)為導(dǎo)向，尊重證券市場(chǎng)擇優(yōu)選擇的規(guī)律，維護(hù)發(fā)行人、中介機(jī)構(gòu)和投資者等市場(chǎng)主體的自主權(quán)，同時(shí)也意味著市場(chǎng)參與各方應(yīng)培育成熟的市場(chǎng)理念，依法履行相應(yīng)的職責(zé)，為自身行為負(fù)責(zé)。

發(fā)行人作為信息的第一來(lái)源，應(yīng)當(dāng)奉行誠(chéng)信原則，有義務(wù)依照法律強(qiáng)制性規(guī)定披露信息，打破其與投資者之間信息不對(duì)稱地位，遵循證券市場(chǎng)效率與公平原則。證券公司、會(huì)計(jì)師事務(wù)所和律師事務(wù)所等中介機(jī)構(gòu)對(duì)核查交易對(duì)象、標(biāo)的、定價(jià)和程序等方面的能力和責(zé)任大大提高。在注冊(cè)制下，政府無(wú)權(quán)干涉證券發(fā)行定價(jià)，因此中介機(jī)構(gòu)的盡職調(diào)查顯得尤為重要，其在保證信息披露的真實(shí)性、準(zhǔn)確性、完整性等方面起到不可或缺的作用，是保護(hù)作為信息弱勢(shì)方的投資者利益的關(guān)鍵角色。對(duì)投資者而言，其自身的理性投資觀念也需加強(qiáng)，應(yīng)更主動(dòng)地學(xué)習(xí)證券市場(chǎng)知識(shí)，在擁有較大價(jià)值判斷和選擇自由的同時(shí)，依法自覺(jué)遵守和維護(hù)證券市場(chǎng)的規(guī)則和秩序。

(二)信息披露制度中政府干預(yù)范疇

信息流通在證券市場(chǎng)運(yùn)行中至關(guān)重要，一旦發(fā)生信息失靈或信息不完全，證券市場(chǎng)失靈的問(wèn)題就會(huì)隨之而來(lái)。信息披露制度被視為注冊(cè)制的制度支撐，厘清信息披露制度中政府與市場(chǎng)的法律邊際是注冊(cè)制改革順利推進(jìn)的關(guān)鍵。在信息披露制度中仍應(yīng)將政府干預(yù)納入一個(gè)合理的范疇，涉及政府干預(yù)的適度擴(kuò)張和適度限縮兩個(gè)層面的考量。

第一， 適度擴(kuò)張層面。政府有必要干預(yù)、協(xié)調(diào)證券信息市場(chǎng)的形成和發(fā)展，將之納入公共產(chǎn)品的領(lǐng)域，矯正證券市場(chǎng)強(qiáng)制信息披露外部性的影響，保障信息的有效供給。其原因在于：首先，證券市場(chǎng)的信息具有公共產(chǎn)品屬性，其他公眾極容易對(duì)付費(fèi)信息“搭便車”；其次，發(fā)行人與投資者之間信息不對(duì)稱是證券市場(chǎng)的典型特征，一些被包裝得看似優(yōu)質(zhì)的上市公司往往能吸引投資者，而真正有投資價(jià)值的股票得不到投資者的認(rèn)同，對(duì)市場(chǎng)誠(chéng)信嚴(yán)重懷疑的投資者只能做出逆向選擇，證券市場(chǎng)的資源配置功能嚴(yán)重弱化，形成“檸檬市場(chǎng)”。

第二， 適度限縮層面。對(duì)于信息披露數(shù)量和內(nèi)容，政府應(yīng)兼顧證券市場(chǎng)運(yùn)行的效率，合理簡(jiǎn)化披露要求，實(shí)現(xiàn)政府干預(yù)的適度限縮。就數(shù)量而言，政府應(yīng)當(dāng)以滿足投資者做出選擇的基本依據(jù)為量化基礎(chǔ)，以披露信息的真實(shí)性、完整性和及時(shí)性為量化目標(biāo)，制定合理的披露范圍；就內(nèi)容而言，政府制定范本式標(biāo)準(zhǔn)時(shí)應(yīng)當(dāng)充分考慮信息獲取人的非專業(yè)性和非理性，對(duì)披露信息的語(yǔ)言進(jìn)行簡(jiǎn)化，相關(guān)術(shù)語(yǔ)盡可能通俗表達(dá)，對(duì)內(nèi)容的表現(xiàn)形式多運(yùn)用數(shù)據(jù)格式化，使披露信息在投資者普遍水平的理解范圍內(nèi)，并能以此為依據(jù)做出投資決策。

