湯振華 涂云新2

（1.中南民族大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢 430074；2.復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院，上海 200438）

人類(lèi)文明演進(jìn)史表明，現(xiàn)代國(guó)家治理是一個(gè)高度復(fù)雜的綜合系統(tǒng)工程。中國(guó)特色社會(huì)主義已經(jīng)進(jìn)入新時(shí)代，這是中國(guó)發(fā)展新的時(shí)代方位。在法治中國(guó)的大背景下，以憲法為統(tǒng)帥的國(guó)家法律體系和以黨章為中心的黨內(nèi)法規(guī)體系共同構(gòu)成了中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)理政的法理遵循，兩者均是國(guó)家治理規(guī)則體系的有機(jī)組成部分。鄧小平同志很早就指出：“國(guó)要有國(guó)法，黨要有黨規(guī)黨法?！盵1]（P147）黨的十八大以來(lái)，黨規(guī)體系的建設(shè)駛?cè)霘v史快車(chē)道，習(xí)近平總書(shū)記指出：“要把黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)作為事關(guān)黨長(zhǎng)期執(zhí)政和國(guó)家長(zhǎng)治久安的重大戰(zhàn)略任務(wù)”[2]（P50）。黨的十九屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》明確提出，“加快形成完備的法律規(guī)范體系”“加快形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”“推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)”。監(jiān)察法的制定是黨領(lǐng)導(dǎo)人民深入推進(jìn)反腐敗國(guó)家治理體系建設(shè)的重大戰(zhàn)略部署。在監(jiān)察法的實(shí)施過(guò)程中，黨規(guī)與國(guó)法相輔相成，在治理的功能向度上同向同行、在治理的績(jī)效方面相輔相成。但是，囿于目前我國(guó)尚處在社會(huì)主義初級(jí)階段，受諸多主客觀條件的制約，黨規(guī)與國(guó)法的協(xié)調(diào)和銜接不能一蹴而就，兩者在相互交織和作用的領(lǐng)域仍存在一些不協(xié)調(diào)甚至可能沖突的地方，在理論和實(shí)務(wù)上都可能損害國(guó)家法律的權(quán)威性和統(tǒng)一性，更可能影響到黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行效果。當(dāng)下，黨和國(guó)家在監(jiān)察法治領(lǐng)域的諸多配套制度的建設(shè)工作正在緊鑼密鼓推進(jìn)中，如何通過(guò)更優(yōu)化的治理體系形成黨規(guī)、國(guó)法的銜接和貫通，如何進(jìn)一步有序推進(jìn)監(jiān)察法治建設(shè)，具有重大現(xiàn)實(shí)意義。基于此，學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界均有必要從黨規(guī)、國(guó)法相互銜接和貫通的宏觀背景下，厘清國(guó)家監(jiān)察法實(shí)施中兩大規(guī)則體系的關(guān)系，努力構(gòu)建一種雙向互動(dòng)的溝通和協(xié)調(diào)機(jī)制。

一、黨規(guī)與國(guó)法銜接和貫通的必要性和可能性

法治中國(guó)是一個(gè)貫穿于黨規(guī)體系和國(guó)法體系的時(shí)代命題，這一命題的提出極大地豐富和發(fā)展了中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論，使得我國(guó)法治建設(shè)在一個(gè)更加成熟、更加科學(xué)、更加先進(jìn)的法治理論體系指導(dǎo)下全面推進(jìn)。[3]（P7）與西方傳統(tǒng)的“國(guó)家法律中心”不同，法治中國(guó)的規(guī)則體系將國(guó)家法律和黨內(nèi)法規(guī)統(tǒng)攝其中，由此形成了中國(guó)當(dāng)代國(guó)家治理的一大特色。法律是由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的旨在規(guī)范公共權(quán)力運(yùn)行、保護(hù)人民基本權(quán)利的規(guī)則體系，而黨內(nèi)法規(guī)是指黨的中央組織，中央紀(jì)律檢查委員會(huì)以及黨中央工作機(jī)關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志、規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動(dòng)、依靠黨的紀(jì)律保證實(shí)施的專(zhuān)門(mén)規(guī)章制度。①《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第3條。就黨規(guī)而言，它絕非毫無(wú)秩序或目標(biāo)的簡(jiǎn)單拼置，而是一套具有位階順序和邏輯秩序的規(guī)則體系。[4]（P6）通常認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)制度體系是由“1＋4”模式的規(guī)則體系構(gòu)成，所謂的“1”指的是黨章，所謂的“4”指的是黨的組織法規(guī)制度、領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度、自身建設(shè)法規(guī)制度、監(jiān)督保障法規(guī)制度。也有學(xué)者從更為宏觀和廣闊的層面區(qū)分了3個(gè)層次的黨內(nèi)法規(guī)體系，其中，第一層次的規(guī)則體系是《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》所明確列舉的黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則等7種規(guī)則形式，第二層次的規(guī)則體系是由若干部單行黨規(guī)文本與分散在眾多法規(guī)性文件中的若干“條”黨規(guī)規(guī)范共同構(gòu)成的一個(gè)規(guī)范集合體。[5]（P17-18）第三層次的規(guī)則體系是黨在長(zhǎng)期的歷史傳統(tǒng)中形成的不成文規(guī)矩。在這3個(gè)層次的黨規(guī)體系中，黨章具有最高地位與最高規(guī)范效力。[6]（P71）就國(guó)法而言，我國(guó)已經(jīng)形成了一個(gè)立足中國(guó)國(guó)情和實(shí)際、適應(yīng)改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)需要、集中體現(xiàn)中國(guó)共產(chǎn)黨和中國(guó)人民意志，以憲法為統(tǒng)帥，以憲法相關(guān)法、民法商法等多個(gè)法律部門(mén)的法律為主干，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等多個(gè)層次法律規(guī)范構(gòu)成的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系。[7]（P22）

