段瑞群

(華東政法大學(xué)法律學(xué)院，上海 201620)

2017年10月，黨的十九大提出深化國家監(jiān)察體制改革，組建各級監(jiān)察委員會(huì)，同黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公。2018年3月，十三屆全國人大一次會(huì)議通過《中華人民共和國憲法修正案》和《中華人民共和國監(jiān)察法》，“一府兩院”正式轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙桓晃瘍稍骸?。監(jiān)察體制改革將原屬于檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查和預(yù)防等職能劃轉(zhuǎn)由監(jiān)察委員會(huì)行使，引發(fā)理論和實(shí)務(wù)界熱烈討論。有觀點(diǎn)認(rèn)為監(jiān)察體制改革將沖擊檢察機(jī)關(guān)“國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”的憲法地位(1)劉濤.監(jiān)察體制改革背景下檢察權(quán)能的調(diào)整[J].廣西政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2017,(7):71；陳冬.監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)置與檢察權(quán)的重構(gòu)[J].首都師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2017,(2):63.；或者“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”的內(nèi)涵面臨著新的調(diào)整，以適應(yīng)新的形勢發(fā)展需要(2)葉青,王小光.檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督與監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督比較分析[J].中共中央黨校學(xué)報(bào)，2017,(3):92.。此外，還有觀點(diǎn)認(rèn)為，特別是檢察系統(tǒng)內(nèi)部，擔(dān)憂受職務(wù)犯罪偵查權(quán)這一“剛性”監(jiān)督權(quán)劃轉(zhuǎn)影響，檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督將缺乏支撐而更為弱化，導(dǎo)致本已脆弱的檢察權(quán)威雪上加霜。2018年10月26日，第十三屆全國人大常委會(huì)第六次會(huì)議對《中華人民共和國人民檢察院組織法》(以下簡稱《檢察院組織法》)進(jìn)行了修訂?！稒z察院組織法》修訂落實(shí)了憲法對檢察機(jī)關(guān)的定位，對近年來司法體制改革和檢察改革成果予以了確認(rèn)和鞏固(3)姜洪.新修訂人民檢察院組織法：檢察制度新里程——最高檢法律政策研究室負(fù)責(zé)人答記者問[N].檢察日報(bào)，2018-10-27(2).。修訂后《檢察院組織法》共6章53條，不僅條文數(shù)量增加了近一倍，且第2條再次重申“人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”并進(jìn)一步闡述其內(nèi)涵與外延?？傮w而言，“新時(shí)代”檢察機(jī)關(guān)履職，特別是承擔(dān)好“國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”角色，既面臨巨大挑戰(zhàn)，也面臨著重大歷史機(jī)遇。

一、危機(jī)抑或轉(zhuǎn)機(jī)：監(jiān)察體制改革下的檢察權(quán)

2018年2月23日，最高人民檢察院召開全院干警歡送反貪污賄賂總局轉(zhuǎn)隸同志大會(huì)，送別101名反貪污賄賂總局轉(zhuǎn)隸干警(4)張昊,董凡超.告別“檢察藍(lán)”，反腐敗的拳頭握得更緊[N].法制日報(bào)，2018-02-24(3).。雖然轉(zhuǎn)隸干警充滿“重整行裝再出發(fā)，在新的征程上揚(yáng)帆遠(yuǎn)航”的豪情，也難免有告別“檢察藍(lán)”的傷感?；蛟S那些繼續(xù)留在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)的檢察干警更加“忐忑”，畢竟對于經(jīng)歷過“三起三落”的新中國檢察機(jī)關(guān)來講，任何重大檢察職能調(diào)整都會(huì)引發(fā)廣泛關(guān)注。新設(shè)的國家監(jiān)察機(jī)構(gòu)在職能定位、權(quán)力屬性、履職模式、程序設(shè)計(jì)等，都將改變檢察權(quán)以往所習(xí)慣的行為范式，職務(wù)犯罪偵查權(quán)的剝離撩動(dòng)其最敏感的神經(jīng)，并在很大程度上滋生出普遍性失落情緒。在監(jiān)察體制改革大背景下，不少人之所以會(huì)對檢察權(quán)的未來心存憂慮，是擔(dān)心職務(wù)犯罪偵查權(quán)能轉(zhuǎn)隸出去后，會(huì)導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)的“軟骨病”更加嚴(yán)重，更難以承擔(dān)法律監(jiān)督的憲法重任。畢竟，職務(wù)犯罪偵查權(quán)在中國的語境下能夠起到一種獨(dú)特的震懾效應(yīng)，這也被認(rèn)為是檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督能夠產(chǎn)生應(yīng)有效果的重要保障(5)李?yuàn)^飛.“調(diào)查-公訴”模式研究[J].法學(xué)雜志，2018,(6):30.。檢察院再次面臨“我是誰，從哪里來，往哪里去”的問題。

從監(jiān)察立法角度解讀，國家監(jiān)察委員會(huì)不是行政機(jī)關(guān)，也不是司法機(jī)關(guān)，而是行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，并依法獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)(6)朱寧寧.全國人大常委會(huì)法工委相關(guān)負(fù)責(zé)人解讀監(jiān)察法草案，監(jiān)察委員會(huì)是行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)[N].法制日報(bào)，2018-03-01(2).。國家監(jiān)察體制改革的本質(zhì)是權(quán)力監(jiān)督改革，這一改革的制度邏輯實(shí)際是將權(quán)力監(jiān)督的分散格局整合于一個(gè)統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)內(nèi)部。從中國共產(chǎn)黨成立到新中國成立，再到改革開放之后，不同歷史階段權(quán)力監(jiān)督機(jī)構(gòu)都發(fā)生了較為復(fù)雜的變化。從黨成立之初的紀(jì)委到中華人民共和國成立之初的紀(jì)委、監(jiān)察部、檢察院“三駕馬車”，再到改革開放之后紀(jì)委與監(jiān)察合署辦公、檢察院設(shè)立反貪局等，都表明中國權(quán)力監(jiān)督的制度發(fā)展邏輯是多重線索的，同時(shí)，黨、政、法的權(quán)力監(jiān)督邏輯也從獨(dú)自運(yùn)行逐漸過渡為部分重合、交集合作，再到統(tǒng)一于黨的反腐敗頂層設(shè)計(jì)之中的發(fā)展邏輯(7)李莉.國家監(jiān)察體制改革視域下的制度設(shè)計(jì)變遷——新中國成立以來權(quán)力監(jiān)督的歷史梳理[J].當(dāng)代世界與社會(huì)主義，2018,(3):186.。也就是說，監(jiān)察體制改革將行政監(jiān)督、檢察監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)督“三權(quán)合一”，意在建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系；將行政權(quán)、司法權(quán)、紀(jì)檢權(quán)相融合，形成國家監(jiān)察權(quán)，意在塑造以法治建構(gòu)功能、系統(tǒng)監(jiān)察功能為內(nèi)容的科學(xué)反腐功能(8)劉艷紅,夏偉.法治反腐視域下國家監(jiān)察體制改革的新路徑[J].武漢大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2018,(1):91-92.。當(dāng)然，不少學(xué)者也認(rèn)為高度集中的監(jiān)察權(quán)力體系可能帶來法治隱憂，特別是對程序正義、司法公正、人權(quán)保障等法治底線的沖擊。畢竟以紀(jì)檢監(jiān)察程序帶動(dòng)強(qiáng)勁的反腐風(fēng)暴，最終要走向司法機(jī)關(guān)嚴(yán)密有序的刑事訴訟，司法反腐是政治反腐的法治依歸。從這個(gè)角度分析，檢察機(jī)關(guān)保留“國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”的憲制定位，在制度設(shè)計(jì)或司法實(shí)踐中，探索建立對監(jiān)察權(quán)必要的制約機(jī)制，或許是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能應(yīng)當(dāng)扮演的核心角色之一(9)例如，有學(xué)者主張，要實(shí)現(xiàn)監(jiān)察委與檢察機(jī)關(guān)的銜接和制衡，就必須建立一個(gè)與監(jiān)察委辦案直接對應(yīng)的職務(wù)犯罪檢察機(jī)構(gòu)。從上下一致、彰顯特性考慮，這個(gè)機(jī)構(gòu)可稱為“職務(wù)犯罪檢察局”。吳建雄.國家監(jiān)察體制改革背景下職務(wù)犯罪檢察職能定位與機(jī)構(gòu)設(shè)置[J].國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2018,(1):82-83.。

