張 維 楊敬宇 化得良

2018年11月，發(fā)生在中國(guó)的“基因編輯嬰兒”事件激起軒然大波，震動(dòng)了中國(guó)和世界。該事件也使得合成生物學(xué)這一新興前沿科學(xué)領(lǐng)域的治理問(wèn)題再一次進(jìn)入各方視野。合成生物學(xué)是利用基因和系統(tǒng)工程的新興技術(shù)和促進(jìn)技術(shù)的集合，各類組織對(duì)其內(nèi)涵和外延的理解一直未能達(dá)成共識(shí)。2016年，聯(lián)合國(guó)《生物多樣性公約》(Convention on Biological Diversity，CBD)將其定義為：合成生物學(xué)是科學(xué)、技術(shù)、工程學(xué)的有機(jī)結(jié)合，是現(xiàn)代生物技術(shù)的進(jìn)一步發(fā)展和新的層面，旨在促進(jìn)和提升人類對(duì)遺傳物質(zhì)、有機(jī)體以及生物系統(tǒng)的認(rèn)知、設(shè)計(jì)、重設(shè)計(jì)、建造和改造[1]。合成生物學(xué)研究的關(guān)鍵創(chuàng)新之處在于：科學(xué)家們會(huì)致力于改變與自然環(huán)境相互作用的病毒、原核生物和真核生物的基因類型，以觸發(fā)生物體表型或物理特征的理想轉(zhuǎn)變[2]。然而，遺傳基因被改變的生物體大量出現(xiàn)，可能會(huì)對(duì)人類、動(dòng)物和環(huán)境帶來(lái)無(wú)法預(yù)見(jiàn)的后果和不可逆轉(zhuǎn)的影響。此類風(fēng)險(xiǎn)，難以通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估進(jìn)行定量模擬，并且具有較大的不確定性，環(huán)境永久性和整體風(fēng)險(xiǎn)表征[3]。

相關(guān)國(guó)際組織，各國(guó)政府、科研機(jī)構(gòu)及監(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)合成生物學(xué)發(fā)展?fàn)顩r，紛紛提出或制定了相應(yīng)的監(jiān)管法規(guī)、規(guī)定、應(yīng)對(duì)措施及建議。目前，大多數(shù)國(guó)家以生物技術(shù)和基因修飾或遺傳修飾生物(genetically modified organisms，GMOs)為切入點(diǎn)對(duì)合成生物學(xué)進(jìn)行監(jiān)管和治理[4]。關(guān)注重點(diǎn)集中于其研究過(guò)程的安全性(過(guò)程中發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)的可能性)和研究結(jié)果應(yīng)用的安全性(潛在的研究結(jié)果或技術(shù)應(yīng)用于不當(dāng)用途的可能性)。這兩點(diǎn)，都需在治理中謹(jǐn)慎地平衡該學(xué)科發(fā)展與對(duì)自然生物、環(huán)境帶來(lái)潛在風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系，而當(dāng)下，這些風(fēng)險(xiǎn)存在高度不確定性，可用監(jiān)管信息非常有限，迫切需要有效治理。合成生物學(xué)目前的治理框架主要由一些寬泛、抽象的規(guī)范和倫理指導(dǎo)原則組成，缺乏實(shí)踐性和有效性，存在諸多弊端。此外，傳統(tǒng)的以政府為主體的管制措施已然不適應(yīng)，需要將更廣泛的利益相關(guān)群體納入到治理中，共同協(xié)商解決合成生物學(xué)發(fā)展面臨的重大技術(shù)問(wèn)題，倫理、法律以及社會(huì)議題[5]?？紤]到過(guò)去許多生命科學(xué)的重大突破經(jīng)常被非法濫用的事實(shí)，通過(guò)多主體協(xié)作治理，不斷推進(jìn)監(jiān)管制度改革來(lái)應(yīng)對(duì)包括合成生物學(xué)等新興技術(shù)的發(fā)展問(wèn)題，即適應(yīng)性治理，已是國(guó)際共識(shí)[6]。