根據(jù)《黨章》規(guī)定，黨規(guī)是適用于中國(guó)共產(chǎn)黨各級(jí)黨組織及全體黨員的黨內(nèi)規(guī)矩，不屬于國(guó)家法規(guī)制度的組成部分。具體而言，黨規(guī)與國(guó)法在制定主體、適用范圍、表現(xiàn)方式和實(shí)施等方面均存在不同。從法理上講，實(shí)現(xiàn)黨規(guī)、國(guó)法銜接和貫通應(yīng)以黨規(guī)、國(guó)法法律地位一致性為基本前提，如果兩者法律地位不一致或不具有相同法律位階，則黨規(guī)與國(guó)法的銜接和貫通無(wú)從談起。黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出，“全面推進(jìn)依法治國(guó)，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，既要建成完備的國(guó)家法規(guī)體系，又要形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系；黨內(nèi)法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的有力保障”，明確規(guī)定了黨規(guī)是我國(guó)社會(huì)主義法制的重要組成部分。同時(shí)，“黨規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)家法律，黨的各級(jí)組織和廣大黨員干部不僅要模范遵守國(guó)家法律，而且要按照黨規(guī)黨紀(jì)以更高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格要求自己”，這進(jìn)而明確了黨規(guī)與國(guó)法的一般關(guān)系。這就使得黨規(guī)、國(guó)法銜接和貫通有了明確法理依據(jù)。

習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，黨和法治的關(guān)系是法治建設(shè)的核心問(wèn)題，要注重黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào)。[8]（P6）立基于黨規(guī)與國(guó)法在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的制度設(shè)計(jì)之不同，黨規(guī)與國(guó)法的銜接和貫通是非常必要的，這種必要性從根本上是由黨的意志和人民意志的高度統(tǒng)一決定的。在制度設(shè)計(jì)層面，為了實(shí)現(xiàn)規(guī)則治理中的兩套體系之協(xié)調(diào)，有效落實(shí)和踐行黨的意志和人民意志的統(tǒng)一性要求，有必要通過(guò)黨規(guī)、國(guó)法的銜接機(jī)制來(lái)填補(bǔ)規(guī)范的空白乃至調(diào)和沖突。對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)先行進(jìn)行規(guī)范而國(guó)家法律付之闕如的領(lǐng)域，應(yīng)視該規(guī)范領(lǐng)域本身的性質(zhì)決定是否由國(guó)家法律進(jìn)行填充，同時(shí)應(yīng)當(dāng)善于將“黨的意志”通過(guò)憲法和法律程序上升為“國(guó)家意志”，進(jìn)而為更廣泛意義上的社會(huì)治理提供規(guī)則依據(jù)。對(duì)于國(guó)家法律已經(jīng)形成規(guī)范架構(gòu)而黨內(nèi)法規(guī)尚未有對(duì)應(yīng)的規(guī)則或相關(guān)制度的領(lǐng)域，應(yīng)該視黨內(nèi)法規(guī)的體系性建設(shè)之需求，適時(shí)通過(guò)黨內(nèi)法規(guī)制定程序補(bǔ)足相應(yīng)的針對(duì)黨員的規(guī)則短板。對(duì)于那些已經(jīng)建立黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律規(guī)則但尚需要完善的領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)與時(shí)俱進(jìn)、及時(shí)克服各自規(guī)則體系內(nèi)的沖突并在規(guī)則體系之間建立特定的對(duì)接和承接機(jī)制。法治是一種系統(tǒng)的規(guī)則治理體系，當(dāng)代中國(guó)的法治建設(shè)必須在價(jià)值理念、制度設(shè)計(jì)和實(shí)施路徑等多個(gè)層面上形成一套由憲法所統(tǒng)攝的國(guó)家法律體系和以黨章為根本的黨內(nèi)法規(guī)的融合。中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代后，社會(huì)主要矛盾的變遷已經(jīng)使得國(guó)家治理在解決和克服矛盾的方向、重點(diǎn)、途徑、機(jī)制等都有了新的內(nèi)涵和要求。人民群眾對(duì)當(dāng)下的規(guī)則供給不僅有量的訴求，更表現(xiàn)為一種質(zhì)的要求，這使得國(guó)家在社會(huì)主義法治建設(shè)在經(jīng)歷40多年的積累和探索之后，需要充分回應(yīng)規(guī)則治理體系的內(nèi)在深層次的協(xié)調(diào)和配合問(wèn)題，黨規(guī)、國(guó)法的銜接和貫通機(jī)制無(wú)疑提供了一種更高水準(zhǔn)的合乎現(xiàn)代化治理要求的制度路徑。

黨規(guī)、國(guó)法相互區(qū)別又相得益彰形成了當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理的顯著特征，雖然黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律在制定主體、表現(xiàn)形式和體系構(gòu)成、制定程序、適用范圍、規(guī)范結(jié)構(gòu)和行為規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)以及實(shí)施方式等方面存在顯著區(qū)別，但二者都是黨的主張和人民意志的統(tǒng)一，都是治國(guó)理政的規(guī)范依據(jù)。[9]（P25）從學(xué)理上看，黨規(guī)、國(guó)法銜接和融合的依據(jù)至少可以從以下幾個(gè)方面展開(kāi)：

