高爭志，孫 萍

（華東政法大學(xué)，上海 200042；上海市長寧區(qū)人民檢察院，上海 200050）

自新型冠狀病毒感染的肺炎（COVID-19）在我國爆發(fā)以來，國家疾控中心以及地方政府紛紛啟動了重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級響應(yīng)機(jī)制。鑒于控制人口流動和減少人員密切接觸是疫情防控的關(guān)鍵，各地政府及疫情防控指揮部門密集出臺了系列通知、通告、配套文件，實(shí)施企業(yè)延遲復(fù)工、學(xué)校延遲開學(xué)、暫停教育培訓(xùn)市場；市民群眾在公共場所佩戴口罩、接受體溫檢測；重點(diǎn)地區(qū)群眾居家隔離或集中隔離等應(yīng)急處置措施。但是，仍有少數(shù)單位或者個人拒絕執(zhí)行人民政府的相關(guān)決定或命令，對疫情防控管理工作帶來不良影響具有社會危害性，有予以教育、糾正、查處的必要。對于這類行為中符合“以危險方法危害公共安全罪”或“妨害傳染病防治罪”等犯罪構(gòu)成的，應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任。對于情節(jié)輕微尚不構(gòu)成犯罪的，《突發(fā)事件應(yīng)對法》第66條將處罰依據(jù)指引到《治安管理處罰法》，即“構(gòu)成違反治安管理行為的，由公安機(jī)關(guān)給予治安管理處罰”。①《突發(fā)事件應(yīng)對法》第66條：單位或者個人違反本法規(guī)定，不服從所在地人民政府及其有關(guān)部門發(fā)布的決定、命令或者不配合其依法采取的措施，構(gòu)成違反治安管理行為的，由公安機(jī)關(guān)依法給予處罰。顯然，《突發(fā)事件應(yīng)對法》并未明確查處相關(guān)違法行為，應(yīng)當(dāng)適用《治安管理處罰法》哪一條具體條文。為此，《治安管理處罰法》第50條第1款第1項(xiàng)規(guī)定的“拒不執(zhí)行人民政府在緊急狀態(tài)情況下依法發(fā)布的決定、命令”能否與《突發(fā)事件應(yīng)對法》第66條銜接，就成為執(zhí)法實(shí)踐中需要回答的問題。

具體而言，我國《憲法》第67條、第89條規(guī)定，只有全國人大常委會或國務(wù)院才有權(quán)決定特定地區(qū)進(jìn)入緊急狀態(tài)。在新冠肺炎疫情期間，全國人大常委會或國務(wù)院并未出臺進(jìn)入緊急狀態(tài)決定的前提下，能否將人民政府依據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》《傳染病防治法》等相關(guān)法律發(fā)布的決定、命令認(rèn)定為“緊急狀態(tài)情況下”的決定、命令？對這一問題的認(rèn)識，直接影響了《治安管理處罰法》第50條第1款第1項(xiàng)在疫情防控期間的適用，進(jìn)而影響相關(guān)防控措施的威懾力和執(zhí)法效果。

一、關(guān)于“緊急狀態(tài)情況”的爭論

“緊急狀態(tài)”的認(rèn)定存在“事實(shí)狀態(tài)說”和“法律設(shè)定說”兩種觀點(diǎn)。[1]依據(jù)前一觀點(diǎn)，“緊急狀態(tài)”意指自然、社會客觀形成的事實(shí)狀態(tài)；依據(jù)后一觀點(diǎn)，“緊急狀態(tài)”是指法律設(shè)定的、在特殊時期啟動的一種法律制度。據(jù)此，《治安管理處罰法》第50條第1款第1項(xiàng)中的“緊急狀態(tài)情況”是屬于事實(shí)狀態(tài)下的緊急狀態(tài)情況，還是法律設(shè)定的緊急狀態(tài)情況，理論和實(shí)務(wù)中均存在截然不同的兩種理解。