1 TAPIC分析框架的引入

基于治理理論及其實(shí)踐，國(guó)際社會(huì)概括了一個(gè)較為完善的治理分析框架，即TAPIC 框架，它由透明度(transparency)、問(wèn)責(zé)性(accountability)、參與性(participation)、完整性(integrity)以及政策能力(capability)5個(gè)關(guān)鍵要素構(gòu)成。它不僅構(gòu)建出了社會(huì)治理的基本架構(gòu)，也規(guī)范了相關(guān)社會(huì)政策的決策模式，其目的在于識(shí)別現(xiàn)實(shí)或潛在的改革問(wèn)題，并對(duì)其采取相應(yīng)的干預(yù)措施來(lái)完善治理活動(dòng)[7]。將TAPIC框架應(yīng)用于分析國(guó)際社會(huì)對(duì)合成生物學(xué)發(fā)展的治理實(shí)踐，目的是描述各國(guó)合成生物學(xué)治理的現(xiàn)狀；分析治理差異及原因；概括未來(lái)治理改進(jìn)措施和方向。為簡(jiǎn)化研究，本文以各國(guó)對(duì)生物技術(shù)或轉(zhuǎn)基因生物的監(jiān)管為切入點(diǎn)來(lái)闡述對(duì)合成生物學(xué)的治理，主要對(duì)比各國(guó)在政策制定和實(shí)施過(guò)程中政策(權(quán)力)集中程度以及治理爭(zhēng)議的表達(dá)和解決機(jī)制。

2 三種較為典型的治理模式及其特點(diǎn)

2.1 美國(guó)的治理現(xiàn)狀和特點(diǎn)

如諸多文獻(xiàn)所描述，美國(guó)偏好使用“化學(xué)法規(guī)”來(lái)影響合成生物學(xué)發(fā)展[8]。在聯(lián)邦政府的行政、立法和司法部門擁有多個(gè)持有否決權(quán)的機(jī)構(gòu)，參與合成生物學(xué)等新興學(xué)科的治理，由于代表不同利益相關(guān)方，他們表現(xiàn)出強(qiáng)烈“對(duì)抗性”的“法律主義”風(fēng)格[9]。其結(jié)果是，由于多個(gè)相對(duì)獨(dú)立的否決權(quán)持有機(jī)構(gòu)的存在，相關(guān)法律規(guī)范的出臺(tái)相對(duì)滯后甚至很難出臺(tái)。在監(jiān)管方面，由于諸多機(jī)構(gòu)“質(zhì)證”和“辯論”環(huán)節(jié)過(guò)長(zhǎng)，因此監(jiān)管效率較低。最后，依靠司法途徑解決監(jiān)管爭(zhēng)議可能會(huì)由于復(fù)雜性和實(shí)效性等原因阻礙合成生物學(xué)的發(fā)展[10]。

美國(guó)治理的特點(diǎn)可總結(jié)為：監(jiān)管主體多且權(quán)力集中，主要通過(guò)聯(lián)邦立法來(lái)影響和制約并較多參照“化學(xué)法規(guī)”。政策出臺(tái)時(shí)間較長(zhǎng)，管理相對(duì)滯后，政策出臺(tái)過(guò)程通常經(jīng)過(guò)多方博弈，風(fēng)險(xiǎn)較小，政策剛性較強(qiáng)，監(jiān)管爭(zhēng)議主要通過(guò)司法途徑解決。

2.2 歐盟的治理現(xiàn)狀和特點(diǎn)

歐盟的政治結(jié)構(gòu)決定了其相對(duì)分散的治理方式，眾多生物技術(shù)治理主體的存在(包括歐盟層面和各成員國(guó)層面)，決定了這些機(jī)構(gòu)之間需要更緊密的協(xié)作[11]。事實(shí)上，歐洲政府、產(chǎn)業(yè)界和非政府組織也表現(xiàn)出了意愿更強(qiáng)、更開(kāi)放的“合作性質(zhì)”[12]。歐盟偏好使用“生物技術(shù)法規(guī)”影響合成生物學(xué)發(fā)展。具體而言，歐盟制定了一系列指令，涵蓋了生物科學(xué)領(lǐng)域全過(guò)程，如研發(fā)注冊(cè)、存儲(chǔ)、運(yùn)輸和安全使用等環(huán)節(jié)[13]。但這些指令必須與各成員國(guó)法律制度交互融合，才能保證具體政策的出臺(tái)和有效執(zhí)行。在爭(zhēng)議解決中，歐盟同美國(guó)一樣依靠司法途徑來(lái)解決。

