高 飛

為落實(shí)黨的十八屆三中全會提出的“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度”的政策精神，中國先后開展農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)，并在2018年中央一號文件（即《中共中央、國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》）強(qiáng)調(diào)“探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”，從而正式確立了農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的新的土地權(quán)利結(jié)構(gòu)。在農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”政策中，無論是宅基地所有權(quán)，還是農(nóng)戶資格權(quán)和宅基地使用權(quán)，在性質(zhì)上都屬于民事權(quán)利的范疇，理順上述“三權(quán)”之間的關(guān)系并通過設(shè)計一定的制度構(gòu)建方案，使它們順暢融入民事權(quán)利體系之中，是當(dāng)前各界擬解決的關(guān)鍵性問題。然而，“任何權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，不僅關(guān)涉權(quán)利人的利益，而且關(guān)涉義務(wù)人、國家和社會的利益”，①姚輝主編：《民法總則基本理論研究》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2019年，第254頁。因此，對民事權(quán)利的內(nèi)容和行使進(jìn)行限制在現(xiàn)代法律制度中成為一種普遍現(xiàn)象，其中對民事權(quán)利的限制包括私法限制與公法限制。農(nóng)村宅基地功能多元，其作為財產(chǎn)權(quán)客體，承載著所有權(quán)人和宅基地使用權(quán)人的私益，而作為一種農(nóng)村土地資源，其又承載著不同層次的公共利益。農(nóng)村宅基地承載的“私益”的實(shí)現(xiàn)正是宅基地“三權(quán)分置”政策法制化承擔(dān)的制度使命，而其承載的“公共利益”則往往以公法規(guī)范的形式表現(xiàn)出來，一方面為行政機(jī)關(guān)的農(nóng)村宅基地管理行為劃定了邊界，另一方面也成為限制農(nóng)村宅基地上民事權(quán)利的內(nèi)容與行使的公法因素。由于公法限制作為農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”政策入法的基礎(chǔ)至今尚未得到學(xué)界充分的關(guān)注和討論，故在研究過程中突破僅從私法視角展開的偏狹視野，并將其放在公法與私法之制度互動、銜接的框架中進(jìn)行體系化分析極為必要。本文擬對農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”政策入法中的政府作用及其權(quán)力運(yùn)行界限進(jìn)行探討，以明晰農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”政策之法律表達(dá)的公法基礎(chǔ)，希望對推進(jìn)農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”政策的法制（治）化建構(gòu)有所裨益。

一、農(nóng)村宅基地管理制度的應(yīng)然目標(biāo)

農(nóng)村宅基地制度完善是助推鄉(xiāng)村振興之制度建設(shè)的重要內(nèi)容，也是深化農(nóng)村土地制度改革實(shí)踐中亟待解決的重大疑難問題。根據(jù)2018年中央一號文件的規(guī)定，產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總要求，這不僅指明了農(nóng)村土地制度改革深化的制度供給路徑，更是確立了農(nóng)村宅基地制度進(jìn)一步發(fā)展的行動指南。由于鄉(xiāng)村振興是一個管全面、管長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略，從而決定了農(nóng)村宅基地管理制度的目標(biāo)具有復(fù)雜性和多元性。從中國現(xiàn)階段的社會時空環(huán)境來看，政府在管理農(nóng)村宅基地時應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)追求以下三個目標(biāo)：

（一）助力宜居鄉(xiāng)村建設(shè)

農(nóng)村宅基地是農(nóng)村村民用于建造住宅及其附屬設(shè)施的土地。《中華人民共和國憲法》第10條第2款規(guī)定，宅基地屬于集體所有；同時，《中華人民共和國物權(quán)法》第13章專章規(guī)定了“宅基地使用權(quán)”，將農(nóng)村村民享有的居住權(quán)益以法律形式固定下來。從土地用途來看，農(nóng)村宅基地應(yīng)當(dāng)屬于集體建設(shè)用地的范疇，但宅基地具有濃厚的社會保障功能，只有農(nóng)村村民才有權(quán)基于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份無償取得宅基地使用權(quán)建住宅，此一特性使宅基地使用權(quán)與其他用途的集體建設(shè)用地使用權(quán)相區(qū)別，從而作為一種獨(dú)立的土地權(quán)利類型在法律中予以規(guī)范。

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施過程中，生態(tài)宜居是關(guān)鍵。根據(jù)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》的規(guī)定，衡量生態(tài)宜居的主要指標(biāo)為“畜禽糞污綜合利用率”“村莊綠化覆蓋率”“對生活垃圾進(jìn)行處理的村占比”和“農(nóng)村衛(wèi)生廁所普及率”，可見，加強(qiáng)農(nóng)村突出環(huán)境問題的綜合治理，為農(nóng)民創(chuàng)造優(yōu)美宜居的生產(chǎn)生活環(huán)境和美好家園，是建設(shè)生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村的主要舉措。盡管生態(tài)宜居以解決農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題為核心內(nèi)容，但“人的宜居”無疑是最終的追求，而在以人民為中心的發(fā)展思想引領(lǐng)下，“建設(shè)生態(tài)宜居的鄉(xiāng)村，需要生產(chǎn)、生活和生態(tài)協(xié)同聯(lián)動”①李周：《鄉(xiāng)村生態(tài)宜居水平提升策略研究》，《學(xué)習(xí)與探索》2019年第7期。。農(nóng)村宅基地作為承擔(dān)農(nóng)村地區(qū)居民居住功能的土地資源，自然不能被排除于“生態(tài)宜居”目標(biāo)的追求之外。

