劉健

摘 要：農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理是關(guān)系到全面建成小康社會和推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要問題。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理與農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民生活的變化密切相關(guān)。從歷史和全局的高度，綜合考慮農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境變化和農(nóng)民的訴求等，將新中國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的歷程劃分為四個不同的階段：居次要地位、開始重視、逐步探索和全面推進(jìn)。雖然成就顯著，但還是存在城鄉(xiāng)環(huán)境治理不平衡、農(nóng)業(yè)粗放型的生產(chǎn)方式依然存在、農(nóng)村環(huán)境治理項目運行缺乏長效機制、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理多元主體責(zé)任缺失四個問題。為此，需要從堅持“綠水青山就是金山銀山”的價值導(dǎo)向、統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)、轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)增長方式、理順設(shè)施建設(shè)與長效運營之間的邏輯關(guān)系和構(gòu)建農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理多元共治模式六個方面著手，推進(jìn)新中國的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村生態(tài)環(huán)境;發(fā)展階段;未來展望

中圖分類號：F323? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2020）36-0012-04

長期以來，中國一直是一個農(nóng)業(yè)大國，大部分的人口生活在廣袤的農(nóng)村。這樣的基本情況決定了要全面建成小康社會，實現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興必須要解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題，全面振興鄉(xiāng)村。新中國成立70多年來，在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展取得了偉大成就：成功解決了14億中國人的吃飯問題、基本消除了農(nóng)村絕對貧困、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化有了質(zhì)的飛躍[1]。但是與之相對，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題加劇，農(nóng)業(yè)面臨污染、生態(tài)退化等一系列的環(huán)境問題凸顯，“農(nóng)村環(huán)境已經(jīng)成為民心之痛、民生之患，”“農(nóng)村環(huán)境直接影響米袋子、菜籃子、水缸子、城鎮(zhèn)后花園?！盵2]因此，治理農(nóng)村生態(tài)環(huán)境已經(jīng)成為實行鄉(xiāng)村振興任務(wù)的重要內(nèi)容，“生態(tài)宜居”已經(jīng)成為鄉(xiāng)村振興的總要求之一。

農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理也是新中國生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分，與新中國生態(tài)文明建設(shè)的發(fā)展脈絡(luò)直接相關(guān)。新中國成立70多年來，中國共產(chǎn)黨歷來高度重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)，把節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境確立為基本國策，把可持續(xù)發(fā)展確立為國家戰(zhàn)略。黨的十八大以后，黨中央將生態(tài)文明建設(shè)提升到新的高度：“生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計”“生態(tài)興則文明興，生態(tài)衰則文明衰。生態(tài)環(huán)境是人類生存和發(fā)展的根基，生態(tài)環(huán)境變化直接影響文明興衰演替”，“生態(tài)環(huán)境是關(guān)系黨的使命宗旨的重大政治問題，也是關(guān)系民生的重大社會問題?！盵2]但是相比工業(yè)和城市領(lǐng)域，我國農(nóng)村環(huán)境保護(hù)存在著明顯的滯后[3]。在當(dāng)前即將全面建成小康社會的關(guān)鍵時期，必須在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域補齊農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理這個短板，“為老百姓留住鳥語花香田園風(fēng)光?！?/p>

所以，對新中國成立70多年來農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的探索實踐進(jìn)行梳理，堅定發(fā)展信念，展望未來方向是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的必然要求。

目前，已有的文獻(xiàn)主要是根據(jù)政策體系走向[4]、政府職能變遷[5]、環(huán)境問題演進(jìn)及政策應(yīng)對（金書秦）等來梳理農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的脈絡(luò)，劃分發(fā)展階段，這些階段從三個到五個不等。但是，應(yīng)該認(rèn)識到農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理與農(nóng)業(yè)發(fā)展、與農(nóng)民生活的變化密切相關(guān)。目前的階段劃分沒有考慮這些因素，只是單一地從環(huán)境治理的角度去研究，視角不夠?qū)掗煟芯恳膊粔蛲笍睾蜕钊?。本文從歷史和全局的高度，綜合考慮農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境變化和農(nóng)民的訴求等，將新中國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的歷程劃分為四個不同的階段。

