簡必周

（上海市嘉定區(qū)人民檢察院，上海 201800）

近年來，隨著社會治安管理精細化、法治化程度的不斷提高，妨害公務類案件日漸高發(fā)。尤其在當前防疫期間，妨害公務類犯罪的高發(fā)更引發(fā)社會關注?！缎谭ā返?77條規(guī)定了妨害公務罪，2020年“兩高一部”（最高人民法院、最高人民檢察院、公安部）又出臺《關于依法懲治襲警違法犯罪行為的指導意見》，明確了“暴力襲警”的行為方式，但實踐中妨害公務案件復雜多樣，司法實務部門對于妨害公務罪在犯罪對象的具體范圍、公務行為的“合法性”等方面的認定上存在較大爭議，影響到罪名的認定和案件的處理，本文主要以A市B區(qū)人民檢察院（以下簡稱B院）近三年辦理的妨害公務類案件作為考察對象進行研究。

一、妨害公務案件的實證探究

（一）基本概況分析

據(jù)統(tǒng)計，自2016年11月1日至2019年11月1日三年期間，A市B院共受理妨害公務審查起訴案件167件191人，受理案件的數(shù)量約占同時期的審查起訴類案件的2.6%。2016至2017年度受理審查起訴案件共46件52人，2017年11月1日至2018年11月1日該年度內(nèi)共受理37件47人，而自2018年11月1日至2019年11月1日該年度內(nèi)案件受理數(shù)量激增至84件92人。集中就2017、2018年近兩年的案件具體情況來看，A市B院受理的妨害公務犯罪審查起訴案件情況主要呈現(xiàn)如下特點：

1. 涉案主體特征較明顯。特征主要表現(xiàn)為文化程度較低、外來人員比例大、女性及老年人犯罪趨勢有所上升等。從百余件案件來看，絕大多數(shù)的涉案嫌疑人文化程度為初中及以下，且90%以上的嫌疑人為來滬務工人員。另外老年人犯罪率有所攀升，主要近年來由于老年人廣場舞的普及，因噪音擾民問題而發(fā)生的老年人妨害公務案件有所增多，女性涉案人群亦有所增加。

3. 襲警類案件占絕大部分比重。從案件的被害人來看，98%的案件被害人均為民警或者在民警帶領下執(zhí)行公務的輔警、聯(lián)防隊員、特保隊員等，只有2%的案件中被害人為城管執(zhí)法人員，除此之外無其他執(zhí)行公務的被害人類型。由于輔警、聯(lián)防隊員、特保隊員基本都是在輔助民警執(zhí)行公務中被抗拒執(zhí)法，故全部歸類為襲警類案件。若從被害人的類型進行分類，妨害公務類型相對較為單一。

4. 情節(jié)后果較為輕微。從近兩年來受理的百余件妨害公務審查起訴案件情況看，有2起案件導致特保隊員或者輔警輕傷二級的危害后果，輕微傷危害后果的約占19%，其余案件未構成輕微傷以上的后果。主要由于妨害公務的行為人大多事先沒有預謀，往往由于法律意識淡薄，認為個人利益受損，大多是為“出氣”、發(fā)泄不滿的激情類行為犯。

5. 不起訴（主要指相對不起訴）比率較低。從處理結果來看，B院受理的審查起訴的妨害公務類案件基本都是以起訴結果審結，只有不到5%的案件對嫌疑人作出了相對不起訴的處理。主要原因在于相對不起訴程序上要求聽取被害人意見，大部分民警作為被害人時都傾向于不同意相對不起訴的處理，考慮到為了維護公務活動的不可侵犯性，故對妨害公務案件作出相對不起訴的處理比例較低。

（二）妨害公務行為方式及手段的類型歸納

由于妨害公務犯是行為犯，只要實施了“以暴力、威脅方法阻礙國家機關工作人員依法執(zhí)行職務的”行為，就構成妨害公務罪。故以下著重結合B院辦理的妨害公務類審查起訴案件，對妨害公務的行為方式進行類型化分析。從嫌疑人的行為方式及手段來看，妨害公務案件在實務中主要可分為以下幾種類型：

1. 暴力毆打型。暴力毆打主要表現(xiàn)為踢踹、撕咬、拳擊等方式，基本伴隨有推搡、拉扯等輕微暴力行為以及言語辱罵等行為。例如，嫌疑人在被控制倒地后，基本采用的是踢踹執(zhí)行公務人員的腿部或者身體；嫌疑人雙手被控制時容易對執(zhí)行公務人員進行撕咬；或者嫌疑人經(jīng)常采取拳擊的方式傷害民警等。另外還有肘擊、手勒脖子、用膝蓋頂擊等方式。上述行為方式均可歸類為暴力毆打型。除造成輕微傷以上后果以外，暫沒有單獨以推搡、拉扯等輕微暴力行為或者言語辱罵等行為定罪的案件。