對農(nóng)村宅基地進(jìn)行管理一直是《土地管理法》的重要任務(wù)之一。2004年《土地管理法》第62條第2款規(guī)定，“農(nóng)村村民建住宅，應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃”。由此可知，作為農(nóng)村村民住宅的載體，農(nóng)村宅基地上權(quán)利的行使將受到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃的制約。根據(jù)當(dāng)時法律的規(guī)定及編制實(shí)踐不難發(fā)現(xiàn)，土地利用總體規(guī)劃的編制既應(yīng)當(dāng)以國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃為依據(jù)，又不得與國土整治和資源環(huán)境保護(hù)的要求相違背，還必須滿足土地供給能力以及各項建設(shè)對土地的需求，而且各種各樣的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、行業(yè)規(guī)劃、文物保護(hù)規(guī)劃等專項規(guī)劃也是編制土地利用總體規(guī)劃時應(yīng)當(dāng)考量的因素。盡管這些不同種類的規(guī)劃都在各級政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下予以編制和實(shí)施，但由于規(guī)劃編制和組織實(shí)施的權(quán)力分屬于不同的政府機(jī)關(guān)，以致相互之間的有機(jī)聯(lián)系被人為地割裂，且造成了職能交叉重復(fù)甚至出現(xiàn)了權(quán)力行使盲區(qū)等情況，導(dǎo)致政府各職能部門之間爭論不斷，加之各種規(guī)劃在規(guī)劃目標(biāo)、編制方法、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)參數(shù)等方面存在差異，使得規(guī)劃不一致、不協(xié)調(diào)乃至相互沖突等問題層出不窮。②程雪陽：《新〈土地管理法〉土地用途管制制度改革的得與失》，《中國法律評論》2019年第5期。因此，實(shí)踐中的土地利用總體規(guī)劃在落實(shí)見效方面難以讓人滿意，從而經(jīng)常受到各界的責(zé)難。

針對土地利用總體規(guī)劃編制與實(shí)施存在的弊端，新《土地管理法》（即于2019年8月26日被第三次修正的《土地管理法》）明確了國土空間規(guī)劃體系的法律地位，致力于以國土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)、以用途管制為主要手段的國土空間開發(fā)保護(hù)新格局的構(gòu)建及落實(shí)，以便通過“一個規(guī)劃、一張藍(lán)圖”從法律上有效解決規(guī)劃重疊沖突、職責(zé)交叉重復(fù)、地方規(guī)劃朝令夕改等問題。①魏莉華：《新〈土地管理法〉的精神實(shí)質(zhì)及其貫徹實(shí)施》，《中國土地》2019年第11期。此處所謂的針對農(nóng)村宅基地管理的國土空間規(guī)劃的法律制度，就是用于制約農(nóng)村村民建住宅的“村莊規(guī)劃”制度，規(guī)定于新《土地管理法》第62條第3款。由于作為國土空間規(guī)劃體系的最基本組成部分，村莊規(guī)劃以“全域空間+全類型要素”為對象，從而使其成為國土開發(fā)格局得到優(yōu)化并有助于促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的空間載體；同時，村莊規(guī)劃對全域國土空間進(jìn)行綜合統(tǒng)籌，對山水林田湖草等自然資源予以統(tǒng)一規(guī)劃，鞏固了生態(tài)與資源的安全底線，②蘇志軍：《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下村莊規(guī)劃編制的思路及方法》，《南方國土資源》2018年第9期。故受村莊規(guī)劃制約的農(nóng)村宅基地管理制度符合生態(tài)宜居的要求，從而必能在宜居鄉(xiāng)村建設(shè)過程中發(fā)揮積極作用。

（二）確保土地合理利用

鄉(xiāng)村振興是一個系統(tǒng)工程。由于土地是農(nóng)民的“命根子”和國家的“生命線”，故將農(nóng)民與土地的關(guān)系處理好是堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的主線，其中的一個重要方面就是確保有限的農(nóng)村土地資源依法得到合理高效利用。當(dāng)前，作為居住用地的農(nóng)村宅基地在利用過程中面臨的問題日益突出：一方面是城鎮(zhèn)建設(shè)用地缺口較大，致使農(nóng)村宅基地的供給越來越緊張，在一些農(nóng)村地區(qū)甚至因新增宅基地困難而無法滿足“一戶一宅”的基本需求；另一方面，盡管法律制度及相關(guān)政策對農(nóng)村宅基地管理極其嚴(yán)格，但實(shí)踐中這些管理制度卻沒有真正取得實(shí)效，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地在一些農(nóng)村地區(qū)又處于無序擴(kuò)張的狀態(tài)；同時，因外出務(wù)工農(nóng)民人數(shù)增多，不少農(nóng)村村民舉家進(jìn)城落戶，以致大量農(nóng)村宅基地長期被閑置，不僅造成了鄉(xiāng)村“空心化”，而且也使農(nóng)村宅基地浪費(fèi)成為一種較為普遍的現(xiàn)象。③韓俊主編：《實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略五十題》，北京：人民出版社，2018年，第242頁。據(jù)2013年九三學(xué)社調(diào)查，農(nóng)村宅基地面積每年以1%的速度增加，卻有1/4的住房常年無人居?。涣頁?jù)自然資源部不完全統(tǒng)計，全國至少有7000萬套農(nóng)房和3000萬畝宅基地閑置。④鄭振源：《農(nóng)村宅基地制度改革芻議》，《中國法律評論》2019年第5期?？梢?，農(nóng)村宅基地在利用管理方面亂象叢生，管理效果與現(xiàn)行法律和政策的規(guī)定尚有較大的差距。

