王延中 龍玉其 寧亞芳

1978 年以來，在推進城鄉(xiāng)經(jīng)濟體制改革和對外開放過程中，我國積極推進了社會保障制度建設。經(jīng)過不斷的制度建設試點和整合優(yōu)化，我國在20 世紀和21 世紀之交初步形成了具有中國特色的現(xiàn)代社會保障體系。21 世紀以來，伴隨我國綜合國力的不斷增長，職工與城鄉(xiāng)居民社會保障事業(yè)快速發(fā)展，在不少方面取得顯著成效。社會保障體系的發(fā)展為改善民生、促進經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)揮了重要作用。黨的十八大以來，圍繞“堅持全覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)方針，以增強公平性、適應流動性、保證可持續(xù)性為重點，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系”的要求，我國加大了社會保障制度的整合優(yōu)化力度，社會保障制度的建立從人群全覆蓋逐步走向了個體生命周期全覆蓋。

黨的十九大報告提出我國進入新時代，社會主要矛盾轉變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。在新時代新思想、新戰(zhàn)略的指導下，我國社會保障制度堅持以人民為中心的思想為指導，在消除絕對貧困、促進更加公平的收入分配等方面取得了顯著成效。社會保障不僅成為了我國國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的重要組成部分，還成為國家解決城鄉(xiāng)居民面臨的不平衡不充分民生發(fā)展問題的重要戰(zhàn)略舉措。2019 年11 月，黨中央發(fā)布《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，指出“堅持和完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的民生保障制度，滿足人民日益增長的美好生活需要。”①《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，中國政府網(wǎng)：http：//www.gov.cn/zhengce/2019-11/05/content_5449023.htm，2019 年11 月5 日。按照黨的十九屆四中全會的要求，社會保障作為新時代民生保障的重要組成部分，應與其他一系列公共服務和社會政策、經(jīng)濟政策等協(xié)同發(fā)展，形成可持續(xù)的托底作用，為國家“兩個一百年”目標提供更加堅實的保障。

“十三五”時期，我國社會保障事業(yè)在優(yōu)化制度體系、兜底扶貧攻堅、夯實“社會政策要托底的政策框架”等諸多方面，取得了舉世矚目的進展和成就。很多措施按照“十三五”規(guī)劃完成實施，多項指標更是超前完成。社會保障事業(yè)的發(fā)展構成了我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。2020 年正值我國“十三五”時期收官之年，也是“十四五”時期即將開啟之際。在總結“十三五”時期中國社會保障制度建設成效與發(fā)展經(jīng)驗基礎上，認真分析新的關鍵時期我國社會保障制度建設面臨的新形勢與新挑戰(zhàn)，明確社會保障制度建設的新目標與新任務，進而采取適宜的社會保障發(fā)展戰(zhàn)略和主要政策，對于完善國家治理體系、推進社會保障治理能力現(xiàn)代化具有十分重要的價值和意義。

一、“十四五”時期社會保障體系面臨的新形勢與新挑戰(zhàn)

黨的十九屆四中全會提出，當今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，我國正處于實現(xiàn)中華民族偉大復興關鍵時期。順應時代潮流，適應我國社會主要矛盾變化，不斷滿足人民對美好生活新期待，必須在堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化上下更大功夫。進入新時代，隨著經(jīng)濟社會等形勢發(fā)生變化，我國社會保障體系發(fā)展也面臨新的國內外形勢和可持續(xù)發(fā)展的挑戰(zhàn)。概括而言，這些新形勢和挑戰(zhàn)表現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）相對貧困和脫貧后的返貧問題依然嚴重

2015 年全國實施精準扶貧以來，我國基本消除了絕對貧困問題。2019 年，我國減少建檔立卡貧困人口1000 萬以上，340 個左右貧困縣脫貧摘帽，易地扶貧搬遷建設任務基本完成?！叭齾^(qū)三州”建檔立卡貧困人口由2018 年的172 萬減少到今年底的43 萬，貧困發(fā)生率由8.2%下降到2%。②《2019 全國扶貧開發(fā)工作成績單亮相：1000 余萬人脫貧，340 個縣摘帽》，新華網(wǎng)：http：//www.xinhuanet.com/politics/2019-12/21/c_1125372395.htm，2019 年12 月21 日。2020 年是脫貧攻堅工作收官之年，也是全面建成小康社會目標實現(xiàn)之年。在絕對貧困問題基本解決之后，治理相對貧困問題將成為“十四五”時期社會保障制度發(fā)展面臨的重要任務。國務院扶貧辦也提出了“鞏固脫貧攻堅成果，建立解決相對貧困的長效機制”的工作任務。③《2019 全國扶貧開發(fā)工作成績單亮相：1000 余萬人脫貧，340 個縣摘帽》，新華網(wǎng)：http：//www.xinhuanet.com/politics/2019-12/21/c_1125372395.htm，2019 年12 月21 日。習近平總書記在主持召開解決“兩不愁三保障”突出問題座談會上提出，“基本醫(yī)保、大病保險、醫(yī)療救助是防止老百姓因病返貧的重要保障。這個兜底作用很關鍵。脫貧攻堅明年就要收官，要把工作往深里做、往實里做，重點做好那些尚未脫貧或因病因傷返貧群眾的工作，加快完善低保、醫(yī)保、醫(yī)療救助等相關扶持和保障措施，用制度體系保障貧困群眾真脫貧、穩(wěn)脫貧?！雹佟读暯轿膮R：習近平論脫貧攻堅（2019 年）》，學習強國網(wǎng)：https：//www.xuexi.cn/lgpage/detail/index.html？id=2233685390088327457。因此，進入“十四五”時期，社會保障制度依然要緊緊圍繞“真脫貧、穩(wěn)脫貧”目標，繼續(xù)做好兜底保障，并重視貧困線邊沿低收入貧困人口和家庭的相對貧困問題。

