楊乙丹

中國是一個(gè)災(zāi)害頻仍的國家，一度被稱之為“饑荒的國度”（The Land of Famine）①轉(zhuǎn)引自鄧云特：《中國救荒史》，北京：商務(wù)印書館，2011年，第46頁。。為了應(yīng)對災(zāi)荒，西周時(shí)期已經(jīng)構(gòu)建了較為完善的荒政體系。歷史時(shí)期的荒政豐富多樣，但應(yīng)急性的救災(zāi)舉措主要是賑濟(jì)、賑糶和賑貸。至于災(zāi)荒賑貸及其背后的制度約束，經(jīng)濟(jì)學(xué)家曾嘗試從國家和農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)關(guān)系出發(fā)，運(yùn)用農(nóng)村借貸市場分割和分離均衡的理論視角，探討其背后的經(jīng)濟(jì)邏輯。②張杰：《解讀中國農(nóng)貸制度》，《金融研究》2004年第2期。歷史學(xué)者在剖析賑濟(jì)、賑糶和賑貸的運(yùn)行特征和作用邊界的同時(shí)③李華瑞：《宋代救荒中的賑濟(jì)、賑貸和賑糶》，《西北師大學(xué)報(bào)（社科版）》2014年第1期。，分別探討了宋代賑貸的變革和地位作用④黃曉薇：《宋代賑貸初探》，《中國經(jīng)濟(jì)史研究》2014年第3期。、明代災(zāi)荒賑貸制度的演變等⑤楊乙丹、盧勇：《明代災(zāi)荒賑貸制度探析》，《史學(xué)月刊》2017年第10期。。

盡管歷史上的災(zāi)荒賑貸制度在支撐中國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會的延續(xù)、救助貧困小農(nóng)于水火的作用不容抹殺，但它恐怕是一項(xiàng)“看起來很美”的道義制度。因?yàn)椋载毨мr(nóng)戶為主要放貸對象、不以取息盈利為目的、持續(xù)的“活民”職能，是該制度需要遵循的核心價(jià)值理念。但在實(shí)際運(yùn)行中，卻經(jīng)常出現(xiàn)“最需要錢的人最貸不到錢”，“名義上是救助性的低息放貸，實(shí)際上卻是高利貸”，“需要放貸的時(shí)候卻得不到”等現(xiàn)象，一再印證了這項(xiàng)制度道義約束的脆弱性。

一、災(zāi)荒賑貸制度的源流及其初期實(shí)踐

在歷代荒政學(xué)家看來，“賑濟(jì)”“賑糶”和“賑貸”雖是救荒的三項(xiàng)基本措施，但它們具有明顯的差異。一方面，賑貸的救助對象是鄉(xiāng)村中的“有田無力耕者”，而賑濟(jì)和賑糶的救助對象分別是城鄉(xiāng)“孤獨(dú)不能自存者”和“下戶乏食者”。①董煟撰，張光大增、朱能補(bǔ)遺：《重刊救荒活民補(bǔ)遺書》卷上《余童蘄州賑濟(jì)法》，日本江戶寫本。另一方面，賑濟(jì)是對災(zāi)民的無償給予，賑糶是通過平抑物價(jià)而救助災(zāi)民的低價(jià)糶賣。與之相比，賑貸則是一種低息或免息的放貸，雖通常要求償還，但不過是“防其濫請之弊耳”②陳正龍：《救荒策會》卷4“貸種”條，李文海、夏明方主編：《中國荒政全書（第一輯）》，北京：北京古籍出版社，2003年，第700頁。。不過，歷史地看，賑濟(jì)和賑貸要早于賑糶，因?yàn)楹笳呤请S著常平倉的創(chuàng)設(shè)才得以實(shí)施。

關(guān)于賑貸始于何時(shí)是個(gè)有爭議的話題，《管子·揆度》和《路史》曾將其推前到神農(nóng)氏時(shí)代，因?yàn)樯褶r(nóng)為應(yīng)對饑荒采取了“亡食者與之陳，亡種者貸之新”③羅泌：《路史》卷12《后紀(jì)三》，欽定四庫全書本，第6頁。的措施，實(shí)現(xiàn)了“無什倍之賈，無倍稱之民”④《管子校注》，北京：中華書局，2004年，第1388頁。。但該句的斷句一直有很大爭議，它很可能是《管子》作者設(shè)想的救荒措施，而不是神農(nóng)氏真正實(shí)行的優(yōu)惠性借貸，故而將災(zāi)荒賑貸制度的源起劃定至神農(nóng)氏時(shí)代缺乏嚴(yán)謹(jǐn)?shù)淖C據(jù)。但西周時(shí)期災(zāi)荒賑貸制度的確立，有了多重印證。根據(jù)《逸周書·文酌解第四》，周文王實(shí)施的五大政策中就包括“農(nóng)假貸”⑤黃懷信等撰：《逸周書匯校集注》（上冊），上海：上海古籍出版社，2007年，第60-61頁。，即向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者提供救助性借貸?！吨芏Y·地官·大司徒》亦載，周代的救荒措施多達(dá)12項(xiàng)，其中的“散利”，鄭玄注解為“貸種食也”，賈公彥注疏為“豐時(shí)斂之，兇時(shí)散之，其民無者，從公貸之?；?yàn)榉N子，或?yàn)槭秤?，至秋熟還公”，之所以稱為“散利”，就在于“據(jù)公家為散，據(jù)民往取為貸”。⑥李學(xué)勤主編：《周禮注疏》（上），北京：北京大學(xué)出版社，1999年，第260頁。由此可見，向貧困農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者救助性放貸，已成為西周時(shí)期救荒的經(jīng)常性措施。

西周時(shí)期，執(zhí)行國家放貸職能的機(jī)構(gòu)有兩個(gè)：貨幣性信貸的“泉府”和實(shí)物性放貸的“旅師”。其中，泉府是“掌市之治、教、政、刑、度量、禁令”的司市機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)向民眾發(fā)放貨幣性的賒貸業(yè)務(wù)，“凡民之貸者，與其有司辨而授之”。根據(jù)鄭玄的注解，這里的貸“謂從官借本賈也，故有息，使民弗利，以其所賈之國所出為息也”⑦李學(xué)勤主編：《周禮注疏》（上），第381頁。。相比而言，旅師的基本職能是“掌聚野之耡粟、屋粟、閑粟而用之。以質(zhì)劑致民平，頒其興積，施其惠，散其利而均其政令”，尤其是在鄉(xiāng)野之民因口糧或種子不足之際，“春頒而秋斂之”?！段宥Y通考》明確將這種行為界定為“春時(shí)農(nóng)事方興，其無力者，頒粟以貸之，秋則計(jì)其所貸而斂之”⑧秦蕙田：《五禮通考》卷274《兇禮二·荒禮》，景印文淵閣四庫全書本，第3頁。。