（一）“緊急狀態(tài)情況”事實(shí)狀態(tài)說

一種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)采用“事實(shí)狀態(tài)說”對《治安管理處罰法》第50條第1款第1項(xiàng)中的“緊急狀態(tài)情況”予以廣義解釋。[2]即該條文中的緊急狀態(tài)情況屬于描述性概念，是一種客觀情勢，只要相關(guān)事件發(fā)生并且達(dá)到一定危急程度，無需經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)按照法律程序宣布即可自動進(jìn)入。人民政府在這種客觀情況下，以決定、命令、通告等形式出臺的規(guī)范性文件，對轄區(qū)內(nèi)或轄區(qū)外進(jìn)入轄區(qū)的全體公民具有約束力。違反相關(guān)決定、命令、通告的，就可以依據(jù)《治安管理處罰法》第50條第1款第1項(xiàng)予以治安管理處罰。

四川省會東縣人民法院 （2019）川3426行初11號“馬登會與會東縣森林公安局公安行政管理：治安管理（治安）一審行政判決書”采用了該觀點(diǎn)。判決認(rèn)為，對《治安管理處罰法》第50條第1款第1項(xiàng)的規(guī)定應(yīng)作廣義理解，不局限于國家層面的“緊急狀態(tài)”。針對近年來森林火災(zāi)頻發(fā)的情況，為加強(qiáng)護(hù)林防火工作，避免森林火災(zāi)的發(fā)生，會東縣人民政府發(fā)布的“禁火令”及“森林防火的通告”屬于緊急狀態(tài)情況下的決定、命令。公安機(jī)關(guān)對拒不配合執(zhí)行該類文件的當(dāng)事人依據(jù)《治安管理處罰法》第50條第1款第1項(xiàng)予以治安管理處罰并無不當(dāng)。

按照該觀點(diǎn)，在新冠肺炎疫情防控形勢下，相關(guān)應(yīng)急處置措施當(dāng)然屬于廣義的緊急狀態(tài)下的非常措施。違反該類措施的行為，應(yīng)當(dāng)適用《治安管理處罰法》第50條第1款第1項(xiàng)，認(rèn)定為拒不執(zhí)行人民政府在緊急狀態(tài)情況下依法發(fā)布的決定、命令的行為予以查處。

（二）“緊急狀態(tài)情況”法律設(shè)定說

另有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)堅持“法律設(shè)定”說來理解《治安管理處罰法》第50條第1款第1項(xiàng)中的“緊急狀態(tài)情況”。即該處“緊急狀態(tài)情況”，意指突發(fā)事件導(dǎo)致公共危機(jī)且運(yùn)用常規(guī)手段難以控制之際，經(jīng)過國家正式宣布后按照特別程序廣泛運(yùn)用緊急權(quán)力應(yīng)對公共危機(jī)的一種特殊社會狀態(tài)，從本質(zhì)上講它是一種法律狀態(tài)。[3]根據(jù)憲法和《突發(fā)事件應(yīng)對法》的相關(guān)規(guī)定，“進(jìn)入緊急狀態(tài)”應(yīng)當(dāng)由全國人大常務(wù)委員會或者國務(wù)院決定。新冠肺炎疫情防控期間，全國人大常務(wù)委員會或者國務(wù)院并未宣布“進(jìn)入緊急狀態(tài)”，各地方政府的相關(guān)應(yīng)急處置措施不屬于在緊急狀態(tài)情況下發(fā)布的決定、命令，因此不能適用《治安管理處罰法》第50條第1款第1項(xiàng)對拒絕配合執(zhí)行應(yīng)急處置措施的當(dāng)事人予以行政處罰。

但是，拒絕配合執(zhí)行為防疫目的頒布的決定、命令，對疫情防控效果構(gòu)成威脅，具有可歸責(zé)性，不應(yīng)當(dāng)放任不理，對此能達(dá)成普遍共識。堅持“緊急狀態(tài)情況”狹義解釋的學(xué)者和執(zhí)法者認(rèn)為，對該類行為應(yīng)當(dāng)依據(jù)《治安管理處罰法》第23條以擾亂公共秩序予以查處。例如，有學(xué)者以政府要求在公共場所戴口罩的措施為例，認(rèn)為不戴口罩進(jìn)入（出現(xiàn)）在公共場所，構(gòu)成對公共利益的潛在威脅，如果不聽勸阻，拒絕執(zhí)行政府的規(guī)定甚至暴力抗法，對執(zhí)法人員或勸解人員使用暴力，構(gòu)成對公共秩序的違反。[4]