一、居次要地位階段（1949—1977年）

從民國建立到新中國成立前的30多年里，中華大地經(jīng)歷了軍閥混戰(zhàn)、北伐戰(zhàn)爭、中原大戰(zhàn)、抗日戰(zhàn)爭、解放戰(zhàn)爭等大大小小戰(zhàn)爭的洗禮。戰(zhàn)爭導(dǎo)致了數(shù)千萬人的死亡，大量的人流離失所，山河破碎，百業(yè)凋敝，國家經(jīng)濟體系徹底崩潰，工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)陷入歷史低谷。毛澤東主席當(dāng)時是這么描述的建國初期的情況的：“沒有多少工業(yè)，農(nóng)業(yè)也不發(fā)達(dá)”，“文化水平、科技水平都不高。”在這樣的情況下，中國共產(chǎn)黨的主要任務(wù)是帶領(lǐng)全國人民恢復(fù)和發(fā)展國民經(jīng)濟，為在險惡的國家形勢中保障國家和民族的存續(xù)提供物質(zhì)支撐。

農(nóng)業(yè)是最先恢復(fù)也是最重要的國民經(jīng)濟部門，擔(dān)負(fù)著填飽廣大人民群眾的肚子和為工業(yè)建設(shè)提供物質(zhì)積累的重任。這個時期的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)水平不高，糧食畝產(chǎn)低，糧食的增產(chǎn)還是簡單地依靠增加土地種植面積來實現(xiàn)。為此，中國人民發(fā)揮斗天斗地的精神，在“以糧為綱”的指導(dǎo)下，大規(guī)模地進(jìn)行圍湖造田、毀林開荒，雖然提高了農(nóng)業(yè)產(chǎn)出，但是也給農(nóng)村生態(tài)環(huán)境造成了嚴(yán)重的破壞，造成耕地質(zhì)量下降，農(nóng)業(yè)“天災(zāi)”不斷。同時，“大煉鋼鐵”等群眾運動的出現(xiàn)，進(jìn)一步對生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重?fù)p害，特別是對礦山的破壞性開采和對森林的亂砍濫伐。

這一時期的農(nóng)村是凋敝的，房屋也以茅草房為主，路也都是爛泥路，基本上沒有什么公共設(shè)施，醫(yī)院也在離地較遠(yuǎn)的城鎮(zhèn)上。農(nóng)民在交了國家的公糧之后，留下的口糧基本上只能維持生存，而且還要經(jīng)常性的餓肚子（內(nèi)容來自對浙江省杭州市桐廬縣龍峰村村民的訪談記錄）。如何填飽肚子是他們首要考慮的問題，其他的如居住環(huán)境等都要居于次要地位。同樣，政府的主要精力也落在發(fā)展工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和解決中國廣大人民的溫飽問題上，對生態(tài)環(huán)境破壞特別是農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題缺乏應(yīng)有的重視，也沒有相關(guān)的政策文件出臺，沒有設(shè)立專門機構(gòu)或者賦予相關(guān)機構(gòu)治理農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的職能。

二、開始重視階段（1978—2001年）

1978年，黨的十一屆三中全會召開，確立了以經(jīng)濟建設(shè)為中心，進(jìn)行改革開放的方針。在這一方針的指引下，城市化和工業(yè)化進(jìn)程加快，伴隨而來的是工業(yè)污染排放和城市生活污染排放增加，城市和工業(yè)環(huán)境治理成為環(huán)境保護(hù)的先行區(qū)域，相關(guān)政策密集出臺，如1979年頒布《環(huán)境保護(hù)法（試行）》以及隨后頒布的《水污染防治法》《大氣污染防治法》《礦產(chǎn)資源法》等，中國的環(huán)境保護(hù)已經(jīng)走上了法制化道路。