第一，人民意志和階級(jí)屬性的一致性決定了黨規(guī)與國(guó)法在根本屬性方面的一致和協(xié)調(diào)，這種基于人民意志的一致性原則為黨規(guī)、國(guó)法的銜接和融合提供了政治和法理上的基礎(chǔ)。無(wú)論從盧梭、孟德斯鳩以降的西方古典的人民主權(quán)理論，還是從馬克思主義國(guó)家學(xué)說(shuō)的基本邏輯來(lái)看，任何形式的國(guó)家治理的規(guī)則都必須依賴(lài)于人民意志、服務(wù)于人民利益。“國(guó)家法律是由人民及其代表意志的凝結(jié)，憲法、法律、法規(guī)、國(guó)家政策和規(guī)章，都是人民意志的體現(xiàn)，是我們開(kāi)展群眾工作，處理解決社會(huì)矛盾的根本遵循，應(yīng)當(dāng)在群眾中深入宣傳發(fā)動(dòng)，全面貫徹執(zhí)行?！雹賲⒁?jiàn)：太原市小店區(qū)西溫莊鄉(xiāng)人民政府與安多喜其他二審行政判決書(shū)，山西省太原市中級(jí)人民法院（2019）晉01行終131號(hào)。黨內(nèi)法規(guī)也是執(zhí)政黨在治國(guó)理政過(guò)程中形成的體現(xiàn)人民根本意志的規(guī)則體系。在現(xiàn)代治理理論的基本邏輯方面，中國(guó)共產(chǎn)黨不僅是大眾代表型，也是精英領(lǐng)導(dǎo)型，更是一個(gè)使命型政黨。[10]（P134-135）中國(guó)共產(chǎn)黨作為無(wú)產(chǎn)階級(jí)的先鋒隊(duì)、中國(guó)人民和中華民族的先鋒隊(duì)，其初心和使命決定了黨內(nèi)法規(guī)的發(fā)展必須建立在人民根本意志的基礎(chǔ)上，最終服務(wù)于人民的利益。從馬克思主義法學(xué)的觀點(diǎn)來(lái)看，是人民創(chuàng)造了規(guī)則，而非規(guī)則創(chuàng)造了人民，人民在理論和實(shí)踐中創(chuàng)造的規(guī)則體系最集中的就體現(xiàn)為法律和黨規(guī)，因此黨規(guī)與國(guó)法反映的都是黨和人民的根本意志，體現(xiàn)共同的利益追求。[9]（P28）

第二，黨規(guī)與國(guó)法的指導(dǎo)思想和價(jià)值追求上的統(tǒng)一性決定了二者的協(xié)調(diào)和銜接具有哲學(xué)上價(jià)值論的基礎(chǔ)。所謂的“統(tǒng)一”從語(yǔ)言學(xué)來(lái)看，其涵義有二：一是“合為整體”，與“分裂”相對(duì)；二是“歸于一致”，與“分歧”相對(duì)。[11]（P174）從辯證法上看，世界是由矛盾構(gòu)成的一個(gè)對(duì)立和統(tǒng)一的整體，隔離世界的普遍聯(lián)系無(wú)異于否定存在的本身。在對(duì)立統(tǒng)一的系統(tǒng)中，差異當(dāng)然存在。從黨規(guī)、國(guó)法的規(guī)則制定主體、表現(xiàn)樣態(tài)、適用領(lǐng)域和作用效果方面看，黨規(guī)不同于國(guó)法。也正是因?yàn)槿绱?，“黨規(guī)納入國(guó)法體系”的論點(diǎn)難以自圓其說(shuō)。但是，必須肯定的是黨規(guī)與國(guó)法同屬于中國(guó)之治的“規(guī)范體系”范疇，兩種規(guī)則形式均追求內(nèi)涵于體系之中的某種價(jià)值并且以這種價(jià)值為指南。法治所追求的公平和正義的價(jià)值都可以在黨規(guī)、國(guó)法中找到，具有中國(guó)特色的社會(huì)主義法治所追求的公平和正義在本質(zhì)上又是一種實(shí)質(zhì)正義，它接受馬克思主義普遍真理的思想引領(lǐng)和指導(dǎo)。以黨章為最高依據(jù)的黨規(guī)和以憲法為最高依據(jù)的國(guó)法共生于“中國(guó)治理”和“治理中國(guó)”的偉大實(shí)踐之中，黨章和憲法在序言中都肯定了馬克思主義的指導(dǎo)思想，并且隨著時(shí)代的發(fā)展，中國(guó)共產(chǎn)黨帶領(lǐng)國(guó)家和人民不斷豐富和發(fā)展著馬克思主義理論。