二、對“緊急狀態(tài)情況”爭論的評價

為妥善及時處置突發(fā)事件，《突發(fā)事件應(yīng)對法》第49條、第52條賦予了相關(guān)政府及其部門廣泛的行政應(yīng)急權(quán)。但是行政應(yīng)急權(quán)的落地需要群眾的配合支持，如果拒絕履行相關(guān)應(yīng)急措施沒有懲戒措施作為保障，那么行政應(yīng)急權(quán)必然落空。①一個可借鑒的例證是，在新冠肺炎疫情期間日本眾議院批準(zhǔn)將新冠肺炎設(shè)定為“指定傳染病”，參考《傳染病法》2級標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。依據(jù)日本相關(guān)法律，在該2級標(biāo)準(zhǔn)下，政府無權(quán)限制患者行動，若日本強(qiáng)行實(shí)施限制行動措施將面臨巨額賠償，日本政府面對疫情時，“不作為”成為最優(yōu)選擇，導(dǎo)致在“鉆石公主號郵輪”發(fā)現(xiàn)新冠肺炎后的日本政府消極處置受到指責(zé)。參見：《鉆石公主號是一面照妖鏡》載https://user.guancha.cn/main/content?id=247758&from=timeline，最后訪問日期2020年2月23日。為此，《突發(fā)事件應(yīng)對法》第66條將拒不配合應(yīng)急措施的法律后果指引到《治安管理處罰法》，由公安機(jī)關(guān)追究治安管理責(zé)任。但問題是，上述規(guī)定并未明確適用《治安管理處罰法》的具體條款。追究相關(guān)治安管理責(zé)任，仍需要論證該行為是否符合《治安管理處罰法》具體條款的違法構(gòu)成要件。因此，上述對“緊急狀態(tài)情況”的兩種不同理解，直接影響了能否適用《治安管理處罰法》第50條第1款第1項(xiàng)，對在新冠肺炎疫情防控期間拒絕疫情防控措施的行為予以處罰。

（一）“事實(shí)狀態(tài)說”易導(dǎo)致政府濫權(quán)

從實(shí)際的法律效果上看，采用“事實(shí)狀態(tài)說”能夠?qū)⒕芙^疫情防控措施的行為后果，指引到《治安管理處罰法》第50條第1款第1項(xiàng)，提高相關(guān)防疫措施的權(quán)威性和威懾力。但是“事實(shí)狀態(tài)說”所存在的問題在于對“緊急狀態(tài)情況”的判斷，缺少明確的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，進(jìn)而缺少了對行政權(quán)力的規(guī)制，容易導(dǎo)致政府恣意濫權(quán)。同樣以前文四川省會東縣人民法院的行政判決為例，對森林防火期內(nèi)擅自在森林防火區(qū)野外用火的行為，《森林防火條例》第50條明確規(guī)定了執(zhí)法主體和處罰幅度，即“由縣級以上地方人民政府林業(yè)主管部門責(zé)令停止違法行為，給予警告，對個人并處200元以上3000元以下罰款，對單位并處1萬元以上5萬元以下罰款”。而該判決將森林防火期等同于森林火災(zāi)發(fā)生時的救援期，認(rèn)為森林防火期屬于“緊急狀態(tài)情況”，因此可以適用《治安管理處罰法》第50條第1款第1項(xiàng)，對擅自在森林防火區(qū)野外用火的行為予以治安管理處罰。這種對“緊急狀態(tài)情況”的最寬泛把握，為政府以規(guī)范性文件的形式架空法律法規(guī)的規(guī)定提供了制度漏洞。這種現(xiàn)象極大破壞了公眾對法律制度的穩(wěn)定預(yù)期，不利于公民基本權(quán)利、市場和社會主體合法權(quán)益的保護(hù)。

（二）“法律設(shè)定說”不利于疫情防控

采用“法律設(shè)定說”，將《治安管理處罰法》第50條第1款第1項(xiàng)中的“緊急狀態(tài)情況下”理解為全國人大、國務(wù)院依據(jù)職權(quán)和程序宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)后的期間，能夠限制政府權(quán)力的濫用。但是，同時也會導(dǎo)致《治安管理處罰法》第50條第1款第1項(xiàng)將無法成為拒絕履行政府相關(guān)應(yīng)急措施的查處依據(jù)。為了保障行政應(yīng)急權(quán)有效運(yùn)行，保障新冠肺炎疫情防控措施取得實(shí)效，堅持“法律設(shè)定說”的學(xué)者或執(zhí)法者必然需要從《治安管理處罰法》中尋找其他可以適用的條款。為此，自然就產(chǎn)生了將拒絕疫情措施的行為定性為擾亂公共秩序的觀點(diǎn)。