與檢察系統(tǒng)內(nèi)部對于職務(wù)犯罪偵查權(quán)的轉(zhuǎn)移，喪失這一“剛性機(jī)制”或“拳頭產(chǎn)品”“殺手锏”唏噓不已不同，學(xué)界認(rèn)為這或許為檢察機(jī)關(guān)職權(quán)的理順提供了某種契機(jī)，并可因此激活檢察機(jī)關(guān)的權(quán)能價(jià)值。甚至有學(xué)者直言不諱地指出，職務(wù)犯罪偵查權(quán)對于檢察機(jī)關(guān)而言，不僅是“拳頭”，更是“腫瘤”；“雖然多肉豐滿，卻可能有害肌體健康”，因?yàn)槁殑?wù)犯罪偵查的存續(xù)形成了“反噬效應(yīng)”，嚴(yán)重削弱了法律監(jiān)督的針對性和實(shí)效性(10)該學(xué)者為論述自己的觀點(diǎn)，還專門列舉了一個(gè)真實(shí)的范例，用以證明職務(wù)犯罪偵查權(quán)的配置所制造的訴訟關(guān)系紊亂：L 市檢察機(jī)關(guān)反瀆職侵權(quán)部門發(fā)現(xiàn)同級法院的某份民事生效裁判可能出自審判人員的枉法裁判，在向檢察長申請啟動(dòng)初查時(shí)被制止，而將案件辦理的主導(dǎo)權(quán)交付本院的民事行政檢察部門。在民行檢察部門掌握了一定數(shù)量可證明案件謬誤的素材后，檢察長主動(dòng)找到形成裁判法院的主管院長，向其提供了兩種選擇: 一是將本案移送反瀆職侵權(quán)部門，對涉事法官進(jìn)行調(diào)查，以確定是否存在枉法犯罪行為； 二是僅僅交由民事行政檢察部門通過抗訴權(quán)糾正錯(cuò)誤判決。尤其需要注意的是，第二個(gè)選項(xiàng)附加了相應(yīng)的條件，即該法院今后在刑事審判領(lǐng)域?qū)z察機(jī)關(guān)的公訴予以必要的支持配合。對于法院方面而言，如何抉擇是不言自明的。盡管職務(wù)犯罪偵查權(quán)的“劍鋒”并未出鞘，卻已然達(dá)到自身利益的最大化。涉案法官是否真的存在枉法瀆職行為，我們并不得而知； 但 L市檢察機(jī)關(guān)或許“醉翁之意不在酒”，減少公訴權(quán)在訴訟進(jìn)程中遭受的制約強(qiáng)度成了優(yōu)先的策略性選擇。在檢察系統(tǒng)內(nèi)部，這樣的處斷模式，或許不僅不會(huì)招致批評，反而會(huì)得到贊賞。從更宏觀的角度看，令法院特別是院長屈服于自身，可能是L市檢察機(jī)關(guān)在本案中的最大收獲。參見李?yuàn)^飛.檢察再造論——以職務(wù)犯罪偵查權(quán)的轉(zhuǎn)隸為基點(diǎn)[J].政法論壇，2018,(1):33.。概述之，國家監(jiān)察體制改革所造就的權(quán)力轉(zhuǎn)移，或許非但不是壞事，反而可被視為一個(gè)“利好消息”，尤其可能有助于提升訴訟場域內(nèi)的檢察話語權(quán)。中國特色的檢察權(quán)具有多元復(fù)合的權(quán)力屬性，本質(zhì)上講，偵查權(quán)的轉(zhuǎn)移使得檢察權(quán)的行政權(quán)屬性大大降低，司法屬性和法律監(jiān)督屬性的權(quán)能日益凸顯。實(shí)踐中，極少數(shù)檢察院存在濫用偵查權(quán)的現(xiàn)象，只要工作開展稍遇阻力便有使用偵查權(quán)的沖動(dòng)。提出抗訴意見法院不支持，查法官；辦公辦案經(jīng)費(fèi)保障不到位，查政府干部。諸如此類，導(dǎo)致了“偵查權(quán)至上”的迷信思維，滋生“強(qiáng)權(quán)司法”的心態(tài)(11)王玄瑋.挑戰(zhàn)與機(jī)遇：“監(jiān)察委員會(huì)”時(shí)代的檢察機(jī)關(guān)[N].民主與法制時(shí)報(bào)，2017-01-05(7).，導(dǎo)致“國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”憲法定位黯然失色。因此，國家監(jiān)察體制改革或許造就了檢察機(jī)關(guān)拓展“新業(yè)務(wù)”的契機(jī)，特別是在行政違法行為檢察監(jiān)督、行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督、民事行政公益訴訟等方面的積極努力，或許更加體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能。

在中國各類國家機(jī)關(guān)中，很少有哪一個(gè)機(jī)關(guān)如檢察機(jī)關(guān)這般難以界定(12)陳冬.監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)置與檢察權(quán)的重構(gòu)[J].首都師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2017,(2):58-59.。

第一，監(jiān)察權(quán)與檢察監(jiān)督權(quán)是兩種完全不同類型的公權(quán)力，指向的對象亦有較大差別。監(jiān)察權(quán)的聚焦點(diǎn)主要圍繞“人”展開，即具有公職身份者。監(jiān)察權(quán)的憲法創(chuàng)設(shè)出于政治體制改革的迫切需要，是整頓吏治的一種法治形態(tài)，以實(shí)現(xiàn)風(fēng)清氣正的權(quán)力生態(tài)塑造。這樣的使命是法律監(jiān)督職責(zé)所無法承載的。對于檢察機(jī)關(guān)而言，維護(hù)好訴訟程序運(yùn)行環(huán)節(jié)的秩序范式，特別是正當(dāng)程序理念的落實(shí)，才是權(quán)力定位的基本歸宿。換句話說，與監(jiān)察權(quán)相迥異的是，監(jiān)督權(quán)主要鋒芒指向了“事的規(guī)范性”層面。對于那些威脅程序正義的行為，無論出自哪個(gè)權(quán)能主體，檢察機(jī)關(guān)均有義務(wù)藉由法律監(jiān)督職責(zé)而加以警戒乃至規(guī)制。在中國這樣一個(gè)歷來重結(jié)果、輕過程的司法環(huán)境中，有主體專司維護(hù)訴訟運(yùn)行的規(guī)范屬性，是尤為難能可貴的制度設(shè)計(jì)，而不可恣意偏廢(13)李?yuàn)^飛.檢察再造論——以職務(wù)犯罪偵查權(quán)的轉(zhuǎn)隸為基點(diǎn)[J].政法論壇，2018,(1):38-39.。

第二，彌合檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)反貪腐職權(quán)模式的邏輯錯(cuò)位。檢察機(jī)關(guān)辦理自偵案件，導(dǎo)致其集“決定者”和“實(shí)施者”兩種角色于一身，在職務(wù)犯罪偵查程序運(yùn)行中具有絕對的主導(dǎo)權(quán)和控制權(quán)，存在較大的反向監(jiān)督盲區(qū)。作為獨(dú)立國家機(jī)關(guān)的監(jiān)察委員會(huì)行使反貪反腐職權(quán)，規(guī)避由檢察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)犯罪案件的障礙，使得職務(wù)犯罪偵查置于異體監(jiān)督之下(14)袁博.監(jiān)察制度改革背景下檢察機(jī)關(guān)的未來面向[J].法學(xué)，2017,(8):74-75.。此外，國家監(jiān)察委員會(huì)從檢察院承接職務(wù)犯罪偵查權(quán)，對于反腐工作上的監(jiān)察權(quán)行使往往具有事先性，同時(shí)國家的監(jiān)察委員會(huì)與黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)合署辦公，使得職務(wù)犯罪偵查權(quán)的行使更具超前化和預(yù)防性。而檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)則恰恰相反，體現(xiàn)的是一種對權(quán)力行使合法性的事后監(jiān)督和程序控制。這樣一來，避免了法律監(jiān)督權(quán)和國家監(jiān)察權(quán)的沖突。在國家監(jiān)察權(quán)的行使進(jìn)入司法程序之前，國家監(jiān)察權(quán)和法律監(jiān)督權(quán)的權(quán)利位階理論上是平權(quán)的；在進(jìn)入司法程序之后，法律監(jiān)督權(quán)具有優(yōu)位性(15)李聲高.國家監(jiān)察權(quán)運(yùn)行機(jī)制研究——兼論檢察機(jī)關(guān)改革的方向[J].時(shí)代法學(xué)，2017,(6):41-42.。

