馬良燦

一、前 言

黨的十九屆四中全會(huì)公報(bào) 《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》正式發(fā)布不久，2019年12月，一場(chǎng)重大疫情即新型冠狀病毒肺炎 （簡(jiǎn)稱(chēng) “新冠肺炎”，英文名稱(chēng) “Novel Coronavirus Pneumonia”，簡(jiǎn)稱(chēng) “NCP”） 在湖北武漢爆發(fā)，并向全國(guó)蔓延。截止2020年2月28日，全國(guó)確診病例已達(dá)79251人，這場(chǎng)病魔已奪去2835名同胞的寶貴生命。 〔1〕這場(chǎng)重大疫情是對(duì)新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家治理體系和治理能力的重大考驗(yàn)。疫情爆發(fā)后，黨中央和國(guó)務(wù)院高度重視，很快啟動(dòng)了國(guó)家一級(jí)應(yīng)急響應(yīng)預(yù)案，并采取自上而下、多方聯(lián)動(dòng)、黨政軍一體的協(xié)同治理戰(zhàn)略，開(kāi)展了一場(chǎng)卓有成效、意義深遠(yuǎn)的疫情防控阻擊戰(zhàn)。中國(guó)政府采取的防控措施有效阻止了疫情向其他國(guó)家和地區(qū)的蔓延，為國(guó)際社會(huì)預(yù)防和治療新冠肺炎爭(zhēng)取到了時(shí)間。

廣大農(nóng)村地區(qū)是疫情防控的重點(diǎn)，疫情的不斷擴(kuò)展和蔓延考驗(yàn)著鄉(xiāng)村組織和鄉(xiāng)村干部的治理水平和應(yīng)急防控能力。鄉(xiāng)村干部積極行動(dòng)起來(lái)，采用封鄉(xiāng)封村封路、定點(diǎn)攔截檢查、進(jìn)村進(jìn)戶(hù)走訪排查、多渠道進(jìn)行疫情防治宣傳、社區(qū)網(wǎng)格化管理等多種方式，盡可能阻止疫情向基層農(nóng)村社會(huì)進(jìn)一步滲透。從短期效益看，鄉(xiāng)村組織的積極行動(dòng)在阻擊新冠肺炎疫情向基層農(nóng)村快速擴(kuò)散、確保廣大農(nóng)民群體的生命健康、維護(hù)鄉(xiāng)村社會(huì)秩序的穩(wěn)定等方面取得了良好的治理效果。但不容忽視的是，當(dāng)前農(nóng)村基層面對(duì)疫情的防控體系還比較薄弱，治理水平與應(yīng)急防控管理能力、治理實(shí)踐和治理方式等方面存在的問(wèn)題還比較明顯，有待于進(jìn)一步優(yōu)化。

這場(chǎng)重大疫情防控的實(shí)踐證明，鄉(xiāng)村組織只有堅(jiān)持農(nóng)民主體性地位，將農(nóng)民的生命健康安全放在首位，從根本上激發(fā)廣大農(nóng)民群體的疫情防控自覺(jué)、危機(jī)意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，調(diào)動(dòng)廣大民眾參與疫情防控的主動(dòng)性、自覺(jué)性和積極性，變單軌治理為雙軌治理、變消極應(yīng)對(duì)為積極行動(dòng)，只有最大限度實(shí)現(xiàn)農(nóng)民群體的總動(dòng)員，才能更有效地應(yīng)對(duì)和阻擊新冠肺炎疫情的擴(kuò)散蔓延。同時(shí)，要從根本上實(shí)現(xiàn)疫情防控、維護(hù)廣大農(nóng)民生命健康安全，就必須切實(shí)推進(jìn)內(nèi)部協(xié)調(diào)統(tǒng)一、運(yùn)行高效有力的鄉(xiāng)村組織體系的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)從形式治理向?qū)嵸|(zhì)治理的深刻轉(zhuǎn)型。

