王春麗,梁春程

(上海市嘉定區(qū)人民檢察院，上海 201800)

行政執(zhí)法與刑事司法相銜接(以下簡稱“兩法銜接”)作為促進(jìn)依法行政、公正司法的有效路徑,對我國建設(shè)法治國家具有重要意義。十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出:“完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制”。實踐中兩法銜接工作的運行效果不佳,究其原因,既有主觀上有認(rèn)識不一、利益保護(hù)、執(zhí)行不力等因素,也有客觀上監(jiān)督管理缺失、執(zhí)法力量不足等限制。但從兩法銜接的實踐困境分析,如何使涉嫌犯罪行為從行政違法領(lǐng)域進(jìn)入刑事司法領(lǐng)域是銜接工作的關(guān)鍵,程序問題是隱藏在兩法銜接背后不得不解決的難題。由于行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)分屬不同執(zhí)法領(lǐng)域,網(wǎng)上信息共享是實現(xiàn)兩法銜接的重要途徑。隨著社會的信息化與網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展,為解決兩法銜接難題提供了重要的契機(jī)。

自貿(mào)區(qū)作為推進(jìn)改革和提高開放型經(jīng)濟(jì)水平的“試驗田”,建設(shè)和完善區(qū)內(nèi)兩法銜接信息共享平臺,從而促進(jìn)區(qū)內(nèi)行政執(zhí)法與刑事司法的有效銜接,并為區(qū)外兩法銜接工作積累成功經(jīng)驗,具有重要的實踐價值。

一、當(dāng)前兩法銜接信息共享平臺建設(shè)之實踐困境

(一)信息共享平臺與其他執(zhí)法辦案系統(tǒng)不兼容

信息共享平臺與政府部門及其他行政執(zhí)法機(jī)關(guān)內(nèi)部執(zhí)法辦案系統(tǒng)不兼容,無法實現(xiàn)數(shù)據(jù)對接。信息共享平臺雖然與工商、稅務(wù)等這些行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的內(nèi)部信息系統(tǒng)形成數(shù)據(jù)對接,但由于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)信息平臺之間不兼容,導(dǎo)致行政執(zhí)法機(jī)關(guān)需要二次錄入相關(guān)執(zhí)法信息,增加了工作量的同時,也給平臺的推廣與運用帶來障礙。另外,目前兩法銜接信息共享平臺也未與其他政府或社會的數(shù)據(jù)庫等形成對接,因而也無法實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。由于兩法銜接信息共享平臺的相對封閉與孤立,難于充分發(fā)揮推動兩法銜接的工作效能。

(二)信息錄入缺乏剛性標(biāo)準(zhǔn)

2008年制定的《上海市行政執(zhí)法與刑事司法相銜接信息共享平臺運行管理暫行辦法》(以下簡稱《平臺管理暫行辦法》),對兩法銜接信息共享平臺案件信息錄入的范圍、標(biāo)準(zhǔn)和工作要求作了規(guī)定,但該辦法僅規(guī)定將移送涉嫌犯罪案件錄入平臺,對行政處罰終結(jié)案件的錄入沒有硬性要求。由于信息錄入缺乏剛性標(biāo)準(zhǔn),即使建立了信息共享平臺的地區(qū),輸入不規(guī)范、不及時的現(xiàn)象也較為常見。行政處罰案件的輸入量與實際處罰量依然存在較大差距,且輸入時間延遲、輸入信息不全等問題始終存在,在一定程度上限制了信息共享平臺的工作效能。

(三)信息共享平臺的運用不充分

首先,兩法銜接工作在全國各地發(fā)展不平衡。在有的省市,兩法銜接工作機(jī)制健全,措施有力,而有一些地區(qū)兩法銜接工作的開展舉步維艱,甚至連信息共享平臺的搭建也存在較大難度。這種情形在上海市也同樣存在,各區(qū)縣之間兩法銜接工作的開展與推進(jìn)存在較大差距。其次,即使在建立兩法銜接信息共享平臺的地區(qū),并非所有行政執(zhí)法機(jī)關(guān)均參與到兩法銜接工作中,仍有不少行政執(zhí)法機(jī)關(guān)未能參與到兩法銜接工作之中,其對違法行為的行政處罰信息自然也未能輸入信息共享平臺,使得信息共享平臺對同一地區(qū)的行政機(jī)關(guān)難以具有普遍適用性。最后,一些行政機(jī)關(guān)雖然加入了兩法銜接工作,但對信息共享平臺重視程度不夠,選擇性地錄入執(zhí)法信息;或習(xí)慣于移送書面材料而忽視案件網(wǎng)上流轉(zhuǎn),認(rèn)為網(wǎng)上流轉(zhuǎn)多此一舉,致使信息共享平臺形同虛設(shè)。這些均在一定程度上限制了信息共享平臺的工作效能。