第三，在“互相配合，互相制約”模式下預(yù)留檢察監(jiān)督制度空間。根據(jù)《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)第127條“監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當(dāng)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門互相配合，互相制約”，對比公檢法三機(jī)關(guān)在刑事法律關(guān)系中的“分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約”的原則，缺乏“分工負(fù)責(zé)”，這主要是因?yàn)楸O(jiān)察權(quán)的運(yùn)行范圍，涵蓋了黨紀(jì)監(jiān)督等領(lǐng)域。與此同時(shí)，“互相制約”的異體監(jiān)督模式得以保留。與偵查一樣，監(jiān)察機(jī)關(guān)對職務(wù)犯罪的調(diào)查也是以重現(xiàn)犯罪原貌為己任的，而其所憑借的同樣是信息資料的強(qiáng)制性收集。但是，如果任由其自主發(fā)揮，難免陷入謬誤循環(huán)而無法警覺。故而，即便是在監(jiān)察機(jī)關(guān)對職務(wù)犯罪的調(diào)查環(huán)節(jié)，也應(yīng)當(dāng)適當(dāng)允許作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)的介入，引導(dǎo)和監(jiān)督監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證工作，一如引導(dǎo)和監(jiān)督公安機(jī)關(guān)的偵查取證工作一樣。否則，調(diào)查權(quán)就存在過度膨脹的失控風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而不僅危及犯罪事實(shí)的準(zhǔn)確查明，也將危及被調(diào)查人的合法權(quán)利(16)李?yuàn)^飛.“調(diào)查-公訴”模式研究[J].法學(xué)雜志，2018,(6):28.。

新修訂的《人民檢察院組織法》第20條規(guī)定了人民檢察機(jī)關(guān)八項(xiàng)職權(quán)，即：一是依照法律規(guī)定對有關(guān)刑事案件行使偵查權(quán)，包括司法工作人員利用職權(quán)實(shí)施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪，國家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實(shí)施的重大犯罪案件；二是對刑事案件進(jìn)行審查，批準(zhǔn)或者決定是否逮捕犯罪嫌疑人；三是對刑事案件進(jìn)行審查，決定是否提起公訴，對決定提起公訴的案件支持公訴；四是依照法律規(guī)定提起公益訴訟；五是對訴訟活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督；六是對判決、裁定等生效法律文書的執(zhí)行工作實(shí)行法律監(jiān)督；七是對監(jiān)獄、看守所的執(zhí)法活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督，包括對監(jiān)獄、看守所對生效法律文書的執(zhí)行活動(dòng)，即刑罰執(zhí)行活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督以及對監(jiān)獄、看守所的其他執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督；八是法律規(guī)定的其他職權(quán)。概述之，在啟動(dòng)監(jiān)察體制改革之前，原本包括司法型業(yè)務(wù)及其運(yùn)行機(jī)制(公訴和批捕)、行政型業(yè)務(wù)及其運(yùn)行機(jī)制(職務(wù)犯罪偵查)、監(jiān)督型業(yè)務(wù)及其運(yùn)行機(jī)制(刑事偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督、民事行政檢察監(jiān)督、監(jiān)獄看守所監(jiān)督)、事務(wù)型業(yè)務(wù)及其運(yùn)行機(jī)制(案件管理等)的檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制(17)龍宗智.檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制應(yīng)當(dāng)細(xì)分，參見戴佳,賈陽,許一航.為全面深化檢察改革建睿智之言獻(xiàn)務(wù)實(shí)之策——最高檢專家咨詢委員座談會(huì)13位專家咨詢委員發(fā)言摘要[N].檢察日報(bào)，2014-12-04(3).，配合司法體制改革，中國特色的檢察權(quán)更加體現(xiàn)監(jiān)督屬性和司法屬性，或許這就是檢察權(quán)涅槃重生的重大契機(jī)。

二、主業(yè)主責(zé)：“新時(shí)代”檢察權(quán)的定位

2014年10月，十八屆四中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，部署了中國特色社會(huì)主義法治體系的基本內(nèi)容，即完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系、完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。其中，“法治監(jiān)督體系”對其他幾大體系建設(shè)具有重要的推動(dòng)作用，既是中國特色社會(huì)主義法治體系的內(nèi)在目標(biāo)，又是建成中國特色社會(huì)主義法治體系的重要保障，其主要內(nèi)容包括黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督等八大監(jiān)督。十八屆四中全會(huì)把檢察監(jiān)督納入法治監(jiān)督體系，作為司法監(jiān)督的重要組成部分進(jìn)行部署，要求“加強(qiáng)對司法活動(dòng)的監(jiān)督，完善檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的法律制度，加強(qiáng)對刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟的法律監(jiān)督，完善人民監(jiān)督員制度”，“探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”。總體而言，《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》延續(xù)了檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的傳統(tǒng)內(nèi)涵，又賦予了新的職責(zé)使命。伴隨著全面依法治國各項(xiàng)改革的推進(jìn)，檢察機(jī)關(guān)也在積極探索和定義自身的“主業(yè)主責(zé)”。

2016年7月20日，時(shí)任最高人民檢察院檢察長的曹建明在第十四次全國檢察工作會(huì)議上明確提出要完善檢察監(jiān)督體系、提高檢察監(jiān)督能力。有學(xué)者認(rèn)為，曹建明在這次會(huì)議講話中已將“法律監(jiān)督”置換為“檢察監(jiān)督”，這種修辭上的變化，反映了語詞背后國家權(quán)力的重新分配與調(diào)整，同時(shí)也表明檢察系統(tǒng)的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)已經(jīng)認(rèn)識(shí)到，監(jiān)督體制改革后用“法律監(jiān)督”來定位檢察機(jī)關(guān)已不合時(shí)宜。同時(shí)，該學(xué)者認(rèn)為，用“檢察監(jiān)督”來定位檢察機(jī)關(guān)仍欠妥當(dāng)，“檢察監(jiān)督”同“法律監(jiān)督”一樣，其內(nèi)涵、外延模糊而不確定，無法對檢察權(quán)作出準(zhǔn)確的概括和清晰的界定，主張立足于職務(wù)犯罪偵查權(quán)剝離的現(xiàn)實(shí)，回歸檢察制度產(chǎn)生的原點(diǎn)，將檢察機(jī)關(guān)定位為國家的公訴機(jī)關(guān)和訴訟監(jiān)督機(jī)關(guān)才是理性而務(wù)實(shí)的選擇(18)胡勇.監(jiān)察體制改革背景下檢察機(jī)關(guān)的再定位與職能調(diào)整[J].法治研究，2017,(3):90.。事實(shí)上，2016年7月召開的第十四次全國檢察工作會(huì)議早于2016年11月7日中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》，也就是說在監(jiān)察體制改革尚未啟動(dòng)的情況，就斷定最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)使用“檢察監(jiān)督”替換“法律監(jiān)督”，主張將檢察機(jī)關(guān)未來改革定位為國家公訴機(jī)關(guān)和訴訟監(jiān)督機(jī)關(guān)的論述多少有些演繹空間(19)值得注意的是，2018年1月24日，時(shí)任最高人民檢察院檢察長的曹建明在第十八次全國檢察長會(huì)議上的講話中，依然使用了“完善檢察監(jiān)督體系、提高檢察監(jiān)督能力”等表述。參見王治國,徐盈雁,徐日丹,閆晶晶.全國檢察長會(huì)議召開，曹建明強(qiáng)調(diào)深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記對政法工作重要指示，牢記新使命奮力開拓新時(shí)代人民檢察事業(yè)新局面[N].檢察日報(bào)，2018-01-26(1).。