為了確保賑貸的實(shí)施，西周王朝還在地官體系下設(shè)立了專門官職。其中，掌管谷米的廩人執(zhí)行“國之匪頒、赒賜、稍食”，以及“以歲之上數(shù)邦用，以知足否，以詔谷用，以治年之兇豐”⑨徐正英、常佩雨譯注：《周禮》，北京：中華書局，2014年，第366頁。，配合賑貸的實(shí)施；“掌粟入之藏”的倉人負(fù)責(zé)儲藏糧食，“以待兇而頒之”⑩徐正英、常佩雨譯注：《周禮》，第370頁。，具體執(zhí)行旅師散發(fā)粟米的職能。此外，承擔(dān)鄉(xiāng)正職能的閭胥或鄰長，很可能在發(fā)放賑貸時(shí)提供審核或擔(dān)保，以便“辨而授之”。

在周代有據(jù)可查的八項(xiàng)文書中，不僅有征調(diào)力役的“比居”、記載士兵和武器信息的“簡稽”、劃定基層行政單位的“版圖”、錄入冊命信息的“禮命”和記賬財(cái)務(wù)收支的“要會”，同時(shí)還有記錄借貸信息的“傅別”或“判書”、證明買賣成交的“質(zhì)劑”和借取或領(lǐng)取憑證的“書契”。其中，“書契”是為了規(guī)范“于官直貸不出子”的特殊放貸行為而設(shè)計(jì)的借貸憑證；“質(zhì)劑”的功能則是“案入稅者名，會而貸之”，賈公彥將其進(jìn)一步解釋為“所聚之粟，遷擬兇年振恤所輸入之人。欲與之粟，還案入稅者之人名，會計(jì)多少以貸之”?李學(xué)勤主編：《周禮注疏》（上），第405頁。。很顯然，它們從側(cè)面印證了周代災(zāi)荒賑貸制度的規(guī)范化。

賑貸制度從一開始就具有濃厚的道義色彩，較低的放貸利息就是其集中表現(xiàn)。根據(jù)《周禮·地官司徒》，泉府的放貸是“以國服為之息”。鄭玄在“于國服事之稅為息也”的判斷下，認(rèn)為泉府的放貸利息遵循“輕近重遠(yuǎn)”的原則：在城中園圃和廛里進(jìn)行放貸，年利息率為5%；在近郊進(jìn)行放貸，年利息率為10%；在遠(yuǎn)郊進(jìn)行放貸，年利息率為15%；在旬、稍、縣、都進(jìn)行放貸，年利息率不超過20%。但賈公彥并不完全認(rèn)同鄭玄的判斷，他在“凡言服者，服事為名，此經(jīng)以民之服事，唯出稅是也”的基礎(chǔ)上，以“若近郊民貸，則一年十一生利”和“王莽時(shí)民貸以治產(chǎn)業(yè)者，但計(jì)贏所得受息，無過歲什一”為依據(jù)，認(rèn)為泉府的放貸利息率應(yīng)為“贏萬泉征一千，贏五千征五百，余皆據(jù)利征什一也”，即不超過10%。①李學(xué)勤主編：《周禮注疏》（上），第381-382頁。至于旅師放貸的粟米，《五禮通考》明確指出“皆以國服為之息”②秦蕙田：《五禮通考》卷274《兇禮二·荒禮》，景印文淵閣四庫全書本，第3頁。。由此看來，無論是泉府的貨幣性信貸，還是旅師的實(shí)物性放貸，年借貸利率通常維持在10%左右的水平。與經(jīng)常見諸史冊的“倍息”等高利貸相比，具有明顯的優(yōu)惠性和道義救助性。

不過，西周時(shí)期災(zāi)荒賑貸的道義性具有明顯的軟約束色彩，因?yàn)樵谛∞r(nóng)家庭陷于困頓之際，國家放貸與否并不具有道義強(qiáng)制。并且，國家在放貸時(shí)收取10%的利息，與當(dāng)時(shí)小農(nóng)家庭的經(jīng)濟(jì)狀況和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力相比，恐怕優(yōu)惠性有限，因?yàn)檫@個(gè)利息率與“什一之稅”具有內(nèi)在的一致性，而“什一稅”是在特定社會生產(chǎn)力水平下，國家與小農(nóng)長期博弈后達(dá)到的一個(gè)均衡的、小農(nóng)家庭能夠忍受的剝削率，10%的放貸利息率亦是如此。換而言之，西周時(shí)期國家放貸“以國服為之息”與其說是一項(xiàng)優(yōu)惠性和救助性的政策安排，不如說是當(dāng)時(shí)農(nóng)村借貸市場長期均衡的產(chǎn)物。

然而，災(zāi)荒賑貸制度道義上的軟約束，在儒學(xué)興起和仁政治國理念成為統(tǒng)治者治理國家的政策選擇之際，發(fā)生了顯著的改變。

二、儒家治國理念的興起與賑貸的道義強(qiáng)化

儒家仁政學(xué)說在孔子要求統(tǒng)治者“薄賦斂”之際，已經(jīng)正式登上歷史舞臺。繼之，生活在戰(zhàn)國時(shí)代的孟子高標(biāo)“仁政”“民本”兩面旗幟，在創(chuàng)立王道政治學(xué)說體系的同時(shí)，提出了一系列“貴民”“愛民”“惠民”“富民”的經(jīng)濟(jì)思想和主張。更為重要的是，孟軻警告統(tǒng)治者“民為貴，社稷次之，君為輕”③方勇譯注：《孟子·盡心下》，北京：中華書局，2015年，第289頁。。而這些仁政學(xué)說的創(chuàng)建，為統(tǒng)治者套上了一把精神枷鎖，尤其是儒家思想成為主導(dǎo)性治國理念之后，更是賦予了統(tǒng)治者“活民”的道義責(zé)任。④統(tǒng)治者應(yīng)擔(dān)負(fù)的“活民”或“養(yǎng)民”責(zé)任，具有認(rèn)知上的統(tǒng)一性和沿承性?！渡袝ご笥碇儭吩小暗挛┥普陴B(yǎng)民”的告誡，《荀子·富國》則要求統(tǒng)治者“以政裕民”。即使到了封建社會后期，統(tǒng)治者仍不時(shí)發(fā)出“養(yǎng)民之道莫大于省刑罰，薄稅斂”（《清史稿·睿宗親王多爾袞傳》）的嘆息。此外，魏丕信和王國斌等學(xué)者在研究清代國家糧倉體系的過程中，同樣以統(tǒng)治者的“活民”或“養(yǎng)民”責(zé)任為出發(fā)點(diǎn)，肯定了清代救荒倉儲對貧民道義救助的職能（Pierre-Etienne Will，R.Bin Wong.Nourish The People：The State Civilian Granary System In China 1650-1850.University of Michigan，1991）。而中國獨(dú)特的國家與農(nóng)民道義關(guān)系，也隨著儒學(xué)的興起而得以形塑。