二、自貿(mào)區(qū)兩法銜接平臺建設(shè)的六大優(yōu)勢

(一)自貿(mào)區(qū)設(shè)立的任務(wù)與平臺建設(shè)的目標(biāo)具有一致性

根據(jù)國務(wù)院發(fā)布的《中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》(以下簡稱《方案》),自貿(mào)區(qū)的主要任務(wù)之一是加快政府職能轉(zhuǎn)變。對此,《方案》提出了深化行政管理體制改革,要求改革創(chuàng)新政府管理方式,積極探索建立與國際高標(biāo)準(zhǔn)投資和貿(mào)易規(guī)則體系相適應(yīng)的行政管理體系;以及提高行政透明度,完善體現(xiàn)投資者參與、符合國際規(guī)則的信息公開機(jī)制等一系列要求。由此可見,自貿(mào)區(qū)以加快政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕蝿?wù),同時要求實現(xiàn)信息公開、透明行政。

而完善兩法銜接機(jī)制的根本目的在于實現(xiàn)行政執(zhí)法權(quán)與刑事司法權(quán)的有效銜接,防止執(zhí)法不嚴(yán)、以罰代刑、有罪不究等現(xiàn)象發(fā)生,最終實現(xiàn)依法行政、依法執(zhí)法和公正司法。一方面,通過對行政執(zhí)法權(quán)強(qiáng)有力的監(jiān)督制約,以規(guī)范行政執(zhí)法權(quán)合法有序運作;另一方面,也防止司法機(jī)關(guān)強(qiáng)勢介入,擴(kuò)張刑事司法權(quán),將一些本應(yīng)行政處罰的案件納入刑事領(lǐng)域。

自貿(mào)區(qū)內(nèi)兩法銜接信息共享平臺建設(shè)與運用,能促進(jìn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件和歸集行政處罰終結(jié)案件信息,從而保障執(zhí)法的透明度、公信力和權(quán)威性,不僅對促進(jìn)依法行政、公正司法具有重要的實踐價值,同時也有助于推進(jìn)自貿(mào)區(qū)的政務(wù)誠信、商務(wù)誠信以及社會誠信建設(shè)。可見,自貿(mào)區(qū)兩法銜接信息共享平臺的建設(shè),與自貿(mào)區(qū)加快轉(zhuǎn)變政府職能,提高行政透明度,培育國際化、法治化的營商環(huán)境,具有任務(wù)與目標(biāo)上的一致性。

(二)“管委會”的組織、協(xié)調(diào)有助于平臺的推廣與運用

由于兩法銜接及信息共享平臺建設(shè)是一項跨系統(tǒng)、跨行業(yè)、跨部門的工作,必須有一個權(quán)威的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和牽頭單位來組織協(xié)調(diào)。但目前本市兩法銜接工作的牽頭單位主要是商務(wù)部門,作為政府的一個職能部門,商務(wù)部門在組織指導(dǎo)、牽頭協(xié)調(diào)公安、檢察機(jī)關(guān)及其他行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的權(quán)威性尚不夠,這在一定程度上也影響了兩法銜接工作的實施和推進(jìn)。

自貿(mào)區(qū)是由國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立,是推進(jìn)改革和提高開放的“試驗田”,其不同于一般的區(qū)縣行政區(qū)域。自貿(mào)區(qū)有專門的管理機(jī)構(gòu),即自貿(mào)區(qū)管理委員會(以下簡稱“管委會”),“管委會”是市政府的派出機(jī)構(gòu),其主任由上海市副市長兼任。自貿(mào)試驗區(qū)改革任務(wù)由“管委會”具體落實,“管委會”還統(tǒng)籌管理和協(xié)調(diào)自貿(mào)試驗區(qū)有關(guān)行政事務(wù)。(1)詳見《中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)管理辦法》第四條。對此,如果由管委會作為區(qū)內(nèi)兩法銜接信息平臺的牽頭部門,能夠克服區(qū)外兩法銜接工作中牽頭部門權(quán)威性不夠的困境,有助于區(qū)內(nèi)兩法銜接工作的有序推進(jìn)。