第一，檢察機(jī)關(guān)保留“國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”憲法定位。2017年9月11日，國家主席習(xí)近平在致第二十二屆國際檢察官聯(lián)合會(huì)年會(huì)暨會(huì)員大會(huì)的賀信強(qiáng)調(diào)，“中國檢察機(jī)關(guān)是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，承擔(dān)懲治和預(yù)防犯罪、對訴訟活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督等職責(zé)，是保護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益的一支重要力量?！?20)習(xí)近平致信祝賀第二十二屆國際檢察官聯(lián)合會(huì)年會(huì)暨會(huì)員代表大會(huì)召開[N].人民日報(bào)，2017-09-12(1).我國《憲法》第134條規(guī)定“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”。2018年3月，第十三屆全國人大一次會(huì)議第三次全體會(huì)議宣布2018年全國人大常委會(huì)將修改《人民檢察院組織法》，并且聽取審議人民檢察院加強(qiáng)民事訴訟和執(zhí)行活動(dòng)法律監(jiān)督的專項(xiàng)報(bào)告。2018年10月，新修訂的《人民檢察院組織法》不僅明確規(guī)定“人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”，并以“五個(gè)維護(hù)”詮釋了法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的價(jià)值追求與目標(biāo)定位，即“維護(hù)國家安全和社會(huì)秩序”“維護(hù)個(gè)人和組織的合法權(quán)益”“維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益”“維護(hù)社會(huì)公平正義”“維護(hù)國家法制統(tǒng)一、尊嚴(yán)和權(quán)威”。

第二，“在辦案中監(jiān)督、監(jiān)督中辦案”。2018年7月，最高人民檢察院在深圳舉辦了大檢察官研討班，檢察長張軍提出“轉(zhuǎn)隸就是轉(zhuǎn)機(jī)”，要堅(jiān)持檢察機(jī)關(guān)的憲法定位，充分發(fā)揮法律監(jiān)督職能作用，解決檢察工作的根本定位問題，同時(shí)要“在辦案中監(jiān)督、監(jiān)督中辦案”(21)鄭赫南,閆晶晶,姜洪.首席大檢察官釋放哪些創(chuàng)新發(fā)展新信號[N].檢察日報(bào)，2018-07-26(1).。從將檢察工作“主責(zé)主業(yè)”定位為“監(jiān)督”來看，檢察機(jī)關(guān)自身還是在圍繞“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”的憲法定位深耕并拓展業(yè)務(wù)領(lǐng)域。目前，各地檢察機(jī)關(guān)正在積極嘗試拓展法律監(jiān)督職能的范圍。2018年6月29日，浙江省三級檢察院同時(shí)掛上了“公益損害與訴訟違法舉報(bào)中心”的牌子。該中心承載著檢察機(jī)關(guān)作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的重大使命，是檢察機(jī)關(guān)聯(lián)系群眾的橋梁、發(fā)現(xiàn)線索的平臺(tái)、強(qiáng)化監(jiān)督的抓手。成立一個(gè)月，全省三級院中心共接收舉辦線索760件，審查后移送的線索有348件，共辦理20余件公益損害與訴訟違法典型案件。上述相關(guān)舉措，被認(rèn)為是“楓橋經(jīng)驗(yàn)”融入到深化法律監(jiān)督的具體實(shí)踐中的具體舉措(22)陳東升,王春.勇創(chuàng)法律監(jiān)督為民服務(wù)標(biāo)桿省，浙江檢察創(chuàng)新發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”[N].法制日報(bào)，2018-08-15(1-2).。

第三，訴訟與監(jiān)督雙軌并行。目前，從地方各級檢察機(jī)關(guān)的嘗試來看，所謂新時(shí)代的檢察工作基本上是圍繞訴訟和辦案二條主線開展，并且強(qiáng)調(diào)“兩手都要抓、兩手都要硬”。例如，江蘇省人民檢察院檢察長認(rèn)為，國家監(jiān)察體制改革后，檢察機(jī)關(guān)作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的法律地位和職能定位并沒有改變，作為一切公訴活動(dòng)的發(fā)起者、所有訴訟活動(dòng)的監(jiān)督者沒有改變，新時(shí)代檢察工作應(yīng)以“三大公訴、三大監(jiān)督”(刑事公訴、民事公益訴訟、行政公益訴訟和刑事訴訟監(jiān)督、民事訴訟監(jiān)督、行政訴訟監(jiān)督)為核心，發(fā)揮更大作為(23)丁國鋒.江蘇省人民檢察院檢察長劉華代表：銳意改革積極作為高質(zhì)量推進(jìn)檢察工作[N].法制日報(bào)，2017-03-16(7).。北京市檢察機(jī)關(guān)提出“新時(shí)代首都檢察主責(zé)主業(yè)的理論體系”包括四個(gè)方面：“監(jiān)督、審查、追訴”三項(xiàng)基本職責(zé)；司法或者訴訟職能與監(jiān)督職能適當(dāng)分離，突出辦案與監(jiān)督兩條主線；明確審查職能的實(shí)在化，推進(jìn)審查職能的實(shí)質(zhì)化，概括出檢察機(jī)關(guān)履職的基本特征；積極延伸檢察職能，做好推進(jìn)檢察風(fēng)險(xiǎn)防控、參與社會(huì)治理創(chuàng)新、加強(qiáng)檢察服務(wù)保障這“三事”(24)周斌,黃潔.適應(yīng)改革形勢對檢察職能重新定位，訪北京市人民檢察院檢察長敬大力代表[N].法制日報(bào)，2017-03-16(5).。

三、路徑選擇：“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”的拓展領(lǐng)域

2018年憲法修正案通過后，在人民代表大會(huì)制度之下，將形成政府履行行政管理職能、監(jiān)察委員會(huì)履行對國家公職人員監(jiān)察職能、法院履行司法裁判職能、檢察機(jī)關(guān)行使“檢察監(jiān)督”職能的格局。檢察機(jī)關(guān)“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”內(nèi)涵或“檢察監(jiān)督”特征主要包括以下方面：首先，檢察機(jī)關(guān)是國家利益和社會(huì)公共利益的維護(hù)者，這就與各級政府作為行政利益的維護(hù)者具有了本質(zhì)區(qū)別。其次，檢察機(jī)關(guān)維護(hù)國家法律實(shí)施的目的，在于維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益，這就與作為司法正義維護(hù)者的法院具有明顯的差異。再次，檢察機(jī)關(guān)通過行使訴權(quán)的方式來督促行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)構(gòu)和法院糾正違法行為和決定，這就與國家監(jiān)察機(jī)構(gòu)作為對國家公職人員全方位監(jiān)督者具有實(shí)質(zhì)的不同。最后，檢察機(jī)關(guān)“監(jiān)督職能”與“訴訟職能”發(fā)生明顯分離，其監(jiān)督職能主要有“行政監(jiān)督”和“訴訟監(jiān)督”兩種方式。檢察制度改革的經(jīng)驗(yàn)表明，檢察機(jī)關(guān)首先是一個(gè)“辦案機(jī)關(guān)”，也就是代表國家和社會(huì)提起公共訴訟的機(jī)構(gòu)，并通過辦案來維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益。其次，在行使訴訟職能的過程中，檢察機(jī)關(guān)還可以代表國家和社會(huì)，對于部分國家機(jī)關(guān)違反法律的行為，進(jìn)行監(jiān)督并督促其予以糾正。其中，針對部分行政機(jī)關(guān)所存在的違法行政或者行政不作為情況，檢察機(jī)關(guān)可以通過提起公益訴訟的方式，來督促其予以糾正；對于偵查機(jī)關(guān)、法院、執(zhí)行機(jī)關(guān)違反訴訟程序的行為，檢察機(jī)關(guān)也可以提出檢察建議或者提出糾正違法的通知，以督促其糾正非法行為。前者可以稱為“行政監(jiān)督”，后者則屬于通常所說的“訴訟監(jiān)督”(25)陳瑞華.論檢察機(jī)關(guān)的法律職能[J].政法論壇，2018,(1):7-9.。如果對比1954年《中華人民共和國人民檢察院組織法》關(guān)于一般監(jiān)督職權(quán)的相關(guān)規(guī)定，“行政監(jiān)督”與“一般監(jiān)督”具有一定相似性，只是“行政監(jiān)督”通過發(fā)出檢察建議書、提起公益訴訟等方式履行職責(zé)，“一般監(jiān)督”則通過特定的法律程序和使用特定的法律文書履行職責(zé)。