（二）經(jīng)濟下行壓力較大對就業(yè)和財政的影響不容小覷

2019 年中央經(jīng)濟工作會議指出，我國正處在轉變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結構、轉換增長動力的攻關期，結構性、體制性、周期性問題相互交織，“三期疊加”影響持續(xù)深化，經(jīng)濟下行壓力加大。當前世界經(jīng)濟增長持續(xù)放緩，仍處在國際金融危機后的深度調整期。②《中央經(jīng)濟工作會議在北京舉行 習近平李克強作重要講話》，新華網(wǎng)：http：//www.xinhuanet.com/politics/leaders/2019-12/12/c_1125340392.htm，2019 年12 月12 日。近年來，我國經(jīng)濟增長面臨的新挑戰(zhàn)，對就業(yè)和各級財政造成了一定的消極影響。應當認識到，我國經(jīng)濟增長的“高增長、高投資”狀況已經(jīng)屬于過去時，經(jīng)濟中低速增長的態(tài)勢仍將保持一段時期。從世界各國的實踐來看，經(jīng)濟增長的低迷會給社會保障運行造成嚴重的財務壓力，并危及到社會團結和社會穩(wěn)定。在當前經(jīng)濟形勢下，應當杜絕社會保障制度在項目和待遇方面的非理性擴張，并且要有社會保障“過緊日子”的心理準備。隨著經(jīng)濟增長速度的放緩，部分行業(yè)用工規(guī)?？s小，待業(yè)和失業(yè)問題將有所加重，更多的人將處于靈活就業(yè)或者待業(yè)失業(yè)狀態(tài)。這不僅削弱參保者持續(xù)繳納社會保險費的能力，也對社會救助和失業(yè)保險等造成更大的壓力。而且，非正規(guī)就業(yè)和靈活就業(yè)人數(shù)的不斷增加，將進一步加大社會保障體系經(jīng)辦運行的復雜性。

進入新常態(tài)，我國經(jīng)濟發(fā)展進入減速提質換檔期。同時，受中美貿易摩擦的影響，我國的產(chǎn)業(yè)結構升級轉型也將持續(xù)加快步伐。產(chǎn)業(yè)升級是我國實現(xiàn)現(xiàn)代化的必經(jīng)之路。但是也要看到，因國內外多重因素造成的主動型產(chǎn)業(yè)升級和被動型產(chǎn)業(yè)升級，都對我國原有的勞動密集型就業(yè)模式帶來了深刻影響。尤其是產(chǎn)業(yè)升級引起的勞動力密集型產(chǎn)業(yè)的外遷和轉移，對我國中低收入勞動力的持續(xù)就業(yè)造成了一定的負面影響。在未來一段時期的產(chǎn)業(yè)升級中，都必須注意新增有效就業(yè)的勞動力崗位問題。

此外，受經(jīng)濟形勢影響，地方財政的可持續(xù)增長壓力加大，這導致社會保障制度在獲得各級財政的配套資金和財政轉移支付方面的壓力也會有所上升。上述兩個方面的壓力，意味著社會保障制度的可持續(xù)參保和地方財政的可持續(xù)轉移面臨更多的約束。而且，在財政約束趨緊的背景下，要十分警惕債務型社會保障出現(xiàn)的可能性。

（三）人口老齡化與養(yǎng)老服務供給的矛盾將十分突出

人口老齡化已經(jīng)成為我國當前和今后一個時期內的重要國情之一，我國的人口老齡化具有速度快、高齡化、城鄉(xiāng)倒置、地區(qū)不平衡、未富先老與未備先老等特征。截至2018 年底，我國60 歲以上人口總量達到2.5 億人，占總人口的比重為17.9%；65 歲以上人口為1.67 億人，占總人口的11.9%。③國家統(tǒng)計局：《2018 年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，國家統(tǒng)計局官網(wǎng)：http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201902/t20190228_1651265.html，2019 年2 月28 日。隨著人口老齡化進程的加快和人口預期壽命的延長，高齡人口也隨之快速增長。到2050 年，我國80 歲以上高齡老年人口規(guī)模有可能超過1 億，約占60 歲以上老年人口的22%左右。④陸杰華：《快速的人口老齡化進程：挑戰(zhàn)與對策》，《甘肅社會科學》2007 年第6 期。有學者測算，2050 年中國老年人口和高齡人口將分別達到3.31 億人和0.98億人。①胡湛：《傳統(tǒng)與超越：中國當代家庭變遷與家庭政策》，社會科學文獻出版社，2018 年，第97-98 頁。人口的快速老齡化與社會的快速轉型和變遷，會對社會提出更多的養(yǎng)老服務和醫(yī)療等方面的需求②喬曉春：《養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)為何興旺不起來？》，《社會政策研究》2019 年第2 期。，這會形成國家經(jīng)濟增長的重要發(fā)展動力。但是，人口老齡化加速將對社會保障資金的可持續(xù)性、醫(yī)療服務和養(yǎng)老服務的供給數(shù)量與質量、社會活力等造成深遠影響。