二、重大疫情防治的鄉(xiāng)村治理困境

農(nóng)村基層組織和鄉(xiāng)村干部的治理水平和應(yīng)急防控能力正在經(jīng)歷重大疫情的嚴(yán)峻考驗(yàn)。鄉(xiāng)村干部積極行動(dòng)起來(lái)，采取多種方式來(lái)應(yīng)對(duì)阻擊新冠肺炎向鄉(xiāng)村社會(huì)的蔓延和擴(kuò)散。一是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)到行政村、從行政村到自然村，各級(jí)鄉(xiāng)村干部充分利用廣播站、微信群、散發(fā)傳單等方式反復(fù)宣傳疫情防控知識(shí)，提升廣大農(nóng)民群體對(duì)疫情防控知識(shí)的普及率和知曉率。二是通過(guò)設(shè)卡攔截檢查、采用封鄉(xiāng)封村封路等方式，減少和避免本鄉(xiāng)、本村人員與外鄉(xiāng)、外村的人員接觸，阻斷疫情的進(jìn)一步傳播與擴(kuò)散。三是由于疫情防控正值春節(jié)期間，因此鄉(xiāng)村干部需要發(fā)布并執(zhí)行各種禁止令，如禁止村民在防治期間舉行婚慶酒宴、走親訪友、家庭朋友聚會(huì)，取消廟會(huì)、集市、燈會(huì)、祭祖、宗親聚會(huì)等集聚性活動(dòng)，以減少因人員聚集引發(fā)的互相傳染。四是鄉(xiāng)村干部對(duì)各鄉(xiāng)各村的外出務(wù)工人員、返鄉(xiāng)在讀大學(xué)生、回鄉(xiāng)探親的外地工作人員等群體，特別是對(duì)來(lái)自湖北省的返鄉(xiāng)人員進(jìn)行摸底排查，對(duì)存在疫情傳播風(fēng)險(xiǎn)或易感染的人群采取防治措施，積極進(jìn)行隔離、管制和治療。

從目前形勢(shì)看，鄉(xiāng)村干部通過(guò)采取上述防控措施來(lái)應(yīng)對(duì)正在蔓延的疫情防治工作，整體治理成效比較明顯，很少出現(xiàn)整組、整村、整鄉(xiāng)大規(guī)模的疫情擴(kuò)散現(xiàn)象，鄉(xiāng)村社會(huì)秩序和村民的社會(huì)心態(tài)整體狀況良好。鄉(xiāng)村干部對(duì)疫情的防治和有效阻擊，為各級(jí)政府集中精力防治和阻擊城市社區(qū)的疫情蔓延和擴(kuò)散贏得了寶貴的時(shí)間、節(jié)約了大量珍貴的人力、物力和各種疫情防控資源。從這個(gè)意義上說(shuō)，鄉(xiāng)村的疫情防控工作為整個(gè)疫情防控阻擊戰(zhàn)作出了重大貢獻(xiàn)。不過(guò)，在防治和應(yīng)對(duì)這次重大疫情的治理實(shí)踐中，鄉(xiāng)村防控體系反映出的問(wèn)題也比較突出，其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)值得認(rèn)真反思。

首先，當(dāng)前農(nóng)村基層的防控體系和治理路徑，主要采用的還是一種自上而下、上傳下達(dá)、層層落實(shí)、包保責(zé)任的單軌治理模式。這種單軌治理模式的集中體現(xiàn)，便是將疫情防控工作視為基層干部從縣至鄉(xiāng)、從鄉(xiāng)至村、從村至組自上而下的單向治理行動(dòng)，呈現(xiàn)的是一種被動(dòng)式治理。在疫情防控實(shí)踐中，基層干部在行動(dòng)，但廣大農(nóng)民群體參與防控的主動(dòng)性和積極性并沒(méi)有被完全調(diào)動(dòng)起來(lái)，該群體在防控過(guò)程中所處地位十分被動(dòng)。在一些疫情相對(duì)輕緩的鄉(xiāng)村，很多農(nóng)民并沒(méi)有真正意識(shí)到新冠肺炎疫情的嚴(yán)重后果。一些村民還繼續(xù)舉辦宴請(qǐng)、婚慶、走親訪友、集市、打牌等聚集性活動(dòng)，甚至有些村民感染了新冠肺炎卻隱瞞不報(bào)，也不主動(dòng)隔離，還繼續(xù)和家人生活在一起，繼續(xù)和親友聚會(huì)，最終造成嚴(yán)重的疫情傳染后果。這說(shuō)明，一些農(nóng)民的防控自覺(jué)意識(shí)較差、參與防控的積極性和主動(dòng)性較弱。在一些地區(qū)，由于農(nóng)民群體沒(méi)有被真正組織和動(dòng)員起來(lái)，疫情防控工作呈現(xiàn)出基層干部在行動(dòng)、農(nóng)民卻不動(dòng)的被動(dòng)治理局面。比如，在村里，每天都能聽(tīng)到高音喇叭里用標(biāo)準(zhǔn)的普通話(huà)反復(fù)宣講和播放國(guó)家、地方的防疫形勢(shì)、防疫知識(shí)、防疫政策，但這種說(shuō)教式的信息傳播方式農(nóng)民是否能接受，他們能不能理解其中的內(nèi)容，這些內(nèi)容同他們的生產(chǎn)生活、生命健康是否建立起聯(lián)系，這些問(wèn)題很少引起鄉(xiāng)村組織和村干部的關(guān)注。由于這種說(shuō)教式的、單方面的信息傳播方式同農(nóng)民群體的社會(huì)生活經(jīng)驗(yàn)缺乏直接聯(lián)系，未能充分調(diào)動(dòng)群眾參與的積極性，故而通過(guò)這種方式向農(nóng)民普及疫情防控知識(shí)和政策的做法其治理效果并不理想。