第一，“剛性”的檢察建議。所謂檢察建議權(quán)，是指人民檢察院為促進(jìn)法律正確實(shí)施、促進(jìn)社會(huì)和諧，在履行法律監(jiān)督職能過程中，結(jié)合執(zhí)法辦案，建議有關(guān)單位完善制度，加強(qiáng)內(nèi)部制約、監(jiān)督，正確實(shí)施法律、法規(guī)，完善社會(huì)管理、服務(wù)，預(yù)防和減少違法犯罪的一種權(quán)力，具有法律監(jiān)督的屬性(26)朱孝清,張智輝.檢察學(xué)[M].北京：中國檢察出版社，2010.427-428.。2018年7月，在最高人民檢察院舉辦的大檢察官研討班上，檢察建議的落地落實(shí)問題被特別強(qiáng)調(diào)，最高檢表示，檢察建議絕不是發(fā)出去就了事，要緊緊盯住效果，監(jiān)督落實(shí)情況，即“努力使檢察建議體現(xiàn)剛性、做到剛性”。同時(shí)，最高檢表示將啟動(dòng)對《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定(試行)》的修改，對檢察建議的制發(fā)程序、文書標(biāo)準(zhǔn)等作出全面細(xì)化的規(guī)定，推動(dòng)檢察建議工作規(guī)范有序開展，讓檢察建議更好地發(fā)揮作用，還要“積極向立法機(jī)關(guān)提出建議，推動(dòng)完善相關(guān)立法，對檢察建議的程序、效力等作出明確規(guī)定；對難度大、影響大的檢察建議進(jìn)行公開的送達(dá)和接收回復(fù)，體現(xiàn)儀式化、莊重化、監(jiān)督化等內(nèi)涵”(27)魏哲哲.如何提升檢察建議的剛性[N].人民日報(bào)，2018-08-08(19).。從上述最高人民檢察院關(guān)于檢察建議體現(xiàn)“剛性”、做到“剛性”來看，似乎有融合一般監(jiān)督職權(quán)“提請書”“建議書”等法律文書功能的趨向。但是，從汲取我國檢察機(jī)關(guān)“一般監(jiān)督”職權(quán)廢止的教訓(xùn)角度分析，要真正實(shí)現(xiàn)檢察建議的“剛性”，關(guān)鍵是要處理好檢察權(quán)與立法權(quán)、行政權(quán)、審判權(quán)、監(jiān)察權(quán)的制約配合關(guān)系，處理好中央與地方、條與塊的多重領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，特別是如何在堅(jiān)持執(zhí)政黨全面集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，有效發(fā)揮檢察建議的監(jiān)督效能。2018年3月，中央印發(fā)《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，黨和國家機(jī)構(gòu)重大改革、職能調(diào)整全面啟動(dòng)，黨和國家機(jī)構(gòu)黨政合署辦公趨勢將其對未來國家機(jī)關(guān)的運(yùn)行產(chǎn)生重大影響。在“新時(shí)代”，檢察機(jī)關(guān)要實(shí)現(xiàn)檢察建議“剛性”，就必然面臨著如何協(xié)調(diào)與“廣義政府”的關(guān)系，如何處理“只有黨政分工、沒有黨政分開”的各級黨委政府的關(guān)系(28)“在中國歷史傳統(tǒng)中，‘政府’歷來是廣義的，承擔(dān)著無限責(zé)任。黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)以及法院和檢察院，在廣大群眾眼里都是政府。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，只有黨政分工、沒有黨政分開，對此必須旗幟鮮明、理直氣壯，堅(jiān)定中國特色社會(huì)主義道路自信、理論自信、制度自信、文化自信?！眳⒁娦祜w鵬,王皓.王岐山在參加北京代表團(tuán)審議時(shí)強(qiáng)調(diào)，構(gòu)建黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的反腐敗體制，提高執(zhí)政能力，完善治理體系，郭金龍蔡奇李偉參加審議[N].北京日報(bào)，2017-03-06(1).。上述權(quán)力之間的良性互動(dòng)關(guān)系建構(gòu)，不僅關(guān)涉檢察建議“剛性”的強(qiáng)度，更關(guān)涉檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督機(jī)關(guān)職能發(fā)揮的廣度和深度。

第二，“公益”的民行訴訟。2015年7月1日，全國人大常委會(huì)通過了關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在十三個(gè)省市開展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定。根據(jù)該項(xiàng)決定，最高人民檢察院被授權(quán)在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國有資產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、食品藥品安全等領(lǐng)域開展公益訴訟。2017年6月27日，全國人大常委會(huì)通過了修改后的民事訴訟法和行政訴訟法，檢察機(jī)關(guān)可依法對破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為提起民事公益訴訟，也可以對生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為的情況提起行政公益訴訟。至此，我國以立法形式正式確立了檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的制度。從各地實(shí)踐來看，民事和行政公益訴訟正在成為檢察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)重要“增長點(diǎn)”。例如，江蘇檢察機(jī)關(guān)大力推動(dòng)檢察建議參與環(huán)境保護(hù)、預(yù)防和遏制犯罪、推動(dòng)社會(huì)治理、維護(hù)公共利益的剛性作用，僅2017年就發(fā)出檢察建議5483件，回復(fù)率93.2%，被采納率92.7%，并且對部分未在規(guī)定期限內(nèi)回復(fù)檢察建議，也未依法履行監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)，依法提起行政公益訴訟(29)丁國鋒.江蘇去年發(fā)出5483件檢察建議逾9成被回復(fù)采納，剛性檢察建議推動(dòng)行政機(jī)關(guān)依法履職[N].法制日報(bào)，2018-08-22(3).。2018年上半年，新疆全區(qū)檢察機(jī)關(guān)共發(fā)現(xiàn)公益訴訟線索803件，立案498件，其中行政公益訴訟案件448起，依法發(fā)出檢察建議340件，行政公益訴訟發(fā)出訴前檢察建議中，行政機(jī)關(guān)到期糾正違法或履行職責(zé)達(dá)到94.5%(30)潘從武,楊舒涵.今年上半年立案498件，發(fā)出檢察建議340件，新疆檢察機(jī)關(guān)力推公益訴訟守護(hù)群眾利益[N].法制日報(bào)，2018-08-15(5).。再例如，2018年初，深圳市檢察院在發(fā)現(xiàn)銷售死豬肉、病豬肉案件線索后，向廣東省消費(fèi)者委員會(huì)發(fā)出檢察建議，并支持其提起民事訴訟。此案成為廣東省消費(fèi)者委員會(huì)提起的第一個(gè)公益訴訟案件，也成為全國首例以懲罰性損害賠償為訴訟請求的消費(fèi)領(lǐng)域公益訴訟案件。該案中首次采用公告方式作為訴前程序，督促有權(quán)提起訴訟的機(jī)關(guān)或組織向法院提起訴訟，獲得了最高人民檢察院的認(rèn)可(31)唐榮.履行法律監(jiān)督職責(zé)當(dāng)好公共利益代表，深圳檢察機(jī)關(guān)探索公益司法保護(hù)新模式[N].法制日報(bào)，2018-08-31(1).。此外，最高人民檢察院為通過優(yōu)化監(jiān)督實(shí)現(xiàn)強(qiáng)化監(jiān)督，還成立了民事行政訴訟監(jiān)督案件專家委員會(huì)，嘗試用“外腦”提升法律監(jiān)督專業(yè)能力(32)姜洪.借用“外腦”提升專業(yè)能力優(yōu)化強(qiáng)化民行監(jiān)督[N].檢察日報(bào)，2018-07-30(1).。2018年7月6日，中央全面深化改革委員會(huì)第三次會(huì)議審議通過《關(guān)于設(shè)立最高人民檢察院公益訴訟檢察廳的方案》，宣布將設(shè)立最高人民檢察院公益訴訟檢察廳，目標(biāo)是強(qiáng)化法律監(jiān)督、提高辦案效果、推進(jìn)專業(yè)化建設(shè)為導(dǎo)向，構(gòu)建配置科學(xué)、運(yùn)行高效的公益訴訟檢察機(jī)構(gòu)，為更好履行檢察公益訴訟職責(zé)提供組織保障。可以預(yù)見，各級檢察機(jī)關(guān)將以此為契機(jī)，進(jìn)一步整合內(nèi)部資源，在公益訴訟領(lǐng)域積極發(fā)揮檢察監(jiān)督的作用。