(三)區(qū)內(nèi)行政執(zhí)法精簡與集中有利于平臺成員單位之間的銜接、配合

據(jù)調(diào)研,目前本市信息共享平臺的應(yīng)用依然不到位。實踐中兩法銜接工作主要在少數(shù)幾家成熟的行政單位之間運轉(zhuǎn),這些行政執(zhí)法機(jī)關(guān)能較好地與公安、檢察機(jī)關(guān)形成合力,并逐步形成相對完善的兩法銜接工作制度,但還有不少行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對參與和推動兩法銜接工作缺乏積極性。兩法銜接信息共享平臺成員單位之間配合協(xié)作不夠默契、平臺信息錄入不規(guī)范、案件網(wǎng)上流轉(zhuǎn)率不高、移送案件積極性有待提升等問題長期存在。

《方案》要求在自貿(mào)區(qū)內(nèi)建立集中統(tǒng)一的市場監(jiān)管綜合執(zhí)法體系,以實現(xiàn)高效監(jiān)管。目前自貿(mào)區(qū)“管委會”內(nèi)設(shè)兩室五局三個辦事處,其中專門設(shè)立了“綜合監(jiān)管和執(zhí)法局”,負(fù)責(zé)區(qū)內(nèi)綜合執(zhí)法工作,集中行使城市管理領(lǐng)域、文化領(lǐng)域的行政執(zhí)法權(quán);同時還集中行使規(guī)劃國土、建設(shè)、住房保障房屋管理、環(huán)境保護(hù)、知識產(chǎn)權(quán)、食品藥品監(jiān)管等領(lǐng)域的行政執(zhí)法權(quán),(2)《中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)管理辦法》第六條。即綜合監(jiān)管和執(zhí)法局相對集中行使了自貿(mào)區(qū)的行政執(zhí)法職權(quán)。另外,海關(guān)、海事、邊檢、工商、質(zhì)監(jiān)、稅務(wù)、交通港口局、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)等均已在自貿(mào)區(qū)內(nèi)設(shè)立派駐機(jī)構(gòu)。而自貿(mào)區(qū)“管委會”還有權(quán)領(lǐng)導(dǎo)工商、質(zhì)監(jiān)、稅務(wù)、公安等部門在區(qū)內(nèi)的行政管理工作;協(xié)調(diào)金融、海關(guān)、檢驗檢疫、海事、邊檢等部門在區(qū)內(nèi)的行政管理工作。(3)《中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)條例》第八條。

由于自貿(mào)區(qū)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的精簡與集中,有利于區(qū)內(nèi)兩法銜接信息共享平臺各成員單位之間的銜接與配合,有效實現(xiàn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)之間涉嫌犯罪案件的咨詢、移送、監(jiān)督等業(yè)務(wù)的信息化,形成“網(wǎng)上銜接、信息共享”機(jī)制,并充分發(fā)揮平臺的工作效能,進(jìn)而有利于推進(jìn)區(qū)內(nèi)行政執(zhí)法與刑事司法的有效銜接。

(四)平臺建設(shè)與區(qū)內(nèi)監(jiān)管信息共享平臺實現(xiàn)信息資源共享

據(jù)《中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)管理辦法》(以下簡稱《管理辦法》)之規(guī)定,為優(yōu)化管理流程、提供高效便捷服務(wù)、加強(qiáng)事中事后監(jiān)管提供支撐,自貿(mào)區(qū)內(nèi)要實現(xiàn)監(jiān)管信息共享,由“管委會”組織建立自貿(mào)區(qū)監(jiān)管信息共享機(jī)制和平臺,實現(xiàn)海關(guān)、檢驗檢疫、海事、金融、發(fā)展改革、商務(wù)、工商、質(zhì)監(jiān)、財政、稅務(wù)、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)監(jiān)管、港口航運等部門監(jiān)管信息的互通、交換和共享。(4)《中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)管理辦法》第三十四條。為此,目前自貿(mào)區(qū)“管委會”已著手建設(shè)監(jiān)管信息共享平臺,通過該平臺,使上述不同部門之間實現(xiàn)監(jiān)管信息的互通、交換和共享。

可見,無論是監(jiān)管信息共享平臺還是兩法銜接信息共享平臺的建設(shè),其目的均在于實現(xiàn)監(jiān)管或執(zhí)法信息的共享,兩者在目的上具有一致性。同時,監(jiān)管信息共享平臺的成員單位幾乎涵蓋了所有兩法銜接工作機(jī)制的成員單位,如果利用監(jiān)管信息共享平臺開發(fā)這一契機(jī),同步建設(shè)區(qū)內(nèi)兩法銜接信息共享平臺,并實現(xiàn)兩個平臺資源共享與信息對接,有助于區(qū)內(nèi)兩法銜接平臺的推廣與運用。