(三)實(shí)現(xiàn)監(jiān)管理念和監(jiān)管方式轉(zhuǎn)型

注冊(cè)制下弱化政府對(duì)證券發(fā)行行政審批的同時(shí)，必須加強(qiáng)證券監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管理念和監(jiān)管方式的轉(zhuǎn)型。政府對(duì)證券市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管，首先必須明確監(jiān)管服務(wù)于市場(chǎng)的定位，在此基礎(chǔ)上應(yīng)秉持法律至上的價(jià)值理念。政府監(jiān)管職權(quán)必須在法律授權(quán)的范圍內(nèi)行使，遵守證券法和相關(guān)規(guī)則的規(guī)定，并且受法律監(jiān)督，杜絕任何暗箱操作和監(jiān)管“尋租”行為。

政府監(jiān)管方式從核準(zhǔn)監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)閳?zhí)法監(jiān)管，監(jiān)管重點(diǎn)從事前監(jiān)管轉(zhuǎn)向事中、事后監(jiān)管。為保護(hù)投資者的合法利益，維護(hù)證券市場(chǎng)公平、公正、公開(kāi)的秩序，一方面，政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須加大對(duì)證券市場(chǎng)欺詐發(fā)行和虛假披露信息等違法違規(guī)行為的懲罰力度，提高違法者的違法成本，借助法律規(guī)則的震懾作用從源頭上遏制；另一方面，要完善中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)管規(guī)則和責(zé)任追究機(jī)制，督促中介機(jī)構(gòu)在信息披露把關(guān)工作上要勤勉盡責(zé)。目前我國(guó)《證券法》對(duì)證券發(fā)行制度僅做了系統(tǒng)的原則性規(guī)定，對(duì)證券發(fā)行注冊(cè)制的具體范圍、實(shí)施步驟等授權(quán)國(guó)務(wù)院進(jìn)行規(guī)定，因此政府證券監(jiān)管部門(mén)在管理過(guò)程中不得濫用監(jiān)管權(quán)力，要嚴(yán)守已有的法律邊界。

五、結(jié)語(yǔ)

雖然新《證券法》確立了全面推行注冊(cè)制的基本定位，但對(duì)相關(guān)制度僅做了系統(tǒng)化的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)意識(shí)到注冊(cè)制改革是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，在這一過(guò)程中法律為注冊(cè)制的分步實(shí)施留出了制度空間，如何處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系是貫穿該過(guò)程的綱領(lǐng)性論題。法治是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要特征和基本保障，沒(méi)有法治，市場(chǎng)主體的行為就得不到保護(hù)和約束，政府干預(yù)也會(huì)不受規(guī)范和控制。因此，處理好政府與市場(chǎng)關(guān)系的關(guān)鍵在于準(zhǔn)確合理界定政府與市場(chǎng)的法律邊際。我國(guó)市場(chǎng)體系尚未完善，既存在政府干預(yù)過(guò)多的問(wèn)題，又存在政府監(jiān)管不到位的問(wèn)題，因此在堅(jiān)持“市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”的前提下，必須將市場(chǎng)機(jī)制和政府機(jī)制都納入法律規(guī)制中。相應(yīng)地，在我國(guó)證券市場(chǎng)注冊(cè)制改革進(jìn)程中應(yīng)堅(jiān)持市場(chǎng)化、法制化的取向，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，強(qiáng)化法律約束，促進(jìn)證券市場(chǎng)參與各方歸位盡責(zé)。以市場(chǎng)為導(dǎo)向、以完善信息披露為核心、以依法有效監(jiān)管為保障必然是我國(guó)注冊(cè)制改革中合理界定政府與市場(chǎng)法律邊際的理論依據(jù)與實(shí)現(xiàn)路徑。