其次，在阻擊疫情擴(kuò)散的治理實(shí)踐中，一些地方的鄉(xiāng)村組織的形式治理過(guò)度，實(shí)質(zhì)治理明顯不足。形式治理又叫文本式治理，它注重文本和表面功夫，而無(wú)法衡量這種治理方式是否有效，農(nóng)民是否認(rèn)可。在實(shí)踐中，這種治理方式往往表現(xiàn)為以會(huì)議落實(shí)會(huì)議、以文件應(yīng)付文件、報(bào)表式的數(shù)字管理、說(shuō)教式的信息宣傳和自上而下 “一刀切”的治理策略。顯然，這是一種典型的消極防控方式。筆者在一些地方調(diào)研了解到，在一些地區(qū)的疫情治理實(shí)踐中，若上級(jí)需要對(duì)鄉(xiāng)村社區(qū)進(jìn)行網(wǎng)格化管理，基層干部就臨時(shí)在文本中體現(xiàn)網(wǎng)格治理的疫情圖示，至于這些鄉(xiāng)村是否建立了分組、分片的網(wǎng)格，各個(gè)網(wǎng)格中的網(wǎng)格員是否存在或真正發(fā)揮疫情防治效果，鄉(xiāng)村干部對(duì)這些問(wèn)題缺乏認(rèn)真思考。同樣，上級(jí)要求統(tǒng)計(jì)疫情防治和流動(dòng)人口情況，某些地方的基層干部就隨意填報(bào)數(shù)據(jù)或進(jìn)行數(shù)據(jù)造假，而沒(méi)有真正進(jìn)村進(jìn)戶(hù)進(jìn)行摸底排查，這給疫情防治工作帶來(lái)了很大的治理風(fēng)險(xiǎn)，并釀成了嚴(yán)重后果。上級(jí)要求滾動(dòng)播放疫情防治知識(shí)和防治政策，鄉(xiāng)村干部就每天多次不停地用高音喇叭進(jìn)行反復(fù)播放，但他們并未認(rèn)真思考過(guò)這種單方面的信息傳播效果如何，農(nóng)民是否接受這樣的信息傳播方式。上級(jí)要求政策宣傳和疫情防治要上墻上報(bào)，基層干部就掛橫幅、喊口號(hào)、搞疫情宣傳欄。上級(jí)要求需充分利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)進(jìn)行疫情防治，基層干部就建立各種QQ群、微信群等，但對(duì)于群中的參與主體是誰(shuí)，信息傳播和防治效果如何，也未認(rèn)真思考，人們看到的往往是一些枯燥的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和報(bào)表。上級(jí)要求封鄉(xiāng)、封村、封路，基層干部就采用“一刀切”的方式，不顧?quán)l(xiāng)鎮(zhèn)和村落的實(shí)際情況，將所有的進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、進(jìn)村的路全部封閉，形成醫(yī)療物質(zhì)運(yùn)輸不暢的隱患。實(shí)際上，鄉(xiāng)村社會(huì)廣袤的土地，眾多的小道，封鄉(xiāng)、封村、封路僅僅能攔住車(chē)輛但根本攔不住行人。按照傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村組織治理邏輯，似乎只要將道路封閉，鄉(xiāng)村就安全了，這種線性治理的邏輯顯然忽視了地方社會(huì)的復(fù)雜性和農(nóng)民群體的隱性流動(dòng)性。從某種意義上說(shuō)，一些地方的鄉(xiāng)村干部采取的這種形式治理方式來(lái)應(yīng)對(duì)疫情防治工作的做法，暴露出基層治理的短板 〔2〕，導(dǎo)致基層治理已經(jīng)或正在偏離群眾路線和鄉(xiāng)村社會(huì)事實(shí)的軌道。