面對農(nóng)村宅基地不能滿足基本需求與大量閑置、浪費(fèi)并存的矛盾現(xiàn)實(shí)，新《土地管理法》第62條在繼續(xù)堅持“一戶一宅”原則的基礎(chǔ)上，增加了“戶有所居”的農(nóng)村村民居住權(quán)益保障方式，即人多地少、宅基地面積有限、無法保障一戶擁有一處宅基地的農(nóng)村地區(qū)，在充分尊重農(nóng)村村民意愿的前提下，可以采取“戶有所居”的措施來保障農(nóng)村村民實(shí)現(xiàn)居住權(quán)益。這種規(guī)定是立法者基于問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，在修法中力圖回應(yīng)中國農(nóng)村土地制度改革的實(shí)際追求，力爭妥當(dāng)解決現(xiàn)實(shí)難題的創(chuàng)造性舉措。⑤陳小君：《〈土地管理法〉修法與新一輪土地改革》，《中國法律評論》2019年第5期。盡管較之于“一戶一宅”，在居住權(quán)益方面僅受“戶有所居”保障的農(nóng)村村民的生活會有一定的不便，但這無疑是人地矛盾突出情形下為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村村民居住權(quán)益所能夠設(shè)置的一條底線規(guī)則，該規(guī)則使農(nóng)村村民的基本人權(quán)得到實(shí)實(shí)在在地保障，體現(xiàn)了新《土地管理法》在立法理念上的進(jìn)步。

因隨著農(nóng)民收入的持續(xù)增收，擴(kuò)大宅基地面積成為農(nóng)村村民提高生活水平的一種外在表現(xiàn)，由此造成部分農(nóng)村村民在農(nóng)村宅基地供不應(yīng)求時一邊占用承包地建住宅，一邊又以原宅基地屬于“祖宅”為由建新不拆舊，從而造成一戶多宅、宅基地閑置和耕地資源的破壞。在農(nóng)村宅基地管理中存在的上述“批不了”“管不住”“退不出”的問題，使得農(nóng)村村民違法違規(guī)利用宅基地的行為無序蔓延。⑥徐剛：《農(nóng)村宅基地要加強(qiáng)管理、有序放活——代表委員談農(nóng)村宅基地問題》，《農(nóng)村經(jīng)營管理》2019年第4期。新《土地管理法》在進(jìn)一步強(qiáng)化耕地保護(hù)的基礎(chǔ)上，于第62條在規(guī)制農(nóng)村宅基地時特別強(qiáng)調(diào)盡量使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地，不得占用永久基本農(nóng)田，從而為充分利用閑置的農(nóng)村宅基地指明了方向，也為落實(shí)保護(hù)耕地的基本國策增加了另一重“保險”。

（三）營造地權(quán)實(shí)現(xiàn)環(huán)境

自2018年中央一號文件正式確立農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的土地權(quán)利結(jié)構(gòu)后，如何“適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”成為各界探討的核心問題?！斑m度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”作為政策話語，在表述上存在適度放活的到底是“宅基地”還是“宅基地使用權(quán)”的疑問，但無論如何理解都不能回避其將農(nóng)村宅基地推向市場的企圖。長期以來，理論界對于是否應(yīng)當(dāng)允許宅基地使用權(quán)進(jìn)入市場眾說紛紜：有學(xué)者主張完全開禁農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，受讓主體除農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員外，還應(yīng)當(dāng)包括城鎮(zhèn)居民；①張廣榮：《我國農(nóng)村集體土地民事立法研究論綱——從保護(hù)農(nóng)民個體土地權(quán)利的視角》，北京：中國法制出版社，2007年，第110頁。有學(xué)者主張農(nóng)村宅基地應(yīng)當(dāng)封閉流轉(zhuǎn)，即受讓主體必須限于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員；②孟勤國：《物權(quán)法開禁農(nóng)村宅基地交易之辯》，《法學(xué)評論》2005年第4期。也有學(xué)者主張，應(yīng)當(dāng)完全禁止農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)，也就是在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間也應(yīng)當(dāng)禁止流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)；③中國物權(quán)法研究課題組（課題組負(fù)責(zé)人：梁慧星）：《中國物權(quán)法草案建議稿：條文、說明、理由與參考立法例》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年，第485頁。還有學(xué)者主張應(yīng)當(dāng)有條件、逐步放開農(nóng)村宅基地使用權(quán)市場。④陳小君等：《田野、實(shí)證與法理：中國農(nóng)村土地制度體系構(gòu)建》，北京：北京大學(xué)出版社，2012年，第146頁。上述關(guān)于建立農(nóng)村宅基地市場的理論分歧至今依然如故。

從農(nóng)村宅基地法律制度體系來看，根據(jù)1988年《土地管理法》的規(guī)定，享有農(nóng)村宅基地使用權(quán)的主體不僅包括“農(nóng)村居民”，而且還包括“城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民”，加之該《土地管理法》第2條第4款明確規(guī)定，“國有土地和集體所有的土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”，可見，當(dāng)時的法律制度為農(nóng)村宅基地市場的發(fā)育發(fā)展留下了較大空間。此后，由于建設(shè)用地失控使得耕地保護(hù)面臨的壓力越來越大，國家為了嚴(yán)控建設(shè)用地規(guī)模，在1998年修改《土地管理法》時強(qiáng)化了對農(nóng)村宅基地的管制，明確取得并享有宅基地使用權(quán)的權(quán)利由農(nóng)村村民專享，同時還通過一系列政策禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住房或小產(chǎn)權(quán)房，從而導(dǎo)致了以下結(jié)果：盡管《土地管理法》仍然規(guī)定“土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”，法律也未禁止宅基地使用權(quán)隨農(nóng)民住房流轉(zhuǎn)，但政策對宅基地使用權(quán)的受讓主體的限制造成農(nóng)村宅基地市場急劇萎縮。⑤張堅主編：《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的實(shí)證分析與法律構(gòu)造》，北京：法律出版社，2017年，第81頁。可以說，《土地管理法》1998年修改在農(nóng)村宅基地市場化發(fā)展方面形成了一個制度的“分水嶺”。

