姜 偉

（上海市人民檢察院第一分院，上海 200052）

2020年初爆發(fā)的新型冠狀病毒肺炎疫情是對我國國家治理體系和治理能力的一次大考。習近平總書記在中央全面依法治國委員會第三次會議上發(fā)表重要講話強調，疫情防控越是到最吃勁的時候，越要堅持依法防控，在法治軌道上統(tǒng)籌推進各項防控工作，保障疫情防控工作順利開展。2月7日，上海市人大常委會通過《關于全力防控阻斷新型冠狀病毒感染肺炎疫情傳播的決定》（以下稱《決定》），依法授權市政府采取必要臨時措施，要求對單位、個人違反法律法規(guī)傳染病防控措施追究法律責任，采取懲戒措施，要求人民法院、人民檢察院積極履行職責，為疫情防控提供司法保障。傳染病防控既是傳染病醫(yī)學科學問題，也是社會治理和法律問題。包括新型冠狀病毒肺炎在內的嚴重傳染病，典型傳播方式都是人傳人，新型病毒引發(fā)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，很難等待特效藥或者疫苗出現來撲滅，疫情防控的重點在于“管住人、管好人”的隔離措施。在2003年抗擊“非典”疫情重大斗爭中，國務院制定《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》，以法治方法、法治手段在各地采取堅決有力的隔離措施，有效防控疫情，確?？箵簟胺堑洹倍窢幦〉脛倮Ｐ滦凸跔畈《痉窝滓咔樵诟腥救藬瞪线h超過當年的“非典”，經國務院批準納入法定傳染病乙類管理，采取甲類傳染病預防、控制措施。要打好抗疫阻擊戰(zhàn)仍然要依靠有效的隔離措施，保障各項疫情預防控制措施落實，維護防疫工作秩序，維護社會穩(wěn)定、公共安全和國家安全。目前，對如何有效落實對人的疫情防控措施，相關法律規(guī)定還不夠具體，保障措施相對缺乏，法律適用層面的研究也不充分。本文將對人的疫情防控措施分為限制人身自由的防控措施和其他對人的防控措施，從類型化研究入手，參考比較域外傳染病防治法律，對突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件中的疫情防控措施執(zhí)行、保障問題提出參考建議意見。

一、限制人身自由的疫情防控措施

2020年初，各地啟動突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急響應機制以來，疫情防控中一些敏感人員的違法違規(guī)現象時有發(fā)生，嚴重危害到人民群眾生命健康和公共安全。如個別人故意隱瞞病情，擴散疾病風險，山東某居民隱瞞接觸史、旅行史，導致68名醫(yī)務工作者被隔離；福建某居民隱瞞武漢居住史，參加聚會，導致3千多人被醫(yī)學觀察；又如個別人不服從隔離和預防措施，擾亂防疫秩序，無錫市對9名拒不服從居家隔離規(guī)定者實施強制隔離措施。多地公安機關還采取堅決行動，對隱瞞病情、拒不執(zhí)行預防控制措施，與多人接觸甚至到公共場所活動等嚴重違反疫情防控措施行為人，按照以危險方法危害公共安全罪立案偵查。由此可見，作為重要防控措施的“隔離”需要強有力的法律強制手段予以保障，行政強制手段及時有效，也可以避免違法行為的影響和危害擴大，對于行為人也是保護。但是，突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件中具有強制性的防控措施也會引發(fā)法律爭議。2003年“非典”疫情過后，疫情期間政府采取的隔離措施也引起一些討論，如國務院制定《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》設定隔離措施，引發(fā)對“行政應急性原則”的討論；①參見趙穎：《對行政應急性原則研究的回顧與展望》，載《行政法學研究》2005年第4期。又如《傳染病防治法》上對于限制人身自由的強制措施規(guī)定過于抽象，對適用條件、方式和程序都缺少具體規(guī)定，導致一些個案中強制手段運用過度，侵犯被隔離對象基本人權的問題。②參見陳仕學：《傳染病防治中的權利保護》，載《醫(yī)學與社會》2005年第2期。