第三，“法治政府”的檢察監(jiān)督。2018年8月24日，中央全面依法治國委員會(huì)第一次會(huì)議召開。此次會(huì)議強(qiáng)調(diào)：“加強(qiáng)法治政府建設(shè)，健全依法決策機(jī)制，深化行政執(zhí)法體制改革，完善黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)的約束機(jī)制?！?33)新華社.習(xí)近平主持召開中央全面依法治國委員會(huì)第一次會(huì)議強(qiáng)調(diào)，加強(qiáng)黨對全面依法治國的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，更好發(fā)揮法治固根本穩(wěn)預(yù)期利長遠(yuǎn)的保障作用[N].人民日報(bào)，2018-08-25(1).早在2015年12月中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015—2020年)》就曾明確“檢察機(jī)關(guān)對在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的行政違法行為進(jìn)行監(jiān)督，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極配合”。但是，在實(shí)踐中部分行政機(jī)關(guān)亂作為、不作為、慢作為的問題依然比較突出，還有不少行政機(jī)關(guān)對檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的重要性、必要性缺乏足夠認(rèn)識(shí)，有的甚至認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)全面開展法律監(jiān)督“多此一舉”，是給行政機(jī)關(guān)“添亂”。要真正實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)“勉勉強(qiáng)強(qiáng)讓監(jiān)督”變?yōu)椤案吒吲d興要監(jiān)督”，借助法律監(jiān)督客觀、中立、專業(yè)優(yōu)勢，促進(jìn)依法行政，確保嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法(34)王磊,孫長亮.借力法律監(jiān)督推進(jìn)法治政府建設(shè)[N].法制日報(bào)，2018-08-29(12).，似乎僅僅依靠轉(zhuǎn)變觀念、提高認(rèn)識(shí)還不夠。此外，需要明確的是，現(xiàn)行法律規(guī)范中賦予檢察機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督僅限于“履職”范圍內(nèi)，絕非是對抽象行政行為和具體行政行為的廣義監(jiān)督，也就是說與新中國初期檢察機(jī)關(guān)“一般監(jiān)督”職權(quán)不屬于同一概念。

鑒于現(xiàn)實(shí)中行政權(quán)往往充任無限政府的角色，或試圖扮演無限政府的定位，有不少學(xué)者希望提升檢察監(jiān)督的范圍和權(quán)威，以在一定程度上實(shí)現(xiàn)權(quán)力之間的制衡。一方面，要加強(qiáng)對強(qiáng)制性偵查措施的剛性監(jiān)督。隨著職務(wù)犯罪偵查權(quán)的剝離，檢察院從參與者轉(zhuǎn)為“旁觀者”，需要做的工作重點(diǎn)是如何有效地監(jiān)督偵查。對于監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督亦應(yīng)納入檢察院的法律監(jiān)督體系。另一方面，要加強(qiáng)行政檢察監(jiān)督功能，對行政強(qiáng)制措施實(shí)施檢察監(jiān)督，以及對行政機(jī)關(guān)行使不當(dāng)或者不行使職權(quán)進(jìn)行檢察監(jiān)督(35)姚岳絨.監(jiān)察體制改革中檢察院憲法地位之審視[J].中國政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2018,(1):202-205.。此外，在憲法審查程序啟動(dòng)方面，檢察機(jī)關(guān)在現(xiàn)行憲法與法律框架內(nèi)，具有啟動(dòng)憲法審查的職權(quán)形式和維護(hù)法制統(tǒng)一的義務(wù)和權(quán)力，這是構(gòu)建完整的憲法審查程序的重要部分，檢察機(jī)關(guān)有必要充分發(fā)揮法定職權(quán)，推動(dòng)憲法實(shí)施(36)韓大元.論檢察[M].北京：中國檢察出版社，2014.21-22.。同時(shí)，因?yàn)椤吨腥A人民共和國立法法》(以下簡稱《立法法》)第99條規(guī)定國務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，也可以向全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)書面提出進(jìn)行審查的要求，由常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)分送有關(guān)的專門委員會(huì)進(jìn)行審查、提出意見。該條被認(rèn)為是《立法法》賦予了上述幾個(gè)機(jī)構(gòu)對除法律以外的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例及單行條例的合憲性及合法性審查制度。有學(xué)者認(rèn)為，在中國法治進(jìn)程正如火如荼推進(jìn)的當(dāng)下，探討檢察機(jī)關(guān)對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例、規(guī)章、規(guī)章以下行政規(guī)范性文件的檢察監(jiān)督具有十分重大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的理論價(jià)值，并主張從理性建構(gòu)主義出發(fā)，結(jié)合人民代表大會(huì)制度、行政權(quán)運(yùn)作規(guī)律以及檢察監(jiān)督的自身特點(diǎn)，對抽象行政行為檢察監(jiān)督的主體、監(jiān)督范圍、監(jiān)督方式以及程序機(jī)制等方面予以科學(xué)構(gòu)建(37)該學(xué)者認(rèn)為，抽象行政行為的檢察監(jiān)督是指檢察機(jī)關(guān)對行政法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)章以下具有普遍約束力行政規(guī)范的合憲性、合法性所施加的審查、評議和督促等專項(xiàng)法律活動(dòng)。參見韓成軍.依法治國視野下抽象行政行為的檢察監(jiān)督[J].河南社會(huì)科學(xué)，2015,(3):40-41.。實(shí)際上，《立法法》并未賦予檢察機(jī)關(guān)對抽象行政行為的審查權(quán)，甚至提請審查的建議權(quán)也并非上述相關(guān)國家機(jī)關(guān)獨(dú)享的權(quán)力，其他國家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，也可以向全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)書面提出進(jìn)行審查的建議。2014年10月，十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，明確健全憲法實(shí)施和監(jiān)督制度，完善全國人民代表大會(huì)及其常委會(huì)憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機(jī)制。2018年3月11日，第十三屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過的《中華人民共和國憲法修正案》將“全國人大法律委員會(huì)”更名為“全國人大憲法和法律委員會(huì)”，該專門委員會(huì)承擔(dān)推動(dòng)憲法實(shí)施、開展憲法解釋、推進(jìn)合憲性審查、加強(qiáng)憲法監(jiān)督、配合憲法宣傳等職責(zé)。由此可以看出，推動(dòng)憲法實(shí)施與監(jiān)督已成為執(zhí)政黨推動(dòng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，而作為“國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”的檢察機(jī)關(guān)在推動(dòng)合憲性審查，促進(jìn)法治政府職能作用的發(fā)揮具有積極意義。