然而，實(shí)踐中的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象并沒有因為法律的消極應(yīng)對與政策的禁止而消失。2007年5-8月，“農(nóng)村土地問題立法研究”課題組在江蘇、山東、廣東、湖北、湖南、河南、山西、四川、貴州、黑龍江等10個省份30縣（市、區(qū)）90個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）180村對1779個農(nóng)戶進(jìn)行調(diào)研，面對“你們村有人將宅基地轉(zhuǎn)讓給其他人使用嗎”這一問題，表示本村有轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)行為的受訪農(nóng)戶占36.35%，也有62.84%的受訪農(nóng)戶表示沒有。⑥陳小君等：《農(nóng)村土地問題立法研究》，北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2012年，第19頁。后為強(qiáng)化調(diào)研問題的針對性，“農(nóng)村土地問題立法研究”課題組于2009年7-8月在黑龍江、山東、貴州和湖北等4個省份8縣（市、區(qū)）24鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）48村對480個農(nóng)戶進(jìn)行了補(bǔ)充調(diào)研，在問及“你們村有沒有農(nóng)戶將宅基地（或住房）轉(zhuǎn)讓給城鎮(zhèn)人”這一問題時，有13.8%的受訪農(nóng)戶表示“有”轉(zhuǎn)讓宅基地的情形。⑦陳小君等：《農(nóng)村土地問題立法研究》，第87頁。可見，農(nóng)村宅基地市場需求一直較為旺盛，在法律與政策關(guān)閉農(nóng)村宅基地市場的“大門”后，這些交易在一定程度上仍然存在，只不過這種交易一般是通過隱形市場進(jìn)行的。

由于市場機(jī)制從來就是人為建構(gòu)的，而建構(gòu)者在建構(gòu)市場機(jī)制時，總是根據(jù)自己的需要，去建構(gòu)符合自己的利益訴求、意識形態(tài)和價值觀立場的那種市場模式。⑧薛軍：《批判民法學(xué)的理論建構(gòu)》，北京：北京大學(xué)出版社，2012年，第18頁。因此，在明確農(nóng)村宅基地管理中政府權(quán)力范圍的基礎(chǔ)上，理清農(nóng)村宅基地上的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，營造一個符合新時代需求、有助于農(nóng)村宅基地上權(quán)利實(shí)現(xiàn)的土地市場，對于“適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、新《土地管理法》中農(nóng)村宅基地管理制度檢視

農(nóng)村宅基地管理制度為鄉(xiāng)村振興實(shí)現(xiàn)而擬達(dá)成的上述制度目標(biāo)，從公法上構(gòu)成農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”政策中“三權(quán)”實(shí)現(xiàn)的限制，其內(nèi)容主要由新《土地管理法》第62條予以規(guī)范。盡管在全國“三塊地”改革聯(lián)動過程中，很多試點(diǎn)地區(qū)結(jié)合農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”政策對農(nóng)村宅基地管理制度進(jìn)行了主動探索，然而，新《土地管理法》卻較少總結(jié)吸收試點(diǎn)中的成功經(jīng)驗，以致原本在法律制度中存在的關(guān)鍵性問題仍然沒有得到妥善的解決。如果以農(nóng)村宅基地管理制度改革的應(yīng)然目標(biāo)來檢視新《土地管理法》的規(guī)則內(nèi)容，其中所涉農(nóng)村宅基地管理制度主要存在以下缺陷：

（一）政府權(quán)力運(yùn)行越位

對農(nóng)村宅基地進(jìn)行管理是政府的權(quán)力，但無法律則無行政，行政權(quán)力只有在法律的范圍內(nèi)才具有合法性，①章劍生：《現(xiàn)代行政法總論》，北京：法律出版社，2019年，第42頁。因此，應(yīng)當(dāng)明確農(nóng)村宅基地管理中政府權(quán)力的行使范圍，以便確保政府權(quán)力在法定空間中運(yùn)行，從而切實(shí)保障農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”后“三權(quán)”之權(quán)利人享有的合法權(quán)益得到充分實(shí)現(xiàn)。

當(dāng)前，囿于實(shí)踐中農(nóng)村宅基地的社會保障功能定位，中國法律和政策對宅基地使用權(quán)的取得、流轉(zhuǎn)、消滅等做出了一系列限制，如宅基地使用權(quán)取得主體的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份、“一戶一宅”原則、“面積限定”原則、禁止宅基地流轉(zhuǎn)給城鎮(zhèn)居民等。②陳小君：《宅基地使用權(quán)的制度困局與破解之維》，《法學(xué)研究》2019年第3期。新《土地管理法》為保障農(nóng)村村民的居住權(quán)益，在補(bǔ)充和完善“一戶一宅”原則時提出了“戶有所居”的底線保障規(guī)則，其中對于誰應(yīng)當(dāng)是承擔(dān)保障農(nóng)村村民“戶有所居”這一底線權(quán)利的義務(wù)主體，新《土地管理法》的規(guī)定顯然需要檢討。

其實(shí)，無論是“一戶一宅”還是“戶有所居”，都是通過向農(nóng)村村民提供一定的宅基地來保障其居住權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，其中以供地主體作為義務(wù)主體無疑具有可操作性。在中國，農(nóng)村村民建住宅使用的是集體土地，而農(nóng)村宅基地的所有權(quán)屬于集體。早在1993年，《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》第18條便已規(guī)定，在村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)，農(nóng)村村民有建住宅需求的，應(yīng)當(dāng)先向行使集體土地所有權(quán)的村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會提出建造住宅的申請，經(jīng)村民會議討論并通過后，才能夠由相關(guān)政府機(jī)關(guān)按照法定程序辦理審批手續(xù)。剛剛通過的《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、自然資源部關(guān)于規(guī)范農(nóng)村宅基地審批管理的通知》（農(nóng)經(jīng)發(fā)[2019]6號）也強(qiáng)調(diào)，“符合宅基地申請條件的農(nóng)戶，以戶為單位向所在村民小組提出宅基地和建房（規(guī)劃許可）書面申請”?？梢?，無論是在法律層面還是在政策層面，農(nóng)村宅基地的供給主體均為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。