中國歷史上的國家和農(nóng)民道義關(guān)系有著特殊的邏輯內(nèi)涵。其一，“父愛主義”的倫理觀賦予統(tǒng)治者“活民”或“養(yǎng)民”的道義責(zé)任?！案笎壑髁x”（paternalism）一詞來自于拉丁語pater，意指“像父親那樣地行為，或?qū)Υ讼駥Υ约旱暮⒆右粯印雹軨hristopher B.Gray(ed.)，Philosophy of Law：An Encyclopedia Ⅱ .Garland Pub.Co，1999，p632.。而在中國古代專制政體下，國家治理體系遵循著家國同構(gòu)的運(yùn)行理念，統(tǒng)治者與小農(nóng)之間受“父愛主義”的特殊關(guān)系約束。一方面，“君父”或“父母官”與“子民”是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會中的統(tǒng)治者與民眾需要保持的道義關(guān)系之一，它要求統(tǒng)治者要用家長對子女的仁愛之心對待自己統(tǒng)治的民眾。另一方面，中國又是家庭倫理觀念非常濃厚的國度，為家庭成員提供基本的生存資料和“保護(hù)其成員抵御種種意想不到的災(zāi)難”⑥加里·S.貝克爾：《家庭經(jīng)濟(jì)分析》，北京：華夏出版社，1987年，第177頁。，是家長不可推卸的責(zé)任。因此，統(tǒng)治者通過必要的手段讓初統(tǒng)治者擺脫生存危機(jī)，是統(tǒng)治者的基本道義責(zé)任。

其二，儒家仁政執(zhí)政理念要求統(tǒng)治者“有限剝削”。推行“王道”“仁政”是儒家為統(tǒng)治者緩和社會矛盾、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)統(tǒng)治提出的治國策略，為此，孔子提醒統(tǒng)治者“為政以德，譬如北辰，居其所而眾星共之”①張燕嬰譯注：《論語·為政第二》，北京：中華書局，2006年，第12頁。，孟子則指出“當(dāng)今之時(shí)，萬乘之國，行仁政，民之悅之，如解倒懸也”②萬麗華、藍(lán)旭譯注：《孟子·公孫丑上》，北京：中華書局，2006年，第53頁。。儒家的仁政治國理念事實(shí)上要求統(tǒng)治者在剝削時(shí)要把握住一個(gè)適可而止的度（三十稅一、十五稅一等），這個(gè)度要以不威脅小農(nóng)家庭的生存為底線。③小農(nóng)可以忍受的剝削率和絕對剝削額會受到社會生產(chǎn)力、自然環(huán)境等的影響而呈現(xiàn)一定的彈性，但小農(nóng)家庭的生存安全不受威脅則通常是統(tǒng)治者“有限剝削”的底線。

其三，“重農(nóng)”理念要求統(tǒng)治者對小農(nóng)家庭農(nóng)業(yè)剩余“有償分割”，熟練掌握“取”與“予”的平衡。在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會，統(tǒng)治者和小農(nóng)的生存基礎(chǔ)依賴于增長緩慢的農(nóng)業(yè)剩余，因?yàn)檗r(nóng)民依賴于這種剩余而生存，國家依賴于這種剩余運(yùn)作。④張杰：《農(nóng)戶、國家與中國農(nóng)貸制度：一個(gè)長期視角》，《金融研究》2005年第2期。但是，小農(nóng)家庭農(nóng)業(yè)在面對自然災(zāi)害、市場沖擊、外部誘惑等情況下，脆弱性極為明顯。因此，小農(nóng)家庭和國家在分割農(nóng)業(yè)剩余中要保持一個(gè)良性的關(guān)系，并共同有效應(yīng)對各種危機(jī)。

其四，平息“天怒”和問責(zé)“天譴”是“天子”的應(yīng)盡義務(wù)。在中國的帝王文化中，為了表明自己的合法性，增強(qiáng)自身的威權(quán)，最高統(tǒng)治者一直標(biāo)榜自己為“天子”，使自身籠罩上耀目的“克里斯瑪”光環(huán)。這種特殊關(guān)系并非單向度的，在借助“天”穩(wěn)固自身統(tǒng)治地位的同時(shí)，也需要對“天”的懲罰承擔(dān)應(yīng)對之責(zé)。而當(dāng)自然災(zāi)害、異常天象等危機(jī)來臨之際，統(tǒng)治者通常只得承認(rèn)是“天”的警告或懲罰，并需要對“天怒”或“天譴”造成的災(zāi)害后果做出積極的應(yīng)對和修復(fù)。

總之，自儒學(xué)興起和仁政思想成為主導(dǎo)性治國理念之后，國家與小農(nóng)家庭之間內(nèi)在地形成了一種不言自明的道義約束規(guī)則，其核心是保障國家和農(nóng)戶之間建立良性可持續(xù)的“剝削與被剝削”“統(tǒng)治與被統(tǒng)治”“生存與維持生存”關(guān)系，這一關(guān)系具有兩個(gè)支點(diǎn)：維護(hù)小農(nóng)家庭的生存和延續(xù)、保障封建統(tǒng)治和剝削的延續(xù)。