第三，黨規(guī)、國(guó)法在領(lǐng)導(dǎo)力量和政治基礎(chǔ)上的同一性決定了二者銜接和協(xié)同的可能性，也是當(dāng)代中國(guó)之治的最本質(zhì)特征和最根本保障。從“大歷史觀”看百年中國(guó)的近代史，中華民族在近代的屈辱與困苦迫使中國(guó)人幾乎要被世界民族之林邊緣化，為何繁衍五千年的中華文明在屈辱與苦難中并未走向徹底沉淪，其中很重要的原因是堅(jiān)忍不拔的中國(guó)人民對(duì)民族獨(dú)立和國(guó)家富強(qiáng)的渴望從未泯滅。故此，中國(guó)無(wú)論在革命年代還是在和平建設(shè)時(shí)期所要解決的一個(gè)核心的政治問(wèn)題就是自身的主體性構(gòu)建，換言之，民族獨(dú)立和國(guó)家富強(qiáng)并不能通過(guò)外部援救來(lái)達(dá)致，更不可能在一盤(pán)散沙的亂世中得以實(shí)現(xiàn)。從這個(gè)意義上講，歷史選擇了中國(guó)共產(chǎn)黨，中國(guó)共產(chǎn)黨也必定肩負(fù)起歷史之重?fù)?dān)。習(xí)近平總書(shū)記在《關(guān)于<中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定>的說(shuō)明》中指出：“我國(guó)憲法以根本法的形式反映了黨帶領(lǐng)人民進(jìn)行革命、建設(shè)、改革取得的成果，確立了在歷史和人民選擇中形成的中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位?！眻?zhí)政黨的核心領(lǐng)導(dǎo)力量的逐漸確立和穩(wěn)固解決了中國(guó)百年以來(lái)的外受凌辱、內(nèi)部渙散的局面，執(zhí)政黨高度統(tǒng)一的決策只要建立在人民和時(shí)代之需的政治基礎(chǔ)之上，則不僅可以完成民族獨(dú)立的使命，更可以實(shí)現(xiàn)國(guó)家富強(qiáng)的夙愿?！罢酒饋?lái)、富起來(lái)、強(qiáng)起來(lái)”構(gòu)成了中國(guó)近代以來(lái)的三幅畫(huà)卷，不僅獨(dú)立需要極為穩(wěn)固的政治基礎(chǔ)，富強(qiáng)更需要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)?；诖?，作為黨規(guī)與國(guó)法所構(gòu)筑的法治大廈的根基，黨的領(lǐng)導(dǎo)、依法治國(guó)和人民當(dāng)家作主是有機(jī)統(tǒng)一的。[12]（P30）

第四，黨規(guī)、國(guó)法在體系架構(gòu)和體系要素上的協(xié)同性決定了二者的銜接和融合具有科學(xué)的建構(gòu)論基礎(chǔ)。體系之觀點(diǎn)是法學(xué)方法論的核心之一，規(guī)則的體系需要在位階、要素、關(guān)系等范疇下實(shí)現(xiàn)。正如我國(guó)學(xué)者所認(rèn)識(shí)到的，內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備的體系化制度安排需要做到：一是目標(biāo)任務(wù)的一致性；二是制度統(tǒng)籌的整體性；三是實(shí)質(zhì)內(nèi)容的統(tǒng)一性；四是形式結(jié)構(gòu)的層次性。[4]（P6）以黨章為統(tǒng)領(lǐng)的準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則等7種規(guī)則形式形成了一個(gè)效力位階各異的規(guī)范體系，同時(shí)以憲法為頂點(diǎn)的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和行政規(guī)章等也形成了一個(gè)錯(cuò)落有致、規(guī)范有序的層級(jí)體系構(gòu)造。在法治中國(guó)的價(jià)值、目標(biāo)、任務(wù)、戰(zhàn)略、舉措?yún)f(xié)調(diào)一致的情形下，黨規(guī)體系和國(guó)法體系在法理要素上具有整合的方法論基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)需要，應(yīng)當(dāng)借助規(guī)范治理的基本原理進(jìn)行協(xié)調(diào)，避免兩套體系的沖突。

二、監(jiān)察法治領(lǐng)域黨規(guī)、國(guó)法的體系構(gòu)建

（一）監(jiān)察法的法源地位—“憲法性法律說(shuō)”

黨規(guī)、國(guó)法同屬于規(guī)則之治的體系，兩大體系的銜接和融合的目標(biāo)是構(gòu)建一個(gè)統(tǒng)一的治理秩序。在國(guó)家法律體系的研究方面，我國(guó)學(xué)者曾指出：法律秩序統(tǒng)一，是全面依法治國(guó)對(duì)科學(xué)立法和嚴(yán)格執(zhí)法等的基本要求。它不僅要求法律規(guī)范內(nèi)部規(guī)定圓融自恰，而且要求各法律規(guī)范之間相互補(bǔ)充、配合，無(wú)所沖突。[13]（P104）更為重要的是，這種規(guī)則秩序的統(tǒng)一性要求同樣適用于黨規(guī)、國(guó)法的關(guān)系處理上，并且集中體現(xiàn)在監(jiān)察法治領(lǐng)域內(nèi)。其原因有兩方面：一方面，監(jiān)察法運(yùn)行中所涉及到的規(guī)則適用不僅包括傳統(tǒng)的國(guó)家法律，更包含了大量的黨內(nèi)法規(guī)；另一方面，監(jiān)察體制改革的領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)察法的制定都是與黨的領(lǐng)導(dǎo)密不可分，從嚴(yán)治黨的理論和現(xiàn)實(shí)邏輯都決定了黨內(nèi)法規(guī)必須在監(jiān)察法治中發(fā)揮極為重要的作用。監(jiān)察法在黨規(guī)、國(guó)法的銜接和貫通中的作用之巨大使我們有必要在理論上首先明晰監(jiān)察法的地位。即是說(shuō)，監(jiān)察法在國(guó)家治理中的地位決定了我們?nèi)绾稳フJ(rèn)識(shí)和實(shí)踐黨規(guī)、國(guó)法的銜接和貫通。關(guān)于監(jiān)察法的地位問(wèn)題，理論界主要有“基本法律說(shuō)”“非基本法律說(shuō)”“憲法性法律說(shuō)”等幾種居于代表性的見(jiàn)解?！盎痉烧f(shuō)”認(rèn)為監(jiān)察法是全國(guó)人大依據(jù)其職權(quán)制定的預(yù)防和懲治腐敗的國(guó)家基本法律?！胺腔痉烧f(shuō)”認(rèn)為《監(jiān)察法》是《刑事訴訟法》的特別法，其位階低于《刑事訴訟法》。[14]（P113-116）“憲法性法律說(shuō)”認(rèn)為監(jiān)察法是為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家監(jiān)察全面覆蓋，深入開(kāi)展反腐敗工作，根據(jù)憲法而制定的一種憲法性法律。[15]（P143-144）

