董士曇，張立剛

(山東警察學(xué)院,山東 濟(jì)南 250200)

公安基層基礎(chǔ)工作是整個(gè)公安工作的基石，具有不可替代的重要作用。2016年S省公安廳黨委作出重大決策部署，決定2017年至2019年為全省公安基層基礎(chǔ)建設(shè)年和攻堅(jiān)年。通過(guò)全省公安機(jī)關(guān)近3年的努力，公安基層基礎(chǔ)建設(shè)取得了重大進(jìn)展，在打擊、防范、管理、服務(wù)等基礎(chǔ)治理能力方面皆有很大的提高。2019年S省公安廳黨委根據(jù)全國(guó)公安工作會(huì)議精神，結(jié)合新時(shí)代公安工作特點(diǎn)，作出了在原來(lái)的基礎(chǔ)上公安基層基礎(chǔ)建設(shè)再抓3年的重要決策。為總結(jié)過(guò)往3年S省公安基層基礎(chǔ)工作建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，深入分析S省公安基層基礎(chǔ)工作和社會(huì)治理面臨的新情況、新問(wèn)題，破解基層基礎(chǔ)工作存在的“短板”和遇到的“瓶頸”問(wèn)題，為廳黨委提供決策參考，以確立和加強(qiáng)完善公安基層基礎(chǔ)工作的思路措施，S省公安廳“改革攻堅(jiān)辦”和該省警察學(xué)院有關(guān)研究人員組成聯(lián)合調(diào)研組，于2019年7月30日至8月8日，赴YT市公安局、WF市公安局和ZB市公安局進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研。分別對(duì)YT市公安局刑事科技中心(刑科所)、開發(fā)區(qū)分局、LY市公安局，WF市公安局WC區(qū)分局、CK縣公安局，ZB市公安局ZC區(qū)分局、BS區(qū)分局、HT縣公安局及其所屬相關(guān)支隊(duì)、科技中心、處室、隊(duì)所展開了調(diào)研。這其中包括11個(gè)派出所、5個(gè)社區(qū)警務(wù)室、2個(gè)數(shù)字化交警中隊(duì)、1個(gè)交警執(zhí)法站及駐站法官工作室(交通事故法庭)。調(diào)研方式主要是參觀、實(shí)地考察、座談、聽取匯報(bào)、問(wèn)卷調(diào)查等。總體來(lái)說(shuō)，這次調(diào)研活動(dòng)時(shí)間雖短，但行程安排緊湊，調(diào)研對(duì)象基本涵蓋了公安基層基礎(chǔ)工作的所有領(lǐng)域，對(duì)基層公安機(jī)關(guān)開展公安基層基礎(chǔ)工作的情況有了較為全面的了解和認(rèn)識(shí)。

一、三年基層基礎(chǔ)攻堅(jiān)戰(zhàn)取得的成績(jī)

(一)硬件設(shè)施建設(shè)成效顯著

S省公安機(jī)關(guān)經(jīng)過(guò)3年基層基礎(chǔ)攻堅(jiān)建設(shè)，公安執(zhí)法硬件設(shè)施整體上實(shí)現(xiàn)了歷史性飛躍。這主要表現(xiàn)為：

一是辦公硬件建設(shè)實(shí)現(xiàn)重大突破。以ZB市公安局為例，2017年以來(lái)，ZB市公安局建成了ZD、BS、HT、GX4個(gè)分縣局指揮中心大樓和消防指揮中心大樓，ZB市公安局看守所、QL警官培訓(xùn)中心完成改造，ZB警察訓(xùn)練基地、特警訓(xùn)練基地列入本市重點(diǎn)工程；以統(tǒng)一的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)全市基層派出所、交警中隊(duì)、刑警中隊(duì)、看守所、拘留所、車管所普遍進(jìn)行翻新、改擴(kuò)建和新建；民警辦公用房、休息用房、服務(wù)區(qū)、“五小工程”達(dá)到較高標(biāo)準(zhǔn)；單警裝備、執(zhí)法記錄儀配備率達(dá)100%等。

二是大力推進(jìn)“三中心一統(tǒng)一”建設(shè)。各地公安機(jī)關(guān)不斷深化受立案制度改革，集中打造案管(受立案)中心、辦案中心、涉案財(cái)物管理中心“三個(gè)中心”，統(tǒng)一實(shí)現(xiàn)“涉案人員、場(chǎng)所、財(cái)物、卷宗、責(zé)任”各執(zhí)法要素合成和智能化管理，并探索推行公檢法聯(lián)合的倉(cāng)儲(chǔ)式、一站式涉案財(cái)物管理，減少民警執(zhí)法訴累，降低執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。

三是實(shí)施執(zhí)法場(chǎng)所“換、擴(kuò)、增”升級(jí)改造。針對(duì)基層公安機(jī)關(guān)在執(zhí)法場(chǎng)所設(shè)置、使用和管理等方面存在的不規(guī)范、不安全、不系統(tǒng)等問(wèn)題，及時(shí)更換陳舊、功能老化的設(shè)備，根據(jù)執(zhí)法辦案需要擴(kuò)建辦案場(chǎng)所和辦案區(qū)，增加信息化手段在場(chǎng)所管理應(yīng)用的深度和廣度。各市局、分縣局、派出所皆建立了視頻指揮監(jiān)控平臺(tái)，大多數(shù)警務(wù)室建立了社區(qū)視頻監(jiān)控系統(tǒng)或平臺(tái)。調(diào)查了解到，目前依靠視頻技術(shù)偵破的案件約占公安機(jī)關(guān)偵破案件的30%—40%。受此影響，最近兩年的街頭“兩搶”案件幾近絕跡。

(二)公安科技化水平明顯提升

近3年來(lái)，基層公安機(jī)關(guān)警務(wù)工作的科技化、信息化、智能化水平取得突飛猛進(jìn)的發(fā)展，有效地解放了警力，開創(chuàng)了“打防管服”新格局，真正體現(xiàn)了“科技興警”的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵。

一是設(shè)立了多個(gè)高水準(zhǔn)的公安科研機(jī)構(gòu)。如YT市公安局建立了刑事技術(shù)中心(刑科所)，擁有4個(gè)先進(jìn)的DNA技術(shù)線；CL縣公安局設(shè)立以民警個(gè)人命名的工作室(如王某某視偵工作室、張某某大數(shù)據(jù)工作室等)；ZB市公安局設(shè)立科技信息化研發(fā)中心，研發(fā)了有關(guān)公安工作軟件或應(yīng)用平臺(tái)等。

二是基層民警自主研發(fā)了許多公安工作軟件或應(yīng)用平臺(tái)。如YT市公安局民警研發(fā)了行政案件“速裁App”(獲得公安部科技二等獎(jiǎng))、@110微信視頻報(bào)警系統(tǒng)、智能卷宗生成系統(tǒng)和AI大數(shù)據(jù)分析平臺(tái)，WF市公安局研發(fā)了“政府110”，ZB市公安局研發(fā)了警務(wù)助理平臺(tái)、三色預(yù)警系統(tǒng)、基于微信的110報(bào)警系統(tǒng)、食藥環(huán)偵監(jiān)管平臺(tái)等。

三是大力推進(jìn)公安信息化應(yīng)用，探索建立新型智慧警務(wù)。如YT市公安局的反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙中心，集專業(yè)人員、海量數(shù)據(jù)、綜合應(yīng)用于一體，實(shí)現(xiàn)了7家銀行、3家通訊運(yùn)營(yíng)商及專業(yè)警種專人專線進(jìn)駐，與6家知名互聯(lián)網(wǎng)科技企業(yè)深度合作，設(shè)立接警勸阻、資金查控、研判偵查等5個(gè)業(yè)務(wù)組，通過(guò)“以快制快、以專制?！?，全面打擊電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪。WF市公安局與有關(guān)互聯(lián)網(wǎng)公司合作，研發(fā)智能警察大腦可視決策分析系統(tǒng)、數(shù)據(jù)偵查云捕大數(shù)據(jù)平臺(tái)、以薩神眼大數(shù)據(jù)看板、一體化指揮調(diào)度云平臺(tái)，設(shè)立實(shí)戰(zhàn)型指揮中心——云防系統(tǒng)等。ZB市公安局為全市民警統(tǒng)一配發(fā)移動(dòng)警務(wù)終端，通過(guò)實(shí)景大型云防系統(tǒng)、人車動(dòng)態(tài)識(shí)別系統(tǒng)、視頻監(jiān)控綜合運(yùn)維系統(tǒng)，建設(shè)4G可視化移動(dòng)警務(wù)，實(shí)現(xiàn)可視化指揮調(diào)度等。