當前，我國加大了養(yǎng)老服務的供給側改革力度，旨在增強養(yǎng)老服務供給的有效性。例如，2020 年1 月，民政部出臺《關于加快建立全國統(tǒng)一養(yǎng)老機構等級評定體系的指導意見》。但是，目前我國離提供高質量養(yǎng)老服務還有很大的發(fā)展距離。一方面，當前城鄉(xiāng)老年人購買養(yǎng)老服務的經(jīng)濟能力很低，尤其是很多農(nóng)村老年人只有微薄的養(yǎng)老金，缺乏充足的養(yǎng)老金和養(yǎng)老資產(chǎn)。另一方面，當前養(yǎng)老服務供給缺乏科學統(tǒng)一的服務需求認定標準、服務提供標準等。在實踐中，很多養(yǎng)老服務機構提供的養(yǎng)老服務，實際僅僅屬于“住宿和餐飲服務”。從供給側來看，我國養(yǎng)老服務總量不足、結構不合理、水平不高的矛盾依然十分突出。有研究認為，“90%的居家老人基本處在自維的狀態(tài)，難以獲得及時有效的社會服務；7%的社區(qū)養(yǎng)老，由于各種條件有限，也不能滿足老年人就地安養(yǎng)的需求；3%—4%的機構養(yǎng)老，不僅數(shù)量有限，而且結構性的矛盾非常突出，一床難求和床位空置率高并存?！雹邸娥B(yǎng)老服務供需矛盾突出 三級醫(yī)養(yǎng)模式或可破題》，央廣網(wǎng)：http：//m.cnr.cn/news/20190401/t20190401_524562497.html，2019 年4 月1 日。

（四）社會保障面臨使救助對象過上體面生活和縮小收入差距的新要求

進入新時代，社會主要矛盾的轉型對我國社會保障制度實現(xiàn)高質量發(fā)展也提出了轉型升級的要求。長期以來，我國遵循社會保障制度自身發(fā)展規(guī)律和堅持與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的原則，穩(wěn)步提升社會保障待遇。但是，在解決了絕對貧困問題之后，社會保障如何在滿足人民日益增長的美好生活需要上取得新成就，就要在待遇水平適度性和促進正向收入分配上有新突破。在當前我國基本解決了絕對貧困問題的背景下，社會救助待遇的標準設定要逐步實現(xiàn)從保障最低生活升級到讓貧困人口過上有尊嚴體面的生活，要加強社會保障待遇與經(jīng)濟增長水平、物價水平等的動態(tài)平衡性，使社會保障從旨在“兜底脫貧”穩(wěn)步升級為實現(xiàn)“過上好日子”。在社會保險方面，則應當更加完善和強化調節(jié)收入分配的長效機制，充分發(fā)揮縮小收入差距的功能，將社會保障收入分配和國家稅制改革有機結合起來，使社會保障轉型升級為解決“中等收入陷阱”的重要措施。

（五）公平共享理念成為提升社會保障治理能力的內在機理

在社會主義現(xiàn)代化建設進程中，社會保障管理體系改革應該聚焦于促進社會保障治理能力與國家治理能力相適應?！笆奈濉睍r期，我國社會保障管理體制需要進一步完善優(yōu)化。一方面，應促成社會保障責任的多元主體共擔，實現(xiàn)社會保障各類主體共建；另一方面，要以公平共享為改革的內在機理，提升社會保障惠及廣大城鄉(xiāng)居民的治理能力。一段時間以來，我國社會保障制度的發(fā)展為配合社會主義市場經(jīng)濟體制改革和國企改革等做出了重大貢獻。在完成制度建立之后，社會保障制度應當在提升自身治理能力的進程中，更加突出社會保障制度旨在促進社會公平和共享改革開放成果的目標。要實現(xiàn)制度運行與經(jīng)濟發(fā)展相適應，實現(xiàn)制度公平可持續(xù)運行與促進社會公平目標相適應，實現(xiàn)社會保障服務經(jīng)濟社會大局與共享改革開放成果相適應。

（六）城鎮(zhèn)化加速背景下人口跨區(qū)域快速流動與社會保障服務可及性較弱矛盾突出

城鎮(zhèn)化是實現(xiàn)現(xiàn)代化的必經(jīng)之路，也是促進經(jīng)濟社會發(fā)展的強大動力。新中國成立70 多年來，我國經(jīng)歷了世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進程。1978 年末，我國城鎮(zhèn)常住人口僅有1.7 億人，常住人口城鎮(zhèn)化率僅為17.92%。①《城鎮(zhèn)化水平顯著提高 城市面貌煥然一新——改革開放40 年經(jīng)濟社會發(fā)展成就系列報告之十一》，國家統(tǒng)計局官網(wǎng)：http：//www.stats.gov.cn/ztjc/ztfx/ggkf40n/201809/t20180910_1621837.html，2018 年9 月10 日。2018 年末，我國常住人口城鎮(zhèn)化率則達到了59.58%，流動人口2.41 億人。②國家統(tǒng)計局：《2018 年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，國家統(tǒng)計局官網(wǎng)：http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201902/t20190228_1651265.html，2019 年2 月28 日?？焖俚某擎?zhèn)化與人口跨區(qū)域快速流動雙重特性的疊加，對我國社會保險繳費和待遇計發(fā)的銜接核算造成了極大的復雜性，社會保障經(jīng)辦管理業(yè)務壓力將持續(xù)加大。在社會保障覆蓋對象頻繁跨區(qū)域流動和變換工作狀態(tài)的情況下，不僅社會保障參保對象可持續(xù)參保的穩(wěn)定性面臨挑戰(zhàn)，也對核算核發(fā)參保對象的社會保障待遇帶來諸多復雜難題，使得便捷快速實現(xiàn)參保對象的社會保障權益面臨不小壓力。同時，跨國勞動力流動也對我國社會保障提供國際化社會保障經(jīng)辦管理服務提出了新要求。伴隨著“一帶一路”倡議的深入推進和“人類命運共同體”理念廣為多個國家認同，跨國合作項目以及跨國勞動力流動在我國將逐步成為普遍現(xiàn)象。來華務工的外國人和去國外參與項目建設的勞動力也將不斷增多。如何應對上述形勢變化，充分做好社會保障制度與“一帶一路”沿線國家以及其他國家的互聯(lián)互通，將是“十四五”時期社會保障治理能力提升應當著重考慮的任務。