2. 為逃避處罰，駕駛車輛拖拽、碰擦、頂撞型。該類型在道路交通執(zhí)法過程中較為常見，嫌疑人在駕駛機動車或者非機動車被交警人員攔下，由于違反交規(guī)等原因需要被處罰時，不少嫌疑人為逃避處罰，放任民警在車旁可能受傷的后果，采用加速駕駛從而拖、拽、撞、碰擦民警（或輔警人員）的，或者駕駛非機動車加速駛離時使得拖拽車輛的民警（或輔警人員）倒地受輕微傷的，上述類型均涉嫌妨害公務罪。

3. 毀壞裝備或辦公設施型。案件中主要表現(xiàn)為道路交通執(zhí)法過程中因試圖阻礙處罰而砸壞警用PDA打印機，酒后滋事過程中打落損壞執(zhí)法記錄儀，或者是被帶至派出所內(nèi)進行約束性醒酒時打砸所內(nèi)桌椅、電腦設備等。

近期，“兩高一部”《關于依法懲治襲警違法犯罪行為的指導意見》中明確了“暴力襲警”的行為方式，上述常見的行為類型基本都涵蓋在內(nèi)。另外，A市政法機關聯(lián)合制定的《關于A市辦理妨害人民警察依法執(zhí)行職務案件適用法律的若干意見》的規(guī)定第三條也將實踐中經(jīng)常發(fā)生的暴力、威脅方法阻礙人民警察依法執(zhí)行職務的行為以列舉的方式明文規(guī)定。除上述類型外，B院暫無以群眾圍觀、交通阻塞、言語威脅等后果來作為定罪情節(jié)的案件。另外，除了上述意見中覆蓋的類型外，還有一種因駕車逃離過程中為逃避處罰而與警車追逐競駛、變道超車的類型。B院有一起在車流量大的場合采用上述方式逃避警車追逃案件，但考慮到事發(fā)時車流量大，嚴重危及到公共安全，故最終是以危險方法危害公共安全罪定罪處理。還有因在追逐競駛過程中撞壞警車，因考慮到未危及到公共安全，最終歸類為毀壞警用設備型。

二、妨害公務罪司法認定中的常見疑難問題探究

（一）妨害公務罪行為對象的界定

成立妨害公務罪的前提條件之一就是必須厘清妨害公務罪行為的對象范圍。解決這個問題首先要從立法本意著手，弄清楚妨害公務罪中“公務”一詞的內(nèi)涵，究竟指的是“公務活動”還是“公務人員”。從立法淵源來看，妨害公務罪這一罪名在1997年《刑法》頒布之前是沒有被明文規(guī)定的，直至1997年《刑法》的出臺，才正式在第6章“妨害社會管理秩序罪”第一節(jié)“擾亂社會秩序罪”中將妨害公務罪設置為獨立罪名。從刑法條文關于妨害公務罪的罪狀表述來看，以暴力、威脅方法阻礙國家機關工作人員依法執(zhí)行職務的，為妨害公務行為。由此可見妨害公務罪處罰目的是為了懲處阻礙依法執(zhí)行職務的犯罪行為。另從妨害公務罪的立法設置上來看，本罪列于《刑法》第六章“妨害社會管理秩序罪”當中，由此可見妨害公務罪首要保護的法益既不是國家機關工作人員或者人大代表、紅十字會工作人員的人身，也不是國家機關、紅十字會工作人員依法履行職責所使用的財產(chǎn)設施，而是公務人員所執(zhí)行的公務活動。實踐中，多數(shù)妨害公務的行為在客觀上表現(xiàn)為對公務人員人身權利的損害，但它并非設立本罪的根本目的所在，這也正是立法者未將本罪放在侵犯公民人身權利罪中的原因。所以，妨害公務罪中的“公務”，指的是“公務活動”，“公務人員”是妨害公務罪中行為人的直接侵害對象。

實施主要通過無人機獲取高精度DOM（數(shù)字正攝影像圖）和DEM（數(shù)字高程模型）數(shù)據(jù)，結合構建精密潮汐模型獲取的平均高潮線、低潮線的85高值（85國家高程基準面），采用人機交互的方式進行海洋岸線類型識別；結合高精度DEM、水下地形數(shù)據(jù)，通過“等值法”和“二值法”對自然岸線的平均高潮線、低潮線、0m線進行提取。主要技術流程包括：資料收集，DOM、DEM獲取，潮汐模型構建，坐標統(tǒng)一，岸線識別，岸線提取。