然而，新《土地管理法》卻將保障農(nóng)村村民“戶有所居”之權(quán)利實(shí)現(xiàn)的義務(wù)主體確定為縣級人民政府，使得在農(nóng)村宅基地管理方面政府權(quán)力的運(yùn)行出現(xiàn)越位。就法律運(yùn)行邏輯來看，作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，農(nóng)村村民可以基于成員權(quán)要求所屬農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為其分配宅基地用以建住宅，以保障其享有的居住權(quán)益得以實(shí)現(xiàn)；同時，由于中國實(shí)行土地的社會主義公有制，集體土地不僅應(yīng)當(dāng)承擔(dān)財產(chǎn)職能也要承擔(dān)一定的公共職能，這種公共職能表現(xiàn)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對其成員須擔(dān)負(fù)一定的保障義務(wù)和安置義務(wù)，③高飛：《落實(shí)集體土地所有權(quán)的法制路徑——以民法典物權(quán)編編纂為線索》，《云南社會科學(xué)》2019年第1期。而向需要建住宅的農(nóng)村村民提供宅基地正是其中應(yīng)有之意。新《土地管理法》將實(shí)現(xiàn)“戶有所居”的保障義務(wù)交由縣級人民政府行使，無論最終是否向農(nóng)村村民提供相應(yīng)的宅基地，縣級人民政府都只能采用一定的行政手段來達(dá)成目標(biāo)，結(jié)果都是行政權(quán)力深度介入到集體土地所有權(quán)的行使過程，作為民事權(quán)利的宅基地所有權(quán)的行使不可避免地會被蒙上公權(quán)力色彩。

可見，新《土地管理法》苛以縣級人民政府保障農(nóng)村村民“戶有所居”權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，與農(nóng)村宅基地管理的政策精神相違背，也不符合私法領(lǐng)域的農(nóng)村土地權(quán)利運(yùn)行的本質(zhì)特征。同時，由縣級人民政府以公權(quán)力方式干預(yù)或代替農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織行使集體土地所有權(quán)，將造成農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的民事主體地位難以依法確立的惡果，落實(shí)宅基地所有權(quán)的制度規(guī)劃也將隨之化為泡影。

（二）政府管理職責(zé)弱化

在農(nóng)村宅基地制度改革方面，既要使農(nóng)村村民的居住權(quán)益得到保障，又要優(yōu)化農(nóng)村土地資源配置，節(jié)約集約用地，提高土地利用效率，這是1998年修改《土地管理法》時對農(nóng)村宅基地進(jìn)行嚴(yán)控的重要考量因素，也是此后政策一直遵循的制度精神。2018年中央一號文件將“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策”“嚴(yán)格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會所”“調(diào)整優(yōu)化村莊用地布局，有效利用農(nóng)村零星分散的存量建設(shè)用地”等作為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過程中制度建設(shè)的組成部分，2019年中央一號文件（即《中共中央、國務(wù)院關(guān)于堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好‘三農(nóng)’工作的若干意見》）強(qiáng)調(diào)“開展閑置宅基地復(fù)墾試點(diǎn)”，同樣是在踐行保護(hù)農(nóng)村村民居住權(quán)益和節(jié)約集約用地的制度精神。

目前，針對“一戶多宅”、超占面積和宅基地閑置等突出問題，“明顯存在無人管、不敢管或管理依據(jù)不足，歸責(zé)不明的問題”。①陳小君：《〈土地管理法〉修法與新一輪土地改革》，《中國法律評論》2019年第5期。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為農(nóng)村宅基地所有權(quán)人，其享有的所有權(quán)既應(yīng)承擔(dān)宅基地使用權(quán)這一負(fù)擔(dān)，也為其督促宅基地使用權(quán)人合理利用宅基地提供了法律上的依據(jù)。然而，農(nóng)村村民使用宅基地建住宅時，必須遵循鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃和村莊規(guī)劃，這兩種規(guī)劃是行政機(jī)關(guān)基于特定的目標(biāo)面向未來做出的預(yù)先安排，對宅基地所有權(quán)人和宅基地使用權(quán)人都具有約束力，因此，在評判農(nóng)村村民建住宅是否違反相關(guān)規(guī)劃時，政府機(jī)關(guān)不得置身事外。同時，政策和法律要求農(nóng)村村民建住宅使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地，目的在于避免實(shí)踐中較為頻繁的建住宅時非法占用承包地的現(xiàn)象，②在實(shí)踐中，農(nóng)村村民建住宅時的宅基地來源有承包地、閑置地、他人建設(shè)用地或承包地，其中承包地是最主要的來源，而且大多屬于被非法占用的承包地。參見杜偉等：《農(nóng)村宅基地退出與補(bǔ)償機(jī)制研究》，北京：科學(xué)出版社，2015年，第135-137頁。這與加強(qiáng)耕地保護(hù)具有密切關(guān)系，而在加強(qiáng)耕地保護(hù)方面政府機(jī)關(guān)同樣有不可推卸的責(zé)任。

長期以來，中國一直實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，新《土地管理法》延續(xù)了以往的立法精神，該法將“基本農(nóng)田”提升為“永久基本農(nóng)田”，以凸顯國家嚴(yán)格保護(hù)耕地的堅定意志，并增強(qiáng)全社會重視耕地保護(hù)的意識。在農(nóng)村宅基地管理方面，新《土地管理法》明確規(guī)定農(nóng)村村民建住宅“不得占用永久基本農(nóng)田”，正是加強(qiáng)耕地保護(hù)的立法態(tài)度之體現(xiàn)。然而，新《土地管理法》第62條第3款卻規(guī)定，農(nóng)村村民建住宅“盡量”使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地，這完全脫離了耕地保護(hù)的剛性需求，回避了農(nóng)村宅基地管理實(shí)踐中的突出矛盾，為現(xiàn)實(shí)中占用承包地建房開了“口子”，也給政府推卸自己的土地管理職責(zé)提供了理由。③陳小君：《〈土地管理法〉修法與新一輪土地改革》，《中國法律評論》2019年第5期。陳小君教授在文章中是針對村集體經(jīng)濟(jì)組織的責(zé)任落實(shí)情況來論述的，但仔細(xì)分析可以發(fā)現(xiàn)，該條規(guī)定對于政府機(jī)關(guān)履行土地管理責(zé)任也存在同樣的規(guī)范缺陷?？梢?，新《土地管理法》在農(nóng)村宅基地管理制度設(shè)計上弱化了政府的土地管理責(zé)任，將對農(nóng)村村民的硬性約束變成了由其自我約束，從而導(dǎo)致在面對農(nóng)村村民建住宅占用承包地的挑戰(zhàn)時，增強(qiáng)耕地保護(hù)的法律規(guī)范僅能發(fā)揮一定的宣示價值。