總體而言，我國社會保障經(jīng)辦管理服務要積極應對人口跨區(qū)域流動加速對公共服務均等化和社會保障服務終生可銜接造成的沖擊，要在“十四五”時期開始做好跨區(qū)域流動參保人員的社會保障權益和服務的銜接、累計等工作。

二、“十四五”時期社會保障制度建設的目標、任務與發(fā)展思路

（一）目標與任務

當前，中國特色社會主義已進入了新時代。解決人民群眾日益增長的美好生活需要與發(fā)展的不平衡不充分之間的矛盾是貫穿新時代各項工作的主線，社會保障體系建設的基本任務是調機制、強基礎、補短板、促平衡。“十四五”時期我國社會保障制度的主要目標是：圍繞民生建設的現(xiàn)實要求，注重提升社會保障治理能力，有序推動社會保障中的社會救助等兜底扶貧保障項目、社會保險等基本保障項目、激勵就業(yè)的發(fā)展型保障項目、滿足養(yǎng)老服務等需求的服務型保障項目的發(fā)展，滿足我國城鄉(xiāng)居民對高質量、多樣化社會保障服務的需要。按照各類社會保障項目自身運行規(guī)律，構建多元主體共建共享的責任分擔體系，實現(xiàn)社會保障責任分擔和財務資金可持續(xù)運行。加大多層次社會保障體系建設力度，滿足城鄉(xiāng)居民對高質量、多樣化社會保障待遇和服務的需要。針對社會保障制度重大改革難題和管理運行的重點環(huán)節(jié)進行攻堅克難，穩(wěn)步實現(xiàn)退休年齡和社會保險繳費年限的延長，并且做好延長領取養(yǎng)老金時間的研究和制度建設。既要科學合理地穩(wěn)步提高社會保障待遇水平，也要防范債務性社會保障苗頭出現(xiàn)?？傮w而言，要實現(xiàn)全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權責清晰、保障適度、更加公平、更有效率、更可持續(xù)的多層次社會保障體系，在幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶方面持續(xù)取得新進展。在服務于國家治理體系與能力現(xiàn)代化的過程中，著力提升社會保障的治理能力，實現(xiàn)社會保障的高質量發(fā)展。

（二）發(fā)展思路

第一，凸顯社會保障托底功能。黨的十九屆四中全會提出了加強普惠性、基礎性、兜底性民生建設目標?！笆奈濉睍r期，社會保障體系發(fā)展需要進一步明確公平屬性，包括責任分擔的公平性、待遇設計與發(fā)放的公平性、制度理念的公平性。堅守公平底線，努力實現(xiàn)人人公平享有基本社會保障的目標。

第二，推動社會保障向實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民過上好日子發(fā)展。社會保障發(fā)展要適應社會主要矛盾的變化，圍繞加強統(tǒng)籌城鄉(xiāng)民生建設的目標，從滿足城鄉(xiāng)居民對高質量、多樣性社會保障待遇和服務的要求出發(fā)，加強社會保障制度整合優(yōu)化和待遇穩(wěn)步提升，圍繞“九有”民生發(fā)展目標不斷為城鄉(xiāng)居民提供公平有尊嚴可持續(xù)的社會保障。

第三，推進制度銜接與統(tǒng)籌，優(yōu)化社會保險制度設計。在評估“社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合”社會保險制度模式的基礎上，推動社會保險制度的結構性改革，進一步形成政府與市場相結合、公平與效率相結合、權利與義務相結合的多層次社會保障體系。改革完善社會保險的籌資機制與待遇給付機制，統(tǒng)一社會保險繳費基數(shù)，適當下調社會保險名義費率，建立適應經(jīng)濟社會發(fā)展變化的指數(shù)化社會保險待遇給付與調整機制。進一步推進社會保險的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與制度整合，兼顧制度形式統(tǒng)一與實質公平的結合。

第四，瞄準相對貧困和返貧問題，突出專項社會救助減貧效應。在全面建成小康社會與擺脫絕對貧困問題之后，我國“十四五”時期在民生建設方面要特別注重解決貧困線邊沿的低收入家庭的相對貧困問題和因病、因災等產(chǎn)生的返貧問題。而這些問題的解決則需要我國現(xiàn)行的社會救助體系更加注重醫(yī)療救助、教育救助等專項社會救助項目的作用，重點解決低收入狀態(tài)的相對貧困家庭面臨的災難性支出問題。

第五，推動養(yǎng)老服務多主體供給，完善多元養(yǎng)老服務供給體系?；谌丝诶淆g化形勢的嚴峻性，需要加快養(yǎng)老服務體系建設，進一步明確養(yǎng)老服務體系建設的目標、思路與舉措。構建“政府主導、多元參與、兜底線、保基本、多層次、專業(yè)化”的養(yǎng)老服務體系，滿足不同人群多樣化、差異化的養(yǎng)老服務需求。進一步明確城鄉(xiāng)老年人的各類需求與購買能力，推進養(yǎng)老服務供給側改革。按照黨的十九屆四中全會的要求，加快建設居家社區(qū)機構相協(xié)調、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結合的養(yǎng)老服務體系。聚焦增強人民體質，健全促進全民健身制度性舉措。①《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，中國政府網(wǎng)：http：//www.gov.cn/zhengce/2019-11/05/content_5449023.htm，2019 年11 月5 日。