無疑，災(zāi)荒賑貸制度自誕生之日起，就與國家與農(nóng)戶的道義關(guān)系不謀而合，尤其是儒家治國理念被確立之后，國家發(fā)放賑貸的道義色彩被進(jìn)一步強(qiáng)化。與之對應(yīng)，災(zāi)荒賑貸制度也具有了新的內(nèi)在規(guī)定。其一，在正常的農(nóng)村金融市場中，市場化的運(yùn)行機(jī)制具有很強(qiáng)的過濾效應(yīng)，那些信用度低、還貸能力弱的貧困農(nóng)戶往往被排除在借貸市場之外。而在“活民”或“養(yǎng)民”的道義責(zé)任約束下，統(tǒng)治者需要向那些被借貸市場無情擠出的農(nóng)戶提供信貸資源。因此，以處于維生邊緣的貧困農(nóng)戶為放貸對象，是賑貸制度的一個(gè)內(nèi)在規(guī)定。其二，理論上，為了維持制度的持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)，國家發(fā)放賑貸并收取一定的利息是必要的。然而，在國家和農(nóng)民道義關(guān)系約束下，小農(nóng)對國家的各種經(jīng)濟(jì)政策和行為有著既定的理解、評價(jià)其道義合理性的標(biāo)尺，這把標(biāo)尺是由特定社會中的主流價(jià)值理念和文化決定的。賑貸的利息率也因此有著內(nèi)在的設(shè)定邏輯，它必須符合道義合理性評價(jià)。換言之，賑貸的利息不是由現(xiàn)代微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)上的供需曲線的均衡點(diǎn)來決定，而是由是不是有損小農(nóng)家庭生存底線、具不具備“父愛主義”救助性來衡量的。因此，不以取息盈利為目的，是中國古代災(zāi)荒賑貸制度的又一內(nèi)在規(guī)定。其三，國家對貧困小農(nóng)家庭放貸的道義責(zé)任具有延續(xù)性和長期性，它不以后者為先決條件，從登上統(tǒng)治舞臺、確立了與小農(nóng)家庭的“統(tǒng)治與被統(tǒng)治”關(guān)系的那一刻起，統(tǒng)治者就需要承擔(dān)這個(gè)道義責(zé)任。并且，除非小農(nóng)家庭擺脫了生存壓力，或者農(nóng)村借貸市場能夠提供充足的信貸資源，不排斥貧困農(nóng)戶家庭，且放貸利息不損害小農(nóng)家庭的生存底線，否則，國家就應(yīng)承擔(dān)起向貧困農(nóng)戶放貸的道義責(zé)任，賑貸制度就需要持續(xù)存在。其四，國家和農(nóng)民道義關(guān)系還有一個(gè)隱性邏輯：農(nóng)民或農(nóng)戶家庭必須認(rèn)同統(tǒng)治者的“君父”或“父母官”地位，有義務(wù)向統(tǒng)治者繳納賦稅以彰顯自己的孝道或忠誠。但與之同時(shí)，如果后者缺乏“父愛主義”，前者實(shí)施反抗乃至推翻后者的統(tǒng)治就具有了道義合理性。因此，當(dāng)貧民需要得到救助性的賑貸，或者災(zāi)害的時(shí)間緊迫性需要統(tǒng)治者在特定的時(shí)效內(nèi)做出應(yīng)對時(shí)，統(tǒng)治者需要滿足這個(gè)道義要求。

當(dāng)然，災(zāi)荒賑貸制度的內(nèi)在規(guī)定只是理想狀態(tài)，或者說是儒家治國理念的一種價(jià)值追求，因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)遠(yuǎn)非如此。

三、道義自覺的差異與賑貸行為的異化

在中國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會中，統(tǒng)治者對貧困農(nóng)民發(fā)放救助性借貸是“仁政”理念的具體實(shí)踐，具有顯著的道義色彩。西漢以降，每次王朝向貧困農(nóng)民進(jìn)行放貸，都能找到儒家“仁政”說教的影子。例如，漢宣帝在下詔“假公田、貸種食”時(shí)刻意強(qiáng)調(diào)“貧困之民，朕所憐也”①《漢書》卷8《宣帝紀(jì)》，北京：中華書局，1962年，第248頁。，明太宗登基伊始就向官員發(fā)出了“老稚嗷嗷，饑餒無告，朕與卿等能獨(dú)飽乎”②《明太宗寶訓(xùn)》卷2《賑貸》，臺北：“中研院”歷史語言研究所，1962年校印本，第146-147頁。的告誡，要求加強(qiáng)災(zāi)荒賑濟(jì)，等等。

歷史地看，統(tǒng)治者的“仁”和被統(tǒng)治者的“孝”是二者長期博弈后達(dá)到的一個(gè)平衡，畢竟，被統(tǒng)治者可以通過“忠孝”賦予統(tǒng)治者執(zhí)政合法性，但統(tǒng)治者需要以“仁義”獲得被統(tǒng)治者的持續(xù)認(rèn)同，當(dāng)某一方需要遵守的價(jià)值理念下降到一定水平之后，“仁”與“孝”的平衡也隨即被打破。而統(tǒng)治者對被統(tǒng)治者“仁”的程度如何，不僅取決于統(tǒng)治者接受的外部約束程度，還取決于統(tǒng)治者自身的品質(zhì)、性格、價(jià)值追求和政治預(yù)期等。一旦這些約束條件發(fā)生變動，統(tǒng)治者的“仁”就會發(fā)生明顯變化。事實(shí)上，中國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會中很多制度的運(yùn)行，都能據(jù)此得到更深的理解，災(zāi)荒賑貸制度也不例外。

在皇權(quán)專制政體中，國家的運(yùn)行遵循“家國同構(gòu)”規(guī)則，掌握皇權(quán)的“家長”超然于各項(xiàng)約束規(guī)則之上，并通過下發(fā)同意與否的指令，決定著（至少在名義上）國家層面的制度運(yùn)轉(zhuǎn)。然而，掌握皇權(quán)的“家長”并非標(biāo)準(zhǔn)化的政治產(chǎn)品，他們在年齡、心智、能力、權(quán)力預(yù)期、執(zhí)政目標(biāo)等方面差異明顯，這就決定了制度運(yùn)行的人格化色彩極為濃厚。

在災(zāi)荒賑貸制度運(yùn)轉(zhuǎn)的過程中，皇帝的詔令通常是關(guān)鍵環(huán)節(jié)，它直接決定著放貸的法定規(guī)模、頻率、時(shí)空范圍和對象。而皇帝是否下發(fā)放貸詔令，誘因雖在于是否發(fā)生災(zāi)荒、農(nóng)戶家庭是否陷入生存危機(jī)，但很大程度上取決于他們是否有足夠的道義自覺。于是，皇帝道義品質(zhì)的差別，影響著災(zāi)荒賑貸制度績效水平。例如，南朝宋文帝是一位具有較強(qiáng)道義自覺的君主，在他統(tǒng)治時(shí)期曾頻繁向貧困農(nóng)戶賑貸糧種：元嘉二十一年（444）正月，對招徠的流民“種糧匱乏者，并加給貸”；七月，因“比年谷稼傷損，淫亢成災(zāi)”，不僅要求南徐、兗、豫及揚(yáng)州浙江西屬郡的長官“自今悉督種麥，以助闕乏”，還“速運(yùn)彭城下邳郡見種，委刺史貸給”；元嘉二十八年（445）二月，因遭受戰(zhàn)亂的郡縣急需要恢復(fù)農(nóng)事耕作，命令“貸給之宜，事從優(yōu)厚”，等等。③《宋書》卷5《文帝紀(jì)》，北京：中華書局，1974年，第91-92頁。然而，后來即位的劉子業(yè)“少稟兇毒，不仁不孝，著自髫齔”④《宋書》卷7《前廢帝紀(jì)》，第146頁。，弒君繼位的宋明帝也是“猜忍奢侈”⑤司馬光：《稽古錄》卷14，北京：中國友誼出版公司，1987年，第415頁。之君，他們均明顯缺乏道義自覺。于是，在他們執(zhí)政的8年中，沒有一次向貧農(nóng)放貸的記錄。在數(shù)千年的歷史長河中，此種現(xiàn)象絕非孤例。