(三)基層工作機(jī)制不斷完善

一是建立完善了受立案網(wǎng)上巡查監(jiān)督機(jī)制、執(zhí)法辦案網(wǎng)上考核機(jī)制、辦案區(qū)日常巡查機(jī)制、執(zhí)法全過(guò)程記錄工作機(jī)制和執(zhí)法大數(shù)據(jù)分析研判機(jī)制，進(jìn)一步提升了執(zhí)法工作水平，確保了基層基礎(chǔ)工作良性運(yùn)行。

二是大力推行執(zhí)法公開。開發(fā)應(yīng)用全省統(tǒng)一的執(zhí)法公開信息查詢系統(tǒng)，方便當(dāng)事人等特定對(duì)象查詢法律法規(guī)及受立案、辦案進(jìn)度、結(jié)案情況。探索建立了公安機(jī)關(guān)執(zhí)法白皮書制度，對(duì)社會(huì)發(fā)布年度法治公安建設(shè)狀況，提高公眾對(duì)公安執(zhí)法工作的認(rèn)可度。

三是結(jié)合“放管服”改革，推進(jìn)服務(wù)型公安建設(shè)，完善服務(wù)群眾機(jī)制。各地通過(guò)深化“放管服”改革，推動(dòng)了審批服務(wù)理念、制度、作風(fēng)全方位、深層次變革；推進(jìn)審批服務(wù)便民化，推行“馬上辦、網(wǎng)上辦、就近辦、一次辦”，全面打造“寬進(jìn)、快辦、嚴(yán)管、便民、公開”的審批服務(wù)模式，努力為廣大群眾提供更多高質(zhì)量公共服務(wù)，真正做到了讓數(shù)據(jù)多跑路、讓群眾少跑腿。調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)了一種值得推廣的工作模式——交警執(zhí)法站與基層法庭合署辦公。ZB市公安局BS區(qū)分局LT交警執(zhí)法站同時(shí)有BS區(qū)人民法院交通事故法庭入駐辦公，一個(gè)場(chǎng)所兩種機(jī)構(gòu)，咨詢、裁定、調(diào)解、判決兩宜，不但方便了群眾，節(jié)省了時(shí)間，而且通過(guò)就地咨詢法官，了解到了相關(guān)法律知識(shí)，明確了責(zé)任，大大提高了調(diào)解率，讓群眾在每一起案件的辦理過(guò)程中都感受到了公平正義和深切的人文關(guān)懷。

四是借鑒楓橋經(jīng)驗(yàn)，打造基層矛盾糾紛長(zhǎng)效化解機(jī)制?；鶎用芗m紛是困擾公安基層基礎(chǔ)工作的“老大難”問(wèn)題。各地公安機(jī)關(guān)在學(xué)習(xí)楓橋經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合本地實(shí)際，打造矛盾糾紛長(zhǎng)效化解機(jī)制。例如，LY市公安局GL派出所DK警務(wù)室，通過(guò)建立警務(wù)共同體、創(chuàng)新基層治理模式，依法及時(shí)化解了大量矛盾糾紛，在短時(shí)間內(nèi)就使DK村迅速由亂到治、由治到和，從一個(gè)矛盾問(wèn)題突出的治安秩序后進(jìn)村轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)和諧穩(wěn)定的示范村。

(四)新型警務(wù)模式不斷涌現(xiàn)

近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展和科技水平的不斷提高，犯罪手段也越來(lái)越智能化，公安機(jī)關(guān)面臨的社會(huì)治安問(wèn)題日益復(fù)雜化，單一警務(wù)模式已難以滿足實(shí)際工作的需要。在此背景下，受益于公安信息化建設(shè)的大發(fā)展，“情指一體化”等新型警務(wù)模式在不斷探索中愈加成熟和發(fā)展。所謂“情指一體化”，是指在大數(shù)據(jù)背景下，以“情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)”、“情報(bào)引領(lǐng)實(shí)戰(zhàn)”為指導(dǎo)理念，以“情指融合、情勤對(duì)接”為重點(diǎn)，將情報(bào)中心和公安指揮中心兩大功能部門有效結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)情報(bào)分析支撐警務(wù)指揮，指揮部門有效引導(dǎo)一線勤務(wù)工作的新型警務(wù)運(yùn)作模式。這種警務(wù)模式使得公安大腦智能化、指揮調(diào)度更加順暢、勤務(wù)安排更加規(guī)范、應(yīng)急處置更加高效，進(jìn)一步加強(qiáng)了警種融合、資源整合，大大提升了公安機(jī)關(guān)的執(zhí)行力與核心戰(zhàn)斗力。

在警務(wù)指揮機(jī)制建設(shè)方面，各地公安機(jī)關(guān)經(jīng)過(guò)不斷探索，建立了各具特色的警務(wù)指揮系統(tǒng)。如YT市公安局將指揮中心與情報(bào)部門合二為一，建立了合成指揮中心，實(shí)行指揮長(zhǎng)+1+N機(jī)制，抽調(diào)任命9名指揮長(zhǎng)，指揮長(zhǎng)皆是臨時(shí)的，經(jīng)授權(quán)指揮、調(diào)度合成基礎(chǔ)業(yè)務(wù)骨干，輪流負(fù)責(zé)每日所有工作，每日一會(huì)進(jìn)行工作交接等。LY市公安局指揮中心是“六中心(指揮、情報(bào)、圖偵、反詐、互聯(lián)監(jiān)督、新聞中心)一體化”。WF市公安局建立“實(shí)戰(zhàn)型指揮中心”，工作機(jī)制上實(shí)現(xiàn)指揮調(diào)度一體化、情指一體化，市公安局主要警種(情報(bào)、視偵、信通、技偵、圖偵)24小時(shí)入駐值班，反詐、網(wǎng)安、刑偵、情報(bào)各部門融合，扁平化指揮各警種作戰(zhàn)，強(qiáng)調(diào)應(yīng)急不能代替專業(yè)警種，專業(yè)警種日常主要提供技術(shù)支撐；ZB市公安局建有“合成警務(wù)中心”，實(shí)行情指一體化機(jī)制，由專門的戰(zhàn)訓(xùn)大隊(duì)主持工作，強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)、機(jī)制和人員的融合等。一般來(lái)說(shuō)，在警務(wù)指揮機(jī)制方面，人員、業(yè)務(wù)、部門、數(shù)據(jù)、平臺(tái)融合越好，部門壁壘和數(shù)據(jù)壁壘就越少，實(shí)戰(zhàn)效能相對(duì)就會(huì)更高。

(五)基層加力減負(fù)措施持續(xù)落地

一是加強(qiáng)派出所警力配置。在加強(qiáng)公安基層基礎(chǔ)工作3年攻堅(jiān)戰(zhàn)期間，各地公安機(jī)關(guān)深化警務(wù)改革，精簡(jiǎn)上層機(jī)關(guān)，警力、裝備、投入向公安一線匯集，新增警力優(yōu)先充實(shí)到派出所，派出所警力占比達(dá)到總警力的45%以上，基層警力不足及隊(duì)伍老化問(wèn)題皆有較大改觀。

二是減輕派出所辦案壓力。各地公安機(jī)關(guān)實(shí)行專業(yè)警種主辦刑事案件機(jī)制，派出所只負(fù)責(zé)辦理因果關(guān)系明顯、案情簡(jiǎn)單、無(wú)需偵查技術(shù)手段和無(wú)需跨區(qū)域偵查的刑事案件，規(guī)定各部門、各警種不得將應(yīng)由自身承辦的案件任務(wù)轉(zhuǎn)嫁給派出所。

三是采取各種措施緩解警力不足難題。比如，全面落實(shí)一村一警務(wù)助理和網(wǎng)格員制度，將警務(wù)助理、網(wǎng)格員的考核主導(dǎo)權(quán)落實(shí)到基層公安機(jī)關(guān)；組織網(wǎng)格員、警務(wù)助理、保安隊(duì)員、治保人員等參與基層警務(wù)工作，由政府出資聘任人民調(diào)解員進(jìn)駐派出所，積極構(gòu)建共建共治共享的警務(wù)共同體等社會(huì)治安防控體系。