在疫情防控過(guò)程中，形式治理更重視文本和形式，其治理邏輯主要是基層干部為應(yīng)付上級(jí)檢查和規(guī)避防治責(zé)任而采取的一種治理方式。這種治理方式往往會(huì)在鄉(xiāng)村社會(huì)營(yíng)造疫情防控形勢(shì)一片大好的假象，進(jìn)而給人民群眾和上級(jí)政府的應(yīng)急管理決策形成誤導(dǎo)。因此，由于形式治理掩蓋或忽視鄉(xiāng)村社會(huì)的真實(shí)情況和社會(huì)事實(shí)，這種治理方式對(duì)鄉(xiāng)村和底層民眾的危害極大。如若疫情擴(kuò)散和傳播過(guò)于迅速，這種僅僅重視文本和表面功夫的治理方式顯然無(wú)法應(yīng)對(duì)突如其來(lái)的巨大災(zāi)難。當(dāng)然，這種形式治理可能僅是一些地方、少數(shù)鄉(xiāng)村組織和鄉(xiāng)村干部的不作為的體現(xiàn)。如一旦上升為普遍現(xiàn)象，它可能會(huì)給疫情防治工作、給鄉(xiāng)村社會(huì)帶來(lái)災(zāi)難性后果。

最后，當(dāng)前的重大疫情防治實(shí)踐在一定程度上暴露出鄉(xiāng)村治理的組織體系不完善和組織功能不健全的問(wèn)題。這次新冠肺炎疫情的爆發(fā)和蔓延是在當(dāng)前鄉(xiāng)村人口流動(dòng)性較強(qiáng)、個(gè)體化和松散化較為突出的后鄉(xiāng)土社會(huì)場(chǎng)域中進(jìn)行的。 〔3〕疫情擴(kuò)散和蔓延期間，正值外地上學(xué)的大學(xué)生群體寒假返鄉(xiāng)、外出務(wù)工人員和在國(guó)家企事業(yè)單位工作的工作人員春節(jié)回鄉(xiāng)探親的人口形成大規(guī)模流動(dòng)。這些回流人群回到家鄉(xiāng)后，與親人團(tuán)聚、走親訪友，進(jìn)行人情交往，修復(fù)和拓展鄉(xiāng)土社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，平日空心化、空巢化的農(nóng)村由于大量外出求學(xué)、務(wù)工和工作的青壯年人口的回流而變得充實(shí)起來(lái)，鄉(xiāng)村社會(huì)也由此多了幾分熱鬧的氣氛。不過(guò)，依據(jù)新冠肺炎疫情的擴(kuò)散特點(diǎn)，這些回流人口中的部分人員，很可能就是新冠病毒的感染者。從目前農(nóng)村的疫情發(fā)展趨勢(shì)看，新冠肺炎疫情向鄉(xiāng)村的滲透和傳播，很大一部分原因在于回流人群的傳播。因此，對(duì)這些回流群體的摸底排查和活動(dòng)交往軌跡的跟蹤管理，給鄉(xiāng)村組織進(jìn)行疫情防控與阻擊工作的開(kāi)展帶來(lái)了巨大挑戰(zhàn)。