（一）限制人身自由隔離措施的類型

在美國傳染病防治法律中有三種隔離措施：第一種是針對病人、病原體攜帶者的隔離治療（Isolation）；第二種是限制與病人有接觸的疑似病人或者密切接觸者行動自由的隔離（Quruatine）；第三種是有條件的釋放（Conditional Release），即對可能暴露在傳染病影響下的個人進行隨訪、電話或者電子、互聯網監(jiān)控。在德國防疫法上針對病人、疑似病人、病原體攜帶者、密切接觸者的人身限制統(tǒng)稱為“隔離”（Quarantine）。在我國，根據立法法第八條規(guī)定，涉及人身自由的強制措施屬于法律保留事項，只能由法律來設定。傳染病防治法中限制人身自由的隔離措施上分為四種：一是對病人、病原體攜帶者的隔離治療；二是對疑似病人，確診前在指定場所單獨隔離治療；三是對醫(yī)療機構內的病人、病原攜帶者、疑似病人的密切接觸者，在指定場所進行的醫(yī)學觀察；四是對已經發(fā)生甲類傳染病病例的場所或者該場所內的特定區(qū)域的人員的隔離措施。前三種強制措施見于《傳染病防治法》第三十九條，實施主體為醫(yī)療機構，必要時公安機關可以協助醫(yī)療機構強制執(zhí)行。后一種見于同法第四十一條，實施主體為縣級以上人民政府，決定主體為上一級人民政府。前三種措施針對的對象相對特定，基于疾病預防控制機構、醫(yī)療機構中的醫(yī)生等專業(yè)人員對特定對象的診斷，對被隔離對象的判斷不是法律問題，也不是一般事實問題，而是醫(yī)學或者流行病學的專門問題。后一種隔離措施針對的對象是不特定的，只要在甲類傳染病發(fā)生區(qū)域內的人員都會成為隔離對象，屬于不需要專門知識的事實判斷問題。

處在隔離治療、醫(yī)學觀察和隔離措施中的人員，應當保障他們得到適當的醫(yī)療、生活保障條件。目前，傳染病防治法對隔離治療、醫(yī)學觀察場所、隔離場所沒有具體規(guī)定，只有國家衛(wèi)生行政主管部門制定的《傳染病管理制度》，內容主要是對疫情管理人員、醫(yī)療機構及其工作人員，對于被隔離治療、醫(yī)學觀察的對象的義務并不涉及，也無權予以規(guī)定。如果隔離措施發(fā)生在醫(yī)療機構內部，被隔離人員應當按照病人、疑似病人來對待，保障其得到相當水準的醫(yī)療條件和生活保障。有待明確的是發(fā)生在醫(yī)療機構之外的隔離。美國聯邦法律在這方面規(guī)定也比較原則：疾病控制中心必須為被隔離人員準備足夠的食物、水、適當住宿條件、適當醫(yī)療以及必要的通信手段。德國聯邦防疫法要求各州為隔離設施保證必要的房屋、設置和交通工具。

在傳染病防控過程中，醫(yī)療機構實施限制人身自由隔離措施時，屬于法律授權行使公共管理職能的組織，應當具有與行政機關同樣的執(zhí)法權威?！锻话l(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》第四十四條也明確規(guī)定，在突發(fā)事件中需要接受隔離治療、醫(yī)學觀察措施的病人、疑似病人和傳染病病人密切接觸者在衛(wèi)生行政主管部門或者有關機構采取醫(yī)學措施時應當予以配合；拒絕配合的，由公安機關依法協助強制執(zhí)行。

（二）限制人身自由隔離措施的法律效力

上述四種限制人身自由的隔離措施屬于具有公共管理職權的法定組織實施的行政行為，具有強制力，被隔離對象必須服從，與被隔離對象有利害關系的其他人員、其他機關、單位和社會組織也應當配合。對拒不配合隔離措施的對象作如下處置。