歐盟的治理特點(diǎn)可歸納為：主體多且分散，涉及歐盟和各成員國(guó)兩個(gè)層面，合作意愿的作用十分重要，在治理過(guò)程中更多地使用“歐盟指令”和“成員國(guó)法律”相結(jié)合的途徑來(lái)引導(dǎo)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，政策出臺(tái)過(guò)程偏長(zhǎng)，政策剛性較弱但風(fēng)險(xiǎn)小；監(jiān)管爭(zhēng)議主要通過(guò)司法途徑解決，耗時(shí)長(zhǎng)且流程復(fù)雜。

2.3 新加坡的治理現(xiàn)狀和特點(diǎn)

新加坡在生物科技發(fā)展水平、總體經(jīng)濟(jì)實(shí)力方面與歐美有很大的差距，但其治理方式卻非常有特點(diǎn)。新加坡更多地通過(guò)政府資助科研以及舉辦國(guó)際會(huì)議的方式來(lái)主導(dǎo)和影響相關(guān)研究[14]。在治理中，表現(xiàn)為權(quán)力相對(duì)集中的多主體協(xié)作結(jié)構(gòu)，通過(guò)“軟約束”實(shí)現(xiàn)[15]。因此，新加坡的“軟治理”模式在保留權(quán)力機(jī)構(gòu)立法權(quán)的條件下促進(jìn)產(chǎn)業(yè)界和學(xué)術(shù)界等利益相關(guān)者與政府合作，共同促進(jìn)合成生物科學(xué)發(fā)展。

新加坡的治理特點(diǎn)在于：主體少，管理相對(duì)分散，對(duì)合成生物學(xué)等新興學(xué)科的法律規(guī)范少卻極具剛性，治理標(biāo)準(zhǔn)更多表現(xiàn)為實(shí)踐指導(dǎo)等“軟約束”，爭(zhēng)議解決主要靠行業(yè)內(nèi)部解決。

綜上，不同國(guó)家的政治和法律制度、科技發(fā)展水平和愿景、對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的管理偏好，對(duì)合成生物學(xué)等新興學(xué)科的監(jiān)管和治理會(huì)產(chǎn)生根本的影響[16]。

3 將TAPIC模型應(yīng)用于合成生物學(xué)治理分析

筆者將TAPIC框架的5個(gè)關(guān)鍵因素分別應(yīng)用于不同國(guó)家和地區(qū)單獨(dú)分析，以概述各國(guó)的“風(fēng)險(xiǎn)文化”以及推進(jìn)治理和監(jiān)管改革的現(xiàn)狀。

3.1 透明度

透明度是指決策主體將所有政策的決策過(guò)程和依據(jù)向公眾及利益相關(guān)者開(kāi)放的程度。有效治理的先決條件是政策范圍及其形成過(guò)程被公眾明確認(rèn)知。對(duì)于合成生物學(xué)治理而言，這既包括參與治理機(jī)構(gòu)對(duì)該領(lǐng)域發(fā)展信息的獲取能力，也包括這些信息的公開(kāi)程度。