當(dāng)前的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)主要體現(xiàn)為鄉(xiāng)政村治的組織構(gòu)造。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和人民政府是國(guó)家的基層政權(quán)組織，是國(guó)家權(quán)力意志在廣大農(nóng)村地區(qū)的集中體現(xiàn)。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下則實(shí)行村民自治，具體由村基層黨支部和村民自治委員會(huì)共同管理所轄行政村落的治理性事務(wù)。行政村是鄉(xiāng)村社會(huì)的基本治理單元。 〔4〕一個(gè)行政村落一般下轄十余個(gè)自然村，每個(gè)自然村設(shè)有村民小組長(zhǎng)1名、婦女代表1名，村民代表數(shù)名，小組長(zhǎng)和婦女代表同時(shí)也是村民代表，他們有一定的誤工津貼。其中，村民小組長(zhǎng)一般為村民委員會(huì)委員或成員。在村兩委中，一般設(shè)有村支書(shū)、村民委員會(huì)主任、村婦女主任（一般為村委會(huì)副主任、計(jì)生專(zhuān)干兼會(huì)計(jì)）三個(gè)專(zhuān)職職位，這三個(gè)職位每月都有專(zhuān)門(mén)的崗位津貼，其余為臨時(shí)聘用人員。一般村民委員會(huì)還下設(shè)老年協(xié)會(huì)、村民酒宴理事會(huì)、治安聯(lián)防隊(duì)等二級(jí)組織。不過(guò)，這些組織能否真正發(fā)揮作用，直接同村兩委有無(wú)固定的創(chuàng)收途徑、鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r直接相關(guān)。有的村由于集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好，村兩委有創(chuàng)收渠道，這些二級(jí)機(jī)構(gòu)有一定的財(cái)政保障，因此村莊治理效果較好。但大多數(shù)村莊的集體經(jīng)濟(jì)空殼化問(wèn)題嚴(yán)重，村兩委沒(méi)有創(chuàng)收途徑，因此很多二級(jí)機(jī)構(gòu)形同虛設(shè)，并未發(fā)揮實(shí)質(zhì)性的治理作用。

為協(xié)調(diào)和推動(dòng)鄉(xiāng)村兩級(jí)的工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一般會(huì)為每個(gè)村派駐一個(gè)包村干部，指導(dǎo)鄉(xiāng)村各項(xiàng)工作的有序開(kāi)展。在本次疫情防控實(shí)踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府主要負(fù)責(zé)同上級(jí)即縣區(qū)級(jí)政府及其相關(guān)職能部門(mén)進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)并對(duì)本鄉(xiāng)事務(wù)進(jìn)行宏觀指導(dǎo)，而村級(jí)以下的治理事務(wù)主要由基層黨組織、村民自治委員會(huì)和包村干部負(fù)責(zé)。因此，農(nóng)村的疫情防控的具體工作和主要責(zé)任，就落在村兩委成員、村民小組長(zhǎng)和包村干部身上。面對(duì)眾多的村落、復(fù)雜的回流人群和原子化的村莊，如若沒(méi)有廣大農(nóng)民群體和返鄉(xiāng)人員的積極支持和配合，如若沒(méi)有外部力量的介入和資源援助，僅僅依靠鄉(xiāng)村組織中村組干部的力量顯然很難阻止疫情在鄉(xiāng)村社會(huì)的蔓延。在新冠肺炎疫情防治過(guò)程中，鄉(xiāng)村組織之所以采用形式治理、單軌治理等治理方式，其主要原因就在于其資源動(dòng)員能力、組織行動(dòng)能力太弱、外部的支援力量不足以及村落內(nèi)部的內(nèi)生性資源沒(méi)有被有效激發(fā)，加上組織體系不完備，使得目前的鄉(xiāng)村組織防控體系還沒(méi)有足夠的組織力量來(lái)應(yīng)對(duì)這場(chǎng)突如其來(lái)的重大疫情。在疫情防控過(guò)程中，僅僅做好回流人群的摸底排查、上門(mén)走訪、活動(dòng)交往軌跡跟蹤調(diào)查及對(duì)重點(diǎn)人群、居家隔離人群等的防控工作，都已讓鄉(xiāng)村干部心力交瘁，更不用說(shuō)要進(jìn)行大量的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、宣傳動(dòng)員、攔路設(shè)卡、工作匯報(bào)、應(yīng)酬開(kāi)會(huì)等工作了。因此，加強(qiáng)鄉(xiāng)村組織建設(shè)，建構(gòu)由基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的強(qiáng)有力的組織動(dòng)員體系，盡快補(bǔ)齊鄉(xiāng)村組織建設(shè)的短板，在重大疫情防治背景下已經(jīng)刻不容緩。如何通過(guò)優(yōu)化鄉(xiāng)村治理模式、改變鄉(xiāng)村治理方式、提升基層組織的治理水平和治理能力，進(jìn)而從根本上擺脫治理困境，成為當(dāng)前防控疫情向鄉(xiāng)村社會(huì)擴(kuò)散過(guò)程中必須解決的重大難題。