然而，將拒絕疫情防控措施的行為定性為擾亂公共秩序，依據(jù)《治安管理處罰法》第23條予以治安管理處罰，在法律定性上并不準(zhǔn)確，也容易造成漏管漏罰。具體表現(xiàn)為，在該類行為所侵犯客體的認(rèn)定以及該類行為客觀表現(xiàn)的認(rèn)定上，均比較牽強(qiáng)：一是《治安管理處罰法》第23條所保護(hù)的客體是單位秩序和公共場所秩序。而拒絕執(zhí)行疫情防控措施的行為，所侵害的直接客體是政府的管理秩序，并且最終可能對公共安全造成威脅。也正是基于此，對拒絕執(zhí)行疫情防控措施造成嚴(yán)重后果的，可以“危險方法危害公共安全罪”或“拒絕妨害傳染病防治罪”追究刑事責(zé)任，相關(guān)行為并未涉及《刑法》第六章第一節(jié)“擾亂公共秩序罪”的罪名。①參見最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部《關(guān)于依法懲治妨害新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控違法犯罪的意見》關(guān)于“依法嚴(yán)懲抗拒疫情防控措施犯罪”的規(guī)定。二是擾亂公共秩序的行為表現(xiàn)一般是故意違反公共行為規(guī)則，起哄鬧事；阻止、抗拒有關(guān)工作人員維護(hù)公共秩序等。而拒絕疫情防控措施的行為很多時候并不具有上述特征。例如，應(yīng)當(dāng)居家隔離的人員擅自下樓倒垃圾的行為，并未破壞常態(tài)環(huán)境下的公共行為規(guī)則，而且居民小區(qū)是否屬于公共場所也存在認(rèn)識上的爭議，將該類行為定性為擾亂公共場所秩序并不準(zhǔn)確。再如，出入公共場所不戴口罩的行為，并不被常態(tài)環(huán)境下正常的公共秩序所否定，也難以就此認(rèn)定行為人有破壞公共場所秩序的故意。

當(dāng)然，行為人拒絕疫情防控措施，相關(guān)公共場所的工作人員予以糾正時，行為人采用推搡、謾罵等方式抗拒的，當(dāng)然構(gòu)成對公共秩序的擾亂，適用《治安管理處罰法》第23條予以查處并無不妥。但需要注意的是，在該類情形下，行為人客觀上存在“拒絕疫情防控措施”和“擾亂公共場所秩序”兩個行為。上述處罰結(jié)果并未對行為人拒絕疫情防控措施的行為做出評價和處理。比較于“事實(shí)狀態(tài)說”，其可以在對擾亂公共秩序的行為做出處罰決定的同時，再依據(jù)《治安管理處罰法》第50條第1款第1項(xiàng)對拒絕執(zhí)行疫情防控措施的行為也做出處罰決定，兩個決定合并執(zhí)行，提高了制度的嚴(yán)肅性和威懾力。從這個意義上講，“法律設(shè)定說”會出現(xiàn)漏管漏罰現(xiàn)象。

綜上，堅持“緊急狀態(tài)情況”的法律設(shè)定說，會導(dǎo)致難以從《治安管理處罰法》中找到恰當(dāng)?shù)臈l款來懲處拒絕疫情防控措施的行為，進(jìn)而架空《突發(fā)事件應(yīng)對法》賦予政府的行政應(yīng)急權(quán)力，壓縮政府妥善應(yīng)對突發(fā)事件的能力，最終可能影響到社會公眾的整體利益。