四是有效分流非警務(wù)類報(bào)警求助事項(xiàng)，為基層民警減負(fù)。各地公安機(jī)關(guān)全面對(duì)接“政府熱線12345”，深化“110”接處警應(yīng)急聯(lián)動(dòng)服務(wù)機(jī)制，全面落實(shí)非警務(wù)類報(bào)警求助事項(xiàng)的分流工作機(jī)制。在這方面，CL縣公安局探索建立的“政府110”、ZB市公安局研發(fā)的“12345微信訴求平臺(tái)”等都是有實(shí)際推廣價(jià)值的創(chuàng)新做法。

五是落實(shí)從優(yōu)待警制度，關(guān)注民警身心健康。各地公安機(jī)關(guān)不斷完善基層隊(duì)所民警定期體檢、值班輪休、加班強(qiáng)制休息制度，確保民警年休假率不低于90%，戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)保證每天不少于6小時(shí)的休息時(shí)間，派出所民警、輔警休息用房達(dá)到民警“一人一間房”、輔警“一人一張床”；購(gòu)置警體鍛煉設(shè)施等。ZB市公安局關(guān)愛民警凝聚警心，激發(fā)活力，想方設(shè)法為民警提供便利，解除后顧之憂。比如，建立了高標(biāo)準(zhǔn)子女托管中心，解決民警寒暑假、周末加班、重大安保期間子女無(wú)人看護(hù)等問(wèn)題；聘請(qǐng)知名律師擔(dān)任法律顧問(wèn)，為民警維權(quán)提供免費(fèi)咨詢幫助等。

二、公安基層基礎(chǔ)工作存在的主要問(wèn)題

(一)重復(fù)建設(shè)造成資源浪費(fèi)問(wèn)題

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各地程度不同地存在重復(fù)建設(shè)、重復(fù)勞動(dòng)等造成資源浪費(fèi)的問(wèn)題。概括起來(lái)主要表現(xiàn)為：

1.頂層設(shè)計(jì)欠周全，隨意性較強(qiáng)

一是經(jīng)過(guò)多年建設(shè)，公安機(jī)關(guān)均建立了案管中心、執(zhí)法辦案中心、涉案財(cái)物(物證)管理中心，而目前公安部又部署基層公安機(jī)關(guān)建設(shè)綜合執(zhí)法辦案中心，即“三中心合一”建設(shè)，要求2020年要達(dá)到50%。這種一刀切的要求，沒有考慮到不同地區(qū)公安機(jī)關(guān)的特殊情況，勢(shì)必造成重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)。如果公安機(jī)關(guān)按照上級(jí)要求建立“三中心合一”的綜合執(zhí)法辦案中心，勢(shì)必大大增加辦案的時(shí)間成本。

二是警務(wù)室建設(shè)“一刀切”式的推進(jìn)，說(shuō)上就上，說(shuō)砍就砍，造成極大資源浪費(fèi)。警務(wù)室本身的服務(wù)功能很弱，又占用警力，如建得過(guò)多勢(shì)必成為擺設(shè)，發(fā)揮不了預(yù)期的作用。目前，關(guān)于警務(wù)室建設(shè)政策調(diào)整后，規(guī)定僅保留原來(lái)的25%，有些地方僅保留10%，但是否符合當(dāng)?shù)貙?shí)際，是否有效發(fā)揮效能仍值得商榷。

三是按上級(jí)部署建設(shè)的各種系統(tǒng)、平臺(tái)過(guò)多，而且經(jīng)常更換，導(dǎo)致數(shù)據(jù)不對(duì)接，抽取困難，不得不從頭采集數(shù)據(jù)、信息。重復(fù)采集數(shù)據(jù)導(dǎo)致了大量不必要的重復(fù)工作；平臺(tái)雖多，但平臺(tái)接口開放的少，民警權(quán)限少，使用人數(shù)少；各種系統(tǒng)、平臺(tái)重建設(shè)、輕運(yùn)用，功能重復(fù)，通盤考慮不夠，界面不好用。

2.上級(jí)通知太多，基層民警疲于奔命

上級(jí)機(jī)關(guān)的工作通知太多，尤其是信息化建設(shè)以后，上級(jí)的工作要求過(guò)于“無(wú)微不至”，基層民警有時(shí)一天接到近20個(gè)通知，不得不跟著通知工作，進(jìn)行重復(fù)勞動(dòng)，如有的縣公安局民警1個(gè)月內(nèi)僅責(zé)任狀就簽了3遍。

3.部門壁壘嚴(yán)重

公安機(jī)關(guān)不僅與外地政府、本地政府及其部門間存在工作壁壘，而且公安系統(tǒng)內(nèi)部也存在大量的部門壁壘、警種壁壘、業(yè)務(wù)壁壘，導(dǎo)致工作梗阻，無(wú)法實(shí)現(xiàn)資源共享。比如，對(duì)于重點(diǎn)人員列管問(wèn)題，同一個(gè)重點(diǎn)人員被不同部門列管，最后由哪個(gè)部門跟進(jìn)解決卻成了問(wèn)題。

4.執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

由于執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一導(dǎo)致公檢法之間工作不協(xié)調(diào)。比如，基層公安機(jī)關(guān)赴外地抓捕嫌犯，嫌犯抓回后，由于執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一(如公檢法對(duì)“套路貸”沒有統(tǒng)一界定標(biāo)準(zhǔn))，檢察機(jī)關(guān)不予批捕；公安民警不理解，辦案積極性受到嚴(yán)重挫傷。由于沒有統(tǒng)一規(guī)定如何處理涉案財(cái)物，案件判決后，審判機(jī)關(guān)不處置涉案財(cái)物，檢察院也不去處理，導(dǎo)致大量涉案財(cái)物積壓在公安機(jī)關(guān)，是沒收、返還、上交還是銷毀，基層民警無(wú)從知道；辦案過(guò)程中，當(dāng)對(duì)問(wèn)題有分歧時(shí)，由于缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)辦理的案件卷宗就隨意退回，等等，這些問(wèn)題極大地困擾了公安基層民警。

(二)警力不足、人員老化問(wèn)題

雖然基層公安機(jī)關(guān)采取了各種措施，但限于民警編制不再增加的硬性規(guī)定(1)警力不足問(wèn)題早在20世紀(jì)90年代就提出來(lái)了，但一直沒有得到多少改善。2015年2月，中央編辦等8部門聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于政法專項(xiàng)編制內(nèi)部挖潛和創(chuàng)新管理的若干意見》(中央編辦發(fā)[2015]8號(hào))。同年4月，中央編辦明確提出，“今后政法專項(xiàng)編制總量不再增加，政法機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)編制管理的重點(diǎn)，要從增加總量壯大隊(duì)伍轉(zhuǎn)到盤活存量、挖潛增效上來(lái)”。，多年來(lái)警力嚴(yán)重不足、人員嚴(yán)重老化這一困擾公安機(jī)關(guān)的難題一直沒有得到根本改觀。我國(guó)的警力配置比例是世界上較低的，有學(xué)者說(shuō)是11，有學(xué)者說(shuō)是13。但不論是11，還是13，都與我們調(diào)研的數(shù)據(jù)有較大差距。如LY市(縣級(jí))公安局民警占該地人口的比例是6.8，WC區(qū)分局民警占該地人口的比例是9.7，CL縣公安局民警占該地人口的比例是7.6，BS區(qū)分局公安局民警占該地人口的比例是9.2，ZX分局民警占該地人口的比例是7.2，占比普遍較低。此外，新警補(bǔ)充不均衡，不少所四五年沒有充實(shí)新警，且輔警所占比重很大，平均占到一半左右。而且，基層民警年齡偏大，從調(diào)研地的情況看，民警平均年齡超過(guò)40歲，如BS區(qū)分局民警平均年齡43.5歲，WC區(qū)分局民警平均年齡44.5歲，LY市公安局(縣級(jí))民警平均年齡46.1歲。

不僅如此，下述問(wèn)題的存在進(jìn)一步加劇了警力不足問(wèn)題。

一是欠缺長(zhǎng)效的警力下沉機(jī)制。派出所民警責(zé)任重，工作壓力、執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)大，但待遇卻低于其他業(yè)務(wù)警種，對(duì)于派出所，民警“不愿去”，因此也“留不住”、“待不下”。如果不解決其職級(jí)、待遇等切身利益問(wèn)題，警力下沉只能是一句空話。