厘清了妨害公務罪的立法目的和旨意之后，就可以更好地來界定妨害公務罪的行為對象的一個范圍。目前《刑法》第二百七十七條對于行為對象以列舉的方式進行了一定程度的明示，五個條款具體規(guī)定了以下人員，即國家機關工作人員、全國人大代表大會和地方各級人民代表大會代表、紅十字會工作人員和國家安全機關、公安機關的工作人員以及人民警察。其中，國家安全機關、公安機關的工作人員以及人民警察亦屬于國家機關工作人員。

但實踐中，由于國家及政府職能的不斷擴大，實際上公務活動的范圍使用列舉的方式明顯無法窮盡，尤其是在受國家委托從事公務的人員或者協(xié)助從事公務的人員能否成為犯罪的對象則成為了實踐處理中的疑難點。對于公務人員范圍的認定，既不可僵硬地嚴格適用法條列舉的方式，認為非法條列舉之人員不可成為該罪的犯罪對象，亦不可隨意擴張，認為只要實施公務活動的人員即成為該罪的犯罪對象。對于法律未明文規(guī)定的犯罪對象的范圍的界定重點要把握以下幾點：一是主體實施的活動必須是公務活動；二是該主體依法或依規(guī)（臨時）歸屬于有權從事公務活動的機構或組織；三是該組織從事公務的權利來自于法定、授權或委托等合法途徑。只有依法依規(guī)、經(jīng)授權或受委托從事公務活動的組織中從事公務活動的人員方可成為本罪的犯罪對象。比如，受城管部門委托從事執(zhí)法活動的聯(lián)勤人員、協(xié)助交通警察從事交通管理秩序的輔警在執(zhí)法現(xiàn)場（臨時地）歸屬于相應的機關組織，此類人員經(jīng)常在執(zhí)法活動的一線，其在有權執(zhí)行公務的組織中經(jīng)授權、委托的情況下從事公務活動，顯然可以成為妨害公務罪的犯罪對象。從B院的實踐案例也可以看到，輔警、聯(lián)防隊員等在輔助民警執(zhí)行職務時受到侵犯均可以成為妨害公務罪對象。近期，最高人民檢察院、最高人民法院相關負責人就妨害疫情防控刑事案件的法律適用上在答記者問中就提到，因政府、部門最大限度地組織動員居（村）委、社區(qū)等組織采取疫情防控措施，對于上述組織的人員，如果屬于“在受國家機關委托代表國家機關行使疫情防控職權的組織中從事公務的人員”，可以成為妨害公務罪的對象。①澎湃新聞，https://m.thepaper.cn/newsDetail_forward_6245300 ivk_sa+1023197a，2020年2月28日訪問。由此可見，妨害公務犯罪的對象范圍必須限于有權從事公務活動的組織機構中的有權從事公務活動的人員。

（二）妨害公務案件中罪與非罪、此罪與彼罪的界限

1. 妨害公務罪與一般妨害公務治安案件的界限

從法條來看，只要以暴力、威脅手段阻礙公務活動的，都可能構成本罪。但是在司法實踐中，行為人妨害公務的形式、程度、后果確有區(qū)分的必要，也有利于將妨害公務罪與一般的妨害公務治安案件相區(qū)分。尤其是暴力威脅的程度是區(qū)分妨害公務罪與一般的妨害公務治安案件的關鍵。