三、“緊急狀態(tài)情況”即為“突發(fā)事件響應(yīng)狀態(tài)”的證成

《治安管理處罰法》第50條第1款第1項(xiàng)中“緊急狀態(tài)情況”的事實(shí)狀態(tài)說和法律設(shè)定說均存在難以回避的問題。為此，需要尋求準(zhǔn)確把握“緊急狀態(tài)情況”的第三條路徑?；趯Α吨伟补芾硖幜P法》《突發(fā)事件應(yīng)對法》的歷史考察、對“緊急狀態(tài)”的學(xué)理研究以及對“緊急狀態(tài)情況”的法律體系解釋，“緊急狀態(tài)情況”應(yīng)當(dāng)理解為“突發(fā)事件應(yīng)急響應(yīng)狀態(tài)”。為了應(yīng)對新冠肺炎疫情，我國各地政府啟動了重大公共衛(wèi)生突發(fā)事件一級響應(yīng)，該情況應(yīng)當(dāng)屬于“緊急狀態(tài)情況”，對拒絕疫情防控措施的行為可以依據(jù)《治安管理處罰法》第50條第1款第1項(xiàng)以“拒絕執(zhí)行政府依法發(fā)布的決定、命令”予以處罰。

（一）對“緊急狀態(tài)情況”的歷史考察

《治安管理處罰法》第50條第1款第1項(xiàng)使用“緊急狀態(tài)情況”的表述，與當(dāng)時的立法背景有關(guān)。2004年憲法修正案，將憲法中的“戒嚴(yán)”修改為“進(jìn)入緊急狀態(tài)”。隨后，全國人大常委會公布了2005年立法計劃，《緊急狀態(tài)法》和《治安管理處罰法》同時列入立法審議計劃。2005年8月《治安管理處罰法》順利出臺。同時期，國務(wù)院在審議《緊急狀態(tài)法（草案）》時，把該草案的名稱修改為《突發(fā)事件應(yīng)對法（草案）》，①參見原國務(wù)院法制辦主任曹康泰2006年6月24日在第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十二次會議上所作的《關(guān)于〈中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法（草案）〉的說明》。并且該草案未能在2005被全國人大常委會審議通過。2005年12月，全國人大公布了2006年立法計劃，制定《突發(fā)事件應(yīng)對法》納入了2006年立法計劃。2007年8月《突發(fā)事件應(yīng)對法》通過審議，并于同年11月施行。2007年12月，全國人大法律委員會在向全國人大常委會報告時指出，《突發(fā)事件應(yīng)對法》反映了制定緊急狀態(tài)法議案的主要內(nèi)容。②參見《全國人大法律委員會關(guān)于第十屆全國人民代表大會第五次會議主席團(tuán)交付審議的代表提出的議案審議結(jié)果的報告》第4項(xiàng)：“關(guān)于制定緊急狀態(tài)法的議案1件。2007年8月30日常委會第二十九次會議通過的突發(fā)事件應(yīng)對法中，已反映了議案的主要內(nèi)容?！?/p>

從上述時間線可以看出，制定《治安管理處罰法》第50條第1款第1項(xiàng)的目的，是為了與當(dāng)時審議中的《緊急狀態(tài)法（草案）》相銜接。由于后來《緊急狀態(tài)法（草案）》被《突發(fā)事件應(yīng)對法》承繼，導(dǎo)致《治安管理處罰法》第50條第1款第1項(xiàng)關(guān)于“緊急狀態(tài)”的表述與正式出臺的《突發(fā)事件應(yīng)對法》出現(xiàn)錯位。從目的解釋的視角看，《治安管理處罰法》第50條第1款第1項(xiàng)中的“緊急狀態(tài)”應(yīng)當(dāng)與《突發(fā)事件應(yīng)對法》的相關(guān)具體情形相銜接，才符合立法原意。

（二）對“緊急狀態(tài)情況”的學(xué)理考察

學(xué)理上的緊急狀態(tài)是因緊急事件所引起的特別狀態(tài)，又稱為非常狀態(tài)，是與正常狀態(tài)相對應(yīng)的概念。與緊急事件的突發(fā)性、破壞性、多變性相匹配，為有效應(yīng)對該類事件，切實(shí)維護(hù)公共利益，需要賦予政府特別的、超常規(guī)、靈活的緊急權(quán)力。因此，歷史上存在“緊急狀態(tài)無法律”的論斷。[5]但是，隨著法治觀念日趨深入人心，缺乏法律依據(jù)的緊急權(quán)力會備受質(zhì)疑。在這一背景下，為應(yīng)對轉(zhuǎn)型期層出不窮的各類緊急事件，我國的緊急權(quán)力制度體系也得到建立，并在2003年SARS危機(jī)后快速發(fā)展。[6]以此為標(biāo)準(zhǔn)，法律制度可以區(qū)分為常態(tài)法律和非常法律。前者是用來調(diào)整正常狀態(tài)下社會關(guān)系的法律制度，后者是用來調(diào)整緊急狀態(tài)下社會關(guān)系的法律制度。