(五)平臺建設(shè)與區(qū)內(nèi)信用信息制度能共同促進(jìn)區(qū)內(nèi)社會誠信體系的構(gòu)建

《管理辦法》第三十三條明確要求:建立自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)企業(yè)信用信息記錄、公開、共享和使用制度,推行守信激勵和失信懲戒聯(lián)動機(jī)制。信用信息制度的構(gòu)建,通過區(qū)內(nèi)信用信息的交流與共享,從而促進(jìn)信用信息的合理使用以及信用資源優(yōu)化配置。目前我國全國性信用法律尚未出臺,綜合性信用信息數(shù)據(jù)庫尚未建立,同時適應(yīng)全社會的征信評信制度尚未形成。自貿(mào)區(qū)內(nèi)信用信息公開和共享機(jī)制的形成和協(xié)調(diào)難度較小,一旦區(qū)內(nèi)信用信息制度建設(shè)探索成功并取得長足發(fā)展,則可加以推廣,有助于此項制度在我國的推進(jìn)與創(chuàng)新。

根據(jù)本市兩法銜接信息共享平臺的模塊設(shè)計,不僅涉及執(zhí)法信息(提供企業(yè)的違法犯罪信息)的錄入,同時還涉及到案件移送、案件咨詢、查詢統(tǒng)計、監(jiān)督管理等一系列功能,這些數(shù)據(jù)與資源有助于推進(jìn)自貿(mào)區(qū)內(nèi)的政務(wù)誠信以及商務(wù)誠信建設(shè)。一旦兩法銜接信息共享平臺具備公眾查詢功能,將有助于區(qū)內(nèi)企業(yè)信用信息記錄、公開、共享和使用制度的具體落實,并成為區(qū)內(nèi)社會誠信體系的重要基礎(chǔ)之一。

(六)有利于拓展兩法銜接平臺的成員單位

我國當(dāng)前的行政執(zhí)法體制有中央垂直領(lǐng)導(dǎo)、省以下垂直管理、地方分級管理三種模式,在不同的執(zhí)法模式下,兩法銜接存在的問題及解決路徑均存在差異。在地方政府分級管理模式下,對于涉嫌犯罪案件主要由地方行政機(jī)關(guān)移送同級司法機(jī)關(guān),但在中央垂直管理模式下,則情況相對復(fù)雜。例如，發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪的證券類案件,可能會涉及由證監(jiān)會稽查部門將案件移送公安部、由證監(jiān)會行政處罰委員會將案件移送公安部、由不同省市派出機(jī)構(gòu)直接移送所在地公安局等不同方式;又如，海關(guān)則由緝私局負(fù)責(zé)走私犯罪處理。目前,本市兩法銜接工作參與的行政機(jī)關(guān)主要為省以下垂直管理及地方分級管理模式的執(zhí)法部門,而中央垂直領(lǐng)導(dǎo)模式下的機(jī)關(guān)只有海關(guān),而中國人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會均不是兩法銜接的成員單位。

自貿(mào)區(qū)負(fù)有探索金融創(chuàng)新的重要任務(wù)。例如,自貿(mào)區(qū)要穩(wěn)步進(jìn)行人民幣資本項目可兌換、金融市場利率市場化、人民幣跨境使用和外匯管理改革等方面的先行先試;又如,進(jìn)行自貿(mào)試驗區(qū)金融產(chǎn)品、業(yè)務(wù)、服務(wù)和風(fēng)險管理等方面的創(chuàng)新,等等。自貿(mào)區(qū)在金融創(chuàng)新的同時,需要建立金融監(jiān)管新體制,以控制金融風(fēng)險。建議自貿(mào)區(qū)管委會充分運用其對這些中央垂直領(lǐng)導(dǎo)下的金融、檢驗檢疫、海關(guān)等行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)職能,將中國人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會等機(jī)構(gòu)納入兩法銜接平臺之中,這不僅能成為自貿(mào)區(qū)兩法銜接工作的創(chuàng)新與亮點,從而為區(qū)外兩法銜接工作提供思路與經(jīng)驗,同時還有助于對金融風(fēng)險的及時發(fā)現(xiàn)與有效監(jiān)管,保障金融服務(wù)創(chuàng)新的有序開展。