第三，“激活”的列席制度。1954年《人民法院組織法》曾明確規(guī)定各級人民檢察院檢察長“有權(quán)”列席本級人民法院審判委員會(huì)會(huì)議，1954年《人民檢察院組織法》作出相似規(guī)定，即新中國初期檢察機(jī)關(guān)對審判機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督具有較強(qiáng)的“剛性”?，F(xiàn)行法院組織法保留了檢察長列席法院審委會(huì)的制度，但是卻將“有權(quán)列席”修改為“可以列席”。同時(shí)，1979年檢察院組織法卻并未明確規(guī)定相關(guān)制度。這導(dǎo)致了在司法實(shí)踐中，檢察長列席法院審委會(huì)制度長期處于閑置狀態(tài)。從2004年開始，中央在對司法改革的部署中明確要求落實(shí)并完善人民檢察院檢察長列席人民法院審判委員會(huì)會(huì)議的規(guī)定(38)2004年，《中央司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于司法體制和工作機(jī)制改革的初步意見》中明確強(qiáng)調(diào)要“健全人民檢察院派員列席人民法院審判委員會(huì)會(huì)議制度”；2005年，最高人民檢察院和最高人民法院分別在《關(guān)于進(jìn)一步深化檢察改革的三年實(shí)施方案》和《人民法院第二個(gè)五年改革綱要》中，把檢察長或受檢察長委派的副檢察長列席審委會(huì)作為加強(qiáng)審判監(jiān)督，切實(shí)維護(hù)司法公正的一項(xiàng)重大改革內(nèi)容加以規(guī)定。2009年最高人民法院發(fā)布了《人民法院第三個(gè)五年改革綱要》，再次將落實(shí)檢察長列席法院審判委員會(huì)制度確定為司法體制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。同年，最高人民檢察院也在《關(guān)于貫徹落實(shí)〈中央政法委關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革若干問題的意見〉的實(shí)施意見》中將完善檢察長列席審委會(huì)制度繼續(xù)作為落實(shí)司法體制改革的具體措施。。2010年1月12日，最高人民法院、最高人民檢察院印發(fā)《關(guān)于人民檢察院檢察長列席人民法院審判委員會(huì)會(huì)議的實(shí)施意見》的通知中明確下列四類案件或議題，同級人民檢察院檢察長可以列席：第一，可能判處被告人無罪的公訴案件；第二，可能判處被告人死刑的案件；第三，人民檢察院提出抗訴的案件；第四，與檢察工作有關(guān)的其他議題。但是在2014年十八屆四中全會(huì)啟動(dòng)的新一輪司法改革中，最高人民法院“四五改革綱要”和最高人民檢察院新的“五年規(guī)劃”中對列席制度均未提及。

2018年6月11日，最高人民法院舉行審判委員會(huì)第1742次會(huì)議，最高人民檢察院檢察長、首席大檢察官張軍依照法律規(guī)定列席。張軍檢察長在發(fā)言中稱，這是落實(shí)2010年“兩高”《關(guān)于人民檢察院檢察長列席人民法院審判委員會(huì)會(huì)議的實(shí)施意見》(以下簡稱《實(shí)施意見》)的要求，并提出“三友”和“三贏”的觀點(diǎn)，即檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)，要做被監(jiān)督機(jī)關(guān)的“諍友、益友而不是損友”和實(shí)現(xiàn)“雙贏多贏共贏”(39)周斌,董凡超.最高檢檢察長首次列席最高法審委會(huì)[N].法制日報(bào)，2018-06-12(1).。此后，各地檢察機(jī)關(guān)陸續(xù)開展檢察長列席法院審委會(huì)的活動(dòng)，甚至北京市高級人民法院和北京市人民檢察院專門制定《關(guān)于人民檢察院檢察長列席人民法院審判委員會(huì)會(huì)議的工作辦法(試行)》(40)楊永浩.北京：健全檢察長列席審委會(huì)機(jī)制[N].檢察日報(bào)，2018-09-04(2).。

檢察長列席同級人民法院審判委員會(huì)會(huì)議制度被檢察機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部稱為“中國特色社會(huì)主義司法體制的需要”“連接審判權(quán)與法律監(jiān)督權(quán)的橋梁”(41)沈新康.檢察長列席審委會(huì)會(huì)議制度的實(shí)踐與思考[J].華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2009,(5):77.?！白罡镜睦碚摶A(chǔ)”是“檢察機(jī)關(guān)作為國家法律監(jiān)督主體的合理性，以及審判組織、審判活動(dòng)作為法律監(jiān)督客體接受監(jiān)督的當(dāng)然性”(42)陳濂,柯葛壯,田歡忠.檢察長列席審委會(huì)制度合理性研究[J].東方法學(xué)，2010,(4):110-112.。但是，似乎該《實(shí)施意見》貫徹的并不理想。例如，一些地方法院以審判獨(dú)立為由，對檢察長列席審委會(huì)會(huì)議持消極態(tài)度，很少通知檢察長列席會(huì)議，檢察長也缺乏知曉審委會(huì)會(huì)議情況的渠道；有的法官提出檢察長列席審委會(huì)會(huì)議，應(yīng)限于對審委會(huì)議事程序的監(jiān)督，不能對事實(shí)證據(jù)和法律問題發(fā)表意見；有的法院以秘密評議為由，要求列席檢察長在審委會(huì)委員評議時(shí)退場，并明確規(guī)定在正式文件中(43)鄒開紅,閆俊瑛.檢察長列席審判委員會(huì)制度[J].國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)，2010,(4):43.。同時(shí)理論界也存在不少質(zhì)疑聲音。例如，檢察長列席同級法院審判委員會(huì)制度不符合控辯平等、控審分離、審判獨(dú)立和無罪推定等一系列刑事訴訟基本原則的精神，有悖于程序正義的理念；不僅會(huì)導(dǎo)致審判監(jiān)督權(quán)的濫用，而且在實(shí)踐中容易引發(fā)一系列無法克服的矛盾，加劇審判委員會(huì)制度的不合理性；檢察長列席審判委員會(huì)與行使審判監(jiān)督權(quán)之間并無必然聯(lián)系；《中華人民共和國人民法院組織法》(以下簡稱《人民法院組織法》)在未來修改時(shí)應(yīng)當(dāng)廢除這一制度(44)韓旭.檢察長列席法院審判委員會(huì)制度之檢討[J].暨南學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2009,(1):66-74.。特別是在《人民檢察院組織法》和《人民法院組織法》修改之際，有學(xué)者認(rèn)為該制度不符合正在全面推進(jìn)的司法改革的精神：不利于人民法院、人民檢察院依法獨(dú)立行使審判權(quán)、檢察權(quán)；不利于推進(jìn)以審判為中心的刑事訴訟制度的改革；不利于建立并落實(shí)司法責(zé)任制；也不利于人民檢察院依法獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)等，呼吁取消此項(xiàng)制度(45)顧永忠.檢察長列席審委會(huì)會(huì)議制度應(yīng)當(dāng)取消——寫在《人民法院組織法》修改之際[J].甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)，2017,(4):8-15.。

有學(xué)者曾從實(shí)證角度考察檢察長列席審委會(huì)的現(xiàn)狀，結(jié)論是制度的理論預(yù)設(shè)與實(shí)踐運(yùn)行出現(xiàn)了一定位移與背離。也就是說理應(yīng)發(fā)揮監(jiān)督功能的列席制度，在實(shí)踐中反而成為了法檢兩家圍繞疑難復(fù)雜案件商談決疑的方式。這是因?yàn)榱邢贫扔凶陨淼陌l(fā)展規(guī)律和運(yùn)行要求，不能用先在的、當(dāng)然的職能定位去框限其實(shí)踐邏輯，狹義的、純粹的監(jiān)督功能恐怕只是制度設(shè)計(jì)者一廂情愿的期待與建構(gòu)(46)劉嬋秀.檢察長列席審委會(huì)制度實(shí)證考察[J].國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)，2014,(3):95-96.。例如，某地檢察院在推介列席法院審委會(huì)的“先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)”時(shí)稱，“在對一些重要案件的討論發(fā)言中不僅涉及程序問題，還包括案件實(shí)體問題；不僅說明檢察機(jī)關(guān)的意見，還圍繞案件事實(shí)和證據(jù)認(rèn)定、法律適用及處理意見與審委會(huì)委員一起認(rèn)真研究討論；不僅是簡單地聽取意見和發(fā)表意見，還善于運(yùn)用審委會(huì)議事的程序規(guī)定爭取預(yù)期效果，”以至于檢方列席意見采納比例高97%(47)項(xiàng)谷,姜偉.司法體制改革中完善檢察長列席審委會(huì)會(huì)議制度的新視域[J].上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)(法治論壇)，2018,(1):137-138.。筆者認(rèn)為，如果檢察長列席審委會(huì)可以如此深度介入具體案件，實(shí)現(xiàn)如此高比例的意見采納率，是否符合檢法關(guān)系的基本定位以及相關(guān)法律規(guī)范的原則與精神值得商榷。特別是，對于此項(xiàng)制度的解釋和闡述，檢察系統(tǒng)內(nèi)部與學(xué)術(shù)界存在一定差距，且檢察系統(tǒng)極力證成的制度與實(shí)踐合理性的相關(guān)論點(diǎn)，難免存在部門立場傾向，也未達(dá)到消除合理懷疑的效果。