第六，構建家庭支持政策體系，釋放家庭養(yǎng)老育兒的活力。中華民族歷來有著優(yōu)良的家庭孝道文化，家庭長期以來也是實現(xiàn)養(yǎng)老和育兒的重要責任主體。然而在快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程中，我國城鄉(xiāng)家庭養(yǎng)老育兒的職能被約束，加之人口老齡化和家庭規(guī)模小型化的消極影響，當前家庭作為社會保障體系的重要主體，并沒有發(fā)揮應有的積極作用。縱觀西方發(fā)達國家社會福利政策走向，尋求家庭與工作的平衡，建立家庭支持政策已經(jīng)成為社會政策改革趨勢。因此，鑒于我國目前人口結構現(xiàn)狀，實現(xiàn)“幼有所育、老有所養(yǎng)”，必須加大對家庭的支持政策建設，增強家庭養(yǎng)老育兒的活力。這不僅有助于提高家庭生活質量，也能為社會培育更多合格的下一代打下堅實基礎。同時，家庭活力的增強，是構建多元責任主體共建共享社會保障體系必須高度重視的一項工作。

第七，推動共建共治共享，提升社會保障責任分擔機制與管理服務機制的效率。合作治理是實現(xiàn)治理現(xiàn)代化的重要途徑，在社會保障治理現(xiàn)代化過程中同樣需要合作治理。社會保障可持續(xù)運行和治理能力提升，需要注重形成政府、市場、社會、家庭之間的良性共治關系，要善于在四者之間形成責任共擔的成熟格局，充分發(fā)揮多主體在提供和使用社會保障資源方面的積極性和效率。在推進社會保障治理過程中，需要依托適度集中、科學高效的行政管理體制，因此提升社會保障管理服務機制的運行效率應當是社會保障共建共治共享過程中的重要議題。

三、“十四五”時期社會保障制度建設的對策建議

黨的十九屆四中全會提出，要堅持和完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的民生保障制度，滿足人民日益增長的美好生活需要；健全幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶等方面國家基本公共服務制度體系；盡力而為，量力而行，注重加強普惠性、基礎性、兜底性民生建設，保障群眾基本生活。圍繞上述發(fā)展目標和思路，“十四五”時期應該從以下幾個方面推進社會保障改革。

（一）進一步明確政府職責，強化兜底保障

“十四五”時期是鞏固全面小康和脫貧攻堅成果的重要時期，需要進一步明確政府職責，強化兜底保障，防止低收入群體和遭遇意外事件者陷入生活困境，筑牢特殊群體的生活安全網(wǎng)。

一是要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的新型基本生活保障制度。需要進一步適當提高基本生活保障水平，建立信息共享機制，完善以瞄準機制和退出機制為核心的實施機制，實現(xiàn)基本生活保障“應保盡?！焙汀皯吮M退”，建立基本生活保障騙保懲戒機制?；诮^對貧困已經(jīng)消除的現(xiàn)實，需要從以保障絕對貧困為主走向幫扶相對貧困者、低收入者、邊緣貧困群體。實現(xiàn)基本生活保障的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、制度統(tǒng)一、待遇適度區(qū)分的基本生活保障制度。

二是突出專項社會救助，加強社會救助法制建設。未來反貧困的重點是相對貧困，需要建立面向低收入群體和邊沿貧困群體的專項救助制度，重點是教育救助、醫(yī)療救助、就業(yè)救助、應急救助，重點解決相對貧困家庭的災難性支出負擔問題。強化對貧困人口、遭遇意外事件者、老年人、殘疾人、重病患者等的幫扶。加強社會救助法制建設，完成社會救助立法任務，并出臺實施細則與配套政策，形成重點突出、內容科學的發(fā)展型綜合救助體系。

（二）盡快實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌

黨的十九大報告提出“盡快實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌”，黨的十九屆四中全會則提出“加快建立基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌制度”，可見，實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌是“十四五”時期社會保險制度改革的重大任務之一。養(yǎng)老保險基金的可持續(xù)運行和養(yǎng)老保險的公平性均迫切要求基本養(yǎng)老保險實現(xiàn)全國統(tǒng)籌。建議在“十四五”時期，評估和總結中央調劑金制度運行的成效，并在綜合評估全國各省基本養(yǎng)老金收支波動特點和趨勢的基礎上，盡快實現(xiàn)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌。

“十四五”時期需要打破地方本位主義形成的利益格局，考慮諸多因素，出臺基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌方案并付諸實施。這項改革宜早不宜遲，宜快不宜慢，宜一步到位，不宜分步實施。需要在確定社會養(yǎng)老保險制度公共屬性的基礎上進一步明確基本養(yǎng)老保險的國家責任，處理好中央和地方的關系，平衡不同地方的利益?；攫B(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌既充分體現(xiàn)中央的權力和責任，也要明確地方的責任，防止地方向中央轉移責任，與中央進行不合理的博弈，削弱全國統(tǒng)籌的效果。具體而言，應該建立全國統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險制度，包括統(tǒng)一覆蓋范圍、統(tǒng)一管理服務、統(tǒng)一繳費籌資（含繳費年限、繳費基數(shù)、繳費率等）、統(tǒng)一待遇計發(fā)。通過實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險的全國統(tǒng)籌增強制度的公平性、可持續(xù)性與運行效率。

（三）實現(xiàn)基本社會保險“人群全覆蓋”

對于目前覆蓋面較大的養(yǎng)老保險與醫(yī)療保險，需要繼續(xù)推進擴面攻堅，爭取實現(xiàn)從“制度全覆蓋”走向“人群全覆蓋”，真正實現(xiàn)人人公平享有基本社會保險的目標。對于低收入人口，應該創(chuàng)新籌資方式，加大公共資金投入，支持參加社會保險。對于失業(yè)保險與工傷保險，需要面向各類勞動者，繼續(xù)擴大制度覆蓋面與人群覆蓋面。