在很多情況下，向貧民發(fā)放賑貸并非出于救荒之亟需，而是在新皇登基、改元、皇室慶典或所謂的“祥瑞”出現(xiàn)之際，統(tǒng)治者才做出的臨時(shí)性道義安排。例如，漢元帝改元永光（前43）時(shí)下令對飽受饑荒之苦的流民“貸種食”⑥《漢書》卷9《元帝紀(jì)》，第279頁。，漢桓帝因改元建和（147）對遭受水災(zāi)的荊揚(yáng)二州“遣四府掾分行賑給”⑦《后漢書》卷7《孝桓帝紀(jì)》，北京：中華書局，1999年，第192頁。，明思宗因皇子誕生對處境煎熬的小農(nóng)“沛恩蠲貸”⑧《崇禎長編》卷18，崇禎二年二月戊戌條，臺北：”中央研究院”歷史語言研究所1962年校印本，第1054頁。，等等。這些臨時(shí)性道義安排的背后，折射的是災(zāi)荒賑貸制度救助功能的退卻，以及貧民需要卻經(jīng)常得不到國家救助性借貸的尷尬。

四、賑貸制度扭曲的底層邏輯

災(zāi)荒賑貸制度在運(yùn)行中能否遵循其內(nèi)在規(guī)定，實(shí)現(xiàn)理想中的制度目標(biāo)，并不簡單地取決于決策者的道義自覺或者具體的制度設(shè)計(jì)，更取決于由什么樣的人實(shí)施。皇權(quán)政體下的地方官府是朝廷的派出機(jī)構(gòu)，各級官吏是皇室的奴才或家臣，他們必須忠實(shí)地執(zhí)行皇帝或朝廷的指令，維系王朝的存在和運(yùn)轉(zhuǎn)。作為回報(bào)，王朝賦予他們物質(zhì)上和精神上的雙重滿足，并與他們結(jié)成俱損俱榮的命運(yùn)共同體。因此，為了維護(hù)王朝的持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)，地方官員理論上應(yīng)該遵照賑貸制度的內(nèi)在要求，忠實(shí)地履行災(zāi)荒賑貸職責(zé)。

的確，在災(zāi)荒賑貸制度運(yùn)行的過程中涌現(xiàn)了一些官吏，他們要么忠實(shí)履行朝廷詔令落實(shí)賑貸政策，要么“為民請命”要求朝廷及時(shí)賑貸，要么千方百計(jì)籌集賑貸物質(zhì)救民于水火。如南朝齊武帝年間任北徐州刺史的戴僧靜，“買牛給貧民令耕種，甚得荒情”①《南齊書》卷30《戴僧靜傳》，北京：中華書局，1972年，第556頁。；唐高宗顯慶年間（656-661），青州刺史劉仁軌“賑貧貸乏，勸課耕種，為立官社”，使得“民皆安其所”②《新唐書》卷108《劉仁軌傳》，北京：中華書局，2000年，第3260頁。；元世祖時(shí)期“衛(wèi)輝、懷孟大水”，身為河北、河南道按察副使的程思廉“臨視賑貸，全活甚眾”③《元史》卷163《程思廉傳》，北京：中華書局，1976年，第3830頁。；等等。

然而，在賑貸制度的運(yùn)行中，并非所有的官吏都具有較高的道義自覺，儒家倡導(dǎo)的道德形象塑造和價(jià)值觀念也并非對所有官員都有約束和激勵(lì)作用，其結(jié)果是官吏通過各種手段使賑貸制度發(fā)生扭曲。

將救助性的賑貸轉(zhuǎn)變?yōu)楦呃J以獲取高額利息回報(bào)，是逐利性官吏扭曲賑貸制度的常用手段。后唐天成年間（926-930），鎮(zhèn)守滄州的張虔釗因“亢旱民饑，發(fā)廩賑之”而得到后唐明宗的贊賞，但這只不過是他在朝野面前做出的一個(gè)道義表演而已，因?yàn)樵谇锍芍缶屠樟罱栀J民戶“倍斗征斂”。④《舊五代史》卷74《唐書·張虔釗傳》，北京：中華書局，1976年，第973頁。明朝初年，為了恢復(fù)發(fā)展農(nóng)業(yè)，明太祖曾派遣官員四處購買耕牛，借給貧困農(nóng)民，并要求他們通過田租的形式平價(jià)償還，但直到成化年間（1465-1487），借貸官牛的農(nóng)戶仍“至今征租如故”⑤《明武宗實(shí)錄》卷165，正德十三年八月庚寅，臺北：“中研院”歷史語言研究所，1962年校印本，第3201頁。，持續(xù)還貸超過百年，使得國家的低息放貸像變戲法一樣轉(zhuǎn)變?yōu)楦呃J。

憑借權(quán)力之私直接貪墨國家賑貸物資，是逐利性官吏扭曲賑貸制度的又一常用手段。大和八年（834）九月，唐文宗在下令對淮南、浙西等道進(jìn)行賑貸的詔令中曾無奈地嘆息“比年賑貸，多為奸吏所欺，徒有其名，惠不及下”。⑥《冊府元龜》卷106《帝王部·惠民第二》，北京：中華書局，1960年，第1268頁。曾親眼見證明王朝由盛轉(zhuǎn)衰的楊士奇曾不無痛心地揭示道：用于賑貸的預(yù)備倉糧，被“鄉(xiāng)之土豪大戶侵盜私用，卻妄捏作死絕及逃亡人戶借用，虛立簿籍”，這種現(xiàn)象比比皆是。⑦楊士奇：《論荒政》，《明經(jīng)世文編》卷15《楊文貞公文集一》，北京：中華書局，1962年，第114頁。這些事例一再印證了賑貸物資被官員貪墨的概率之高，以及中央和地方在災(zāi)荒賑貸領(lǐng)域的矛盾之深。

官吏以權(quán)謀私或者與有權(quán)勢者勾結(jié)，將稀缺的賑貸物資發(fā)放給“最不需要的人”，是歷代賑貸制度扭曲的又一表現(xiàn)。其中，唐中期以后地方官員開倉賑貸之際“賑給近僥幸”，致使“吏下為奸，強(qiáng)得之多，弱得之少”問題日趨嚴(yán)峻，雖然朝廷采取了嚴(yán)厲的制裁措施，但卻是“刀鋸在前不可禁”⑧《新唐書》卷149《劉晏傳》，北京：中華書局，2000年，第3754頁。，充分暴露了賑貸制度扭曲的獨(dú)特底層邏輯。事實(shí)上，官員在賑貸過程中的異化行為并不是沒有被朝廷察覺，但除了道義規(guī)勸之外，很難有革除之良方。

災(zāi)荒賑貸制度在運(yùn)行中發(fā)生的扭曲，雖然與特定的官僚制度和監(jiān)管技術(shù)息息相關(guān)，但從根本上而言，則是“國家-地方-農(nóng)民”三重利益結(jié)構(gòu)下，⑨楊乙丹：《組織結(jié)構(gòu)演進(jìn)、利益分化與傳統(tǒng)國家農(nóng)貸的目標(biāo)偏離》，《中國農(nóng)史》2010年第2期。地方力量對國家道義制度的侵蝕。而“最需要錢的人最貸不到錢”“名義上是救助性的低息放貸，實(shí)際上卻是高利貸”等悖論，在此過程中悄然固化。