一是對拒不服從隔離治療場所、醫(yī)學觀察場所、隔離場所規(guī)定的處置措施。處在隔離中的人員的人身自由等各項基本權利都會受到限制，為了保障防疫工作秩序，維護公共安全，個人應當服從這些規(guī)定和限制。比如德國防疫法規(guī)定，被隔離的人必須遵守醫(yī)院或者其他隔離場所的指示，容忍為了維持場所運轉和住宿目的所采取的各種措施；直接或者間接可以幫助被隔離人逃脫的物品應當在其他地方保管；為了隔離場所的安全，還可以在被隔離人在場情況下拆開他的信件、包裹或者予以退回。但是，來自法院、行政機關、法定代理人、律師、公證人、牧師的信件不能被拆開或者退回，除非是為了消毒的需要才能被拆開，被隔離人在基本法上的人身權、自由權和通信秘密權受到限制。在此次疫情中，新型冠狀病毒的傳播路徑尚有不明確之處。因此在隔離措施上應當更加嚴格，被隔離人既要遵守與外界交流的規(guī)則，還要遵守隔離場所運行的規(guī)則。如果被隔離對象不遵守醫(yī)療機構隔離場所的規(guī)定，應當由醫(yī)療機構強制執(zhí)行。如果被隔離對象不遵守政府隔離場所規(guī)定的，應當由公安機關強制執(zhí)行。

二是對逃避隔離措施的處理。其對象是指明知自己應當被隔離而逃逸，或者隔離治療期間、醫(yī)學觀察期內未經許可離開隔離場所。被隔離人逃避由醫(yī)療機構實施的隔離治療、醫(yī)學觀察的，可以由公安機關依法協助強制執(zhí)行，包括抓捕被隔離對象，并將被隔離對象送至醫(yī)療機構或者其他規(guī)定的隔離場所。逃避《傳染病防治法》第四十一條規(guī)定的隔離措施，屬于拒不執(zhí)行人民政府在緊急狀態(tài)下依法發(fā)布的命令、決定，違反《治安管理處罰法》第五十條的規(guī)定，情節(jié)嚴重的還有可能構成刑法第三百三十條規(guī)定的妨害傳染病防治罪。因此，應當由公安機關負責強制執(zhí)行。在特定場所發(fā)現逃逸的被隔離對象時，為了防治傳染風險擴散，還可以依據人民警察法第十七條規(guī)定實行現場管制，依據人民警察法第八條規(guī)定，將被隔離對象強行帶離現場。為了確保被隔離對象的基本權利，根據《行政強制法》第二十條規(guī)定，公安機關在緊急狀況下實施抓捕后，應當立即通知當事人家屬實施強制措施的機關、被隔離的場所和期限。美國聯邦法律上也有類似規(guī)定，基于聯邦隔離、附條件釋放命令可以對個人實施抓捕（Apprehension），該命令必須在72小時內送達。

二、其他對人的疫情防控措施

除強制程度較高，直接限制人身自由的隔離治療、醫(yī)療觀察和隔離措施之外，其他針對人身、個人信息的強度較弱的預防措施，在疫情防控的關鍵階段、關鍵地區(qū)也十分必要，有必要明確其法律效力和強制保障措施。