美國(guó)通過(guò)立法為該領(lǐng)域提供明確的制度依據(jù)，由此衍生出行業(yè)規(guī)范。歐盟則更多地通過(guò)政府、產(chǎn)業(yè)界、學(xué)術(shù)界及眾多非政府機(jī)構(gòu)的觀點(diǎn)表達(dá)，引導(dǎo)公眾關(guān)注，以獲得政策主導(dǎo)權(quán)和監(jiān)管合法性支持，但近年來(lái)，這種途徑已逐步向美國(guó)式的“對(duì)抗”的“法律主義”風(fēng)格轉(zhuǎn)變。這兩種途徑都具有較高的透明度。新加坡的“軟治理”模式并不像西方國(guó)家那樣透明，但它已經(jīng)開(kāi)始效仿美國(guó)和歐盟，以使相關(guān)治理通過(guò)持續(xù)更新的風(fēng)險(xiǎn)管理最佳實(shí)踐指導(dǎo)來(lái)有效提高透明度[17]。具體而言，三者均制定了較為具體的，涉及基因技術(shù)、生態(tài)安全、生物多樣性、商業(yè)行為、勞動(dòng)安全、危機(jī)處理、成果應(yīng)用等合成生物學(xué)絕大多數(shù)領(lǐng)域的監(jiān)管措施或指令，使得治理的透明度明顯提高。

一定程度的透明度可促進(jìn)信息共享，消除各方隔閡，創(chuàng)造更佳的發(fā)展環(huán)境，同時(shí)，也可促使監(jiān)管制度的出臺(tái)，明確法律和倫理底線，從而降低發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)，因此它是必須的。

但事實(shí)上，治理的透明度也是把雙刃劍。首先，透明度提高會(huì)導(dǎo)致監(jiān)管機(jī)構(gòu)出于自我保護(hù)而阻礙利益相關(guān)者參與政策討論和改進(jìn)，從而破壞各治理主體間的合作和資源共享意愿，進(jìn)而導(dǎo)致政策網(wǎng)絡(luò)的封閉性[18]123-124。其次，它會(huì)增加被監(jiān)管者規(guī)避法律的機(jī)會(huì)，降低違規(guī)成本[19]。最后，因透明度提高而導(dǎo)致的政策討論和制定的復(fù)雜性可能會(huì)阻礙政策的形成，使監(jiān)管滯后并增加監(jiān)管技術(shù)創(chuàng)新的阻力[20]34-36。

3.2 問(wèn)責(zé)制

問(wèn)責(zé)制是指治理主體對(duì)其管轄范圍內(nèi)各類組織和成員所承擔(dān)的職責(zé)與義務(wù)的履行情況進(jìn)行監(jiān)督，并要求其承擔(dān)不良后果的一種責(zé)任追究制度，即承擔(dān)責(zé)任并對(duì)其結(jié)果負(fù)責(zé)[21]。問(wèn)責(zé)制需以透明度為基礎(chǔ)。合成生物學(xué)作為新興領(lǐng)域，缺乏成熟的監(jiān)管手段和風(fēng)險(xiǎn)管理規(guī)范(還需沿襲“化學(xué)”和“生物學(xué)”領(lǐng)域的制度規(guī)范)，問(wèn)責(zé)制建立難度很大。但實(shí)踐中，各國(guó)都盡可能強(qiáng)調(diào)對(duì)政府和科學(xué)界的問(wèn)責(zé)性，因?yàn)樗麄兪乔把乜茖W(xué)研究及應(yīng)用的主要治理者。

在美國(guó)，問(wèn)責(zé)制通過(guò)以法律明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)職責(zé)的方式來(lái)建立。如《有毒物質(zhì)控制法》《植物有害物法》《食品、藥物和化妝品法》等法律均有明確的負(fù)責(zé)部門。但目前，針對(duì)合成生物學(xué)的監(jiān)管尚未建立完整的法律體系[22]。在此背景下，政府問(wèn)責(zé)辦公室和遺傳工作小組等非政府監(jiān)督機(jī)構(gòu)扮演了獨(dú)立審查政府政策制定、監(jiān)管機(jī)構(gòu)的活動(dòng)及研究機(jī)構(gòu)技術(shù)開(kāi)發(fā)行動(dòng)的角色，并可以通過(guò)《信息自由法》(Freedom of Information Act，F(xiàn)OIA)獲得相關(guān)機(jī)構(gòu)決策和行動(dòng)的記錄和信息。