本文認(rèn)為監(jiān)察法的法源位階是“憲法性法律”。首先，從憲法性法律的概念本身來(lái)看，它的本意是指“有關(guān)規(guī)定憲法內(nèi)容、調(diào)整憲法關(guān)系的法律”。[16]（P121-122）眾所周知，監(jiān)察法是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，國(guó)家推進(jìn)反腐敗領(lǐng)域制度建設(shè)的重大成果，它涉及國(guó)家層面的權(quán)力配置和重組。2018年憲法案通過(guò)之后，國(guó)家權(quán)力整體配置由“四權(quán)架構(gòu)”變?yōu)椤拔鍣?quán)架構(gòu)”。[17]（P154）亦即，國(guó)家權(quán)力分配已經(jīng)由之前的人大之下的“一府兩院”調(diào)整為人大之下的“一府一委兩院”，這種國(guó)家權(quán)力的新配置無(wú)疑具備了“憲法內(nèi)容”，從而屬于一種“憲法關(guān)系”。 其次，《監(jiān)察法》是《刑事訴訟法》的特別法這一理論不能成立，其主要原因不僅在于《監(jiān)察法》和《刑事訴訟法》都是由全國(guó)人大通過(guò)的基本法律，更主要還在于《刑事訴訟法》本身所規(guī)范的乃是嚴(yán)格意義上的刑事司法程序，并沒(méi)有像《監(jiān)察法》那樣規(guī)范和調(diào)整了整個(gè)國(guó)家的反腐敗制度。最后，《監(jiān)察法》也不宜定位于一部如《民法典》、《刑法》一樣的基本法律。從監(jiān)督權(quán)的公法屬性、監(jiān)察機(jī)關(guān)的政治機(jī)關(guān)定位來(lái)看，《監(jiān)察法》所規(guī)制的6類(lèi)人員屬于事實(shí)上行使公職的一切人員，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、人大、政府、政協(xié)、法院、檢察院的監(jiān)督職權(quán)具有空前的全面性，屬于公法無(wú)疑，而且監(jiān)察機(jī)關(guān)不同于司法機(jī)關(guān)，它的職權(quán)行使具有強(qiáng)烈的政治性。

（二）監(jiān)察法治的構(gòu)建—“紀(jì)法分開(kāi)”與“紀(jì)法銜接”

黨的十九大報(bào)告提出，要通過(guò)加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督、讓人民監(jiān)督權(quán)力、讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行、把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子等舉措，推動(dòng)健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在深入全面從嚴(yán)治黨的新時(shí)代，對(duì)黨內(nèi)外所有公共權(quán)力的制約和監(jiān)督，已成為社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)必須回應(yīng)與解決的重大課題。推動(dòng)黨內(nèi)外監(jiān)督制度銜接和貫通，“要系統(tǒng)完備、銜接配套，立治有體、施治有序，把反腐倡廉法規(guī)制度的籠子扎細(xì)扎密扎牢，做到前后銜接、左右聯(lián)動(dòng)、上下配套、系統(tǒng)集成”[18]，深入推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)，成為新時(shí)代黨內(nèi)外公共權(quán)力監(jiān)督監(jiān)察制度改革的前進(jìn)方向和根本遵循。

中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的構(gòu)建是監(jiān)察法治運(yùn)行的前提和基礎(chǔ)，監(jiān)察法治體系構(gòu)建中的規(guī)則體系是由與紀(jì)檢監(jiān)察權(quán)運(yùn)行相關(guān)的國(guó)家法律體系和黨內(nèi)法規(guī)體系構(gòu)成的，監(jiān)察法治中的國(guó)家法律體系是指以憲法中的監(jiān)察權(quán)規(guī)范為統(tǒng)帥的、以《監(jiān)察法》為核心、包括各類(lèi)監(jiān)察法規(guī)以及監(jiān)察法配套規(guī)章構(gòu)成的不同層級(jí)的法律規(guī)范體系；與此同時(shí)，監(jiān)察法治中的黨內(nèi)法規(guī)體系是由黨章和黨的紀(jì)檢組織法規(guī)制度、黨的紀(jì)檢領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度、黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)自身建設(shè)法規(guī)制度、黨的紀(jì)檢監(jiān)督保障法規(guī)制度所構(gòu)成的規(guī)則體系。目前，監(jiān)察法治中的黨內(nèi)法規(guī)體系除了黨章還表現(xiàn)為準(zhǔn)則（如《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》）、規(guī)則（如《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》）、條例（如《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》）、規(guī)定（如《公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行規(guī)定》）、辦法（如《干部選拔任用工作監(jiān)督檢查和責(zé)任追究辦法》）、細(xì)則（如《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例實(shí)施細(xì)則》）等形式。監(jiān)察法治中的兩個(gè)規(guī)范體系在階級(jí)屬性上都體現(xiàn)了黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民民主專(zhuān)政的社會(huì)主義本質(zhì)屬性，二者都是黨和人民意志的集中體現(xiàn)，在價(jià)值理念上都追求法治普遍規(guī)律之下的實(shí)質(zhì)正義和程序正義，在規(guī)范指引上都堅(jiān)持“將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，通過(guò)公正用權(quán)、謹(jǐn)慎用權(quán)、依法用權(quán)服務(wù)于依法執(zhí)政和黨的建設(shè)事業(yè)。在監(jiān)察體制改革的宏觀背景下，紀(jì)檢類(lèi)黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，尤其是《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》為監(jiān)察法治內(nèi)的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)提供了規(guī)則依據(jù)；與此同時(shí)，十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議表決通過(guò)《憲法修正案》，在《憲法》第三章“國(guó)家機(jī)構(gòu)”中增設(shè)“監(jiān)察委員會(huì)”一節(jié)，并根據(jù)《憲法》制定了《監(jiān)察法》，我國(guó)的立法機(jī)關(guān)已經(jīng)著手制定政務(wù)處分法、監(jiān)察官法等監(jiān)察法配套法律法規(guī)，最終會(huì)形成一個(gè)較為完備的監(jiān)察法治體系。