我國《憲法》《戒嚴(yán)法》《突發(fā)事件應(yīng)對法》均明確了“宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)”的制度條款。但是，我國的非常法律制度體系，并非僅指上述法律中的幾個具體條文。恰恰相反，我國的非常法律制度的主要組成部分，是由《憲法》《國防法》《國防動員法》等法律所規(guī)定的“戰(zhàn)爭狀態(tài)”制度，以及由《突發(fā)事件應(yīng)對法》《軍隊(duì)參加搶險救災(zāi)條例》與“政府及政府部門和軍事部門的應(yīng)急預(yù)案”等所規(guī)定的“應(yīng)急狀態(tài)”制度所構(gòu)成。①時至今日，我國的《緊急狀態(tài)法》仍未提上立法議程。主要原因在于，憲法規(guī)定的緊急狀態(tài)是應(yīng)對最高程度社會危險和威脅所采取的特別手段，實(shí)踐中很少適用。反而，完善突發(fā)事件應(yīng)對制度，避免突發(fā)事件上升為需要憲法中的緊急狀態(tài)予以處置的特別嚴(yán)重事件就更為重要。參見原國務(wù)院法制辦主任曹康泰2006年6月24日在第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十二次會議上所作的《關(guān)于〈中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法（草案）〉的說明》。換言之，我國的緊急狀態(tài)情況或者非常狀態(tài)包含了“戰(zhàn)爭狀態(tài)”“（依據(jù)憲法宣布的）緊急狀態(tài)”“應(yīng)急狀態(tài)”三種類型。[7]“（依據(jù)憲法宣布的）緊急狀態(tài)”的外延要遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于“緊急狀態(tài)情況”的外延。

以《憲法》第13條第3款所明確的征收和征用制度為例，征收和征用的重要區(qū)別之一在于，征收制度應(yīng)用于正常狀態(tài)，征用措施應(yīng)用于緊急狀態(tài)（學(xué)理上的緊急狀態(tài)）。按照學(xué)理通說，非處于緊急狀態(tài)，不能實(shí)施征用。[8]我國《突發(fā)事件應(yīng)對法》第12條、第52條明確了人民政府及其部門可以實(shí)施征用措施的具體情形，但均未要求該征用措施的實(shí)施以全國人大或國務(wù)院宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)為前提。換言之，《突發(fā)事件應(yīng)對法》第12條，以及包括第52條在內(nèi)的第四章“應(yīng)急處置和救援”的規(guī)定，雖然與憲法中的“宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)”無關(guān)，但在性質(zhì)上也屬于非常法律，而不是常態(tài)法律。即突發(fā)事件應(yīng)急處置和救援所面對的情況屬于“緊急狀態(tài)情況”而非正常狀態(tài)情況。因此，作為突發(fā)事件應(yīng)對綜合法律的《突發(fā)事件應(yīng)對法》，以及《防洪法》《防震減災(zāi)法》《傳染病防治法》等單行法律所規(guī)定的“應(yīng)急處置和救援”措施，屬于《治安管理處罰法》第50條第1款第1項(xiàng)“人民政府在緊急狀態(tài)情況下依法發(fā)布的決定、命令”的外延射程范圍。

（三）對“緊急狀態(tài)情況”的體系考察

從整個法律體系的宏觀視角看，《治安管理處罰法》第50條第1款第1項(xiàng)中的“緊急狀態(tài)情況”并無意與憲法中的“宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)”相銜接。如果將“緊急狀態(tài)情況”等同于憲法中的“宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)”，將產(chǎn)生法律適用上的邏輯矛盾。