二是警力隱性占用問(wèn)題。比如，某分局當(dāng)年僅錄用5名新警，卻被省公安廳借用3人。上級(jí)公安機(jī)關(guān)不顧下級(jí)的實(shí)際情況，隨便從下級(jí)公安機(jī)關(guān)借人的現(xiàn)象給下級(jí)公安機(jī)關(guān)的工作帶來(lái)了不良影響。此外，由于目前各級(jí)紀(jì)委、監(jiān)委人員少、工作量大，借用警力看護(hù)嫌犯的現(xiàn)象十分普遍，如某縣公安局在2018年3個(gè)月的時(shí)間被借用300人次，1人次20天左右，相當(dāng)于被抽走15人；還有被派到醫(yī)院看護(hù)精神病人，如此等都占用了相當(dāng)大的警力。

三是消防部門轉(zhuǎn)制后，相應(yīng)業(yè)務(wù)已劃歸應(yīng)急管理部門，但國(guó)務(wù)院安全生產(chǎn)委員會(huì)仍然把消防監(jiān)管責(zé)任壓到派出所，這也占用了派出所警力。

四是由于解決不了技術(shù)民警的職稱、待遇問(wèn)題，工作對(duì)他們失去吸引力，進(jìn)一步加劇了公安專業(yè)技術(shù)人才短缺的問(wèn)題。目前，基層公安機(jī)關(guān)特別需要數(shù)據(jù)分析師，但在公安機(jī)關(guān)能拿到的月薪只有6000元左右，而在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)公司，年薪在200萬(wàn)—300萬(wàn)，待遇相差巨大，根本留不住人。現(xiàn)在的情況是，公安機(jī)關(guān)各種設(shè)備已很先進(jìn)，如動(dòng)態(tài)視頻監(jiān)控設(shè)備采集的數(shù)據(jù)非常充分，但由于欠缺專業(yè)人才，無(wú)法發(fā)揮其應(yīng)有的作用，極大制約了公安技術(shù)設(shè)備的應(yīng)用。

(三)社會(huì)治安社會(huì)化問(wèn)題

社會(huì)治安社會(huì)化問(wèn)題一直沒有得到有效解決。目前“掃黑除惡”專項(xiàng)斗爭(zhēng)采取的治理模式是，黨委政府領(lǐng)導(dǎo)、紀(jì)委監(jiān)委主導(dǎo)、公安機(jī)關(guān)起尖刀作用，其他相關(guān)機(jī)關(guān)積極配合，廣大群眾積極參與，但其他社會(huì)治安工作仍然主要是公安機(jī)關(guān)在單打獨(dú)斗，社會(huì)治安治理機(jī)制仍存在很大問(wèn)題，與社會(huì)治安共建、共治、共享的社會(huì)化治理要求相差很遠(yuǎn)。比如，目前一個(gè)時(shí)期，公安機(jī)關(guān)推行的警務(wù)助理、網(wǎng)格員制度，全省警務(wù)助理、網(wǎng)格員約有8.3萬(wàn)人，規(guī)模很大，各地的財(cái)政投入也很大，對(duì)于推動(dòng)社會(huì)治安防控力量下沉，緩解目前警力不足的困境確實(shí)起到了一定的作用。這項(xiàng)制度的實(shí)質(zhì)就是政府向社會(huì)購(gòu)買服務(wù)，其作用的發(fā)揮受制于各地的財(cái)政狀況，財(cái)政支持力度大的地方，效果要好些，反之就差些。其實(shí)，警務(wù)助理、網(wǎng)格員的角色相當(dāng)于治保主任，其所從事的工作本來(lái)就是治保主任的職責(zé)，不給物質(zhì)報(bào)酬也該做。就此而言，這項(xiàng)制度看似一種機(jī)制創(chuàng)新，實(shí)際上并沒有真正推動(dòng)社會(huì)治安社會(huì)化的發(fā)展，更不要說(shuō)在一些管理松弛的地方，還存在只拿報(bào)酬不做事的現(xiàn)象。

(四)公安法律法規(guī)應(yīng)用研究滯后問(wèn)題

一是基層民警研發(fā)出“速裁App”程序，以一部手機(jī)和一輛速裁車辦案，快速高效，可辦理75%以上的行政案件，確實(shí)可以為民警減負(fù)和降低執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，但也存在著許多法律適用難題。比如，“速裁App”既適用于《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第6章規(guī)定的簡(jiǎn)易程序，也適用于該章規(guī)定的快速辦理程序。簡(jiǎn)易程序的適用條件以列舉的方式規(guī)定、明確具體，重在當(dāng)場(chǎng)處罰，應(yīng)用“速裁App”辦理簡(jiǎn)易程序沒什么問(wèn)題?？焖俎k理程序則用排除法進(jìn)行了概括授權(quán)，涉及的案件范圍太廣，實(shí)際執(zhí)法中則是民警自由裁量的領(lǐng)域。這種做法明顯違背了公權(quán)力“法無(wú)規(guī)定不可為”的基本法理，不符合行政法治的基本原則。實(shí)踐中，由于違法嫌疑人自愿認(rèn)錯(cuò)認(rèn)罰，對(duì)違法事實(shí)和法律適用沒有異議，而且簽名確認(rèn)，但問(wèn)題是，爾后的復(fù)議、訴訟等救濟(jì)之路也事實(shí)上被堵死了。如果認(rèn)為案件處理確有不公，那就唯有上訪一途。如此一來(lái)，快速辦理程序規(guī)定有可能背離其快速化解矛盾糾紛、減輕一線執(zhí)法民警執(zhí)法負(fù)擔(dān)的目的，反而有可能成為新的社會(huì)矛盾的源頭。

二是基層民警對(duì)偵破“小案”缺乏積極性。所謂“小案”，主要是指盜竊電瓶車、摩托車、涉案標(biāo)的3000元以下的“電信網(wǎng)絡(luò)詐騙案”等侵財(cái)類案件?！靶“浮彪m小，破案的意義卻重大。侵財(cái)類小案與群眾生活息息相關(guān)，是影響群眾安全感、滿意度最直接的因素，只有多破小案，才能溫暖民心，給廣大群眾帶來(lái)安全感。一方面，隨著人民群眾生活水平的不斷提高，廣大群眾對(duì)平安的需求與日俱增；另一方面，小案?jìng)赊k成本高、破案難、收益低，基層公安民警破案積極性不高，一定程度上導(dǎo)致小案“破不了、訴不出、判不了”，出現(xiàn)大量的累案、積案，甚至冤假錯(cuò)案，這已成為制約公安機(jī)關(guān)打擊能力和辦案質(zhì)量的重要因素。因此，破“小案”應(yīng)成為基層公安機(jī)關(guān)新的工作重心，應(yīng)作為刑偵改革的主攻方向之一。

三是拒收重病、傳染病嫌犯予以監(jiān)管的問(wèn)題。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，很多地方存在對(duì)患有重病、傳染病(如艾滋病患、肺結(jié)核病患)等的嫌犯被拘留所、看守所拒絕接收的現(xiàn)象?？词厮芙^收押這類嫌犯尚有一定規(guī)范依據(jù)，因?yàn)椤犊词厮鶙l例》第10條規(guī)定，如果嫌犯患有急性傳染病或其他嚴(yán)重疾病，在羈押中可能發(fā)生生命危險(xiǎn)或者生活不能自理的，看守所有權(quán)不予收押。而拘留所拒絕收拘則沒有規(guī)范依據(jù)?！毒辛羲鶙l例》第19條和《拘留所條例實(shí)施辦法》第19條只是規(guī)定，如果拘留所發(fā)現(xiàn)被拘留人患有傳染病需要隔離治療或病情嚴(yán)重可能危及生命安全，有權(quán)建議拘留決定機(jī)關(guān)作出停止執(zhí)行拘留的決定。對(duì)于此種情形應(yīng)當(dāng)如何處理，法律規(guī)定極其模糊，《看守所條例實(shí)施辦法》只是規(guī)定由送押機(jī)關(guān)依法作其他處置。何為“其他處置”？法條并沒有給出明確、清晰、具體的規(guī)定。現(xiàn)實(shí)中遇到這種情況，辦案民警只能放人了事。這不僅極大地打擊了基層民警的辦案積極性，而且進(jìn)一步加大了社會(huì)安全風(fēng)險(xiǎn)。