在農(nóng)村，由于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性得到激發(fā)，糧食生產(chǎn)取得了巨大的發(fā)展，糧食產(chǎn)量連年連創(chuàng)新高。但是在這取得佳績的背后，是農(nóng)村生態(tài)環(huán)境進(jìn)一步遭到破壞：由于粗放型的糧食生產(chǎn)方式導(dǎo)致農(nóng)藥化肥的過量使用造成面源污染，1984年的一組數(shù)據(jù)表明當(dāng)時的化肥施用強度達(dá)到了228千克/公頃，超過了世界設(shè)置的225的安全上線[6]，1991—1993年中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院土肥所對我國北方14縣的地下水、飲用水中硝酸鹽濃度的監(jiān)測顯示，硝酸鹽超標(biāo)率達(dá)50%，說明由于農(nóng)田過量施用氮肥導(dǎo)致的地下水硝酸鹽污染問題已經(jīng)相當(dāng)嚴(yán)重[7];傳統(tǒng)的灌溉方式也導(dǎo)致了水資源浪費嚴(yán)重，造成資源緊張;大規(guī)模的畜禽養(yǎng)殖造成畜禽糞便污染嚴(yán)重。據(jù)估算，1990年全國畜禽糞便達(dá)到2 448噸，有近40%即979噸直接排入到環(huán)境中[7]。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的蓬勃發(fā)展也是這一時期的主要特征。這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)規(guī)模小，技術(shù)水平低，布局分散，其生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的工業(yè)“三廢”一般直接排放到農(nóng)村生態(tài)環(huán)境中。同時一些高污染行業(yè)也在向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，在農(nóng)村地區(qū)建立分廠，進(jìn)一步加重了農(nóng)村的工業(yè)污染程度。以浙江省為例，據(jù)1995年鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)污染源調(diào)查，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)排放污染物或發(fā)生污染事故造成1 986公頃農(nóng)作物受害、3 785公頃魚塘污染，其中嘉興市最為嚴(yán)重，農(nóng)作物受害面積和魚塘污染面積分別占全省總量的82%和94%。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的開發(fā)性生產(chǎn)、計劃外占用耕地和排放污染物，使全省814公頃農(nóng)田和283公頃植被受到破壞，其中受破壞農(nóng)田主要集中在紹興市，占全省總量的94%，湖州市受破壞植被面積最多，占全省總量的44%[8]。

這一時期，農(nóng)村面貌有了明顯的改觀，房屋以磚瓦房為主，有的甚至蓋起來小洋樓，村里道路基本得到了硬化，不少公路得到了拓寬，公共設(shè)施有所建設(shè)，但是與城鎮(zhèn)相比依然稀少，公共服務(wù)較為缺失。農(nóng)民基本解決了吃飯問題，開始對穿衣、居住等生活的方方面面有了新的追求，電視、洗衣機等電器開始進(jìn)入農(nóng)民生活，農(nóng)民消費的商品的種類數(shù)量也日益增多，造成鄉(xiāng)村生活垃圾種類和數(shù)量增加。由于相關(guān)廢水和垃圾處理設(shè)施的缺乏，大量垃圾被露天或者沿河堆放，不僅污染空氣，更是污染水體，嚴(yán)重影響了農(nóng)民的居住環(huán)境。農(nóng)民開始意識到了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境對自己生活的影響，開始有意識地進(jìn)行保護(hù)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的活動，一些村莊甚至設(shè)立了相關(guān)的村規(guī)明約。政府開始注意農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題，但是其政策強度明顯落后于城市和工業(yè)領(lǐng)域，重量級的文件只有1985年發(fā)布的《關(guān)于開展生態(tài)農(nóng)業(yè)，加強農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的意見》和1999年原國家環(huán)?？偩钟“l(fā)的《國家環(huán)境保護(hù)總局關(guān)于加強農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的若干意見》。

三、逐步探索階段（2002—2012年）

21世紀(jì)，隨著中國加入世界貿(mào)易組織和世界工廠地位的確立，工業(yè)和城市化進(jìn)展開始突飛猛進(jìn)，污染排放總量迅猛增加，環(huán)境治理的壓力增大。在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，問題更加嚴(yán)重：點源污染和面源污染共存，農(nóng)村生活污染與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染疊加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染和城市污染轉(zhuǎn)移威脅共存[9～10]，資源環(huán)境瓶頸凸顯。2005年中國化肥施用量（折純量）、農(nóng)用塑料薄膜使用量、農(nóng)用柴油使用量和農(nóng)藥使用量分別為4 766.2萬噸、176.23萬噸、1 902.7萬噸和146萬噸;到了2012年這些數(shù)字分別變?yōu)? 838.8萬噸、238.3萬噸、2 057.4萬噸178.7萬噸[11]，除去農(nóng)用柴油使用量變化不大以外，其余數(shù)字分別增長22.5%、35.22%和22.4%。