歐盟采取了類似的治理途徑。歐洲審計(jì)院(European Court of Auditors，ECA)在歐盟委員會(huì)內(nèi)部進(jìn)行預(yù)算審查時(shí)，有權(quán)審理新興技術(shù)領(lǐng)域的研發(fā)和項(xiàng)目開(kāi)支，這相當(dāng)于明確了歐盟委員會(huì)的問(wèn)責(zé)責(zé)任[23]。此外，國(guó)際電聯(lián)與其成員國(guó)之間的協(xié)作機(jī)制允許政策制定者和監(jiān)管機(jī)構(gòu)直接開(kāi)展檢查行動(dòng)，以確保監(jiān)管對(duì)象的行為與遵守相關(guān)法律。對(duì)于合成生物學(xué)來(lái)說(shuō)，歐盟指令的運(yùn)用，使各成員國(guó)必須通過(guò)本國(guó)的機(jī)構(gòu)和法律實(shí)現(xiàn)歐盟層面監(jiān)管目標(biāo)，不遵守歐盟指令會(huì)導(dǎo)致歐盟法院對(duì)成員國(guó)的懲罰?？偟膩?lái)說(shuō)，歐盟及各成員國(guó)內(nèi)治理機(jī)構(gòu)權(quán)力的分立有助于同時(shí)提高透明度和問(wèn)責(zé)效力，盡管此類問(wèn)責(zé)過(guò)程可能需要數(shù)年時(shí)間[24]。

新加坡政府決策權(quán)力集中，各部門責(zé)任明確，效率頗高，政府問(wèn)責(zé)制度完善。但對(duì)合成生物學(xué)的監(jiān)管，權(quán)力事實(shí)上分布于多個(gè)政府機(jī)構(gòu)，如人力資源管理部門和工作場(chǎng)所安全與衛(wèi)生理事會(huì)等。另外，新加坡在合成生物學(xué)等新興學(xué)科發(fā)展治理上堅(jiān)持“軟治理”模式，政府在保留必要立法權(quán)的同時(shí)，對(duì)社會(huì)組織充分授權(quán)，這都給問(wèn)責(zé)制的建立帶來(lái)了較大的困難?？梢?jiàn)，新加坡在建立問(wèn)責(zé)制和促進(jìn)新興技術(shù)發(fā)展兩方面進(jìn)行了大膽的平衡，這也反映了其發(fā)展新興技術(shù)產(chǎn)業(yè)的國(guó)家戰(zhàn)略。

對(duì)前沿科技而言，完善問(wèn)責(zé)制和促進(jìn)其發(fā)展是較難平衡的。問(wèn)責(zé)制的建立可能會(huì)限制前沿科技的創(chuàng)新活動(dòng)，這顯然與各國(guó)搶占未來(lái)發(fā)展制高點(diǎn)的愿望是相悖的。此外，合成生物學(xué)的政治性、公眾對(duì)轉(zhuǎn)基因生物的抵制行為可能會(huì)給決策者造成一定的決策壓力，從而使得相關(guān)政策趨于保守[18]124。因此，問(wèn)責(zé)制是TAPIC框架5個(gè)要素的核心要素。

3.3 參與

參與是指所有利益相關(guān)者擁有參與決策的權(quán)利和途徑。治理可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵在于多方參與機(jī)制的建立。眾多學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)該為合成生物學(xué)創(chuàng)造建設(shè)性的、靈活的和預(yù)期更強(qiáng)的“軟治理”環(huán)境，這就要求政府與其他關(guān)鍵利益相關(guān)方開(kāi)展有效協(xié)作。有學(xué)者甚至認(rèn)為，應(yīng)對(duì)新興學(xué)科及技術(shù)所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，非監(jiān)管機(jī)構(gòu)參與監(jiān)管決策是制定有效政策的關(guān)鍵[25]。