(五)考核制度存在的不合理問(wèn)題

公安機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)工作紛繁復(fù)雜，一直沒有建立起一個(gè)科學(xué)的、為大多數(shù)人認(rèn)可的考核體系，考核內(nèi)容和考核標(biāo)準(zhǔn)受到不少詬病，考核效果遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到預(yù)期目的。目前考核中存在的主要問(wèn)題大體有以下幾種情形：

一是很多考核內(nèi)容不合理，基層民警多有怨言。其一，消防監(jiān)管業(yè)務(wù)不在派出所的法定職責(zé)范圍內(nèi)，既不該派出所管，更不該對(duì)其考核；其二，突擊性工作不應(yīng)考核；其三，小案破案成本高、難度大、效益低，不宜成為考核指標(biāo)；其四，關(guān)于群眾滿意度考核比較復(fù)雜，如接處警考核等因?yàn)榇嬖谔嗟膼阂馔对V，以群眾滿意作為考核標(biāo)準(zhǔn)很成問(wèn)題；其五，對(duì)有些業(yè)務(wù)考核予以區(qū)別對(duì)待顯得很不合理，如親臨報(bào)警要求民警必須接待、登記、入錄，民警覺得麻煩，就引導(dǎo)其撥打110，但就其實(shí)際效果而言，親臨報(bào)警與報(bào)警人打110是一樣的，但考核時(shí)卻區(qū)別對(duì)待；其六，信息重復(fù)采集導(dǎo)致數(shù)據(jù)虛假；其七，派出所大量瑣細(xì)工作無(wú)法量化、細(xì)化，工作量無(wú)法統(tǒng)計(jì)、考核。

二是一些考核方法不科學(xué)。其一，考核“排名”是不合理的，不同部門的工作性質(zhì)不同，面臨的警情也不同，排名考核體現(xiàn)不出這種差異性，也是十分不公平的，這就逼迫一些人去造假，以找回公平。所以，將“排名”改為“達(dá)標(biāo)”的考核方式似乎更為合理。其二，不加區(qū)分地全部用量化方式考核難以真實(shí)反映實(shí)際工作狀況。如上級(jí)要求群眾對(duì)基層民警工作的滿意度不能低于55%，并且考核數(shù)據(jù)與各級(jí)黨委負(fù)責(zé)人的業(yè)績(jī)掛鉤，如果考核數(shù)據(jù)低了，民警就會(huì)被約談、扣分。再如，處警滿意率問(wèn)題。很多時(shí)候，民警處警做得并不錯(cuò)，只是因?yàn)闆]能滿足當(dāng)事人的要求就可能遭至投訴。一年中如果被投訴一兩次，考核分?jǐn)?shù)就有可能墊底，哪里還敢嚴(yán)格執(zhí)法。其三，群眾安全感、滿意度考核指標(biāo)有悖邏輯。群眾安全感、滿意度指標(biāo)以當(dāng)事人是否滿意為測(cè)評(píng)標(biāo)準(zhǔn)，特別是讓違法嫌疑人給執(zhí)法民警打分有悖邏輯，違法嫌疑人怎么可能對(duì)執(zhí)法民警滿意？很多基層民警之所以視接處警為畏途，就是因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)大、易出錯(cuò)、投訴多。而不管這種投訴正當(dāng)與否，是出于善意還是出于惡意，只要被投訴，執(zhí)法民警就會(huì)受到否定評(píng)價(jià)，對(duì)基層民警的傷害極大，致使很多基層民警出現(xiàn)程度不同的心理問(wèn)題。

三是單向度考核加深了基層民警與機(jī)關(guān)民警的矛盾。目前的考核是上對(duì)下的單向考核，基層民警缺乏起碼的制約手段，使得考核常具有一定的任意性。自從有了考核后，各業(yè)務(wù)警種都有考核派出所民警的權(quán)力，而派出所民警只能被考評(píng)，不能反向評(píng)價(jià)上級(jí)民警的業(yè)務(wù)工作，在考評(píng)問(wèn)題上無(wú)話語(yǔ)權(quán)。

總之，目前的考核工作沒有真正實(shí)現(xiàn)調(diào)動(dòng)廣大基層民警工作積極性的目的。

(六)警情分流存在的問(wèn)題

目前警情分流存在的問(wèn)題主要有以下幾種情形：

一是12345政務(wù)服務(wù)平臺(tái)不恰當(dāng)?shù)亟o公安機(jī)關(guān)分流非警務(wù)類事項(xiàng)。一方面，12345政務(wù)平臺(tái)回應(yīng)公眾訴求快，能夠給群眾辦實(shí)事，導(dǎo)致投訴出現(xiàn)“井噴”現(xiàn)象；另一方面，由于其他政府部門辦事不如公安機(jī)關(guān)得力，使得12345平臺(tái)因過(guò)分信任公安機(jī)關(guān)，將大量非警務(wù)類事項(xiàng)也分流給公安機(jī)關(guān)辦理。但在很多情形下，民警即使到場(chǎng)也解決不了不屬于自己職責(zé)的問(wèn)題，但又不得不出警。不恰當(dāng)?shù)胤至鞣蔷瘎?wù)類事項(xiàng)，給公安機(jī)關(guān)帶來(lái)很大困擾。

二是將涉及多部門、交叉管理的非警務(wù)事項(xiàng)完全推給公安機(jī)關(guān)。實(shí)踐當(dāng)中，有當(dāng)事人自己不慎摔傷后打120求助，120人員到場(chǎng)后發(fā)現(xiàn)是外地人且身無(wú)分文，就撥打110要求派出所送人轉(zhuǎn)院；廣場(chǎng)舞擾民、精神病人滋事等，并不都是警情，相關(guān)部門可以推脫不管，但公安110接警后卻不得拒絕，而且還得把事情處理好，讓相關(guān)人員滿意。

三是由于群眾信任，導(dǎo)致非警務(wù)類警情無(wú)法分流出去。比如，有些報(bào)警人對(duì)報(bào)警事項(xiàng)的性質(zhì)搞不清楚，而且只信任公安機(jī)關(guān)，非要公安機(jī)關(guān)為其處理。在難以推脫的情況下，為了不影響警民關(guān)系，只好勉為其難。

四是非警務(wù)類警情回流問(wèn)題。非警務(wù)類警情事項(xiàng)本已分流，但是由于其他部門不像公安機(jī)關(guān)那樣24小時(shí)都有人值班，結(jié)果該事項(xiàng)又回流給公安機(jī)關(guān)處理，有時(shí)甚至出現(xiàn)反復(fù)的分流—回流情形。

三、對(duì)公安基層基礎(chǔ)建設(shè)的建議

(一)工作部署要從基層基礎(chǔ)實(shí)際出發(fā)，切實(shí)做好頂層設(shè)計(jì)

基層基礎(chǔ)工作是整個(gè)公安工作的根基，處于全局性、戰(zhàn)略性、先導(dǎo)性的重要地位。加強(qiáng)公安基層基礎(chǔ)工作，是全面深化公安改革，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，是深化社會(huì)平安建設(shè)的有力保障，應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)到在新形勢(shì)下加強(qiáng)和改進(jìn)公安基層基礎(chǔ)工作的重要性和緊迫性，工作部署要從基層基礎(chǔ)實(shí)際出發(fā)，切實(shí)做好頂層設(shè)計(jì)。

一是基層基礎(chǔ)工作一定要從實(shí)際出發(fā)。各地公安機(jī)關(guān)根據(jù)省公安廳黨委的決策部署，在抓落實(shí)和制定工作規(guī)范時(shí)一定要從本地實(shí)際出發(fā)，以切實(shí)提高基層民警工作的主動(dòng)性、積極性和首創(chuàng)精神為要義。一方面，要堅(jiān)持從嚴(yán)治警，明確執(zhí)法規(guī)范，細(xì)化工作職責(zé)，建立科學(xué)完善的工作運(yùn)行機(jī)制；另一方面，要給基層民警充分的人文關(guān)懷和自由發(fā)展空間，減少對(duì)其的不必要約束。因?yàn)槌钢馓?，民警不敢放開手腳工作，縮手縮腳、瞻前顧后，不僅影響公安工作，還會(huì)給公安形象帶來(lái)負(fù)面效應(yīng)。