在規(guī)范主義視野下，監(jiān)察法治之下的規(guī)則體系之構(gòu)建不僅是全面實(shí)施依法治國(guó)以及建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的必然要求，而且也是規(guī)則制度本身在結(jié)構(gòu)和功能上進(jìn)行整合的內(nèi)在要義。一個(gè)符合程序化、法治化的科學(xué)的規(guī)則體系確保了國(guó)家反腐敗治理功能的規(guī)范性和體系性，這就要求我們既要確保“紀(jì)法分開(kāi)”，又要實(shí)現(xiàn)“紀(jì)法貫通”。在“紀(jì)法分開(kāi)”方面，我們首先要解決的問(wèn)題就是“紀(jì)”的范疇大小以及“法”的邊界。所謂“紀(jì)”實(shí)際上包括人大、政協(xié)、行政機(jī)關(guān)公務(wù)員以及法官、檢察官、警察等特定職業(yè)人群應(yīng)當(dāng)遵守的特定紀(jì)律，這些“紀(jì)”大都規(guī)定于公務(wù)員法、行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例、法官法、檢察官法、警察法等國(guó)家法律法規(guī)和規(guī)章中，亦即以往通稱(chēng)的“政紀(jì)”，實(shí)質(zhì)屬于法的范疇。長(zhǎng)期以來(lái)，黨紀(jì)和國(guó)法在相當(dāng)程度上界限模糊，《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》原有70多條內(nèi)容與刑法等法律法規(guī)重復(fù)。在該條例修訂之時(shí)，中央紀(jì)委和國(guó)家監(jiān)委已經(jīng)明確提出了“紀(jì)”和“法”分屬于黨規(guī)與國(guó)法的兩套體系，“紀(jì)”嚴(yán)于“法”。把紀(jì)律和規(guī)矩挺在法律的前面，正是針對(duì)黨內(nèi)法規(guī)中紀(jì)法不分的問(wèn)題提出來(lái)的。在修訂黨紀(jì)處分條例時(shí)，將原來(lái)以破壞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序等為主的10類(lèi)違紀(jì)違法行為，整合為政治紀(jì)律、組織紀(jì)律、廉潔紀(jì)律、群眾紀(jì)律、工作紀(jì)律、生活紀(jì)律6類(lèi)，使條例的內(nèi)容真正回歸黨紀(jì)，與法分開(kāi)。[19]

在“紀(jì)法貫通”方面，黨規(guī)、國(guó)法的銜接主要體現(xiàn)為實(shí)體規(guī)則和程序規(guī)則兩方面的內(nèi)容。[20]（P80）就程序方面而言，黨紀(jì)適用要先于國(guó)法適用，即是說(shuō)，在邏輯上，一個(gè)公職人員只有先違反黨紀(jì)才可能違反國(guó)法，違反國(guó)法的公職人員必定已經(jīng)實(shí)施了違反黨紀(jì)的行為。就實(shí)體規(guī)則方面而言，對(duì)公職人員的紀(jì)律懲戒和對(duì)公職人員的法律懲戒在外觀上雖然相似，但是在實(shí)體法上卻存在巨大差別。例如一個(gè)公職人員可能實(shí)施了非法占有公共財(cái)物或者貪污受賄等行為，那么依據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，應(yīng)該堅(jiān)持“紀(jì)在法前”原則，首先由黨組織對(duì)該公職人員進(jìn)行紀(jì)律懲戒，此時(shí)的規(guī)則依據(jù)是黨內(nèi)法規(guī)。其次，由于非法占有公共財(cái)物或者貪污受賄侵害了國(guó)家工作人員職務(wù)廉潔性的法益，屬于應(yīng)受刑事懲罰的行為，因此國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依據(jù)監(jiān)察法進(jìn)行初核和調(diào)查。根據(jù)《監(jiān)察法》第三十九條第一款規(guī)定：“經(jīng)過(guò)初步核實(shí)，對(duì)監(jiān)察對(duì)象涉嫌職務(wù)違法犯罪，需要追究法律責(zé)任的，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定的權(quán)限和程序辦理立案手續(xù)?！绷钢?，若該公職人員涉嫌職務(wù)犯罪，監(jiān)察機(jī)關(guān)經(jīng)調(diào)查認(rèn)為犯罪事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿、充分的，制作起訴意見(jiàn)書(shū)，連同案卷材料、證據(jù)一并移送人民檢察院依法審查、提起公訴。