（一）其他對人防控措施的主要類型

根據現行法律法規(guī)，這些措施主要包括：一是對人員的衛(wèi)生檢疫，依據《傳染病防治法》第四十三條規(guī)定，在宣布為疫區(qū)的區(qū)域，對出入疫區(qū)人員實施衛(wèi)生檢疫，實施主體為縣級以上人民政府；依據第四十四條規(guī)定，在發(fā)生甲類傳染病時，對交通工具乘運人員實施衛(wèi)生檢疫。對交通工具乘運人員的衛(wèi)生檢疫一般設置在車站、機場、碼頭等處，對于流動人口集中的超大型城市控制疫情擴散非常重要。二是疾病預防控制機構、醫(yī)療機構對有關人員進行傳染病調查、檢驗、采集樣本等措施，向相關人員調查了解情況。三是對流動人口的疫情信息收集。其他國家法律中也有類似措施，比如美國聯邦法律規(guī)定：作為公共防疫措施，疾病控制中心可以要求個人提供美國或者外國的地址、電話、郵件地址以及其他聯系信息，目的地信息、健康狀況信息、可能的暴露史和旅行史等。四是進入公共場所的人員采取必要防護措施，比如佩戴口罩等。五是要求有敏感地區(qū)旅行史、居住史，或者與相關重點人員有密切接觸者居家隔離觀察。

在疾病預防控制機構、醫(yī)療機構和公安機關依法實施上述疫情防控措施之外，上海市《決定》特別強調疫情防控應當發(fā)揮群防群治力量，充分發(fā)動基層群眾性自治組織采取針對性防控舉措，機關、企事業(yè)單位、社會組織應當建立健全防控工作責任制和管理制度，對重點人員、重點群體、重要場所、重要設施實施嚴格管控，加強健康監(jiān)測，發(fā)現異常情況及時報告相關部門。《決定》還明確要求“個人應當做好自我防護，進入公共場所的，自覺佩戴口罩。個人應當按照規(guī)定如實提供有關信息，配合相關部門做好疫情防控工作，依法接受調查、監(jiān)測、隔離觀察、集中救治等防控措施。”根據《決定》要求，上海市絕大多數居民小區(qū)均實行封閉管理，對出入人員進行登記或體溫監(jiān)測，要求外地返滬人員及時登記；要求外地返滬人員自覺居家隔離；要求乘坐公交、地鐵的市民佩戴口罩等。上述對人的預防控制措施，多數情況下分布在交通站點、社區(qū)、機關、企業(yè)組織等非醫(yī)療場所，主要依靠公共交通運輸工作人員、安全檢查員、社區(qū)保安、居民委員會與村民委員會工作人員等不具有國家機關工作人員身份的人員實施。

（二）其他對人防控措施的法律效力

在疾病預防控制機構、醫(yī)療機構工作人員實施對人的防控措施時，檢疫、身體檢查、傳染病調查、采集樣本、訪談等，都屬于執(zhí)行公務的行為，被調查對象有配合的義務，調查人員有進入特定區(qū)域包括進入被調查對象住所的權力，被調查對象應當接受身體檢查、如實匯報健康狀況、居住和旅行史等個人信息。特別是在當下的信息時代，配合義務還應當包括接受移動互聯網監(jiān)測、允許主管機關收集對傳染病控制必要的個人信息等。如德國防疫法第二十五條第五款規(guī)定，在衛(wèi)生防疫部門醫(yī)生及工作人員進行傳染病調查、身體檢查時，被調查對象在基本法上的身體權、人身自由權和住宅不受侵犯權相關規(guī)定受到限制。根據德國防疫法第二十九條規(guī)定，病人、疑似病人、密切接觸者和病原體攜帶者都有義務允許防疫部門工作人員進入住所詢問和檢查，并提供有關健康狀況的所有信息，并且在住所地或經常居住地發(fā)生變化的情況下向衛(wèi)生部門報告，被調查對象在基本法上的身體權、住所不受侵犯權相關規(guī)定也受到限制。