三、完善自貿(mào)區(qū)兩法銜接平臺建設(shè)的對策思考

(一)充分發(fā)揮自貿(mào)區(qū)“管委會”的組織、協(xié)調(diào)作用

自貿(mào)區(qū)“管委會”作為市政府派出機(jī)構(gòu),統(tǒng)籌管理和協(xié)調(diào)自貿(mào)試驗區(qū)有關(guān)行政事務(wù)。同時,上海市人民政府在自貿(mào)試驗區(qū)建立綜合審批、相對集中的行政處罰的體制和機(jī)制,由“管委會”集中行使有關(guān)行政審批權(quán)和行政處罰權(quán)。(5)《中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)條例》第八條。對此,自貿(mào)區(qū)內(nèi)兩法銜接信息共享平臺的建設(shè),應(yīng)借助自貿(mào)區(qū)“管委會”的管理優(yōu)勢,爭取自貿(mào)區(qū)“管委會”的支持與參與,充分發(fā)揮“管委會”的組織及協(xié)調(diào)作用,建議將自貿(mào)區(qū)“管委會”作為區(qū)內(nèi)平臺建設(shè)的牽頭部門,同時建立由“管委會”為組長的自貿(mào)區(qū)兩法銜接工作領(lǐng)導(dǎo)小組,強(qiáng)化區(qū)內(nèi)兩法銜接工作的組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu),統(tǒng)一組織和領(lǐng)導(dǎo)區(qū)內(nèi)兩法銜接工作的有效開展。

由于區(qū)外兩法銜接工作的推動中,檢察機(jī)關(guān)作了大量的工作,確實也發(fā)揮了重要作用。在新一輪檢察體制改革過程中,如何發(fā)揮好人民檢察院在兩法銜接中的作用,不僅成為保障行政執(zhí)法與刑事司法有效銜接的重要路徑之一,對于完善檢察監(jiān)督職能,推進(jìn)檢察制度改革,同樣具有重要意義。對此,對于區(qū)內(nèi)兩法銜接平臺的建設(shè),檢察機(jī)關(guān)也應(yīng)主動與自貿(mào)區(qū)“管委會”對接,介紹檢察機(jī)關(guān)在兩法銜接中的重要作用,以及區(qū)外檢察機(jī)關(guān)參與兩法銜接的成功經(jīng)驗?？筛鶕?jù)實踐需要,確定若干名檢察官擔(dān)任聯(lián)絡(luò)員,參與自貿(mào)區(qū)兩法銜接平臺建設(shè),并及時提供服務(wù)保障。

(二)合理設(shè)計區(qū)內(nèi)兩法銜接平臺的功能模塊

對于區(qū)內(nèi)兩法銜接信息共享平臺的功能模塊設(shè)計問題,可根據(jù)自貿(mào)區(qū)各行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)等參與主體的執(zhí)法需要,以及政府有關(guān)部門管理工作開展的需求加以合理設(shè)置。對此,一方面,可借鑒上海市信息共享平臺的功能模塊設(shè)置,將區(qū)內(nèi)兩法實施銜接平臺的功能模塊設(shè)計如下:(1)案件移送;(2)案件咨詢;(3)查詢統(tǒng)計;(4)監(jiān)督管理;(5)輔助決策;(6)執(zhí)法動態(tài);(7)法律法規(guī);(8)業(yè)務(wù)研討;(9)跟蹤監(jiān)控;(10)預(yù)警提示;(11)在線交流。(6)2007年6月市整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、市人民檢察院《關(guān)于建設(shè)上海市行政執(zhí)法與刑事司法相銜接信息共享平臺的情況匯報》。另一方面,自貿(mào)區(qū)是改革創(chuàng)新的新領(lǐng)地,區(qū)內(nèi)平臺建設(shè)同樣可以加以探索與創(chuàng)新。例如,自貿(mào)區(qū)內(nèi)實行負(fù)面清單管理模式,側(cè)重于“事中事后”的監(jiān)管,區(qū)內(nèi)平臺建設(shè)也應(yīng)強(qiáng)調(diào)服務(wù)保障的特色,在模塊設(shè)計中可考慮加入“違法信息查詢”“法制宣傳”等內(nèi)容。又如，在平臺成員單位上也可有所拓展,正如上文提到的,將中國人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會等機(jī)構(gòu)納入平臺外,還可嘗試讓法院補充到平臺參與主體之中,以充分發(fā)揮法院的作用。目前，區(qū)外兩法銜接信息共享平臺主體主要是公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)與行政執(zhí)法機(jī)關(guān),但由于實現(xiàn)行政執(zhí)法與刑事司法的有效銜接,不僅包括行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向司法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件,也應(yīng)包括司法機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)移送那些雖未給予刑事處罰但需要給予行政處罰的案件。因此,法院成為平臺的成員單位,更能實現(xiàn)兩法銜接工作的全面性。