進入新時代，我國的產(chǎn)業(yè)結構和就業(yè)形態(tài)均發(fā)生了新變化。為了適應新經(jīng)濟形勢與新就業(yè)形態(tài)，需要做好靈活就業(yè)人員社會保險的“應保盡保”。社會保險實現(xiàn)從“制度全覆蓋”到“人群全覆蓋”，工作重點就是將新增靈活就業(yè)人員納入到社會保險體系中來。這要求加強就業(yè)服務和社會保險經(jīng)辦服務工作，使得靈活就業(yè)人員參與社會保險的便利度和獲得感有顯著提升。擴大基本社會保險的覆蓋面，需要進一步優(yōu)化社會保險制度設計，適當降低社會保險費率，增強參保的激勵性與約束性，加強宣傳引導，增強參保意識。

（四）建立科學的社會保障待遇調整機制

盡管從世界范圍看，社會保障待遇通常具有剛性增長的特點。但是，也應看到世界各國的社會保障制度改革與經(jīng)濟發(fā)展狀況、財政狀況和社會轉型所處階段等緊密相關，這決定了社會保障待遇的調整要保持與經(jīng)濟發(fā)展總體狀況的動態(tài)平衡。一方面，新時代人民群眾向往的美好生活維度和質量均將不斷提高，這是我們解決不充分不平衡發(fā)展問題的目標之一。另一方面，要理性看待社會保障待遇的變動，尤其是社會保險待遇的調整，要更加突出責任共擔的原則，這是提升治理能力的內在要求。此外，社會保險待遇的調整，尤其是要通過加強宣傳，讓人民群眾理性看待城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險在現(xiàn)階段所具備的福利性特點。積極引導城鄉(xiāng)居民對社會保障待遇形成理性預期，在社會保障待遇調整中要通過科學合理的精算，保持社會保障待遇增長的適度性。應十分注意避免社會保障債務的出現(xiàn)，避免社會保障責任“過度國家化”的現(xiàn)象，通過加強社會保障待遇的理性調整，促進社會保障財務和制度運行可持續(xù)。

特別是在養(yǎng)老保險待遇調整方面，需要綜合考慮經(jīng)濟發(fā)展、人口老齡化、物價水平等因素，建立指數(shù)化的養(yǎng)老金待遇調整機制，應注意不同類型養(yǎng)老金待遇調整的公平性、同步性，避免因待遇調整而導致新的不公平。養(yǎng)老金待遇的調整，既要確保養(yǎng)老金的絕對購買力不降低，又要適當讓老年人分享改革發(fā)展成果。

（五）提升社會保障基金的財務可持續(xù)性

希臘、法國等國近年來爆發(fā)的“街頭政治”等罷工活動，都與社會保障待遇和財務的可持續(xù)性緊密相關。我國如何增強社會保障基金的財務可持續(xù)性是“十四五”時期不可避免的重要議題。一方面，要充分認識到國際資本市場投資回報率受經(jīng)濟增速下滑的明顯制約，提高社會保障基金投資運營的效率和收益。另一方面，也要積極處理好國內社會保障基金與海外社會保障類基金在我國資本市場進行的競爭性投資而引發(fā)的國民財富轉移和與民爭利的問題。這些問題如不引起重視，可能會在一定程度上加大我國收入分配的差距。

在養(yǎng)老保險方面，要以推進制度整合、優(yōu)化制度設計、增強制度可持續(xù)性為重點，建立養(yǎng)老金精算制度、基于合理責任分擔的籌資機制、公平適度的待遇給付機制與調整機制。基于短期平衡與長期平衡相結合的原則建立養(yǎng)老金精算制度，構建與外部環(huán)境變化相適應的養(yǎng)老保險財務機制，增強養(yǎng)老保險的財務可持續(xù)性。

（六）充分發(fā)揮失業(yè)保險在穩(wěn)就業(yè)方面的作用

就業(yè)是民生之本，勞有所得是幸福生活的保障。“十四五”時期，基于經(jīng)濟發(fā)展轉型的復雜性，需要繼續(xù)實施“穩(wěn)就業(yè)”戰(zhàn)略，使有勞動能力的勞動者盡可能有獲取勞動報酬的機會，在社會保障體系發(fā)展中突出鼓勵積極就業(yè)的理念。當前，我國失業(yè)保險基金結余很大，如何提高失業(yè)保險基金的使用效率，真正起到促進就業(yè)的效果是“十四五”時期提升社會保障治理能力必須考慮的問題。建議將大量結余的失業(yè)保險基金用活，結合產(chǎn)業(yè)結構轉型對勞動力技能升級的需要，加強對待業(yè)失業(yè)人員的就業(yè)培訓，加大對失業(yè)人員的救助力度和救助效率，確保待業(yè)失業(yè)人員能夠較好地保持穩(wěn)定就業(yè)。

要進一步完善失業(yè)保險制度。從失業(yè)人員生活保障轉向兼顧失業(yè)預防與就業(yè)促進，充分發(fā)揮失業(yè)保險的就業(yè)促進功能，降低失業(yè)保險費率，優(yōu)化失業(yè)保險基金支出結構，引導失業(yè)人員積極參加職業(yè)技能培訓，為失業(yè)人員重新尋找工作提供支持和保障；適當提高失業(yè)保險金待遇水平，縮短失業(yè)保險金領取期限，防止失業(yè)保險的“失業(yè)陷阱”。建議在“十四五”時期完成《失業(yè)保險條例》的修訂工作，更好地發(fā)揮失業(yè)保險的就業(yè)促進功能。探索失業(yè)保險的靈活費率制或靈活的繳費機制，增強企業(yè)裁員的約束力，降低失業(yè)率，充分發(fā)揮失業(yè)保險制度在穩(wěn)就業(yè)中的作用。