五、制度目標(biāo)的內(nèi)在沖突

在災(zāi)荒之際向貧民發(fā)放賑貸，不以取息盈利為目的甚至不要求償還，是歷代救荒的一個(gè)基本共識。早在西漢文帝時(shí)期，因民貧而無力償還，就曾對“貸種食未入、入未被者”的債務(wù)進(jìn)行赦免。①《漢書》卷4《文帝紀(jì)》，北京：中華書局，2000年，第85頁。后周世宗顯德六年（959），當(dāng)淮南發(fā)生饑荒需要賑貸之際，有官員提醒“民貧恐不能償”，周世宗態(tài)度卻堅(jiān)決地說：“民猶子也，安有子倒懸，而父母不為解者？安在其必償也?！雹谒抉R光：《資治通鑒》卷294《后周紀(jì)五》，北京：中華書局，2016年，第8007頁。宋仁宗皇祐四年（1052），為救助江南東路和江南西路的貧民，朝廷曾賑貸糧種數(shù)十萬斛，盡管轉(zhuǎn)運(yùn)司督索不已且多次采取倚閣，仍難以收回。為此，宋仁宗明確表態(tài)：“如聞民貧不能盡償，非遣使安撫，遠(yuǎn)方無由上達(dá)，其蠲之?！雹劾顮c：《續(xù)資治通鑒長編》卷172《仁宗·皇祐四年》，北京：中華書局，2004年，第4139頁。這些案例一再印證了災(zāi)荒賑貸的道義色彩和獨(dú)特的價(jià)值追求。

然而，以合法暴力為基礎(chǔ)，追求或占有大量的財(cái)富，是統(tǒng)治者的本性使然。但統(tǒng)治者追求財(cái)富的長期預(yù)期和個(gè)體社會屬性，又決定了他們目標(biāo)函數(shù)中道義收益的客觀存在。其中，在經(jīng)營商業(yè)性放貸的同時(shí)，向貧困農(nóng)戶發(fā)放救助性賑貸，就符合這一邏輯。

歷史地看，官營商業(yè)性放貸和救助性賑貸至少在唐代就正式實(shí)現(xiàn)了分離。一方面，唐帝國是“第一個(gè)大量運(yùn)用放貸法籌措財(cái)源的政權(quán)”④羅彤華：《唐朝官方放貸機(jī)構(gòu)試論》，《臺灣師大歷史學(xué)報(bào)》2007年12月號，第38期。，公廨本錢在政府機(jī)構(gòu)的全面推廣印證了這一判斷。⑤根據(jù)《唐會要》卷93《諸司諸色本錢上》記載的數(shù)據(jù)，從貞觀二十一年重置公廨本錢到永徽元年，在京諸司經(jīng)營的公廨本錢約為152730緡（貫），但到貞元十二年，包括京兆府在內(nèi)的68個(gè)在京諸司經(jīng)營的公廨本錢多達(dá)240580貫318文，前后提高了6.7倍。但另一方面，唐帝國還構(gòu)建了專門的災(zāi)荒救助體系，包括正倉、義倉、常平倉甚至太倉，均具有向貧困農(nóng)戶放貸口糧、種子等職能。然而，官營商業(yè)性放貸和救助性賑貸盡管在理論上能夠?qū)崿F(xiàn)分離均衡，但官府追求財(cái)富的內(nèi)在沖動，還是使得救助性賑貸的實(shí)施邊界經(jīng)常被商業(yè)性放貸所侵蝕。其中，官營食利本錢在鄉(xiāng)村的蔓延，⑥例如，貞元年間任東都留守、都防御史的杜亞“取軍中雜錢舉息與畿內(nèi)百姓，每至田收之際，多令軍人車牛散入鄉(xiāng)村，收斂百姓所得菽粟將還軍”，致使“民家略盡，無可輸稅，人多艱食，由是大致流散”（《舊唐書》卷146《杜亞傳》，北京：中華書局，2000年，第2693頁）。事實(shí)上，這種行為也是官府經(jīng)營的諸色食利本錢下沉到鄉(xiāng)村社會的一個(gè)縮影。充分展示了二者之間的內(nèi)在矛盾。

與公廨本錢相比，北宋的青苗錢更為集中地展示了統(tǒng)治者在農(nóng)村金融市場中，一直在取息盈利與維護(hù)道義形象之間的徘徊和糾結(jié)。在王安石看來，青苗法能夠在“因天下之力以生天下之財(cái)，取天下之財(cái)以供天下之費(fèi)”⑦《宋史》卷327《列傳第八十六·王安石》，北京：中華書局，2000年，第8461頁。的思想指導(dǎo)下，實(shí)現(xiàn)“民不加賦而國用饒”⑧司馬光：《八月十一日邇英對問河北災(zāi)變》，《溫國文正司馬公文集（二）》，四部叢刊初編集部。。換言之，通過實(shí)施國有農(nóng)村金融產(chǎn)權(quán)的擴(kuò)增，在實(shí)現(xiàn)小農(nóng)家庭以較小成本獲得國家貸款的同時(shí)，將高利貸者排擠出農(nóng)村借貸市場，并將其放貸收益轉(zhuǎn)移到官府手中，最終達(dá)到既解決財(cái)政危機(jī)，又緩解貧困農(nóng)戶因缺乏救助而誘發(fā)的社會危機(jī)的目的。

從制度變遷的視角而言，青苗法在管理體制、監(jiān)管機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)控制、還貸流程等方面，都具有明顯的創(chuàng)新，⑨王曙光：《農(nóng)村信貸機(jī)制設(shè)計(jì)與風(fēng)險(xiǎn)防范：以王安石青苗法為核心》，《長白學(xué)刊》2009年第1期。從而將中國古代災(zāi)荒賑貸制度推到了一個(gè)新的高度。但遺憾的是，青苗法在超越傳統(tǒng)災(zāi)荒賑貸制度內(nèi)在運(yùn)行秩序約束的同時(shí)，也為其黯然退出歷史舞臺埋下了伏筆。原因在于：一方面，利息成為青苗錢放貸與否的首要考量因素，違背了賑貸制度不以取息盈利為目的的道義規(guī)則。另一方面，青苗法的過濾機(jī)制篩除了制度內(nèi)的受益對象，偏離了賑貸制度的道義安排。也正因?yàn)榇?，司馬光等人在批評青苗法時(shí)，均高舉道義大旗，認(rèn)為青苗錢起到了“奪民利”“養(yǎng)奸吏”“擅侵刻”等破壞儒家理想化的君民關(guān)系，指責(zé)青苗法與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會中的主流價(jià)值體系的沖突。⑩楊乙丹、王雅楠：《道義的偏離與創(chuàng)新的失敗：傳統(tǒng)農(nóng)貸制度視角下北宋青苗法之再考量》，《古今農(nóng)業(yè)》2013年第2期。隨之，青苗法不得不黯然退出歷史舞臺。