二是基層基礎(chǔ)工作要常抓不懈?；鶎踊A(chǔ)工作建設(shè)見效慢，短時(shí)間內(nèi)難以有明顯成效，因此要克服短期意識(shí)，防止急功近利的做法，擺正政績(jī)觀，把基層基礎(chǔ)建設(shè)作為一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，常抓不懈，持久堅(jiān)持下去。對(duì)S省公安廳黨委提出的“基層基礎(chǔ)工作再抓三年”的決策部署，不能作機(jī)械式理解，即抓三年就可以不抓了，或是放松了，而是指工作重點(diǎn)有所側(cè)重，在接下來(lái)的三年里要保持前三年抓基層基礎(chǔ)工作的勢(shì)頭，對(duì)沒有解決好的問(wèn)題，要下大力氣重點(diǎn)予以突破，全面予以完善，在基層基礎(chǔ)建設(shè)取得預(yù)期效果后，仍不能放松基層基礎(chǔ)工作，而是將工作轉(zhuǎn)入常態(tài)化。

三是建立科學(xué)有效的工作考核機(jī)制。考核的目的只有一個(gè)，那就是能否調(diào)動(dòng)廣大民警的工作主動(dòng)性和積極性，促進(jìn)公安事業(yè)的不斷發(fā)展，更好地維護(hù)社會(huì)秩序，增加人民群眾的福祉?？己诵Ч绾?，關(guān)鍵看考核的方式、方法是否科學(xué)、合理。制定考核制度，必須以科學(xué)原則為指導(dǎo)，沒有科學(xué)原則指導(dǎo)的考核是盲目的考核，不僅不利于工作，反而會(huì)影響工作?？茖W(xué)的考核制度必須堅(jiān)持目的性、差異性、可行性和求實(shí)性原則，即以促進(jìn)和提高廣大民警的工作積極性為目的，充分考慮和區(qū)分不同區(qū)域、不同警種的工作性質(zhì)，不能搞一刀切，或不顧實(shí)際地只憑長(zhǎng)官意志強(qiáng)力推行。

四是要切實(shí)提高基層民警的待遇。基層民警工作累、壓力大、待遇低、升遷機(jī)會(huì)少，付出與回報(bào)不成比例，有失分配正義，嚴(yán)重影響了其職業(yè)認(rèn)同感。如何提高基層民警的職業(yè)認(rèn)同度，使其愿意扎根基層，安心工作，是長(zhǎng)期以來(lái)一直沒有解決好的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。所以，加強(qiáng)公安基層基礎(chǔ)建設(shè)必須將該問(wèn)題提上議事日程，對(duì)現(xiàn)有的國(guó)家職級(jí)制度進(jìn)行改革，打破原有的只按行政級(jí)別對(duì)應(yīng)工資待遇的規(guī)定，解決基層一線民警的待遇問(wèn)題。這方面可借鑒江浙粵的做法。在浙江、江蘇、廣東等省，派出所民警的工資待遇高于分局民警，分局民警待遇高于市局民警。只有這樣才可做大基層工作的“廟”，才能吸引更多的“和尚”，形成都愿意在基層工作的局面。

(二)加快推進(jìn)公安信息化建設(shè)，切實(shí)服務(wù)于基層

省公安廳應(yīng)當(dāng)積極運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，對(duì)信息化建設(shè)統(tǒng)籌安排，作出總體規(guī)劃，按照一定標(biāo)準(zhǔn)，整合各種資源，建設(shè)統(tǒng)一的信息化平臺(tái)，以消除部門之間的數(shù)據(jù)壁壘，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享、業(yè)務(wù)協(xié)作，避免重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)，不斷推動(dòng)公安基層基礎(chǔ)工作與信息化深度融合。具體而言，就是建設(shè)統(tǒng)一的公安基層基礎(chǔ)工作門戶，將所有涉及公安基層工作的業(yè)務(wù)系統(tǒng)整合為一個(gè)界面，規(guī)范基礎(chǔ)信息采集標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化基礎(chǔ)信息采集工具，實(shí)現(xiàn)基層民警“一站式登錄、一站式采集、一站式查詢統(tǒng)計(jì)分析”。同時(shí)，以公安大數(shù)據(jù)中心為紐帶，雙向關(guān)聯(lián)基層警務(wù)工作門戶和各警種業(yè)務(wù)系統(tǒng)，形成“一個(gè)門戶”采集、“一個(gè)中心”存儲(chǔ)、“一個(gè)平臺(tái)”支撐、“多個(gè)系統(tǒng)”分發(fā)的大數(shù)據(jù)應(yīng)用服務(wù)模式。

(三)適當(dāng)增加警察編制，改善警力不足現(xiàn)狀

目前，各地公安機(jī)關(guān)普遍建立了輔警、網(wǎng)格員、警務(wù)助理制度等，投入相當(dāng)可觀。這些制度的實(shí)施雖然對(duì)于化解警力不足的矛盾起到了不小的作用，但并沒有從根本上解決問(wèn)題，警力不足的矛盾依然十分尖銳。特別是大量沒有執(zhí)法權(quán)的輔警的存在，由于其不具備執(zhí)法權(quán)，待遇低，流動(dòng)性大，

無(wú)上升空間，也不能像正式民警那樣能夠接受正規(guī)化的培訓(xùn)鍛煉而不斷提高素質(zhì)，實(shí)踐中隨意執(zhí)法、侵犯公民權(quán)利的現(xiàn)象不乏存在。所以從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，靠地方財(cái)政支持大量增加輔警數(shù)量并不是解決警力不足問(wèn)題的有效辦法。在國(guó)家編委不給增加編制的情況下，我們認(rèn)為，要緩解警力不足的矛盾，一是通過(guò)內(nèi)部挖潛方式，即學(xué)者們所說(shuō)的通過(guò)“無(wú)增長(zhǎng)改善(論)”(2)“無(wú)增長(zhǎng)改善論”是英國(guó)警務(wù)理論家約翰·安德遜提出的關(guān)于警力配置的理論，即警察機(jī)關(guān)在不增加人員編制、器材裝備的前提下改善與提高警力。來(lái)提高公安機(jī)關(guān)的戰(zhàn)斗力。實(shí)際上，無(wú)論是否增減民警編制，加強(qiáng)公安管理、提高民警素質(zhì)、增強(qiáng)公安機(jī)關(guān)軟實(shí)力，都是公安建設(shè)的永恒話題。如果沒有基本數(shù)量的民警支撐，僅靠“無(wú)增長(zhǎng)改善”，恐怕難以從根本上解決問(wèn)題。所以，必須根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)治安的實(shí)際情況，參考外國(guó)的做法(3)如2007年，英國(guó)警察占全國(guó)人口的比例是26，美國(guó)警察占全國(guó)人口的比例是32.5。，認(rèn)真研究確定民警的配置。要堅(jiān)持實(shí)事求是的原則，需要增加民警編制的一定要增加，不能搞全省一刀切，更不能搞全國(guó)一刀切。二是要逐步優(yōu)化或消化輔警。目前輔警數(shù)量已占到在編民警數(shù)量的一半以上，這種警力結(jié)構(gòu)難言正常。這么一個(gè)沒有執(zhí)法權(quán)的龐大群體，不采取一定的改革措施，任其發(fā)展下去，會(huì)形成惡性循環(huán)：警力不足，沒有編制，大量增加輔警；人員數(shù)量多了，有限的財(cái)力資源被分散，人員整體質(zhì)量上不去，甚至下滑，反過(guò)來(lái)進(jìn)一步加劇了警力不足的矛盾。我們認(rèn)為，要防止這種惡性循環(huán)可采取兩個(gè)途徑：(1)替換，即根據(jù)1:2的比例，增加1個(gè)在編制民警減少2個(gè)輔警。這實(shí)質(zhì)上是一種變相增加民警編制的方式，但可作為改善警力結(jié)構(gòu)的一種理由。(2)限制輔警數(shù)量。輔警作為公安民警的一種輔助力量，不能沒有數(shù)量限制，無(wú)限膨脹，甚至超過(guò)在編民警的數(shù)量。因?yàn)槠鋽?shù)量過(guò)多，導(dǎo)致警力結(jié)構(gòu)失衡，必然給警察現(xiàn)代化、法治化和正規(guī)化建設(shè)帶來(lái)難以想象的后果。所以，必須限制輔警的數(shù)量，原則上輔警數(shù)量以不超過(guò)在編民警數(shù)量的20%為宜?？稍?年左右的時(shí)間內(nèi)，通過(guò)制度化的、嚴(yán)格的考試、篩選，將一部分優(yōu)秀輔警錄入警察隊(duì)伍，并與一些不符合條件者逐步解除勞務(wù)合同，只保留適當(dāng)數(shù)量的輔警。