在美國(guó)，公共治理領(lǐng)域歷來(lái)具有主體多、途徑多、參與程度深的特點(diǎn)。公私合作伙伴關(guān)系途徑最具代表性，如納米健康與安全聯(lián)盟(Nano Health and Safety Alliance，NHSA)，負(fù)責(zé)納米技術(shù)研究和應(yīng)用的數(shù)據(jù)收集，這些數(shù)據(jù)又會(huì)成為環(huán)保署進(jìn)行相關(guān)立法的決策依據(jù)[22]；再如，美國(guó)國(guó)家科學(xué)院(National Academy of Sciences，NAS)，經(jīng)常主辦政府、產(chǎn)業(yè)界和學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)深度參與的論壇，以加強(qiáng)信息溝通和行動(dòng)協(xié)作。這種伙伴關(guān)系將直接促進(jìn)信息共享和最佳實(shí)踐的效用提升，并有助于實(shí)現(xiàn)“軟治理”環(huán)境，使政府目標(biāo)與行業(yè)能力、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求相一致。

歐盟也采用類似的合作伙伴關(guān)系途徑，主要由歐洲科學(xué)委員會(huì)來(lái)主導(dǎo)。該組織為非政府組織，下設(shè)六個(gè)小組，旨在促進(jìn)政府、產(chǎn)業(yè)界和學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)在科學(xué)研究領(lǐng)域合作和溝通。實(shí)踐中，歐洲科學(xué)委員會(huì)就合成生物治理制定了系列文件，確定了生物多樣性以及合成生物學(xué)前沿研究重點(diǎn)，鼓勵(lì)各利益相關(guān)者參與治理，以在安全可控的條件下促進(jìn)該領(lǐng)域科研發(fā)展。

新加坡主要通過(guò)政府資助新加坡國(guó)立大學(xué)、南洋理工大學(xué)及一些科研機(jī)構(gòu)(如A*STAR)來(lái)實(shí)現(xiàn)多方參與。這種方法體現(xiàn)出自上而下的特點(diǎn)，學(xué)術(shù)界和產(chǎn)業(yè)界可以與政府決策者進(jìn)行相關(guān)的合成生物學(xué)研究和治理的協(xié)作。該模式力圖通過(guò)增強(qiáng)的科研機(jī)構(gòu)的監(jiān)管能力，并明確監(jiān)管規(guī)則以促進(jìn)新興科技領(lǐng)域的發(fā)展[26]。這既保留了立法機(jī)構(gòu)的權(quán)力，又提高了合成生物學(xué)治理參與度，但各治理主體的不同利益取向會(huì)對(duì)治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生影響。

考慮到技術(shù)發(fā)展的不確定性和監(jiān)管的滯后性，多方參與有助于減少治理風(fēng)險(xiǎn)和無(wú)效治理，但影響也不應(yīng)被夸大。如上所述，參與合成生物學(xué)治理可以采用自上而下(歐盟)或自下而上(美國(guó)、新加坡)的兩種途徑。對(duì)于前者，有助于統(tǒng)一的政策和實(shí)施方案的出臺(tái)，但可能會(huì)帶來(lái)保守甚至錯(cuò)誤的指導(dǎo)，從而阻礙或誤導(dǎo)創(chuàng)新。對(duì)于后者，源于實(shí)踐的基礎(chǔ)信息確實(shí)有助于社會(huì)問(wèn)題上升為政策問(wèn)題前先由專家處理和討論，但它更需要與政府關(guān)系緊密的利益相關(guān)者(如美國(guó)國(guó)家科學(xué)院或歐洲科學(xué)委員會(huì))的協(xié)調(diào)斡旋，以便求同存異，但此利益博弈過(guò)程注定非常艱難，各參與主體自身利益取向的障礙通常難以逾越。

3.4 完整性

在TAPIC的5個(gè)評(píng)價(jià)要素中，完整性是最難以衡量的。無(wú)論是所依據(jù)的是“化學(xué)法規(guī)”(美國(guó))還是“生物技術(shù)法規(guī)”(歐盟和新加坡)，這些法規(guī)都只適用于監(jiān)管對(duì)象的局部環(huán)節(jié)或單個(gè)因素，監(jiān)管信息散布于不同的治理主體，“碎片化”特征十分明顯，其完整性無(wú)從保證。

理論而言，獲得治理的完整性必須滿足兩個(gè)最基本的條件：(1)必須要有明確組織目標(biāo)的治理主體；(2)治理過(guò)程必須有明確的制度及績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)。