另外,區(qū)內(nèi)兩法銜接平臺應(yīng)與自貿(mào)區(qū)監(jiān)管信息共享平臺實現(xiàn)對接,以提升信息平臺的運用實效。對接模式主要有兩種,一是成為監(jiān)管信息共享平臺的分支;二是成為監(jiān)管信息共享平臺的功能模塊之一。筆者認(rèn)為,考慮到兩法銜接信息共享平臺的重要性,以及該平臺本身具有多項功能模塊設(shè)計,將其作為監(jiān)管信息共享平臺的分支較為合理。通過兩法銜接平臺與監(jiān)管信息共享平臺的對接,能有效解決兩法銜接平臺與政府部門及行政執(zhí)法機(jī)關(guān)之間的數(shù)據(jù)對接問題,從而實現(xiàn)行政執(zhí)法與刑事司法之間的信息互通與數(shù)據(jù)共享。

(三)完善區(qū)內(nèi)兩法銜接信息共享平臺的立法保障

為保障自貿(mào)區(qū)兩法銜接平臺的作用能充分發(fā)揮,建議市政府研究制定《自貿(mào)區(qū)兩法銜接信息共享平臺應(yīng)用管理辦法》,規(guī)定平臺聯(lián)網(wǎng)單位、服務(wù)功能、協(xié)調(diào)機(jī)制以及信息輸入的范圍、內(nèi)容、時限和要求,明確未按規(guī)定錄入行為應(yīng)承擔(dān)的相應(yīng)責(zé)任,并納入行政效能監(jiān)察范圍。同時明確平臺日常管理的專門機(jī)構(gòu)以及經(jīng)費保障,確保信息共享平臺的正常使用,真正實現(xiàn)行政違法案件的網(wǎng)上移送、網(wǎng)上辦理及網(wǎng)上查詢監(jiān)督。

由于確立兩法銜接機(jī)制的地位,關(guān)鍵也在于立法的支撐。為有效推動區(qū)內(nèi)兩法銜接工作的開展,建議在《中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)條例》或《管理辦法》中,將兩法銜接工作專條列入,并明確兩法銜接在區(qū)內(nèi)的法律地位、領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、成員組成以及權(quán)責(zé)范圍等。但目前僅在《中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)條例》提到要完善行政保護(hù)與司法保護(hù)銜接機(jī)制,以加強(qiáng)自貿(mào)區(qū)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)工作。(7)詳見《中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)條例》第五十一條。此項規(guī)定只涉及知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域的銜接,對于有效推進(jìn)區(qū)內(nèi)兩法銜接工作,立法還有待進(jìn)一步完善。

(四)充分發(fā)揮兩法銜接監(jiān)督機(jī)制的重要作用

實踐中兩法銜接不暢與監(jiān)督不力密切相關(guān)。盡管相關(guān)文件明確檢察機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)對兩法銜接工作負(fù)有監(jiān)督職責(zé),但尚缺乏具體監(jiān)督權(quán)限的規(guī)定,且檢察機(jī)關(guān)是否有權(quán)監(jiān)督行政執(zhí)法機(jī)關(guān),目前還存在合法性上的爭議。同時，在實踐中監(jiān)察機(jī)關(guān)并未有效行使行政監(jiān)督權(quán),例如,本市兩法銜接和信息共享平臺工作至今也未能納入行政效能監(jiān)察和執(zhí)法檢查的范疇。

對此,為有效推進(jìn)自貿(mào)區(qū)內(nèi)兩法銜接工作及信息共享平臺的運用,構(gòu)建良好的監(jiān)督機(jī)制也成為重要路徑。建議充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)在兩法銜接中監(jiān)督主體的地位,嘗試在自貿(mào)區(qū)內(nèi)賦予檢察機(jī)關(guān)具有對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送案件的監(jiān)督權(quán),同時配備相應(yīng)的人、財、物,發(fā)揮好人民檢察院在兩法銜接中的重要作用。同時落實監(jiān)察機(jī)關(guān)的行政效能監(jiān)督,通過完善政務(wù)考核、明確獎懲激勵、建立問責(zé)制度、列入行政效能監(jiān)察等方式,來保障兩法銜接工作正常健康運行。