(3)可適當(dāng)擴(kuò)大事業(yè)編民警數(shù)量，并賦予其執(zhí)法權(quán)。通過(guò)以上體制機(jī)制改革，全面優(yōu)化警力結(jié)構(gòu)，有效緩解公安機(jī)關(guān)警力不足的問(wèn)題。

(四)加強(qiáng)公安法律法規(guī)應(yīng)用研究，夯實(shí)基層工作法律基礎(chǔ)

一是進(jìn)一步明確“速裁App”的適用條件。公安實(shí)踐中采用的“速裁App”更適宜于辦理《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》中規(guī)定的簡(jiǎn)易程序案件?！八俨肁pp”一個(gè)突出的特點(diǎn)是當(dāng)場(chǎng)處理案件，這與簡(jiǎn)易程序當(dāng)場(chǎng)處罰的規(guī)定是相符的。但是，法條規(guī)定適用簡(jiǎn)易程序辦理案件的情形很少。行政案件快速辦理程序適用范圍廣泛，但其并不是簡(jiǎn)易程序，仍然是一般程序，法條并沒有規(guī)定快速辦理案件可以當(dāng)場(chǎng)處罰。因此，適用“速裁App”處理快速辦理程序案件事實(shí)上存在合法性問(wèn)題。因此，應(yīng)當(dāng)研究如何合理擴(kuò)大簡(jiǎn)易程序適用范圍，進(jìn)一步嚴(yán)格、明晰快速辦理案件適用條件，并推動(dòng)修法，以減少其可能帶來(lái)的副作用，達(dá)到快辦不增負(fù)、簡(jiǎn)化不減質(zhì)的實(shí)質(zhì)要求。

二是加強(qiáng)侵財(cái)類“小案”偵辦問(wèn)題研究。“小案”并不是一個(gè)規(guī)范的法律術(shù)語(yǔ)，我國(guó)學(xué)界和實(shí)務(wù)界目前都無(wú)法給出一個(gè)明確具體的定義。這里的“小案”是從犯罪類型上進(jìn)行界定，指除殺人、爆炸等惡性案件之外，以盜竊、搶奪、街面詐騙等多發(fā)性數(shù)額小的侵財(cái)類犯罪為代表，業(yè)已成為基層公安機(jī)關(guān)的新抓手。要提高“小案”破案率，就必須注重研究“小案”的發(fā)案特點(diǎn)、犯罪主體特點(diǎn)、現(xiàn)場(chǎng)勘查機(jī)制、偵辦觀念、策略、技術(shù)手段應(yīng)用等一系列問(wèn)題。

三是加強(qiáng)對(duì)電信網(wǎng)絡(luò)詐騙案的防范與治理研究。電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪是一種低成本、高回報(bào)的犯罪，由于法律、法規(guī)的不完善，導(dǎo)致定性、取證困難，處罰偏輕，進(jìn)一步助長(zhǎng)了詐騙分子的冒險(xiǎn)、僥幸心理。雖然最高人民法院、最高人民檢察院、公安部出臺(tái)了相關(guān)解釋，但實(shí)踐中如何適用仍存在很多疑難問(wèn)題。因此，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)詐騙罪及關(guān)聯(lián)罪名的適用、電信網(wǎng)絡(luò)詐騙與網(wǎng)絡(luò)犯罪罪名的適用、電信網(wǎng)絡(luò)詐騙的共同犯罪認(rèn)定、電信網(wǎng)絡(luò)詐騙的犯罪故意認(rèn)定、幫助人員認(rèn)定、既遂時(shí)間點(diǎn)認(rèn)定等問(wèn)題的學(xué)理研究，以利于從重打擊該類犯罪。此外，對(duì)于跨地域、跨省份的電信網(wǎng)絡(luò)詐騙案件應(yīng)由公安部對(duì)案件管轄作出更細(xì)致的規(guī)定，以解決執(zhí)法受理問(wèn)題，提升基層民警辦理電信網(wǎng)絡(luò)詐騙案件的積極性。

四是修改或細(xì)化《治安管理處罰法》、《看守所條例》、《看守所條例實(shí)施辦法》、《拘留所條例》、《拘留所條例實(shí)施辦法》等法律法規(guī)以及《公安執(zhí)法細(xì)則》的有關(guān)規(guī)定，明確相關(guān)執(zhí)法主體不作為的法律責(zé)任，明確執(zhí)法者與相對(duì)人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，在執(zhí)法者行為符合法律規(guī)范規(guī)定的情況下，無(wú)需為相對(duì)人權(quán)利受損承擔(dān)額外的責(zé)任，避免出現(xiàn)民警“流汗、流淚還流血，撐腰的少、問(wèn)責(zé)的多”等現(xiàn)象。比如，《治安管理處罰法》第15條第2款規(guī)定，醉酒的人在醉酒狀態(tài)中，對(duì)本人有危險(xiǎn)或者對(duì)他人的人身、財(cái)產(chǎn)或者公共安全有威脅的，應(yīng)當(dāng)對(duì)其采取保護(hù)性措施約束至酒醒。法條看似具體，但與活生生的實(shí)踐相比，仍然過(guò)于概括、抽象。實(shí)際執(zhí)法中，因?yàn)樽頋h易出現(xiàn)嘔吐、窒息等意外情形，民警對(duì)其既不能用約束帶一捆了事，又不能放手不管，否則醉漢出了事，民警還須承擔(dān)責(zé)任。民警常常不得不通宵陪伴醉漢，直至其家人將醉漢領(lǐng)回。

(五)創(chuàng)新社會(huì)治安社會(huì)化治理形式

2019年4月15日發(fā)布的《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)第18條要求，建立健全鄉(xiāng)村治理機(jī)制和黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，發(fā)揮群眾參與治理主體的作用，增強(qiáng)鄉(xiāng)村治理能力，強(qiáng)化農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)作用，全面推行村黨組織書記通過(guò)法定程序擔(dān)任村委會(huì)主任和村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織、合作經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人，健全以財(cái)政投入為主的穩(wěn)定的村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制等。

可以預(yù)見，隨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制(4)城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制包括有利于城鄉(xiāng)要素合理配置的體制機(jī)制(其中包括農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化機(jī)制、城市人才入鄉(xiāng)激勵(lì)機(jī)制、完善農(nóng)村承包地制度、改革農(nóng)村宅基地制度、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度、財(cái)政投入保障機(jī)制、鄉(xiāng)村金融服務(wù)體系、工商資本入鄉(xiāng)促進(jìn)機(jī)制、科技成果入鄉(xiāng)轉(zhuǎn)化機(jī)制)，有利于城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)普惠共享的體制機(jī)制(其中包括城鄉(xiāng)教育資源均衡配置機(jī)制、鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系、城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)體系、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)制度、城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系、鄉(xiāng)村治理機(jī)制)，有利于城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化發(fā)展的體制機(jī)制(其中包括城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化規(guī)劃?rùn)C(jī)制、建設(shè)機(jī)制、管護(hù)機(jī)制)，有利于鄉(xiāng)村多元化發(fā)展的體制機(jī)制(其中包括農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度、新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)培育機(jī)制、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制、鄉(xiāng)村文化保護(hù)利用機(jī)制、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展平臺(tái)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃制度)和有利于農(nóng)民收入持續(xù)增長(zhǎng)的體制機(jī)制(其中包括促進(jìn)農(nóng)民工資性收入增長(zhǎng)環(huán)境、農(nóng)民經(jīng)營(yíng)性收入增長(zhǎng)機(jī)制、農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入增長(zhǎng)機(jī)制、農(nóng)民轉(zhuǎn)移性收入保障機(jī)制、打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)體制機(jī)制)。的建立和完善，鄉(xiāng)村基層組織渙散無(wú)力的現(xiàn)狀將為之改變。隨著鄉(xiāng)村基層組織掌握的服務(wù)資源越來(lái)越充沛，鄉(xiāng)村治理功能將恢復(fù)發(fā)展。這意味著鄉(xiāng)村治理的組織形式將有巨大的改變，那么，現(xiàn)有的《村民委員會(huì)組織法》、《居民委員會(huì)組織法》將面臨大修，以適應(yīng)新形勢(shì)下基層組織的結(jié)構(gòu)性變化。所以，隨著《意見》的實(shí)施，鄉(xiāng)村治理的核心將是黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的基層自治組織。目前的社會(huì)治安社會(huì)化治理形式，如警務(wù)共同體，是以派出所為主導(dǎo)展開的，承載了太多的政府功能，典型例證是人民調(diào)解制度作用的發(fā)揮需要依托派出所、警務(wù)室。警務(wù)共同體的核心理念是基層社會(huì)治理而不是基層派出所治理。隨著鄉(xiāng)村基層治理功能的增強(qiáng)，作為鄉(xiāng)村治理一個(gè)環(huán)節(jié)的社會(huì)治安將會(huì)被納入鄉(xiāng)村治理體系。所以，基層社會(huì)治安社會(huì)化治理不應(yīng)當(dāng)是公安機(jī)關(guān)“單打獨(dú)斗”，應(yīng)以黨委、政府牽頭，以黨委為主導(dǎo)，各部門齊抓共管，全黨、全民參與，其形式也不應(yīng)當(dāng)是警務(wù)共同體而是基層社會(huì)治理共同體，基層派出所只是作為其中的一個(gè)重要因素而存在，承擔(dān)警務(wù)活動(dòng)的本職工作。