對于暴力威脅程度的判斷，理論界一直存在著較大的爭議，目前對暴力威脅程度的判斷標準主要有“危險說”“抽象危險說”和“實害說”等觀點。也有觀點認為暴力的程度應當與公務執(zhí)行的樣態(tài)、形式具有相當性，“暴力”需達到使國家機關工作人員不能執(zhí)行職務或明顯有困難的程度，質言之，即“暴力”程度與執(zhí)行公務行為具有相當性。②閆寶、武寧：《妨害公務案件的審查起訴要點》，載《中國檢察官》2016年9月（經(jīng)典案例）總第252期。為了進一步區(qū)分本罪與一般治安案件，A市規(guī)定：使用下列暴力、威脅方法阻礙人民警察依法執(zhí)行職務的，以妨害公務罪追究刑事責任：（一）以毆打、撕咬等嚴重暴力方式阻礙人民警察依法執(zhí)行職務的；（二）以拉扯、推搡等方式阻礙人民警察依法執(zhí)行職務，造成民警輕微傷或造成群眾圍觀、交通阻塞等惡劣影響的；……上述規(guī)定成為了A市辦理妨害公務案件，尤其是衡量行為暴力威脅程度的具體標準，行為人以毆打、撕咬等方式則無需出現(xiàn)任何危害結果，直接可以認定為嚴重暴力方式；而拉扯、推搡等方式則需要造成民警輕微傷或者造成群眾圍觀、交通阻塞等惡劣影響?？梢哉fA市對于暴力程度的界定采取了列舉的方式。對于嚴重暴力方式的判斷則只需要參照第一條毆打、撕咬的行為方式，與毆打、撕咬等暴力程度相當?shù)男袨閯t均可以列入其他嚴重暴力方式的行為樣態(tài)中，不需要發(fā)生具體的危險結果。對于輕微暴力的，則采納了“具體危險說”的立法旨意，即需要產(chǎn)生妨害執(zhí)行職務的具體危險結果。上述意見雖然在實踐中具有一定的明示指導性意義，解決較大部分妨害公務的統(tǒng)一定罪問題，但也存在著一定的問題。例如毆打行為，直接被列為了嚴重暴力方式，行為人采用拍打民警的方式來妨害執(zhí)法，實踐中可能都容易直接被定性為“毆打”，但實際上暴力程度還是有較大的差異，容易造成打擊面過大的結果。因此，對于以“抽象危險”來直接評定暴力程度，筆者建議還是應當予以細化，如對于行為方式采取更加詳盡的列舉方式，或者對于暴力可能造成的后果予以界定，才不至于產(chǎn)生打擊面過大的不良后果。

使官民的關系始終保持在一個緊張的地帶周旋，并非維系社會管理秩序的理想狀態(tài)。刑法作為保障人權和打擊犯罪的最后一道防線，作為最嚴厲的處罰措施，應當在窮盡其他手段懲罰時方可動用。因此，行為人若以一般的推搡、辱罵、拉扯等行為妨害公務，未造成一定后果的，不應、不宜作刑事犯罪處理。

2. 妨害公務罪的競合問題

在B院的實務案例中，妨害公務與尋釁滋事較容易出現(xiàn)競合的問題。尤其是酒后滋事的嫌疑人，同時也是妨害公務行為高發(fā)的犯罪行為人，“兩高一部”《關于依法懲治襲警違法犯罪行為的指導意見》中明確醉酒的人實施襲警行為，應當負刑事責任。醉酒的人對民警實施的暴力、威脅行為，既是妨害公務的行為，同時也可能是一種隨意毆打他人的行為，此時就產(chǎn)生了競合的問題。例如，行為人醉酒滋事，與二人發(fā)生沖突，后民警至現(xiàn)場協(xié)調。其間，行為人毆打兩人致輕微傷，在逃跑過程中腳踢民警。筆者認為，如果認為行為人的一連串行為具有連續(xù)性，可以評價為法律上的一行為，則可認定妨害公務與尋釁滋事的想象競合犯；如果認為行為人的行為不具有聯(lián)系性，且針對不同對象，則可能以妨害公務罪與尋釁滋事罪進行數(shù)罪并罰。又如，民警至一飯店處警，行為人莫名要求民警用警車送其回家，民警未予理睬。民警處理完警務后，行為人用拳揮打民警。本案中，行為人僅有毆打民警一個行為，同時滿足尋釁滋事罪中隨意毆打他人與妨害公務罪的構成要件，一般以想象競合犯進行處理，從一重罪處罰。

此外，妨害公務罪還可能與故意傷害罪、以危險方法危害公安安全罪等發(fā)生競合或界分的問題。當前疫情形勢下，對于不符合妨害公務罪的犯罪對象適格條件的人，如因拒不配合醫(yī)院體溫檢測或者隔離的人員實施的暴力行為，則可能構成故意傷害罪、妨害傳染病防治罪，甚至是以危險方法危害公共安全等罪名。另外妨害公務過程中，故意致人重傷或死亡的，則直接轉化為故意傷害罪或故意殺人罪。妨害公務過程中如果故意或者放任采用的是危及到公共安全的暴力行為話，則與以危險方法危害公共安全罪發(fā)生競合，從一重罪處理。