三、鄉(xiāng)村重大疫情防控的治理路徑優(yōu)化

為了更有效地應(yīng)對(duì)和阻擊新冠肺炎疫情向鄉(xiāng)村社會(huì)的蔓延，可從鄉(xiāng)村治理的治理模式轉(zhuǎn)向、治理方式轉(zhuǎn)型、新型鄉(xiāng)村治理體系與治理共同體建構(gòu)等層面，對(duì)當(dāng)前重大疫情防控的基層治理路徑進(jìn)行優(yōu)化。

第一，當(dāng)前一些地方農(nóng)村的疫情防控和阻擊工作應(yīng)由自上而下、被動(dòng)防控的單軌治理模式轉(zhuǎn)向自上而下與自下而上相銜接、雙向互動(dòng)、上下聯(lián)通、積極主動(dòng)的雙軌治理模式。雙軌治理的理念源于費(fèi)孝通提出的 “雙軌政治”觀念。他指出，在傳統(tǒng)帝國(guó)時(shí)代，國(guó)家治理鄉(xiāng)村的路徑有兩條軌道：一條是主張無(wú)為而治的自上而下的皇權(quán)運(yùn)行軌道止于縣，一條是強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村地方自治的自下而上的社會(huì)運(yùn)行軌道止于鄉(xiāng)村。而士紳階層或鄉(xiāng)村精英則處在兩條軌道的連接點(diǎn)上，他們?cè)诠俑c鄉(xiāng)民、縣域與鄉(xiāng)村之間進(jìn)行協(xié)調(diào)，成為國(guó)家權(quán)力與民間自治聯(lián)結(jié)的紐帶。這種雙軌政治是傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)治理的主要運(yùn)行模式。 〔5〕處在國(guó)家與鄉(xiāng)村中介性位置的鄉(xiāng)村干部和村民自治組織，沿著自上而下的軌道對(duì)疫情進(jìn)行宣傳、防治和阻擊的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)重視村落社會(huì)中自下而上的內(nèi)在力量和內(nèi)生性資源的組織動(dòng)員，通過(guò)充分激發(fā)廣大農(nóng)民群體、返鄉(xiāng)精英參與疫情防治的積極性和主動(dòng)性，啟迪農(nóng)民群體的防控自覺(jué)和防控意識(shí)，實(shí)現(xiàn)從被動(dòng)防控向積極的主動(dòng)治理的轉(zhuǎn)化。

在廣大農(nóng)村地區(qū)，疫情防控的關(guān)鍵是如何對(duì)他們進(jìn)行充分組織動(dòng)員。在這次疫情防控和阻擊實(shí)踐中，鄉(xiāng)村社會(huì)實(shí)際上有很多內(nèi)生性的本土資源可以被充分調(diào)用，如外出返鄉(xiāng)中的一些大學(xué)生、出生于本鄉(xiāng)本村的返鄉(xiāng)教師和其他機(jī)關(guān)企事業(yè)單位的探親人員，等等。這些返鄉(xiāng)人員春節(jié)期間返鄉(xiāng)探親，但又因?yàn)橐咔槎鴾艏亦l(xiāng)。這些精英人群既是需要隔離的對(duì)象，更是參與疫情防治工作治理的主體。該群體的特點(diǎn)是文化水平較高、視野較開(kāi)闊、思想覺(jué)悟高，組織性、紀(jì)律性和大局意識(shí)較強(qiáng)，同時(shí)具有濃厚的家鄉(xiāng)情結(jié)和公共服務(wù)意識(shí)?；鶎痈刹恐灰约咏M織動(dòng)員，這些人員便會(huì)響應(yīng)行動(dòng)起來(lái)，積極為家鄉(xiāng)防疫工作盡自己的一份力量。因此，鄉(xiāng)村干部要多到群眾中去，用行動(dòng)和真心去打動(dòng)群眾，盡可能將分散化的群眾組織起來(lái)，形成上下聯(lián)動(dòng)、多方參與的治理格局，從根本上改變目前這種消極被動(dòng)的單軌治理模式。