（三）政府行為邊界模糊

在當(dāng)代社會，依法行政理念已經(jīng)深入人心。為不斷開創(chuàng)依法治國新局面，習(xí)近平總書記反復(fù)強(qiáng)調(diào)，“堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)”。④習(xí)近平：《習(xí)近平談治國理政》，北京：外文出版社，2014年，第144頁。為落實(shí)依法行政理念，必須堅守行政職權(quán)法定規(guī)則，也就是政府機(jī)關(guān)的行政權(quán)力必須是依法授予的，否則該行政權(quán)力的行使將被認(rèn)定為不合法。盡管因為法律中存在大量的不確定法律概念，使得行政機(jī)關(guān)有權(quán)根據(jù)具體情況予以自由裁量，以致以人大立法導(dǎo)控行政在很多時候顯得乏力，不少法律規(guī)范如同“空白委任狀”，只能由行政機(jī)關(guān)基于個案的特殊情形填補(bǔ)其內(nèi)容，⑤章劍生：《現(xiàn)代行政法總論》，北京：法律出版社，2019年，第42頁。但是，盡可能制定確定性的法律規(guī)范以便行政機(jī)關(guān)精準(zhǔn)把握立法意圖，并明確行政權(quán)力的運(yùn)行空間，仍然是行政立法的重要目標(biāo)，這在規(guī)制政府對農(nóng)村宅基地之管理權(quán)力的行使方面也不例外。

在新《土地管理法》中，政府管理農(nóng)村宅基地的規(guī)范有多處在表述上呈現(xiàn)出模糊性，使得政府在管理農(nóng)村宅基地時行為邊界不清、效果不明，主要包括：（1）根據(jù)第62條第3款后句的規(guī)定，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃、村莊規(guī)劃的編制機(jī)關(guān)在編制規(guī)劃時應(yīng)當(dāng)對宅基地用地進(jìn)行統(tǒng)籌并做出合理安排，以便“改善農(nóng)村村民居住環(huán)境和條件?！边@一規(guī)定引出兩個疑問，即衡量農(nóng)村村民居住環(huán)境和條件“改善”的標(biāo)準(zhǔn)是什么？如果未“改善”時編制機(jī)關(guān)是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任？（2）第62條第6款規(guī)定，“國家允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。”這一規(guī)定對下列問題無法做出確定回答：首先，該條中的“國家”由哪個政府機(jī)關(guān)代表？其次，農(nóng)村村民退出宅基地將發(fā)生其享有的宅基地使用權(quán)消滅而宅基地所有權(quán)則基于彈力性恢復(fù)到權(quán)能完滿的狀態(tài)，這些都是民法上的效果，其中的權(quán)利義務(wù)關(guān)系也是由宅基地所有權(quán)人與宅基地使用權(quán)人承擔(dān)，那么，為什么這種情形需要得到“國家允許”呢？在農(nóng)村村民依法自愿退出宅基地時，只有“進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民+有償”退出才符合國家允許的條件嗎？對于其他不滿足上述條件的情形國家是否一概不允許呢？最后，國家應(yīng)當(dāng)采取何種措施“鼓勵”農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員對閑置宅基地和閑置住宅進(jìn)行盤活利用呢？如果國家沒有采取具體的方式予以“鼓勵”是否將產(chǎn)生行政法律責(zé)任呢？（3）在“三塊地”改革試點(diǎn)過程中，有的試點(diǎn)地區(qū)通過整理閑置宅基地并將其轉(zhuǎn)化為集體建設(shè)用地，實(shí)現(xiàn)了宅基地制度改革與集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革的聯(lián)動，在一定程度上也算是一種適度放活宅基地的方式，如安徽金寨。①黃曉芳：《“三塊地”改革試點(diǎn)臨近“收官” 沉睡的農(nóng)村土地加快蘇醒》，《經(jīng)濟(jì)日報》2018年10月23日，第15版。然而，新《土地管理法》不僅對這種農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)為集體經(jīng)營性建設(shè)用地的情形熟視無睹，更沒有對集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)為農(nóng)村宅基地的條件和程序作出明確規(guī)定。法律上對農(nóng)村宅基地與集體建設(shè)用地的相互轉(zhuǎn)用不作具體規(guī)定，究竟是有意的立法“留白”還是無心之失呢？顯然，對該問題在法律制度中作出明確規(guī)定，對于實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)將集體土地優(yōu)先用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展還是優(yōu)先用于居住權(quán)益保障具有指導(dǎo)意義。

可見，盡管新《土地管理法》在農(nóng)村宅基地管理制度方面增加了一些內(nèi)容，但法律規(guī)范在表述上的含糊性使得政府難以確定自己的權(quán)力運(yùn)行空間，作為行政相對人的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員也會對政府管理農(nóng)村宅基地的行為無所適從。因此，為了使新《土地管理法》第62條在適用于實(shí)踐時能夠解決農(nóng)村社會存在的實(shí)際問題，對其加以科學(xué)合理的解釋以明確有關(guān)農(nóng)村宅基地管理的具體制度內(nèi)涵，在當(dāng)前顯得尤為必要。