具體而言，《突發(fā)事件應(yīng)對法》第69條第1款明確需要進(jìn)入緊急狀態(tài)的，依照憲法和其他有關(guān)法律規(guī)定的權(quán)限和程序決定。緊接著第2款規(guī)定，宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)期間采取的非常措施，依照有關(guān)法律規(guī)定執(zhí)行或者由全國人民代表大會常務(wù)委員會另行規(guī)定。在當(dāng)前并沒有法律對進(jìn)入緊急狀態(tài)期間的非常措施做出明確規(guī)定的前提下，相關(guān)非常措施只能由全國人大常委會根據(jù)突發(fā)事件情況做出針對性決定。結(jié)合《治安管理處罰法》第50條第1款第1項(xiàng)所明確的，當(dāng)事人在緊急狀態(tài)期間相關(guān)違法行為的表現(xiàn)形式是，拒不執(zhí)行人民政府依法發(fā)布的決定、命令。那么如果將《治安管理處罰法》第50條第1款第1項(xiàng)中的“緊急狀態(tài)情況”理解為憲法中的“宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)”會產(chǎn)生兩種法律適用后果：一是，在緊急狀態(tài)期間發(fā)布非常措施的有權(quán)機(jī)關(guān)是全國人大常委會，當(dāng)事人不存在違反人民政府依法發(fā)布的決定、命令的可能；二是，當(dāng)事人違反全國人大常委會宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)后發(fā)布的決定、命令，無法適用《治安管理處罰法》第50條第1款第1項(xiàng)予以查處，因?yàn)橄嚓P(guān)決定、命令的發(fā)布主體并不是人民政府。這兩種后果，完全架空了《治安管理處罰法》第50條第1款第1項(xiàng)，使其失去了適用可能，使得該條款成為無法發(fā)揮任何法律效力的“稻草人”條款，顯然不符合立法目的和法律邏輯。

（四）對“緊急狀態(tài)情況”的外延界定

基于前面的分析，《治安管理處罰法》第50條第1款第1項(xiàng)中的“緊急狀態(tài)情況”并不是依據(jù)憲法宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)的情形。其立法原意是為了與以《突發(fā)事件應(yīng)對法》作為基本法的“應(yīng)急狀態(tài)”法律相銜接，以明確懲處依據(jù)的方式保障政府行政應(yīng)急權(quán)的權(quán)威性和威懾力。由于政府在應(yīng)急狀態(tài)下被賦予的行政應(yīng)急權(quán)是超出常態(tài)的、強(qiáng)力管制公民權(quán)利的權(quán)力，為了避免行政權(quán)力的恣意濫權(quán)，“緊急狀態(tài)情況”的外延必須清晰界定。

首先，以事實(shí)狀態(tài)說界定“緊急狀態(tài)情況”存在締造“管制政府”的巨大風(fēng)險，與當(dāng)前“從全能政府到有限政府”“從管制政府到服務(wù)政府”“從權(quán)力政府到責(zé)任政府”的政府轉(zhuǎn)型趨勢相違背。[9]為此，政府在《突發(fā)事件應(yīng)對法》作為基本法的“應(yīng)急狀態(tài)”法律體系之外，發(fā)布的決定、命令，均不應(yīng)該納入“緊急狀態(tài)情況下的決定、命令”范圍。

其次，《突發(fā)事件應(yīng)對法》及其單行法，將各類突發(fā)事件的應(yīng)對劃分為“預(yù)警”“應(yīng)急保障”“恢復(fù)重建”三個階段。其中，預(yù)警階段屬于從正常狀態(tài)到應(yīng)急狀態(tài)的過渡階段，是突發(fā)事件的“法律事實(shí)”出現(xiàn)之前的階段，在法律上仍然屬于正常狀態(tài)。因此，在“預(yù)警”階段賦予政府行政應(yīng)急權(quán)，對公民的權(quán)利保護(hù)構(gòu)成很大挑戰(zhàn)，因?yàn)榫o急權(quán)力可能借口發(fā)生緊急事件而徑行生效。[10]為了做好權(quán)力與權(quán)利的平衡，預(yù)警階段的政府行政應(yīng)急權(quán)應(yīng)當(dāng)采用法律特別授權(quán)的方式予以規(guī)定，政府在預(yù)警階段的發(fā)布決定、命令，不宜納入“緊急狀態(tài)情況下的決定、命令”范圍?；謴?fù)重建階段是突發(fā)事件的威脅和危害得到控制或者消除后，采取必要措施盡快恢復(fù)生產(chǎn)、生活、工作和社會秩序的階段。該階段不具有應(yīng)急性的特征，因此也不宜納入“緊急狀態(tài)情況”范圍。