第二，在已有防治成果的基礎(chǔ)上，當(dāng)前的疫情防治工作應(yīng)由偏重形式治理轉(zhuǎn)向重視實(shí)質(zhì)治理。實(shí)質(zhì)治理又叫實(shí)體治理，它突出強(qiáng)調(diào)村莊視角和村民的相對(duì)自主性，認(rèn)為村民是鄉(xiāng)村治理的行動(dòng)主體，關(guān)注的是疫情防治的村級(jí)治理實(shí)踐、治理過(guò)程、村民對(duì)疫情防治的認(rèn)知感受和治理績(jī)效。實(shí)質(zhì)治理強(qiáng)調(diào)，在疫情防治實(shí)踐中，政府與村莊、鄉(xiāng)村干部與村民之間的治理關(guān)系應(yīng)表現(xiàn)為一種雙向互動(dòng)、相互依賴(lài)與相互合作的實(shí)踐過(guò)程，而非簡(jiǎn)單的支配與服從、主動(dòng)與被動(dòng)的單向度關(guān)系?！?〕依照這樣的治理理念，疫情防治與阻擊工作應(yīng)植根于鄉(xiāng)村社會(huì)并直接面向廣大農(nóng)民群體的具體社會(huì)生活實(shí)踐，直接從農(nóng)村社會(huì)面臨的真實(shí)問(wèn)題和具體場(chǎng)景，并通過(guò)調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)村各種有效力量的共同參與，來(lái)尋找疫情防治之道。因此，實(shí)質(zhì)治理特別強(qiáng)調(diào)治理主體的多元化和治理過(guò)程的合作性。

與形式治理重視文本不同，實(shí)質(zhì)治理是一種真正面向?qū)嵺`、直接深入農(nóng)村并直面廣大農(nóng)民群體面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題、以解決這些問(wèn)題為導(dǎo)向的疫情治理方式。它從具體的鄉(xiāng)村社會(huì)實(shí)際出發(fā)，將農(nóng)民群體的生命健康置于中心位置，主張鄉(xiāng)村干部與村民、鄉(xiāng)村干部與鄉(xiāng)村精英的合作共治，強(qiáng)調(diào)治理方式和治理政策的有效性、靈活性和多樣性。因此，與形式治理僅重視文本和表面功夫的治理方式相比，實(shí)質(zhì)治理更能接近問(wèn)題的實(shí)質(zhì)并解決當(dāng)前鄉(xiāng)村疫情防控與阻擊中面臨的真問(wèn)題，更能及時(shí)回應(yīng)鄉(xiāng)村社會(huì)和農(nóng)民群體的現(xiàn)實(shí)訴求，有效防控疫情。在實(shí)質(zhì)治理的實(shí)踐邏輯中，廣大農(nóng)民群體既是治理對(duì)象也是治理主體，他們既要承擔(dān)疫情防控的責(zé)任也享有知情和表達(dá)自身訴求的權(quán)利。因此，疫情防治的實(shí)質(zhì)治理方式轉(zhuǎn)型，體現(xiàn)了疫情防控和阻擊的新的治理方向。

第三，推進(jìn)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)、深化村民自治實(shí)踐，優(yōu)化鄉(xiāng)村組織體系，提升鄉(xiāng)村組織應(yīng)對(duì)重大疫情的治理水平與應(yīng)急防控能力。一般而言，在防控新冠肺炎疫情向鄉(xiāng)村社會(huì)的蔓延過(guò)程中，基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)能力越強(qiáng)、鄉(xiāng)村自治組織體系較為健全的村落，防控和阻擊疫情擴(kuò)散的治理效果越好。反之，若基層黨組織軟弱渙散、鄉(xiāng)村組織體系不健全的村落，其應(yīng)對(duì)和抵御社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的能力就較弱。除少數(shù)鄉(xiāng)村外，大部分鄉(xiāng)村社區(qū)的組織體系和組織行動(dòng)能力都比較弱。正是因?yàn)槿绱耍渣h的十九大以來(lái)，國(guó)家提出要將鄉(xiāng)村組織建設(shè)貫穿至鄉(xiāng)村治理的始終，并通過(guò)組織振興鄉(xiāng)村活力，提升鄉(xiāng)村治理水平和治理效能。

在現(xiàn)階段，鄉(xiāng)村組織體系的建設(shè)主要涉及兩個(gè)方面，即基層黨組織的能力建設(shè)和村民自治組織的內(nèi)生性能力建設(shè)。在基層黨組織的建設(shè)上，需要不斷充實(shí)黨組織的新生力量、健全黨的組織體系，并將黨的組織建立在自然村上，充分發(fā)揮黨員在疫情防治中的先鋒模范帶頭作用。在村民自治組織建設(shè)的問(wèn)題上，應(yīng)當(dāng)深化村民自治實(shí)踐，延展村民自治的組織空間，將行政村層面的村民自治與自然村層面的村組自治結(jié)合起來(lái)。除了行政村層面的村民自治委員會(huì)外，可在自然村層面建立村民小組自治委員會(huì)，在自然村層面建立村民的自治組織，讓村民自治在村落社會(huì)中落地生根。村民小組自治委員會(huì)由村社村民自行推選的村民代表組成，這些村民代表代表全村行使自治權(quán)利。通過(guò)健全的基層黨組織和村民自治組織的聯(lián)合行動(dòng)，增強(qiáng)鄉(xiāng)村社會(huì)的應(yīng)急管理能力。