對(duì)于前者，目前，對(duì)合成生物學(xué)的治理表現(xiàn)出了對(duì)現(xiàn)有組織和途徑的強(qiáng)烈依賴，但這些組織設(shè)立的初衷并不是來(lái)應(yīng)對(duì)合成生物學(xué)治理的。在美國(guó)，環(huán)境保護(hù)局、食品藥品管理局甚至聯(lián)邦調(diào)查局等機(jī)構(gòu)，都只負(fù)責(zé)各自職責(zé)內(nèi)的一些環(huán)節(jié)的監(jiān)管，各機(jī)構(gòu)之間不存在從屬關(guān)系，管理呈現(xiàn)出高度的碎片化狀態(tài)。當(dāng)下，要求建立獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的呼聲在美國(guó)日益高漲，但尚未付諸實(shí)踐。歐盟和新加坡也通過(guò)加強(qiáng)現(xiàn)有機(jī)構(gòu)的監(jiān)管能力來(lái)推進(jìn)治理，與美國(guó)不同的是，他們都明確了治理主體：歐洲科學(xué)委員會(huì)和新加坡遺傳咨詢委員會(huì)，它們委托各自管轄的研究機(jī)構(gòu)直接負(fù)責(zé)對(duì)合成生物學(xué)科全過(guò)程的管理，管理的完整性較美國(guó)要好，但其工作體制機(jī)制尚處在初步搭建階段，判斷其監(jiān)管效果還為時(shí)尚早。

對(duì)于后者，無(wú)論是針對(duì)研究過(guò)程還是研究結(jié)果應(yīng)用的安全性，相關(guān)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)仍處于初步構(gòu)架階段。此外，由于該領(lǐng)域的敏感性和重要性，凸顯的知識(shí)產(chǎn)權(quán)問(wèn)題在各國(guó)司法體系中將存在較大爭(zhēng)議。這些問(wèn)題又由于各國(guó)治理制度和科技地位的不同而變得更復(fù)雜，更不利于相關(guān)國(guó)際共識(shí)的形成。對(duì)美國(guó)和歐盟而言，現(xiàn)有的政治法律結(jié)構(gòu)、立法和監(jiān)管手段以及采取“對(duì)抗性”的“法律主義”治理傾向，可能對(duì)相應(yīng)法律規(guī)范的出臺(tái)造成嚴(yán)重阻礙[27]。新加坡在此方面具有相對(duì)優(yōu)勢(shì)，因?yàn)槠浔O(jiān)管決策中的否決點(diǎn)較少，同時(shí)處于“軟治理”監(jiān)管下的各利益相關(guān)者合作意愿性更強(qiáng)。

3.5 能力

政策能力是指在科學(xué)的決策框架下，基于一定權(quán)威和充分調(diào)查研究做出比較明智決策的能力。在解決社會(huì)問(wèn)題時(shí)，協(xié)作治理的難度極大，凸顯了治理能力的相對(duì)欠缺。合成生物學(xué)領(lǐng)域尚處于初步發(fā)展階段，眾利益相關(guān)方往往只擁有片面的專業(yè)知識(shí)和有限的治理手段，相關(guān)規(guī)范和循證決策基礎(chǔ)非常匱乏。

目前，各國(guó)主要通過(guò)資助和支持學(xué)術(shù)界、產(chǎn)業(yè)界和非政府組織，通過(guò)他們開(kāi)展相關(guān)研究來(lái)建立決策基礎(chǔ)。以美國(guó)為例，包括威爾遜中心、阿爾弗雷德·斯隆基金會(huì)和國(guó)家衛(wèi)生研究院等機(jī)構(gòu)均參與其中。更深層次的研究由國(guó)防部推動(dòng)，截至2015年底，該部門資助了絕大多數(shù)合成生物學(xué)項(xiàng)目和研討會(huì)[28]。在歐洲，歐洲科學(xué)委員會(huì)、合成生物學(xué)歐洲研究協(xié)作網(wǎng)和合成生物學(xué)研究中心作為與政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)和決策者的銜接組織，為技術(shù)發(fā)展制定規(guī)范和實(shí)踐指導(dǎo)。新加坡則通過(guò)直接向新加坡南洋理工大學(xué)、新加坡國(guó)立大學(xué)和A*STAR提供技術(shù)和協(xié)作支持，以舉辦與合成生物學(xué)發(fā)展及治理有關(guān)的國(guó)際會(huì)議，如Biobricks conference系列會(huì)議和國(guó)際基因工程機(jī)械大賽(international genetically engineered machine competition，iGEM)，來(lái)建立協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，以評(píng)估發(fā)展現(xiàn)狀，促進(jìn)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和最佳實(shí)踐指導(dǎo)的出臺(tái)?？梢?jiàn)，目前對(duì)合成生物學(xué)治理的政策能力是欠缺的，它需要以一定的透明度為基礎(chǔ)，并通過(guò)問(wèn)責(zé)制的建立和完整性來(lái)保障。