三、農(nóng)村宅基地管理制度完善的建議方案

盡管將農(nóng)村宅基地改革試點(diǎn)的成果以法律形式固定下來是此次《土地管理法》修正的重要目標(biāo)，社會各界對此存有很高的期待，但從新《土地管理法》關(guān)于農(nóng)村宅基地管理制度的具體規(guī)范來看，不僅改革試點(diǎn)成果較少被采納，而且對于實(shí)踐中迫切需要解決的一些矛盾也采取了暫時擱置的處理方式。同時，由于立法技術(shù)上的缺失，導(dǎo)致新法中農(nóng)村宅基地管理規(guī)范出現(xiàn)了諸多弊端。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出，法律是治國之重器，良法是善治之前提，建設(shè)中國特色社會主義法治體系，關(guān)鍵在于抓住提高立法質(zhì)量。黨的十九大報告（即《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》）進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：“以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治?！鞭r(nóng)村宅基地管理必須在良法的基礎(chǔ)上展開，否則政府機(jī)關(guān)治理農(nóng)村宅基地的能力將難以提升。當(dāng)前，對良法的判斷主要從立法視角出發(fā)，目標(biāo)在于確保產(chǎn)出高質(zhì)量的法律文本，即力爭依照法定程序制定出法律形式正義與實(shí)質(zhì)正義有機(jī)統(tǒng)一的實(shí)在法。②江必新、陳琥：《論良法善治原則在法治政府評估中的應(yīng)用》，《中外法學(xué)》2018年第6期。具體到農(nóng)村宅基地管理制度的完善來說，就是以鄉(xiāng)村振興為目標(biāo)，從以下兩個方面提高農(nóng)村宅基地管理立法的質(zhì)量：

（一）明晰政府權(quán)力與宅基地權(quán)利的界限

在中國，《土地管理法》從法律體系來看可以歸入公法中的行政法，但該法并非僅規(guī)定了與政府管理土地的行政權(quán)力有關(guān)的公法規(guī)范，其中也有部分規(guī)范屬于涉及土地財產(chǎn)權(quán)運(yùn)行的私法規(guī)范。近代以來，公法得到充分重視，且公法上既確認(rèn)公權(quán)力，又確認(rèn)私權(quán)利，故作為公法的行政法不再局限于對公權(quán)力的授予，也包含對私權(quán)利的公法保障作出的規(guī)范。③孫笑俠：《法律對行政的控制——現(xiàn)代行政法的法理解釋》，濟(jì)南：山東人民出版社，1999年，第49頁。由于中國真正意義上的行政法源于20世紀(jì)80年代，有關(guān)私權(quán)的保護(hù)在行政法的調(diào)控過程中還沒有引起足夠重視，從行政管理活動過程觀之，行政權(quán)力總是樂于限制私權(quán)主體，并使私權(quán)主體臣服于所謂普遍的東西作為其目標(biāo)；行政管理活動習(xí)慣于介入私權(quán)主體的自由行動，不僅未讓私法領(lǐng)域得到純化，反而把私權(quán)主體活動的私域與行政權(quán)力所追求的抽象目的相聯(lián)系。①關(guān)保英：《行政法的私權(quán)文化與潛能》，濟(jì)南：山東人民出版社，2003年，第31頁。這種情形在《土地管理法》中也有較多體現(xiàn)。

為落實(shí)新《土地管理法》的有關(guān)要求，《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、自然資源部關(guān)于規(guī)范農(nóng)村宅基地審批管理的通知》明確規(guī)定，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在農(nóng)村宅基地管理中的具體職責(zé)包括：（1）建立健全宅基地分配、使用、流轉(zhuǎn)、違法用地查處等管理制度；（2）對宅基地用地標(biāo)準(zhǔn)予以完善；（3）對宅基地合理布局、閑置宅基地和閑置農(nóng)房利用加以指導(dǎo)；（4）組織開展農(nóng)村宅基地現(xiàn)狀和需求情況統(tǒng)計調(diào)查，及時向同級自然資源部門通報農(nóng)民建房新增建設(shè)用地需求；（5）參與編制國土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃。其中“宅基地分配、使用、流轉(zhuǎn)”制度的運(yùn)行主要屬于私法領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)由《民法典》加以規(guī)定，政府權(quán)力的介入需慎之又慎?？梢哉f，作為行政法的《土地管理法》的重點(diǎn)在于對農(nóng)村宅基地管理制度予以規(guī)范，而且因“純粹自我調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)是一種烏托邦，而現(xiàn)實(shí)存在的市場經(jīng)濟(jì)則需要國家干預(yù)”，②[英]加雷斯·戴爾：《卡爾·波蘭尼：市場的限度》，焦兵譯，北京：中國社會科學(xué)出版社，2016年，第89頁。這也就決定了《土地管理法》中的公法規(guī)范與農(nóng)村宅基地市場化運(yùn)行中的私法規(guī)范在運(yùn)行時不可能真正做到?jīng)芪挤置鳎?，理清農(nóng)村宅基地上所涉公法規(guī)范與私法規(guī)范，確保兩種不同性質(zhì)的法律規(guī)范在各自的空間運(yùn)行，從而使這些規(guī)范發(fā)揮出不同性質(zhì)的制度功能，是《土地管理法》進(jìn)一步發(fā)展的制度使命。