結(jié) 語(yǔ)

新冠肺炎疫情給鄉(xiāng)村組織和基層干部帶來(lái)了巨大壓力和挑戰(zhàn)。健全鄉(xiāng)村組織體系、提升鄉(xiāng)村組織的治理水平和應(yīng)急防控能力，使之成為今后完善新型鄉(xiāng)村治理體系、打造鄉(xiāng)村治理共同體的組織基礎(chǔ)。與城市社區(qū)相比，廣大農(nóng)村地區(qū)鄉(xiāng)村治理的組織體系不夠健全，基層組織行動(dòng)能力、農(nóng)民群體的組織意識(shí)、防控自覺(jué)和參與意識(shí)以及整個(gè)健康醫(yī)療環(huán)境都相對(duì)薄弱，治理模式和治理方式等方面都有待改善。這次疫情防治和阻擊中所暴露的問(wèn)題，實(shí)際上是當(dāng)前鄉(xiāng)村治理中普遍性治理問(wèn)題的集中反映。

因此，只有加強(qiáng)基層組織體系建設(shè)，提升基層組織應(yīng)對(duì)和防控重大疫情的治理能力，只有啟發(fā)農(nóng)民的防控自覺(jué)，讓廣大農(nóng)民群體真正從思想和行動(dòng)上意識(shí)到疫情的嚴(yán)峻形勢(shì)，并積極主動(dòng)參與到疫情防控與阻擊的戰(zhàn)役中來(lái)，只有充分調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)村社會(huì)已有的各種內(nèi)生性資源，特別是讓返鄉(xiāng)精英積極行動(dòng)起來(lái)，并最終形成由鄉(xiāng)村基層干部、公安聯(lián)防、疾病防疫部門(mén)、鄉(xiāng)村精英和廣大農(nóng)民群體等多元主體共同參與的治理共同體，將自上而下的管理體系和自下而上的防控行動(dòng)緊密結(jié)合起來(lái)，形成上下聯(lián)動(dòng)的防控機(jī)制與協(xié)調(diào)運(yùn)行體制，只有實(shí)現(xiàn)從單軌治理向雙軌治理、從形式治理向?qū)嵸|(zhì)治理的深刻轉(zhuǎn)型，才能從根本上阻斷新冠肺炎的疫情擴(kuò)散趨勢(shì)，并最終還廣大農(nóng)村地區(qū)一片凈土，還鄉(xiāng)村一份安寧，還廣大農(nóng)民群體一份健康。

元宵節(jié)過(guò)后，溫暖的陽(yáng)光正在普照大地，沉睡的土地正在蘇醒，鄉(xiāng)村社會(huì)呈現(xiàn)一派生機(jī)蓬勃的景象。南方村里的農(nóng)民開(kāi)始忙碌起來(lái)，春耕播種工作正在有序開(kāi)展。這場(chǎng)重大疫情沖淡了節(jié)日的氣氛，給人們的社會(huì)交往、出行、外出務(wù)工和往返城市帶來(lái)了不少困難。不過(guò)，這一切農(nóng)民群體都將坦然應(yīng)對(duì)。農(nóng)時(shí)一到，農(nóng)民們紛紛走出小屋，到廣袤的土地上辛勤勞作。他們傾灑汗水、播種希望、憧憬秋天的豐收喜悅。隨著國(guó)家疫情防治工作的持續(xù)推進(jìn)，新冠疫情正在被有效控制，大量的農(nóng)民工群體開(kāi)始了返程和返崗的旅程，各項(xiàng)復(fù)工復(fù)產(chǎn)的工作正在有條不紊地展開(kāi)。新冠肺炎疫情對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)所造成的巨大沖擊終將退去。經(jīng)歷了這次考驗(yàn)，鄉(xiāng)村應(yīng)急管理組織的完善必將達(dá)成，鄉(xiāng)村社會(huì)的治理水平終將得到提升。