疾病預防控制機構、醫(yī)療機構、公安機關之外的，其他基層群眾性自治組織、企業(yè)事業(yè)單位、社會組織在實施其他對人的防控措施時，屬于特殊情況下受委托的組織。根據國務院《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》第四十條規(guī)定，傳染病暴發(fā)、流行時，街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及居民委員會、村民委員會應當組織力量，團結協作，群防群治，協助衛(wèi)生行政主管部門和其他有關部門、醫(yī)療衛(wèi)生機構做好疫情信息的收集和報告、人員的分散隔離、公共衛(wèi)生措施的落實工作，向居民、村民宣傳傳染病防治的相關知識?；鶎由鐓^(qū)、企業(yè)事業(yè)單位的防控措施是專門機關防控措施的前端，是傳染病預防控制網絡的重要組成部分。依據“行政應急性原則”，在特殊緊急情況下，出于國家安全、社會秩序和公共利益的需要，行政機關可以采取沒有法律依據或者與法律相抵觸的措施。①參見劉莘：《行政應急性原則的基礎理念》，載《法學雜志》2012年第9期。在一般狀況下，上述主體不能作為行使疫情防控職權的主體。但是，在突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件中，《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》臨時委托上述主體行使部分疫情防控職能，在本社區(qū)、本單位范圍內實施收集和報告疫情、分散隔離人員、落實公共衛(wèi)生措施等行政應急行為，社區(qū)居民、該單位人員以及乘用公共交通工具的人員應當服從管理。但是，要遵循比例原則，不能采取限制人身自由的措施。對拒不服從防控措施的，或者發(fā)現異常情況時要履行及時報告、轉送的義務，交由縣級以上人民政府、公安機關、醫(yī)療機構、疾病預防控制機構等具有行政強制措施執(zhí)行權的主體，并由其承擔相應法律責任。需要特別指出的是，上述主體實施對人的防控措施主要目的是保障公共安全，而不是為了自身的利益和安全，不能以民事法律上自助行為為理由，②民事上的自助行為是指合法權益受到侵害，情況緊迫且不能及時獲得國家機關保護的，受害人可以在必要范圍內采取扣留侵權人的財物等合理措施。見《民法典侵權責任編（草案）（第二次審議稿）》。采取以鄰為壑，危害公共安全、破壞防疫工作秩序的處置方式，而是要適用相關行政機關的規(guī)定。

三、對人的疫情防控措施的刑法保障

刑法手段是保障傳染病預防和控制措施執(zhí)行落實最有力的法律手段。2020年2月8日，國家衛(wèi)健委、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部聯合印發(fā)《關于做好新型冠狀病毒肺炎疫情防控期間保障醫(yī)務人員安全維護良好醫(yī)療秩序的通知》，要求依法嚴厲打擊疫情防控期間涉醫(yī)違法犯罪行為。2月10日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部又聯合印發(fā)《關于依法懲治妨害新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控違法犯罪的意見》（以下稱《意見》），要求依法嚴懲妨害疫情防控的各類犯罪活動。司法機關應當按照通知和意見要求，準確適用法律，完善工作機制，落實疫情防控措施的刑事保障。

（一）準確適用妨害疫情防控措施的相關罪名

根據《意見》規(guī)定，拒絕執(zhí)行衛(wèi)生防疫機構依照傳染病防治法提出的防控措施，引起新型冠狀病毒傳播或者有其他傳播嚴重危險的，依照刑法第三百三十條規(guī)定，以妨害傳染病防治罪定罪處罰。其他國家也將嚴重妨害傳染病防控措施的行為納入刑法處理。美國聯邦法律規(guī)定：個人違反聯邦隔離治療、隔離觀察或有條件釋放命令的行為，屬于A級輕罪（Class A misdemeanor）應當處以不超過10萬美元的罰金或者1年的監(jiān)禁刑，也可以合并適用，如果造成一人死亡，應當處以不超過25萬美元的罰金或者1年監(jiān)禁刑，也可以合并適用。根據德國防疫法的規(guī)定，對于違反疫情防控措施的行為一般采取罰金刑予以處罰。涉及特定類型傳染病時，可以判處最高5年有期徒刑。