(六)強(qiáng)化民警的法治理念和職業(yè)能力

法律是靠人來(lái)執(zhí)行的，法律秩序也是靠人來(lái)維持的。但是，法治不是萬(wàn)能的，解決不了信仰、價(jià)值觀等問(wèn)題，法治理念和價(jià)值觀只有通過(guò)民警內(nèi)心的義務(wù)感、責(zé)任感、榮譽(yù)感才能貫徹到執(zhí)法行為中。所以只有不斷加強(qiáng)法治理念教育才能使廣大民警樹立正確的世界觀、價(jià)值觀、人生觀，并以其作為自己的行為指南。各級(jí)公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“四個(gè)意識(shí)”，堅(jiān)定“四個(gè)自信”，做到“兩個(gè)維持”，并將其有機(jī)融入法治公安建設(shè)全過(guò)程，引導(dǎo)廣大民警自覺增強(qiáng)忠于黨、忠于祖國(guó)、忠于人民和忠于法律的意識(shí)，牢固樹立以人民為中心的執(zhí)法理念，堅(jiān)決維護(hù)憲法法律權(quán)威，強(qiáng)化嚴(yán)格依法履行職責(zé)、尊重和保障人權(quán)、自覺接受監(jiān)督的觀念，增強(qiáng)運(yùn)用法治思維、法治方式做好本職工作、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的能力，努力做到追求效率同實(shí)現(xiàn)公正、執(zhí)法目的同執(zhí)法形式的有機(jī)統(tǒng)一，以實(shí)現(xiàn)公安執(zhí)法最佳的法律效果、政治效果和社會(huì)效果。

除了法治理念、意識(shí)的培養(yǎng)，民警職業(yè)通用能力的提升也是警察培訓(xùn)教育的重點(diǎn)內(nèi)容。這是因?yàn)殡S著信息化建設(shè)的推進(jìn)，許多民警在工作中過(guò)于依賴信息技術(shù)，導(dǎo)致其職業(yè)通用能力不足，成為制約基層基礎(chǔ)工作的一個(gè)瓶頸。警察職業(yè)能力一般分為警察職業(yè)專業(yè)能力和警察職業(yè)通用能力。警察職業(yè)通用能力是獨(dú)立于具體的專業(yè)能力之外的能力，與純粹的專業(yè)技能和知識(shí)沒有直接的聯(lián)系，是民警對(duì)其職業(yè)的適應(yīng)能力以及不斷自我發(fā)展的能力。履行警察職責(zé)并使之提高效率，無(wú)疑需要具備并有效運(yùn)用專業(yè)能力，但專業(yè)能力的獲得及其在警務(wù)工作中的應(yīng)用，需要通用能力的前置性獲取以及對(duì)專業(yè)能力的持續(xù)支撐。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，基層民警存在著與群眾溝通能力較弱、方法不當(dāng)、對(duì)轄區(qū)內(nèi)的社情民情掌握不全、不清等問(wèn)題，這表明許多民警的職業(yè)通用能力亟需加強(qiáng)。

(七)創(chuàng)新非警務(wù)類警情分流機(jī)制

一是加強(qiáng)“平臺(tái)”建設(shè)，推動(dòng)多方參與分流、處置非警務(wù)警情。加快推進(jìn)社會(huì)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)，提升社會(huì)治理水平，必須由黨委、政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，搭建“群眾呼叫，部門響應(yīng)”的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)平臺(tái)，政府組織相關(guān)職能部門對(duì)群眾求助事項(xiàng)進(jìn)行辦理，從而增強(qiáng)工作的權(quán)威性，確保執(zhí)行力，提升公信力，推動(dòng)政府、有關(guān)部門、公安、市場(chǎng)、社會(huì)組織各歸其位、各擔(dān)其責(zé)，最終實(shí)現(xiàn)聯(lián)動(dòng)共融、多元共治、社會(huì)善治。《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)全國(guó)一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)的指導(dǎo)意見》，明確提出要建立“12345”統(tǒng)一政務(wù)咨詢投訴舉報(bào)平臺(tái)。調(diào)研了解到，CL縣公安局探索建設(shè)“政府110”模式，建議將“有困難找警察”改為“有困難找政府”；ZB市公安局整合各類執(zhí)法App，研發(fā)了“政府微信110”與民生熱線聯(lián)辦的“12345微信訴求平臺(tái)”，公眾可以音視頻的形式通過(guò)平臺(tái)表達(dá)訴求、與領(lǐng)導(dǎo)會(huì)面并可在互聯(lián)網(wǎng)直播，這些都是頗具操作性的新舉措。

二是健全工作機(jī)制、保障非警務(wù)警情分流效果。首先，要界定非警務(wù)類警情標(biāo)準(zhǔn)。由政府各相關(guān)部門會(huì)商，按照部門職責(zé)分工，梳理110和12345兩個(gè)平臺(tái)的受理范圍，明確歸口責(zé)任單位，完善聯(lián)動(dòng)處置工作流程，對(duì)非警務(wù)類警情標(biāo)準(zhǔn)作出清晰界定。其次，建立分級(jí)響應(yīng)機(jī)制。對(duì)需要緊急處置的非警務(wù)警情，由12345平臺(tái)督促相關(guān)職能部門建立24小時(shí)響應(yīng)機(jī)制，在接到12345或110指令后，迅速趕赴現(xiàn)場(chǎng)處置。針對(duì)非緊急的非警務(wù)警情，12345平臺(tái)應(yīng)對(duì)相關(guān)職能部門強(qiáng)化督導(dǎo)考核工作機(jī)制，監(jiān)督各職能部門切實(shí)履行職責(zé)，避免懶政、惰政行為以及分流事項(xiàng)回流、倒流等情況的發(fā)生。

三是加強(qiáng)社會(huì)面宣傳，引導(dǎo)群眾正確報(bào)警。12345平臺(tái)由于建成時(shí)間較短，知曉率低，群眾求助12345平臺(tái)的比例遠(yuǎn)低于110。因此，要加強(qiáng)社會(huì)面宣傳，一方面，充分借助傳統(tǒng)媒體和新媒體資源進(jìn)行廣泛宣傳，使廣大群眾了解公安110的職責(zé)范圍和非緊急求助的渠道；另一方面，對(duì)于惡意撥打110等擾警行為，要加強(qiáng)其法律后果的宣傳力度，教育引導(dǎo)廣大群眾珍惜報(bào)警資源，正確合理使用平臺(tái)資源，逐步在全社會(huì)形成“公安110，為民保安寧；12345，服務(wù)找政府”的新理念。

四是完善法律規(guī)定、明確救助和糾紛事項(xiàng)的受理范圍。目前，關(guān)于公安機(jī)關(guān)110受理范圍的規(guī)范依據(jù)主要體現(xiàn)在《人民警察法》和《110接處警工作規(guī)則》中。針對(duì)目前求助類和糾紛類警情占比高、牽扯基層警力多、涉及范圍廣等情況，應(yīng)從法律層面進(jìn)一步明確界定公安機(jī)關(guān)對(duì)救助和糾紛事項(xiàng)的受理范圍。