三、監(jiān)察法治領(lǐng)域黨規(guī)、國(guó)法銜接和貫通的制度措施

隨著國(guó)家監(jiān)察體制改革在新時(shí)代不斷深化和推進(jìn)，在黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)和監(jiān)察委員會(huì)合署辦公的模式下，紀(jì)檢監(jiān)察權(quán)已經(jīng)具備了黨的紀(jì)律檢查權(quán)和國(guó)家監(jiān)察權(quán)的二元屬性，該二元屬性使得國(guó)家的監(jiān)察機(jī)關(guān)本身不必設(shè)定傳統(tǒng)國(guó)家機(jī)關(guān)意義上的黨組，從而使之成了一種具有特殊法政涵義的政治機(jī)關(guān)。紀(jì)檢監(jiān)察同時(shí)把黨的監(jiān)督與政府內(nèi)部監(jiān)察合二為一，自上而下進(jìn)行權(quán)力監(jiān)控，構(gòu)成了當(dāng)代中國(guó)最重要的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制。[21]（P151）在紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)適用和實(shí)施黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律體系的過(guò)程中，一方面，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律做到依規(guī)和依法行使職權(quán)，另一方面，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)還必須注重黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律銜接具體制度措施的運(yùn)用。

（一）管轄權(quán)問(wèn)題—監(jiān)察法治領(lǐng)域內(nèi)黨規(guī)與國(guó)法銜接之首要問(wèn)題

構(gòu)建黨規(guī)、國(guó)法的銜接和貫通機(jī)制首要的任務(wù)就是做到案件管轄方面的銜接和貫通。廣義上的管轄涉及不同性質(zhì)、地域、層級(jí)的機(jī)關(guān)的權(quán)限范圍，司法意義上的管轄指代的是各級(jí)各類(lèi)國(guó)家司法機(jī)關(guān)辦理案件的分工及職權(quán)界定。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)所處理的“案件”是一種融合了執(zhí)紀(jì)監(jiān)督和調(diào)查處置意義上的“監(jiān)察案件”，它有別于司法機(jī)關(guān)在狹義上所偵辦或?qū)徖淼陌讣?。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)與國(guó)家司法機(jī)關(guān)在案件管轄上的銜接實(shí)際上要解決的是何種類(lèi)型、什么范圍內(nèi)的案件由哪種類(lèi)型的機(jī)關(guān)、在什么職權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行處理的問(wèn)題。根據(jù)《監(jiān)察法》《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》的相關(guān)規(guī)定，公職人員中的中共黨員嚴(yán)重違犯黨紀(jì)涉嫌犯罪的，應(yīng)當(dāng)由黨組織先做出黨紀(jì)處分決定，并由監(jiān)察機(jī)關(guān)依法給予政務(wù)處分后，再依法追究其刑事責(zé)任；非中共黨員的公職人員涉嫌犯罪的，應(yīng)當(dāng)先由監(jiān)察機(jī)關(guān)依法給予政務(wù)處分，再依法追究其刑事責(zé)任。在監(jiān)察委員會(huì)與其他機(jī)關(guān)的分案管轄中，主從配合、監(jiān)察為主的銜接機(jī)制的構(gòu)建對(duì)于實(shí)現(xiàn)黨規(guī)與國(guó)法的貫通尤為重要。檢察機(jī)關(guān)偵查職能轉(zhuǎn)隸后，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)按照《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)管轄規(guī)定（試行）》管轄88種職務(wù)犯罪案件。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)按照2018年修訂后的《刑事訴訟法》以及《關(guān)于人民檢察院立案?jìng)刹樗痉üぷ魅藛T相關(guān)職務(wù)犯罪案件若干問(wèn)題的規(guī)定》對(duì)訴訟活動(dòng)中的14種犯罪仍然享有自偵權(quán)。

（二）留置權(quán)—監(jiān)察法治領(lǐng)域內(nèi)黨規(guī)與國(guó)法銜接之關(guān)鍵問(wèn)題

就監(jiān)察調(diào)查措施的法治化而言，最為公眾所關(guān)注的就是留置措施之增設(shè)。[22]（P111）這是因?yàn)榱糁貌豢杀苊獾貙⑾拗?、控制人身自由，是一種帶有強(qiáng)制力的措施。[23]（P169）由于監(jiān)察法治中留置權(quán)的設(shè)置引發(fā)了基本權(quán)利限制等一系列的法律問(wèn)題，且監(jiān)察機(jī)關(guān)在落實(shí)留置措施的時(shí)候還面臨著留置取證、留置裁量、留置場(chǎng)所的確定等諸多問(wèn)題，因此，監(jiān)察法必須構(gòu)建一種嚴(yán)格的、合乎程序和實(shí)體正義要求的留置制度。以“留置”取代“雙規(guī)”是運(yùn)用法治思維和法治方式反腐敗的重大進(jìn)步。監(jiān)察法上的留置不同于行政強(qiáng)制法上的暫時(shí)性人身強(qiáng)制措施，也不同于刑事訴訟法上的逮捕，留置措施的決定及實(shí)施程序由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究決定，屬于紀(jì)檢監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的“內(nèi)部問(wèn)題”。留置適用于已被立案的涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法或職務(wù)犯罪的被調(diào)查人，只要“掌握部分違法犯罪事實(shí)及證據(jù)”，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)即可以依據(jù)監(jiān)察法之規(guī)定啟動(dòng)留置程序。亦即，留置的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)混同于刑事訴訟中的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，更不可將刑事訴訟的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)前移，以審查起訴的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)考慮是否采取留置措施。但是留置期間的“監(jiān)察證據(jù)”如何在案件移送之后轉(zhuǎn)化為刑事訴訟證據(jù)的問(wèn)題卻涉及黨規(guī)、國(guó)法的銜接。在監(jiān)察實(shí)務(wù)中，監(jiān)察調(diào)查階段線索材料的獲取與證據(jù)的固定與后續(xù)刑事訴訟程序的啟動(dòng)及證據(jù)的轉(zhuǎn)換成為紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行工作銜接的重點(diǎn)。