（七）促進醫(yī)療保險由病后報銷向健康管理和疾病預防轉型

健康服務一直是民生領域的重要組成部分，也是人民群眾向往美好生活的重要維度。長期以來，我國的醫(yī)療保險通過病后就診報銷的方式減輕了城鄉(xiāng)居民的經(jīng)濟負擔，健康狀況也不斷改善。但是在健康中國戰(zhàn)略下，國民身體健康的積極管理和預防則提到了更加重要的位置。加強健康管理和疾病預防，符合我國中醫(yī)“治未病”的積極理念，國外如日本等在醫(yī)療保險中因重視體檢和疾病預防而獲得了較高的預期壽命也為此提供了積極經(jīng)驗。

“十四五”時期，應該努力實現(xiàn)醫(yī)療保障理念的轉變，從強調疾病治療走向注重健康保障，并以此為基礎推進健康保障體系綜合改革。一是要完善醫(yī)療保險制度模式。針對醫(yī)療保險個人賬戶的弊端，建議取消個人賬戶，實行完全的社會統(tǒng)籌醫(yī)療保險制度，增強醫(yī)療保險的公平性與效率性。二是完善醫(yī)療保險的補償模式與補償機制。進一步擴大醫(yī)療保險補償?shù)哪夸浄秶?，將一些必需、有效的進口藥納入醫(yī)保報銷范圍。提高醫(yī)療保險的制度補償比，進一步減輕患者和家庭的經(jīng)濟負擔。繼續(xù)完善醫(yī)療保險支付方式改革，在完善按服務項目付費的同時，綜合實施按病種付費、按人頭付費、按床位付費等方式，在醫(yī)療保險支付方式改革中注重醫(yī)療費用控制與醫(yī)療服務質量的平衡。將老年人的慢性病和部分疾病預防項目納入醫(yī)保支付范圍。完善異地就醫(yī)即時結算辦法，減輕流動人口的就醫(yī)成本。三是深入推進“醫(yī)療、醫(yī)藥、醫(yī)?！比t(yī)聯(lián)動綜合改革。以醫(yī)保為支撐，推動藥品流通體制改革、醫(yī)療服務體系改革、公立醫(yī)院改革等配套改革，完善分級診療制度、家庭醫(yī)生制度、全科醫(yī)生制度，重點推進基層醫(yī)療衛(wèi)生服務體系建設，真正做到小病不出社區(qū)。四是提高健康保障治理現(xiàn)代化水平。建立和完善醫(yī)保信息系統(tǒng)，實現(xiàn)部門之間、地區(qū)之間相關醫(yī)保信息的互聯(lián)共享，發(fā)揮大數(shù)據(jù)在醫(yī)療服務提供、醫(yī)保費用控制、質量監(jiān)管等方面的作用，實現(xiàn)健康保障治理的現(xiàn)代化。

（八）加快養(yǎng)老服務體系建設，深入推進養(yǎng)老服務供給側改革

隨著人口老齡化加速，養(yǎng)老服務需求會越來越大，這不僅對老年人購買養(yǎng)老服務的經(jīng)濟能力提出挑戰(zhàn)，也對我國養(yǎng)老服務從業(yè)人員數(shù)量和質量提出挑戰(zhàn)。近年來，我國在不斷完善“居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為補充、醫(yī)養(yǎng)相結合”的養(yǎng)老服務體系。“十四五”時期，我國要高度重視養(yǎng)老服務人才隊伍的培養(yǎng)和供給，在共建共治共享的原則下，積極鼓勵和支持營利性養(yǎng)老服務機構和非營利性養(yǎng)老服務機構的成立，發(fā)揮市場主體和公益組織主體在精準提供養(yǎng)老服務方面的效率與優(yōu)勢。其中，尤其是要解決農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老服務的供給問題。在城鎮(zhèn)化進程中，農(nóng)村空心化問題十分嚴重，很多農(nóng)村老年人缺乏養(yǎng)老服務。這也是當前農(nóng)村養(yǎng)老服務發(fā)展的重大問題之一。

“十四五”時期，需要大力發(fā)展養(yǎng)老服務事業(yè)，精準把握養(yǎng)老服務需求，深入推進養(yǎng)老服務供給側改革，形成相對完善的基本養(yǎng)老服務體系。應進一步完善養(yǎng)老服務發(fā)展的目標與思路，明確政府職責定位，保障兜底性、福利性養(yǎng)老服務供給，建立基本養(yǎng)老服務制度，同時充分發(fā)揮市場和社會的作用，壯大養(yǎng)老服務供給主體，營造公平的市場競爭環(huán)境，提升養(yǎng)老服務質量。完善以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為補充、醫(yī)養(yǎng)相結合的養(yǎng)老服務體系，加強不同養(yǎng)老方式之間的銜接，大力培育社區(qū)居家養(yǎng)老服務機構①王杰秀、安超：《我國大城市養(yǎng)老服務的特點和發(fā)展策略》，《社會政策研究》2019 年第4 期。。

（九）構建以需求為導向的家庭支持政策體系

家庭是實現(xiàn)養(yǎng)老育兒扶弱和家庭教育等多方面功能的重要主體。然而長期以來，我國家庭在上述方面的功能都不斷弱化，以至于出現(xiàn)了很多本可以避免或者本不應該產(chǎn)生的社會問題。家庭是社會的單元。扶持家庭實現(xiàn)養(yǎng)老育兒家教等功能的回歸，不僅可以增強每一個家庭的溫馨和團結，也可以實現(xiàn)上述公共服務責任的可持續(xù)分擔。從長遠來看，建立家庭支持政策是確保社會保持長期穩(wěn)定與活力的根本性措施。