最后，“緊急狀態(tài)情況”僅指突發(fā)事件的應(yīng)急保障階段，即“突發(fā)事件應(yīng)急響應(yīng)狀態(tài)”。該階段，突發(fā)事件已經(jīng)發(fā)生并且直接對社會和個人造成危害，危及社會秩序和個人生命。在這種狀態(tài)下，社會共同體的存續(xù)和個人的生命權(quán)成為首要保障的對象，而自由權(quán)利等其他權(quán)利會受到一定限制。[11]需要注意的是，突發(fā)事件應(yīng)急保障階段的判斷，也應(yīng)當(dāng)避免落入事實(shí)狀態(tài)說的窠臼。在我國實(shí)踐中，由《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》作為總綱的“應(yīng)急預(yù)案”體系，具體賦予緊急權(quán)力治理緊急事件，已經(jīng)成為我國應(yīng)急管理的普遍現(xiàn)象。[12]以政府啟動應(yīng)急預(yù)案作為突發(fā)事件進(jìn)入應(yīng)急保障階段的開始，是一個有辨識力的標(biāo)志。特別是各突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案中，均明確了分級響應(yīng)的原則，設(shè)定了必要的程序限制，是當(dāng)前制度框架下避免政府恣意的優(yōu)選方案。

四、結(jié)語

拒絕新冠肺炎疫情防控措施的治安案件，成為了公安機(jī)關(guān)參與抗疫工作中面臨的難辦案件。該類案件的難點(diǎn)在于《治安管理處罰法》第50條第1款第1項(xiàng)能否直接適用。從更為普遍的意義上去界定，這個難題可以換一種表述，即《治安管理處罰法》第50條第1款第1項(xiàng)應(yīng)當(dāng)適用于何種情形？基于對“緊急狀態(tài)情況”的不同理解，會給出完全不同的答案?！熬o急狀態(tài)情況”的法律設(shè)定說，實(shí)質(zhì)上遵循的是語言學(xué)解釋規(guī)則的形式解釋方法。雖然語言學(xué)解釋規(guī)則是法律解釋的普遍規(guī)則，但是在本文討論的具體場景下，法律設(shè)定說忽視了語言學(xué)解釋規(guī)則所得出的“荒謬解釋結(jié)果”。為此，采用“目的解釋”“歷史解釋”“體系解釋”等實(shí)質(zhì)性解釋規(guī)則剔除荒謬結(jié)論，輔之較強(qiáng)論證理由獲得一個可接受的含義，就顯得迫切和必要。[13]

從“目的解釋”“歷史解釋”“體系解釋”等角度考察，《治安管理處罰法》第50條第1款第1項(xiàng)中的“緊急狀態(tài)情況”即為“突發(fā)事件響應(yīng)狀態(tài)”。在新冠肺炎疫情期間，各地政府紛紛啟動了重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級響應(yīng)機(jī)制。因此，拒絕疫情防控措施的行為尚未構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《治安管理處罰法》第50條第1款第1項(xiàng)以“拒絕執(zhí)行政府依法發(fā)布的決定、命令”予以處罰。這一觀點(diǎn)和“緊急狀態(tài)情況”事實(shí)認(rèn)定說取得了同樣的法律適用效果。但是與事實(shí)認(rèn)定說不同，將“緊急狀態(tài)情況”解釋為“突發(fā)事件響應(yīng)狀態(tài)”能有效規(guī)制政府行為，避免權(quán)力的濫用和恣意，切實(shí)保障公民的權(quán)利。

從立法論的視角看，難辦案件的出現(xiàn)同時也是法律制度得以完善和進(jìn)步的契機(jī)。[14]《治安管理處罰法》第50條第1款第1項(xiàng)因?yàn)闅v史上的原因，采用了“緊急狀態(tài)情況”的表述，偏離了其立法本意，造成了法律適用困擾。為此，有必要在《治安管理處罰法》修訂時，對第50條第1款第1項(xiàng)予以修改完善。具體建議是將其修改為“有下列行為之一的，處警告或者二百元以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，處五日以上十日以下拘留，可以并處五百元以下罰款：（一）拒不執(zhí)行人民政府在突發(fā)事件響應(yīng)狀態(tài)下依法發(fā)布的決定、命令的”。