與公廨本錢和青苗錢相比，明代預(yù)備倉的放貸從“秋成抵斗償官”演變?yōu)楦呃J，更耐人尋味。為了向鄉(xiāng)村貧困農(nóng)戶提供持續(xù)的和制度化的救助性放貸，在明太祖的力推下鋪設(shè)了預(yù)備倉網(wǎng)絡(luò)。其中，“歲兇民饑借給賑之”①《明宣宗實(shí)錄》卷55，宣德四年六月癸未，臺北：“中研院”歷史語言研究所，1962年校印本，第1312頁。和“秋成抵斗還官”②《續(xù)文獻(xiàn)通考》卷27《市糴考》，臺北：新興書局，1965年，第3048頁。，是預(yù)備倉放貸中需要遵循的原則。很顯然，它們符合賑貸制度以貧困農(nóng)戶為放貸對象、不以取息盈利為目的等道義要求。然而，明英宗正統(tǒng)年間（1436-1449），預(yù)備倉在不良官吏的聯(lián)手下，越來越暴露出“倉廩頹塌而不葺，糧米逋負(fù)而不征”③《明英宗實(shí)錄》卷30，正統(tǒng)二年五月辛卯，臺北：“中研院”歷史語言研究所，1962年校印本，第593頁。等問題，進(jìn)而導(dǎo)致“有司于溫飽之家多準(zhǔn)舉借，謂其有抵業(yè)可還，而鰥寡孤獨(dú)應(yīng)恤之人反不得濟(jì)”④《明英宗實(shí)錄》卷98，正統(tǒng)七年十一月辛未，第1974頁。，明顯違背了預(yù)備倉設(shè)計(jì)的初衷。

為了緩解預(yù)備倉空虛問題，成化年間（1465-1487），兵部左侍郎商輅上疏要求對預(yù)備倉糧“年歲通取息一分”，大理寺左少卿宋旻建議“歲收其利三分”，秦州知州傅鼐建議通過“量借官糧為本，每石收息二斗”⑤《明憲宗實(shí)錄》卷43之成化三年六月戊申條、卷86之成化六年十二月壬戌條、卷254之成化二十年七月庚戌條，臺北：“中研院”歷史語言研究所，1962年校印本，第883、1666和4300頁。的方式充實(shí)預(yù)備倉，這些建議在得到朝廷認(rèn)可后開始實(shí)施，“秋成抵斗償官”進(jìn)而演變?yōu)槿∠⒂?/p>

事實(shí)上，無論是公廨本錢還是青苗錢，亦或是預(yù)備倉從“秋成抵斗償官”演變?yōu)楦呃J，均折射出國家放貸時(shí)在賺錢和賺名聲之間糾結(jié)，它們也一再昭示著貧困農(nóng)戶在需要借貸以維持生計(jì)之際，只能苦苦等待頻繁遲到和經(jīng)常缺席的國家救助性放貸的事實(shí)。

六、制度逐漸完備與效率日益下滑

理論上，賑貸制度持續(xù)的“活民”職能要求國家在小農(nóng)家庭青黃不接或因突發(fā)事件而需要借貸之際，第一時(shí)間將錢糧或農(nóng)本以低息貸放給他們。因此，它內(nèi)在地要求在放貸過程中將中間環(huán)節(jié)降到最少，消除時(shí)間滯后問題。

秦漢時(shí)期，人口規(guī)模有限，國家治理結(jié)構(gòu)相對短平，“朝廷-郡國（縣）”的二元架構(gòu)能在很大程度上保障皇權(quán)直接滲透到底層社會。正因?yàn)榇?，?dāng)小農(nóng)家庭難以為繼而需要賑貸之際，最高統(tǒng)治者往往能在特定的交通與技術(shù)條件下，將其意愿直接下達(dá)到散落在各地的糧倉。其中，元狩六年（前117）山東地區(qū)多個(gè)郡國遭受大水災(zāi)，漢武帝派遣使者“虛郡國倉廩以振貧”⑥《漢書》卷24《食貨志下》，第1162頁。，以及始元二年（前85）三月，漢昭帝“遣使者振貸貧民毋種、食者”⑦《漢書》卷7《昭帝紀(jì)七》，第220頁。，就是明顯的例證。

隋唐時(shí)期，國家治理結(jié)構(gòu)的鏈條逐漸拉長，一次典型的國家賑貸不僅需要經(jīng)過“縣→州府→尚書省→皇帝”的多層級申報(bào)，還要經(jīng)過“皇帝→尚書省→戶部→倉部→州府倉曹→縣倉司→貧民”的多層級放貸流程。并且，在申報(bào)賑貸到發(fā)放賑貸的各個(gè)環(huán)節(jié)中，也有許多隱性的技術(shù)限制，具體流程為：“諸倉請求支出→戶部之倉部審核遞覆→倉部下符到司農(nóng)寺→司農(nóng)寺文榜貼示出納→司農(nóng)寺申請倉部勾會→倉部遞覆、下符給木契→司農(nóng)寺以倉部符和木契牒諸倉給用→倉官支給→監(jiān)門衛(wèi)檢查→刑部的比部郎中員外郎與御史合對諸倉進(jìn)行勾稽”。國家向貧困農(nóng)戶發(fā)放救助性借貸鏈條的拉長，由此可見一斑。