2018年10月新修訂的《人民檢察院組織法》第26條，明確規(guī)定人民檢察院檢察長或者檢察長委托的副檢察長，可以列席同級人民法院審判委員會(huì)會(huì)議，再次從組織法律規(guī)范角度確認(rèn)了列席制度。盡管如此，檢察系統(tǒng)要真正激活列席制度，還是需要思考并回答以下問題：第一，如何實(shí)現(xiàn)列席人員、列席范圍、列席程序、列席職責(zé)、監(jiān)督后果等具體而明確的制度設(shè)計(jì)？同時(shí)，如何實(shí)現(xiàn)與相關(guān)實(shí)體性法律規(guī)范、程序性法律規(guī)范的協(xié)調(diào)統(tǒng)一？第二，如何科學(xué)界定列席制度的監(jiān)督屬性，是程序性監(jiān)督？還是實(shí)體性監(jiān)督？是把監(jiān)督的重點(diǎn)放在審委會(huì)“議事”程序？還是放在個(gè)案裁判的“合法”與否？列席制度如何實(shí)現(xiàn)與審判獨(dú)立、控辯對等原則的協(xié)調(diào)？第三，如何從理念更新、制度設(shè)計(jì)、公正實(shí)現(xiàn)等角度，實(shí)現(xiàn)列席制度與以審判為中心的刑事訴訟制度改革(48)2016年6月27日，中央深改組第25次會(huì)議審議通過了《關(guān)于推進(jìn)以審判為中心的刑事訴訟制度改革的意見》，強(qiáng)調(diào)要發(fā)揮好審判特別是庭審的重要作用，促使辦案人員樹立辦案必須經(jīng)得起法律檢驗(yàn)的理念，通過法庭審判的程序公正實(shí)現(xiàn)案件裁判的實(shí)體公正。、完善司法責(zé)任制、推進(jìn)審委會(huì)改革等(49)2015年最高人民法院《關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見》明確提出 “讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)，確保人民法院依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)”，明確審判委員會(huì)只討論涉及國家外交、安全和社會(huì)穩(wěn)定的重大復(fù)雜案件，以及重大、疑難、復(fù)雜案件的法律適用問題。重大司法體制改革任務(wù)與目標(biāo)的協(xié)調(diào)？第四，2010年“兩高”制定的《關(guān)于人民檢察院檢察長列席人民法院審判委員會(huì)會(huì)議的實(shí)施意見》性質(zhì)如何界定？是司法解釋？還是司法政策性文件？還是可能涉及國家權(quán)力機(jī)關(guān)立法解釋的規(guī)范性文件？如要真正激活列席制度，是否應(yīng)該重新修訂或提升規(guī)范性文件制定的層級？

四、結(jié)語

2018年憲法修正案通過后，檢察權(quán)與行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、審判權(quán)是平行并列的權(quán)力，均由作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)根據(jù)《憲法》的定位擔(dān)負(fù)著維護(hù)國家法律統(tǒng)一實(shí)施、糾正破壞法制行為的職責(zé)，這種監(jiān)督職能即是“檢察監(jiān)督”。也就是說“檢察監(jiān)督”僅僅是一種專門性、程序性的監(jiān)督手段和方式?！皺z察監(jiān)督”不是“一般監(jiān)督”，也與新中國初期曾經(jīng)嘗試移植蘇聯(lián)檢察模式的“最高監(jiān)督”“監(jiān)督的監(jiān)督”“一般監(jiān)督”不是同一概念，它僅僅是黨和國家監(jiān)督體系中的組成部分之一。適應(yīng)新時(shí)代司法變化，檢察權(quán)配置的基本邏輯包括：憲法性權(quán)力及權(quán)能引申邏輯；位階性權(quán)力要素邏輯；司法需求與司法規(guī)律邏輯。憲法性權(quán)力與權(quán)能引申邏輯是根本和首要的邏輯，權(quán)力要素及位階邏輯突出監(jiān)督要素，是檢察權(quán)科學(xué)配置的關(guān)鍵；司法需求與司法規(guī)律邏輯強(qiáng)調(diào)司法合致性，是檢察權(quán)科學(xué)配置的保障(50)所謂憲法性權(quán)力與權(quán)能引申邏輯是指，檢察權(quán)是一項(xiàng)憲法性權(quán)力，但并不因憲法規(guī)定即告實(shí)現(xiàn)，而是需要依據(jù)憲法定位對檢察權(quán)權(quán)能予以引申；所謂位階性權(quán)力要素邏輯，是指因應(yīng)檢察權(quán)的憲法定位，檢察權(quán)的權(quán)力要素宜確定為監(jiān)督要素、司法要素、行政要素，并以此為權(quán)力行使的位階；所謂司法需求與司法規(guī)律邏輯是指，應(yīng)以司法合致性為目標(biāo)調(diào)節(jié)檢察權(quán)(權(quán)能)配置，以滿足司法需求為檢察權(quán)配置的功能導(dǎo)向。參見李貴揚(yáng).修憲后檢察權(quán)如何配置[EB/OL].(2018-07-17)[2018-09-04].https://new.qq.com/omn/20180717/20180717A0OKEA.html.。監(jiān)察體制改革背景下的檢察權(quán)定位，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部有著清晰的界定(51)例如，2018年7月18日，在十三屆全國人大第二期代表學(xué)習(xí)班上，最高人民檢察院黨組書記、檢察長張軍專門針對監(jiān)察權(quán)和檢察權(quán)的區(qū)別作出了回答：監(jiān)察委對公職人員個(gè)人進(jìn)行監(jiān)察，調(diào)查職務(wù)違紀(jì)違法和犯罪；檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職權(quán)，是依法對司法機(jī)關(guān)、執(zhí)法機(jī)關(guān)在訴訟和相關(guān)執(zhí)法過程中的違法行為進(jìn)行監(jiān)督糾正。一個(gè)是對個(gè)人，一個(gè)是對機(jī)關(guān)行使權(quán)力行為；一個(gè)是對公職人員全覆蓋，一個(gè)是重在發(fā)現(xiàn)訴訟過程中的職務(wù)行為不正當(dāng)性……“訴訟活動(dòng)中，檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職權(quán)，既不同于初始階段行政機(jī)關(guān)的決定權(quán)，也不同于具有終局決定意義的裁判權(quán)，更多的是一種過程中的監(jiān)督，有問題最終要靠監(jiān)督相關(guān)部門自己去糾正。根據(jù)這一特點(diǎn)運(yùn)用好檢察權(quán)，有利于防止審判恣意和偵查濫權(quán)，推動(dòng)公安機(jī)關(guān)、法院依法履職?！睂堒姷慕榻B，不少代表頻頻點(diǎn)頭。參見姜洪.“這一回，又能說出哪些新意”——看首席大檢察官如何向270余位全國人大代表匯報(bào)[N].檢察日報(bào)，2018-07-19(1).。最高人民檢察院提出檢察工作是刑事檢察、民事檢察、行政檢察、公益訴訟“四輪驅(qū)動(dòng)”。2019年10月31日，十九屆四中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中，提出堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義法治體系，健全保證憲法全面實(shí)施的體制機(jī)制、完善立法體制機(jī)制、健全社會(huì)公平正義法治保障制度和加強(qiáng)對法律實(shí)施的監(jiān)督等(52)新華社.中共十九屆四中全會(huì)在京舉行，中央政治局主持會(huì)議，中央委員會(huì)總書記習(xí)近平作重要講話[N].人民日報(bào)，2019-11-01(1).。同時(shí)，新修訂的《人民檢察院組織法》也已于2019年1月1日起正式施行，盡管如此，檢察機(jī)關(guān)在推進(jìn)中國法制建設(shè)的歷程中發(fā)揮獨(dú)特作用依然任重而道遠(yuǎn)。