在生態(tài)環(huán)境建設(shè)方面，中國開始注重可持續(xù)發(fā)展，探索人與自然和諧相處道路。具體到農(nóng)村生態(tài)環(huán)境方面，則是全面升級環(huán)境整治的內(nèi)容和范圍：《國家環(huán)境保護(hù)“十五”計劃》明確提出“把控制農(nóng)業(yè)面源污染、農(nóng)村生活污染和改善農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量作為農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的重要任務(wù)”;2005年，黨的十六屆五中全會首次提出建設(shè)“社會主義新農(nóng)村”的要求，在繼續(xù)重視提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的同時，強調(diào)農(nóng)村生產(chǎn)和生活環(huán)境的保護(hù);2006—2007年，原國家環(huán)境保護(hù)總局和國務(wù)院分別發(fā)布和轉(zhuǎn)發(fā)了《國家農(nóng)村小康環(huán)保行動計劃》以及《關(guān)于加強農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作的意見》;2008年，中央財政設(shè)立農(nóng)村環(huán)保專項資金，通過“以獎代補”“以獎促治”等方式開展農(nóng)村環(huán)境集中整治，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)專項資金投入逐年增加，2008—2012年分別投入5億元、10億元、25億元、40億元、55億元[12];2010年出臺了《全國農(nóng)村環(huán)境連片整治工作指南（試行）》。

在地方層面，一些沿海經(jīng)濟發(fā)達(dá)省份率先遭遇到了“成長的煩惱”，開始在農(nóng)村探索“生產(chǎn)、生活、生態(tài)”三生融合的發(fā)展模式。浙江一直是個資源小省，21世紀(jì)初，農(nóng)村環(huán)境污染嚴(yán)重，人居環(huán)境臟亂差問題突出，已經(jīng)嚴(yán)重影響了浙江農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程。2003年浙江全省啟動“千村示范、萬村整治”工程，花5年時間，從全省4萬個村莊中選擇1萬個左右的行政村進(jìn)行全面整治，把其中1 000個左右的中心村建成全面小康示范村，從而改善農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量，提高農(nóng)民生活水平。2008年浙江“千村示范、萬村整治”工程進(jìn)入了新的階段，在更大范圍內(nèi)開展鄉(xiāng)村環(huán)境綜合整治，把整治內(nèi)容拓展到生活污水、畜禽糞便、化肥農(nóng)藥等面源污染整治和農(nóng)房改造建設(shè)，以生活垃圾收集、生活污水治理等工作為重點，從源頭上推進(jìn)鄉(xiāng)村環(huán)境綜合整治[13]。同年，浙江省安吉縣正式提出“中國美麗鄉(xiāng)村”計劃。2012年，省委省政府號召全面推進(jìn)“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)[13]，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)成為“千村示范、萬村整治”工程的2.0版。

四、全面推進(jìn)階段（2013年至今）

黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”總體布局，把生態(tài)文明建設(shè)融入農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)民生活等各方面，全面推進(jìn)農(nóng)村“生產(chǎn)、生活、生態(tài)”三生融合發(fā)展。

在農(nóng)業(yè)方面，在保證糧食產(chǎn)量的前提下，提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)質(zhì)量和技術(shù)水平，以期為人民提供更多優(yōu)質(zhì)的農(nóng)產(chǎn)品。為此，2014年國務(wù)院出臺了《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》，加大生態(tài)保護(hù)建設(shè)力度，發(fā)展環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)。

在環(huán)境治理方面，政府把農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理工作放在突出重要位置：2014年新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》中顯著提高了對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村污染問題的重視程度。同年，《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》開始生效，規(guī)范了畜禽養(yǎng)殖污染的預(yù)防、綜合利用和無害化處理等工作。2015年，原農(nóng)業(yè)部發(fā)布了《關(guān)于打好農(nóng)業(yè)面源污染防治攻堅戰(zhàn)的實施意見》。2017年，原環(huán)境保護(hù)部、財政部聯(lián)合印發(fā)了《全國農(nóng)村環(huán)境綜合整治“十三五”規(guī)劃》。

當(dāng)前社會的主要矛盾意見轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。對廣大農(nóng)民來說，美好生活需要的一個重要方面就是對優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的需求[14]和農(nóng)村人居環(huán)境的改善。2015—2017年出臺的《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》《關(guān)于落實新發(fā)展理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見》和《深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見》中都含有開始農(nóng)村人居環(huán)境整治和美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)的內(nèi)容[15]。黨的十九大提出“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，2018年中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》明確提出“鄉(xiāng)村振興，生態(tài)宜居是關(guān)鍵”，“讓農(nóng)村成為安居樂業(yè)的美麗家園?！盵16]同年，《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》出臺。2019年出臺的《堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》要求加快補齊農(nóng)村人居環(huán)境和公共服務(wù)短板。