（三）案件移送—監(jiān)察法治領(lǐng)域內(nèi)黨規(guī)與國(guó)法銜接之末端問(wèn)題

根據(jù)《憲法》第127條，監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當(dāng)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門(mén)互相配合，互相制約。該條款為厘定監(jiān)察機(jī)關(guān)與法、檢及執(zhí)法部門(mén)之間的關(guān)系提供了憲法依據(jù)。[17]（P154）《監(jiān)察法》第4條落實(shí)了憲法中關(guān)于監(jiān)察機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門(mén)互相配合，互相制約的體制和機(jī)制。對(duì)于涉及6類(lèi)監(jiān)察對(duì)象的問(wèn)題線索，尤其是公職人員中中共黨員的問(wèn)題線索，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)一般按照談話(huà)函詢(xún)、初步核實(shí)、暫存待查、予以了結(jié)4類(lèi)方式進(jìn)行處置。初核程序結(jié)束后，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察對(duì)象涉嫌違紀(jì)或者職務(wù)違法、職務(wù)犯罪，需要追究紀(jì)律或法律責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)立案審查調(diào)查。即是說(shuō)，被監(jiān)察對(duì)象的違紀(jì)、違法和涉嫌職務(wù)犯罪在特定條件成就之時(shí)就可能出現(xiàn)競(jìng)合。監(jiān)察機(jī)關(guān)案件處理機(jī)制實(shí)際上是其適用黨內(nèi)法規(guī)之后而前置于司法程序的執(zhí)紀(jì)上的判斷，該種判斷需要紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在審理中形成審理報(bào)告，報(bào)告的主要依據(jù)是《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，若被審查人員涉嫌職務(wù)犯罪的，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)形成《起訴意見(jiàn)書(shū)》作為審理報(bào)告的附件。在案件移送之后，檢察機(jī)關(guān)必須依據(jù)《刑事訴訟法》之規(guī)定對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)移送之“案件”予以轉(zhuǎn)化，按照其管轄范圍進(jìn)行刑事立案。這就是說(shuō)，監(jiān)察法治的建構(gòu)實(shí)際上需要構(gòu)建一個(gè)黨規(guī)與國(guó)法相互貫通的管道，由于“紀(jì)在法前、紀(jì)嚴(yán)于法”，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)享有優(yōu)先調(diào)查處理權(quán)，相關(guān)的檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和執(zhí)法部門(mén)應(yīng)當(dāng)給予協(xié)助和配合。

四、余論

良善的國(guó)家治理必定合于規(guī)則之治，其本質(zhì)是一種“良治”和“善治”，這是實(shí)質(zhì)法治主義的重要體現(xiàn)和基本要求。[24]（P1474）實(shí)現(xiàn)黨規(guī)、國(guó)法銜接和貫通就是將體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)意志的黨規(guī)與體現(xiàn)人民意志的國(guó)法進(jìn)行有機(jī)統(tǒng)一的過(guò)程，就是黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一的過(guò)程。在譜寫(xiě)法治中國(guó)新篇章的道路上，“依規(guī)治黨是全面深化改革、全面依法治國(guó)和全面從嚴(yán)治黨的重要內(nèi)容?！盵25]（P11）黨規(guī)與國(guó)法相互協(xié)調(diào)和配合共同構(gòu)筑起了現(xiàn)代化的國(guó)家治理在規(guī)則向度上的基本架構(gòu)。黨規(guī)與國(guó)法雖然分屬于規(guī)則之治的兩個(gè)不同的體系，但是兩者在人民意志、階級(jí)屬性、指導(dǎo)思想、價(jià)值追求、領(lǐng)導(dǎo)力量、政治基礎(chǔ)、體系架構(gòu)和體系要素等各個(gè)方面存在銜接和貫通的必要性和可能性?！侗O(jiān)察法》是一部旨在規(guī)范國(guó)家反腐敗治理的憲法性法律，由《監(jiān)察法》牽引所構(gòu)成的監(jiān)察法治不僅貫穿了國(guó)家權(quán)力配置的新要求，更是黨規(guī)與國(guó)法銜接和貫通最為頻繁和最為集中的領(lǐng)域。隨著國(guó)家監(jiān)察體制改革不斷深化和推進(jìn)，紀(jì)檢監(jiān)察權(quán)在運(yùn)行過(guò)程中必定面臨大量黨規(guī)、國(guó)法銜接的制度性問(wèn)題。在監(jiān)察法治領(lǐng)域，構(gòu)建黨規(guī)、國(guó)法的銜接和貫通機(jī)制首要的任務(wù)就是做到案件管轄方面的銜接和貫通，關(guān)鍵問(wèn)題就是構(gòu)建一種嚴(yán)格的、合乎程序和實(shí)體正義要求的留置制度同時(shí)，監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格恪守《憲法》與《監(jiān)察法》的基本原則，形成與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門(mén)互相配合，互相制約的良性互動(dòng)關(guān)系。