4 結(jié)論與啟示

綜上，由于“對(duì)抗性”法律的應(yīng)用、對(duì)傳統(tǒng)的化學(xué)和生物技術(shù)監(jiān)管路徑的依賴，以及政策過(guò)程中多個(gè)持有否決權(quán)的分散性機(jī)構(gòu)的存在，合成生物學(xué)等新興學(xué)科的治理對(duì)歐美而言是一個(gè)難題。而新加坡相對(duì)集權(quán)的政策進(jìn)程以及更加“合作性”的治理風(fēng)格，可能會(huì)使新加坡的合成生物學(xué)治理更為有效。

對(duì)合成生物學(xué)這樣一個(gè)極具潛力但又有高度風(fēng)險(xiǎn)的學(xué)科領(lǐng)域，需采用主動(dòng)、靈活、有較強(qiáng)適應(yīng)性的治理模式。因此，隨著科技水平和監(jiān)管能力的提高，對(duì)合成生物學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和治理手段應(yīng)持續(xù)改進(jìn)，即做到“適應(yīng)性治理”非常重要。TAPIC框架對(duì)美國(guó)、歐盟和新加坡三種治理途徑的分析結(jié)果，勾勒出了“適應(yīng)性治理”的基本框架，可對(duì)各國(guó)治理工作起到一定的參考作用。

透明度方面，鑒于合成生物學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)特征，必須考慮適應(yīng)性治理的實(shí)施，以促進(jìn)政府和其他關(guān)鍵利益相關(guān)者信息共享和行動(dòng)協(xié)調(diào)，雖然如上文分析，透明度是一把雙刃劍，但就目前而言，增強(qiáng)透明度是對(duì)合成生物學(xué)進(jìn)行治理的必要基礎(chǔ)和有效治理的保證。

問(wèn)責(zé)機(jī)制在三種治理途徑中都重點(diǎn)被強(qiáng)調(diào)：向監(jiān)管者提出監(jiān)管需求，向社會(huì)提供必要的安全信息，向科研人員提供實(shí)踐指南和規(guī)范，以及為消費(fèi)者提供有效信息等，這些都是問(wèn)責(zé)制存在的理由。

治理的完整性和參與性，由于合成生物學(xué)的發(fā)展階段和目前治理能力的缺乏，必須同時(shí)考慮。理論上講，它們將隨著透明度的滿足和問(wèn)責(zé)制的建立而不斷完善，當(dāng)然這需要治理的主導(dǎo)者為各利益相關(guān)者創(chuàng)造觀點(diǎn)表達(dá)和信息溝通的平臺(tái)，建立共享和協(xié)作的機(jī)制。

在治理能力上，當(dāng)前有限的科學(xué)知識(shí)及治理方法，可能會(huì)隨著更多利益相關(guān)者的參與、監(jiān)管技術(shù)的發(fā)展及治理協(xié)作網(wǎng)絡(luò)的建立而得到解決。但治理途徑的歷史路徑依賴和可能已過(guò)時(shí)的法律制度，各主體的治理意愿及能力才是最需要解決的問(wèn)題[20]9。

最后，各國(guó)在合成生物學(xué)研究領(lǐng)域的地位和預(yù)期可能對(duì)國(guó)際治理共識(shí)的形成造成巨大影響。