以暴力、威脅方法阻礙國家機關工作人員依法履行防控疫情而采取的防疫、檢疫、強制隔離、隔離治療等措施的，依照刑法第二百七十七條第一款、第三款規(guī)定，以妨害公務罪定罪處罰。在確定妨害公務罪構成時，為了支持全民參與、群防群治抗擊疫情的現實需要，《意見》對“國家機關工作人員”范圍作了適度擴張：包含在依照法律、法規(guī)規(guī)定行使國家有關疫情防控行政管理職權的組織中從事公務的人員，在受國家機關委托代表國家機關行使疫情防控職權的組織中從事公務的人員，雖未列入國家機關人員編制但在國家機關中從事疫情防控公務的人員。據此，在衛(wèi)生行政主管部門、疾病預防控制機構、醫(yī)療機構中從事疫情防控工作的人員，不論是否有公務員身份，都屬于從事疫情防控的公務人員。在村委會、居委會等基層群眾性自治組織中受委托行使疫情防控職權的人員，也屬于從事疫情防控的公務人員，以暴力、威脅方式阻礙上述人員疫情防控工作的，也構成妨害公務罪。

鑒于新型冠狀病毒肺炎在全國造成的嚴峻形勢和公眾的恐慌情緒，違反疫情防控措施的行為具有更高的社會危險性，《意見》對某些具有嚴重社會危險性的妨害疫情防控措施的行為予以嚴厲打擊：對于已經確診的新型冠狀病毒感染肺炎病人、病原攜帶者，拒絕治療或者隔離期未滿擅自脫離隔離治療，并進入公共場所或者公共交通工具的，按照以危險方法危害公共安全罪定罪處罰；疑似病人有上述行為的，造成新型冠狀病毒傳播的，也按照以危險方法危害公共安全罪定罪處罰。

（二）完善妨害疫情防控犯罪案件辦案機制

《意見》在明確法律適用之外，還要求司法機關健全完善工作機制，保障辦案效果。檢察機關應當按照《意見》要求，完善檢察環(huán)節(jié)辦案機制，為打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)貢獻檢察力量。首先，檢察機關應當積極運用認罪認罰從寬程序加快辦案節(jié)奏。對于妨害疫情防控工作涉嫌犯罪，但是情節(jié)較輕、危害不大的案件，引導犯罪嫌疑人、被告人認罪認罰，避免刑事程序給司法機關疫情防控帶來不必要的壓力。其次，妥善運用強制措施確保隔離措施效果。對于拒絕隔離治療或者隔離期未滿擅自脫離隔離治療的人員，公安機關要協助醫(yī)療機構采取強制隔離措施；對涉嫌犯罪符合逮捕條件的，公安機關應當提請檢察機關逮捕，仍然需要隔離治療或者隔離期未滿的，檢察機關可以對其適用在隔離場所的監(jiān)視居住；對具有較高社會危險性，繼續(xù)對抗隔離措施的犯罪嫌疑人，應當適用逮捕措施，交付具有醫(yī)療條件的公安監(jiān)管場所繼續(xù)隔離。再次，探索適應疫情防控需要的訴訟權利保障機制。與負責隔離治療、醫(yī)學觀察、隔離措施的醫(yī)療機構、行政機關探索以書信聽取意見，以遠程視頻方式實現訊問、詢問，充分保障處在隔離措施中的犯罪嫌疑人、被告人的訴訟權利。

四、結論

在本次抗擊新型冠狀病毒肺炎疫情的斗爭中，31個省級行政區(qū)啟動重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級響應。在這種狀況下，疫情防控措施具有一定緊急行政權特征，不能與平常狀態(tài)的疫情防控措施同等對待，行政強制的啟動必然更迅速、措施更加有力、違法責任也更加嚴重?；谌祟惻c病毒斗爭的規(guī)律，此種規(guī)模的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件在未來仍有可能發(fā)生。因而重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中疫情防控措施應當逐步減少應急行政色彩，納入法治化軌道，一方面要強化其行政強制力，另一方面也要加強規(guī)范和事后的法律監(jiān)督。