兩宋時(shí)期，臃腫的官僚集團(tuán)雖未縱向拉長國家治理結(jié)構(gòu)的鏈條，但卻使其明顯橫向擴(kuò)展。賑貸、賑糶和賑給的政策分野及其背后的差異化運(yùn)作機(jī)制，就是兩宋救荒技術(shù)精細(xì)化和荒政活動橫向擴(kuò)展的明顯體現(xiàn)?！爸T州歲歉，必發(fā)常平、惠民諸倉粟，或平價(jià)以糶，或貸以種食，或直以振給之”⑧《宋史》卷178《食貨·役法上六·振恤》，北京：中華書局，1977年，第4335頁。，道出了三者在荒政中的分離；“市井宜賑糶，鄉(xiāng)村宜賑貸，貧乏不能自存者宜賑濟(jì)”⑨《宋會要輯稿》食貨68之98-99，北京：中華書局，1957年，第6302-6303頁。，大致明晰了三者的作用對象和空間。而成功實(shí)施有借有還的賑貸、低價(jià)購買的賑糶或無償給予的賑給的關(guān)鍵，在于災(zāi)民統(tǒng)計(jì)與分層、災(zāi)情勘測與分級等技術(shù)的精細(xì)運(yùn)用。為此，宋王朝以田產(chǎn)為主要依據(jù)、以縣為單位，通過規(guī)劃各等民戶的比例，按比例將鄉(xiāng)村主戶劃分為5個(gè)等級。⑩邢鐵：《從戶等劃分說宋代鄉(xiāng)村家庭經(jīng)濟(jì)》，《宋史研究論叢》2014年第15輯，第123-135頁。并在災(zāi)荒中廣泛實(shí)施戶口調(diào)查登記的抄劄制度，動態(tài)地掌握災(zāi)民的具體情況。與此同時(shí)，又按照災(zāi)害的嚴(yán)重程度及造成的后果，將災(zāi)情分為10個(gè)等級。當(dāng)災(zāi)害發(fā)生后，會向鄉(xiāng)村中有一定資產(chǎn)的三、四等戶低息或無息放貸口糧或農(nóng)本，以達(dá)到自救的目的。①宋神宗元豐年間以后，主要以災(zāi)傷七分為界，七分以下為通常賑糶，七分以上則賑給和賑貸。紹興后期一直到南宋滅亡，大致又以五分為界分別實(shí)施賑貸、賑糶或賑給（李華瑞：《抄劄救荒與宋代賑災(zāi)戶口的調(diào)查統(tǒng)計(jì)》，《歷史研究》2012年第6期）。由此看來，農(nóng)戶家庭能否及時(shí)得到官府的救助性放貸，不僅取決于自身的資產(chǎn)水平和災(zāi)害是否爆發(fā)，還取決于對二者的具體評估中耗費(fèi)的時(shí)間成本，賑貸的技術(shù)性門檻悄然固化。

宋代的荒政與救災(zāi)技術(shù)被元、明、清王朝承繼，但也有明顯的改變。一方面，從中央到地方的五級行政架構(gòu)使災(zāi)荒行政的鏈條再次拉長。另一方面，救災(zāi)流程和技術(shù)進(jìn)一步精細(xì)化。其中，元代的災(zāi)荒賑濟(jì)分化出定額賑濟(jì)、計(jì)口定額賑濟(jì)、計(jì)口定期賑濟(jì)、量戶定額賑濟(jì)和定量定期混合賑濟(jì)等多種模式。明朝實(shí)施了“急賑-報(bào)災(zāi)-勘災(zāi)-決策-審戶-賑濟(jì)”的救災(zāi)流程。②鞠明庫：《明代救災(zāi)的基本程序與效率》，《蘭州學(xué)刊》2014年第5期。清朝則以法律的形式明確了“夏災(zāi)限于六月盡，秋災(zāi)限于九月盡”的報(bào)災(zāi)時(shí)限（甘肅后推一個(gè)月），“自六分至十分者為成災(zāi)，五分以下為勘不成災(zāi)”的勘災(zāi)原則，以及“災(zāi)十分者，極貧四月，次貧三月；災(zāi)九分者，極貧三月，次貧二月；八、七分者，極貧二月，次貧一月；災(zāi)六分者，極貧一月；五分者，酌借一月口糧，正賑加賑米數(shù)，皆按日散給，大口日五合，小口半之”的賑濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)。③光緒《欽定大清會典》卷20。轉(zhuǎn)引自李紅英、池子華：《晚清時(shí)期災(zāi)荒應(yīng)急法律的文本分析》，《人民論壇》2013年第5期。

荒政制度的完善和救荒技術(shù)的精細(xì)化，是官僚政治發(fā)展的必然產(chǎn)物，也是對原有荒政弊端的防范與革除，同時(shí)也折射出皇權(quán)與官僚集團(tuán)的內(nèi)在沖突。在救荒領(lǐng)域國家與農(nóng)民的關(guān)系越來越疏遠(yuǎn)，國家向農(nóng)民發(fā)放救助性借貸的成本越來越高。而賑貸制度的效率在此過程中逐漸耗散，恐怕在所難免。其中，洪武二十六年（1393）明太祖詔令“自今遇歲饑，先貸后聞，著為令”④《明太祖實(shí)錄》卷227，洪武二十六年四月乙亥，臺北：“中研院”歷史語言研究所，1962年校印本，第3311頁。，《大清律例》規(guī)定“天下有司凡遇歲饑，先發(fā)倉廩賑貸，然后具奏，請旨寬恤”⑤田濤、鄭秦點(diǎn)校：《大清律例》，北京：法律出版社，1999年，第192頁。等等，一再印證了賑貸在荒政制度完善的過程中效率損失的事實(shí)。但這些試圖縮短賑貸鏈條和簡化賑貸流程的努力，與官僚體制的發(fā)展背道而馳，難以真正改變賑貸制度越來越固化的運(yùn)行格局。其結(jié)果是，“其遇兇荒水旱，民餓莩相枕藉，茍上無賑貸之令，雖良有司亦坐守鍵閉，不敢發(fā)升合以拯其下”⑥《王文成全書》卷23《新建預(yù)備倉記》，景印文淵閣四庫全書本，第646頁。，成為中國古代災(zāi)荒賑貸制度運(yùn)行中的集中縮影。于是，“需要放貸的時(shí)候卻得不到”這一現(xiàn)象，無形中得到了固化。

總而言之，中國歷史上的災(zāi)荒賑貸制度是一個(gè)“尚未破解的謎團(tuán)”⑦張杰：《農(nóng)戶、國家與中國農(nóng)貸制度：一個(gè)長期視角》，《金融研究》2005年第2期。。之所以如此，不僅在于它3000余年的悠久運(yùn)行歷程，更在于它獨(dú)特的政治經(jīng)濟(jì)邏輯和耐人尋味的運(yùn)行悖論。前述諸多現(xiàn)象一再印證了如下事實(shí)：（1）在中國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會中，賑貸通常不是由災(zāi)荒決定的，也不是由貧困農(nóng)戶的借貸需求決定的，放與不放、放多放少、放給誰，很大程度上取決于統(tǒng)治者的道義自覺。（2）追求穩(wěn)定的權(quán)力預(yù)期和最大程度的道義收益，是驅(qū)使統(tǒng)治者實(shí)施賑貸的最基本的動力源。如果執(zhí)政者的權(quán)力預(yù)期較短，不愿意接受更多的道義約束，那么，王朝的賑貸職能就會明顯萎縮，國家賑貸事業(yè)就會明顯凋敝。反之則反是。（3）國家發(fā)放的賑貸能否發(fā)揮效力，不在于通過什么途徑發(fā)放，也不在于如何使用，而在于發(fā)放給誰。進(jìn)而言之，賑貸制度的績效并不取決于制度是否規(guī)范、運(yùn)行機(jī)制是否完善、信用技術(shù)是否發(fā)達(dá)，而是取決于能否在特定的時(shí)機(jī)發(fā)放給特定的對象。