（三）公務活動的違法性對于案件處理的影響

刑法所保護的法益是國家公務人員依法執(zhí)行的公務活動正常進行，筆者認為很顯然被認定為違法的公務活動是不能受保護的，不可成為妨害公務罪的犯罪客體。但如果有部分違法、部分合法的公務活動，或者有執(zhí)法瑕疵的公務活動，又是否可以受到保護，也是值得探究的問題。公務活動違法或者有瑕疵，往往會嚴重地削弱執(zhí)法部門的公信力，且常常成為輿論抨擊的焦點或者是信訪申訴的來源，因此妥善地處理好公務活動具有一定違法性或者瑕疵的妨害公務案件顯得尤為關鍵。就部分違法的公務活動來看，如果公務人員執(zhí)行的公務活動包括多個相互獨立的部分，如果是針對違法部分的公務活動而實施的妨害、阻礙行為，則很顯然是可以阻卻犯罪的構成。但如果部分違法的公務行為是整體公務活動不可或缺的一部分，則此時需要細究該部分違法的公務行為的違法性程度。實踐過程中由于現(xiàn)實因素的制約，公務行為手段的輕微違法并不少見，即執(zhí)法的瑕疵，但并不能就此認定公務活動的違法性。只有在公務行為的依據(jù)違法、權限違法、手段違法、目的違法等本質上的違法才可就此認定為違法公務行為，否則將大大挫傷公務人員執(zhí)行公務活動的積極性。但是部分違法或者執(zhí)法瑕疵應當成為量刑的從輕情節(jié)之一。例如對于執(zhí)法主體的輕微執(zhí)法瑕疵，處置手段較為粗暴、言語不夠文明、規(guī)范等，可以成為評價犯罪嫌疑人社會危險性、主觀惡性的指標之一，但不能成為其免罪事由。B院在實際操作中，對于執(zhí)法人員的執(zhí)法瑕疵，往往會考慮對嫌疑人作出相對不批準逮捕或者相對不起訴的處理決定，或者建議法院適用緩刑等，以緩解執(zhí)法沖突雙方的矛盾。例如B院辦理的一起因無證擺攤被粗暴執(zhí)法一案，最終對嫌疑人作出了相對不起訴的處理。

（四）刑事和解程序在妨害公務案件中的適用

公務人員在妨害公務案件中的訴訟身份問題也是不少人爭議的焦點，有人認為妨害公務罪的犯罪客體主要是國家的正常管理活動、公務活動的不可侵犯性等，因此妨害公務罪中被侵犯的公務人員應當屬于證人而非被害人。但筆者還是認可復雜客體一說，也就是說妨害公務罪侵犯的主要客體是合法的公務活動，但依法執(zhí)行公務活動的公務人員的人身權利也是客體之一，因此公務人員被侵犯時應當是被害人身份。

如前所述，妨害公務罪所保護的主要法益是合法的公務活動，而公務人員的人身安全僅是次要法益。以往司法實踐中，妨害公務案件中鮮有被害人出具諒解書的情況，適用刑事和解的情況更是鮮有發(fā)生。此外，公安機關和司法機關往往從保障民警執(zhí)法權威的角度，從重打擊此類犯罪。因此，此次指導意見也明確襲警違法犯罪行為不適用刑事和解和治安調解。

指導意見對于襲警類案件排除刑事和解程序、治安調解程序的原因，一方面是為了彰顯打擊襲警案件的嚴厲程度，同時也是防止案件中可能產(chǎn)生的廉政風險問題。但實際上《最高人民檢察院關于辦理當事人達成和解的輕微刑事案件的若干意見》僅排除了嚴重侵害國家、社會公共利益，嚴重危害公共安全或者危害社會公共秩序等犯罪案件適用刑事和解的可能性。隨著社會管理秩序的不斷優(yōu)化，我們應當在堅守刑法適用謙抑性的同時，也需要注重社會矛盾的化解。就本罪而言，除襲警類案件之外其他妨害公務類案件仍然具有刑事和解的可能性。只要行為人的主觀惡性不深，未對公務人員的人身財產(chǎn)造成嚴重的侵害，認罪態(tài)度較好，就可以適用刑事和解。同時，筆者認為對于襲警類案件也不應當排除刑事和解的適用，但在適用的方式方法上需要注意。和解、調解不可適用賠償?shù)姆绞?，只可適用自我悔過、公開道歉的方式進行，一方面可以較好地維護公務活動的權威性，另一方面也可以起到較好的法治宣傳教育的效果。當然，對于一些情節(jié)顯著輕微，能夠深刻悔過的犯罪嫌疑人，也可進行相對不起訴的處理，以真正地體現(xiàn)寬嚴相濟的刑事政策，實現(xiàn)政治效果、社會效果、法律效果的統(tǒng)一。