要充分把握城鄉(xiāng)居民的需求，立足我國現(xiàn)實國情和傳統(tǒng)文化，注重發(fā)揮家庭在社會保障中的基礎性作用，尤其是發(fā)揮家庭在育幼、養(yǎng)老、助殘等方面的作用。應從多個方面全面提升家庭的能力與意愿，構建立體式的家庭支持體系。在公共政策制定與實施過程中注重體現(xiàn)家庭導向，通過支持家庭來滿足家庭成員的需求。從“去家庭化”走向“新家庭主義”，朝向家庭本位的社會政策體系，需要基于家庭責任前提構建福利保障體系，通過強化家庭功能實現(xiàn)為公民提供福利和保障的目標。①陳衛(wèi)民：《我國家庭政策的發(fā)展路徑與目標選擇》，《人口研究》2012 年第4 期。具體來說，應該從經(jīng)濟能力、養(yǎng)老育兒時間、住房、稅收、公共服務、社會保障等方面全面加強對家庭的支持。

（十）積極推進社會保障法制建設

“十四五”期間，應將全面建成高質量的中國特色社會保障法律制度體系作為努力目標。一是要完成《社會救助法》的立法任務。按照十九屆四中全會關于“加強普惠性、基礎性、兜底性民生建設，保障群眾基本生活”的指導思想，應當將制定《社會救助法》作為優(yōu)先任務，明確國家責任和保障國民基本生活，從最低生活保障對象向各類低收入群體、臨時陷入急難狀態(tài)的群體擴展。二是全面修改《社會保險法》?？紤]到社會保險事業(yè)的發(fā)展變化與制度變革，需要盡快全面修改《社會保險法》。三是修訂《工傷保險條例》和《失業(yè)保險條例》。共享經(jīng)濟新業(yè)態(tài)發(fā)展和新型勞動關系的出現(xiàn)，給社會保險制度帶來巨大挑戰(zhàn)。建議在《社會保險法》全面修改完成之際，推進《工傷保險條例》的修訂工作。四是修改《社會保險費征繳暫行條例》。為適應社會保險制度改革和機構改革等需要，應全面修改《社會保險費征繳暫行條例》，明確稽核、繳費基數(shù)、強制執(zhí)行、法律責任和制裁等制度機制；并相應對地方立法予以清理，當廢則廢，當修則修。五是考慮出臺《醫(yī)療保障法》。適應醫(yī)療保障體制改革需要，為國家醫(yī)療保障局運行提供法律制度保障。六是制定《退役軍人保障法》，形成更為系統(tǒng)、規(guī)范的退役軍人保障體系。七是積極推進社會福利立法?？紤]將社會福利的基本法《社會福利法》提上日程，進而賦予全體國民法定的社會福利權利。制定《兒童福利法》等專門法律，全面修改《老年人權益保障法》與《婦女權益保障法》。

（十一）發(fā)揮好社會保障在應急治理體系中的積極作用

我國作為一個人口眾多的發(fā)展中國家，快速的經(jīng)濟社會轉型對傳統(tǒng)社會管理體系、人們的思想觀念帶來的沖擊是巨大的。我們看到現(xiàn)代化建設的巨大成就，也要時刻提防各種可以預見的甚至無法預見的困難與挑戰(zhàn)。在中華民族迎來第一個百年夢想即將實現(xiàn)的曙光時，要時刻防范風險與危機。一個現(xiàn)代化國家，必須建立與之配套的風險管理體系。社會保障作為防范社會風險的基礎性制度，既要穩(wěn)妥防范可以預見的生老病死等各種常規(guī)風險，也要在應對難以預料的應急風險方面發(fā)揮積極作用。比如，面對突如其來的地震等各類自然災害，社會救助體系要建立應急保障機制；面對突發(fā)公共衛(wèi)生事件，尤其是類似非典和新型冠狀病毒等急性大規(guī)模新型傳染病疫情，社會保障的應急機制建設勢在必行。要建立更加積極的應急風險保障機制，社會保障特別是醫(yī)療保障制度不僅要保障日常運行，還要針對突發(fā)風險建立應急響應機制。社會保障基金要發(fā)揮好風險基金的作用，建立并完善社會保障、醫(yī)療保障風險基金使用辦法。要建立公共資金一盤棋使用的決策體制機制，促使社會保障風險基金與財政、發(fā)展改革委、民政等部門應急風險投入資金更好銜接；中央應急專項投入與地方政府資金、社會投入資金也要建立更好的銜接配套使用機制，按照屬地管理主體責任原則，由地方政府整合當?shù)馗鞣酵度胭Y源，發(fā)揮好應急資源的綜合效應。要有應急風險常態(tài)化的思想準備，加快建立事前、事中、事后風險評估制度，完善政府主導責任與具體事項風險分擔責任。紀檢監(jiān)察、審計與資金投入主管部門要加強應急資金監(jiān)管和效果評估，促使各項應急資金發(fā)揮救急和兜底保障的綜合作用。

黨的十九屆四中全會發(fā)布《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，這是我國社會保障體系保持高質量可持續(xù)發(fā)展的重要指導性文件。在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總要求下，我國社會保障領域的改革，要緊緊圍繞“堅持和完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的民生保障制度，滿足人民日益增長的美好生活需要”的目標展開。“十四五”時期，我國社會保障體系的發(fā)展應當在提升自身治理能力、與國家各項戰(zhàn)略的協(xié)同能力、責任分擔多元化和財務可持續(xù)能力方面下功夫，繼續(xù)推進社會保障體系在國家治理和改善民生中取得新成果，為實現(xiàn)“兩個一百年”偉大目標和中華民族偉大復興奠定階段性堅實基礎。