在中國，宅基地使用權(quán)是用益物權(quán)，該權(quán)利的得喪變更均屬于私法領(lǐng)域，本應(yīng)由《物權(quán)法》予以具體規(guī)定，但《物權(quán)法》第153條卻將規(guī)范“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓”的法律依據(jù)推諉給土地管理法等法律以及國家的有關(guān)規(guī)定，使得《土地管理法》將與農(nóng)村宅基地管理有關(guān)的民事規(guī)范也作出了簡單規(guī)定，新《土地管理法》延續(xù)了這一立法模式。然而，將與農(nóng)村宅基地管理有關(guān)的民事規(guī)范規(guī)定在《土地管理法》中，這些民事規(guī)范的法律性質(zhì)并沒有發(fā)生改變，而且也不意味著行政權(quán)力能夠無端介入這些規(guī)范規(guī)定的民事權(quán)利之運(yùn)行過程。具體到新《土地管理法》第62條，應(yīng)當(dāng)明確集體土地所有權(quán)人、宅基地使用權(quán)人的權(quán)利行使范圍，這也是農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”政策入法需要解決的難題，政府機(jī)關(guān)不得將這些私法規(guī)范以公法規(guī)范取而代之，否則將窒礙宅基地所有權(quán)和宅基地使用權(quán)的正常行使，且《土地管理法》與《民法典》之間的制度對接將遭到徹底破壞，農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”中的“三權(quán)”實(shí)現(xiàn)也會成為政府機(jī)關(guān)必須獨(dú)立承擔(dān)但卻不可能完成的重任。

（二）細(xì)化政府管理農(nóng)村宅基地權(quán)力清單

農(nóng)村宅基地是農(nóng)村村民的安身立命之本。2015年1月，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》指出，宅基地制度改革試點(diǎn)的主要任務(wù)包括：完善宅基地權(quán)益保障和取得方式；對戶有所居的多元化實(shí)現(xiàn)形式進(jìn)行探索；對以有償使用方式解決歷史遺留的超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地和一戶多宅等情況進(jìn)行探索；對進(jìn)城落戶農(nóng)民自愿有償退出宅基地或在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓宅基地進(jìn)行探索；改革宅基地審批制度，并使村民自治組織的民主管理作用得以發(fā)揮。各試點(diǎn)地區(qū)對上述試點(diǎn)任務(wù)均進(jìn)行了積極探索，新《土地管理法》也對試點(diǎn)取得的成效進(jìn)行了有限回應(yīng)，但該法對當(dāng)前“一些地方存在超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地、違法違規(guī)買賣宅基地、侵占耕地建設(shè)住宅等問題”③《中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知》（中農(nóng)發(fā)[2019]11號）。并沒有提出妥當(dāng)?shù)膽?yīng)對之策，可見，農(nóng)村宅基地管理實(shí)踐中突出的疑難問題在法律上沒有得到較為徹底的解決。因此，2019年中央一號文件針對試點(diǎn)情況重申：“穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地管理制度改革，拓展改革試點(diǎn)，豐富試點(diǎn)內(nèi)容，完善制度設(shè)計。抓緊制定加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理指導(dǎo)意見。研究起草農(nóng)村宅基地使用條例?！庇纱丝芍?，對于農(nóng)村宅基地管理制度的優(yōu)化不僅需要進(jìn)一步從實(shí)踐吸取經(jīng)驗，而且有必要制定專門的“農(nóng)村宅基地使用條例”將有關(guān)制度加以細(xì)化。

具體而言，以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施為依歸，中國農(nóng)村宅基地管理制度應(yīng)當(dāng)規(guī)定的主要內(nèi)容包括：（1）健全宅基地取得管理制度：制定“戶”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，明確宅基地使用權(quán)的申請資格、條件，確定一戶的宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)，其中應(yīng)當(dāng)緊扣“一戶一宅”原則和“戶有所居”的底線保障規(guī)則，既使農(nóng)村村民的居住權(quán)益得到保障，又能實(shí)現(xiàn)節(jié)約集約用地的目標(biāo)。（2）完善宅基地整理制度：對宅基地整理的法律意蘊(yùn)、整理主體、整理范圍、整理程序及整理后土地權(quán)益分配等作出具體規(guī)范，從而為解決閑置宅基地、“空心村”、“一戶多宅”、超占面積等提供一條解決路徑。（3）建立宅基地流轉(zhuǎn)管理制度：整理借鑒試點(diǎn)地區(qū)較為成熟的宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制和宅基地有償使用制度，明確盤活宅基地的權(quán)利主體和程序，構(gòu)建兼顧各方利益主體的土地增值收益分配機(jī)制，其中尤其需要確保合理提高農(nóng)民個人的收益。（4）強(qiáng)化宅基地審批制度和對違法占用宅基地行為的懲治措施：明晰宅基地批準(zhǔn)條件、審批程序、監(jiān)管措施，制定農(nóng)村宅基地與集體建設(shè)用地雙向轉(zhuǎn)用的條件和批準(zhǔn)程序，確立涉宅基地之違法行為的懲治規(guī)則、行政執(zhí)法程序，疏通農(nóng)村村民不服政府行政行為的救濟(jì)制度體系。

當(dāng)然，上述制度只是未來農(nóng)村宅基地管理制度待完善的基本內(nèi)容，盡管如此，其也不可能被全部規(guī)定在《土地管理法》中。從當(dāng)下中國農(nóng)村宅基地制度改革的政策精神來看，拓展宅基地制度改革試點(diǎn)范圍并以該項工作取得的成效為基礎(chǔ)，明確新《土地管理法》第62條中各種規(guī)范的法律性質(zhì)以便所涉管理權(quán)力與土地權(quán)利均回歸自身運(yùn)行之法律邏輯，對含糊的法律規(guī)范予以補(bǔ)全從而使之具有可操作性，并以《農(nóng)村宅基地使用條例》對農(nóng)村宅基地管理制度進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)范，同時制定和完善有關(guān)國土空間規(guī)劃、村莊規(guī)劃、耕地保護(hù)等內(nèi)容的法律法規(guī)，是完善農(nóng)村宅基地管理制度的科學(xué)、務(wù)實(shí)方案。鑒于農(nóng)村宅基地管理規(guī)范與農(nóng)村宅基地上權(quán)利之實(shí)現(xiàn)密不可分，從不同規(guī)范層次對農(nóng)村宅基地管理制度予以體系化建構(gòu)，必將為農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”政策入法提供一個科學(xué)合理的公法基礎(chǔ)。