蔡詩敏 張 胥

（湖北民族大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，湖北·恩施 445000）

2013 年11月，中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會明確提出“進行全面深化改革，必須推進國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化”[1](P90)后，2019年10月，黨的十九屆四中全會以“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”為全會主題進行了專題研討部署，并通過了《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》。我國作為統(tǒng)一的多民族國家，推進民族事務(wù)治理體系及治理能力的現(xiàn)代化，不斷提升民族事務(wù)治理的現(xiàn)代化水平，既是新時代推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義，更是新時代毫不動搖地堅持走中國特色解決民族問題的正確道路，最大限度鞏固和發(fā)展平等團結(jié)互助和諧的社會主義民族關(guān)系的實踐之需。

一、建構(gòu)民族事務(wù)治理的認(rèn)知體系，不斷提升我國民族事務(wù)治理的科學(xué)化水平

（一） 對我國統(tǒng)一多民族國家基本國情的整體認(rèn)知

作為統(tǒng)一的多民族國家，“多民族”是我國的基本國情，能否準(zhǔn)確認(rèn)知這一基本國情直接關(guān)系民族事務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化能否實現(xiàn)。對此，習(xí)近平總書記反復(fù)提醒全黨務(wù)必要牢記“多民族”的基本國情，并將準(zhǔn)確把握該國情作為解決民族問題、開展民族工作的基本出發(fā)點。關(guān)于“多民族”的基本國情，習(xí)近平總書記作了唯物史觀的經(jīng)典闡釋，強調(diào)我國今天的56個民族是歷史上存在過的許多民族經(jīng)過誕育、分化與交融最終演變而成的，并進一步闡釋了歷史上存在的許多民族對中華文明發(fā)展的重要作用，歷史上曾經(jīng)存在過的許多民族都登上過我國文明發(fā)展的舞臺[2](P49)。多民族的基本國情是歷史的，也是現(xiàn)實的，不因人的意志而轉(zhuǎn)移，因此處理好民族關(guān)系總歸是我國政治生活中極為重要的內(nèi)容[2](P147)?；仡櫄v史，從革命年代到建設(shè)時期再到改革開放40年來，我們黨把民族區(qū)域自治制度作為處理我國民族問題的基本制度，把民族問題看作事關(guān)國家命運的重要問題，都是基于對統(tǒng)一的多民族國情的認(rèn)知。

新中國成立70年特別是黨的十八大以來，我國民族工作取得了很多寶貴經(jīng)驗，其中堅持準(zhǔn)確把握我國的基本國情是首要的一條。歷史得出結(jié)論，寶貴經(jīng)驗提供歷史智慧，只有深化對多民族基本國情的認(rèn)知，才能開創(chuàng)民族工作新局面，才能完善與發(fā)展黨和國家民族工作理論與實踐。正是如此，習(xí)近平總書記從“重要動力”[2](P147)“重要優(yōu)勢”和“有利因素”[2](P149)的角度來認(rèn)識“多民族”對我國發(fā)展的重要作用，而不是把“多民族”當(dāng)作“包袱”或“麻煩”來看待，這充分體現(xiàn)了習(xí)近平總書記唯物辯證法的思維。同時，習(xí)近平總書記還從歷史與現(xiàn)實相統(tǒng)一的角度闡述了“多民族”的優(yōu)勢所在，從歷史角度來看，我國各民族共同開發(fā)、共同創(chuàng)造了祖國的錦繡河山與廣袤疆域、悠久的中國歷史與燦爛的中華文化，多元一體其實是老祖宗給我們留下的一筆“重要財富”[2](P149)；從現(xiàn)實角度來看，民族地區(qū)資源富集，水源充足，生態(tài)良好，文化有特色，正是因為有民族地區(qū)，我國才能地大物博，所以在黨和國家工作全局中民族工作舉足輕重[2](P149)。對新疆、西藏和內(nèi)蒙古自治區(qū)的民族工作，習(xí)近平總書記也從關(guān)系黨和國家工作大局的戰(zhàn)略高度做出了重要論述?？傊?，在新的歷史條件下，習(xí)近平總書記從多個角度對我國“多民族”基本國情提到“知家底”的高度所做出的這些論斷與闡述，是中國共產(chǎn)黨的統(tǒng)一國家觀、大一統(tǒng)歷史觀的新發(fā)展，意味著中國共產(chǎn)黨對我國“多民族”基本國情的認(rèn)知已經(jīng)達(dá)到一個全新的高度，這實質(zhì)上也是在全黨全國全社會構(gòu)建一種對我國基本國情的新認(rèn)知體系。我們要永遠(yuǎn)銘記，只有知曉這個“家底”，才是對我國的基本國情有真正的了解，才會懂得民族工作有多么重要，才能理解做好民族工作有多么的不容易[2](P149)。

（二） 對中華民族共同體的整體認(rèn)知

正是基于對我國歷史和現(xiàn)實國情的準(zhǔn)確把握，中國共產(chǎn)黨在抗日戰(zhàn)爭時期就確立了“中華民族包括漢、滿、蒙、回、藏、苗、瑤、番、黎、夷等幾十個民族……中國是一個多民族的國家，中華民族是代表中國境內(nèi)各民族之總稱”[3]的基本民族觀。中華民族是代表中國各民族總稱的定論，在當(dāng)時的中國統(tǒng)一了各政黨、各階層、各民族對中華民族的認(rèn)知，就激發(fā)他們團結(jié)對敵和國家認(rèn)同意識而言，具有重大的政治意義，使中國共產(chǎn)黨建立各民族統(tǒng)一國家的信念更加堅定。

中華人民共和國建立后，中國共產(chǎn)黨給予了統(tǒng)一的多民族國家情感化的表達(dá)，把中華民族稱為“大家庭”，其家庭成員就是國家認(rèn)定的56個民族，少數(shù)民族是“兄弟民族”?！拔迨鶄€民族是一家”成為普遍共識。20世紀(jì)80年代，在歷史學(xué)、民族學(xué)界中國學(xué)者提出了“中華一體觀”，即“天下一體”之任何族入主“中國”為君均是“中國”和正統(tǒng)……及至元代，全國實行統(tǒng)一的漢制，各族由此便被納入“中華一體”之中。費孝通先生基于對中國歷史多民族互動的“中華一體”研究提出了“中華民族多元一體”的論斷，成員多元但家庭一體，我們要尊重多元，也要認(rèn)同一體，這就是對中華民族大家庭的整體性認(rèn)知。于此，中華民族為多元一體的大家庭成為中國共產(chǎn)黨對我國統(tǒng)一的多民族國家、中華民族的歷史認(rèn)知和現(xiàn)實承認(rèn)，也是中國民族工作的基本立場。

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記不僅繼承了關(guān)于“中華民族”的既有認(rèn)知，也創(chuàng)造性地在“中華民族”后面加上“共同體”“共同體意識”的后綴，分別提出了“積極培養(yǎng)”“牢固樹立”“鑄牢”中華民族共同體意識。“中華民族共同體”的提出是以習(xí)近平為核心的中國共產(chǎn)黨新一代領(lǐng)導(dǎo)集體立足中華民族偉大復(fù)興中國夢的時代語境和情境對整個中華民族的時代趨向與未來走向的時代認(rèn)知，其現(xiàn)實性和未來性要遠(yuǎn)超其歷史性?！爸腥A民族共同體意識”的提出，不僅從意識形態(tài)的角度完善了中華民族共同體理論化，更重要的是深層次地把握了隱匿在共同體成員意識深處的價值理念、思維定勢與民族心態(tài)?！爸腥A民族為什么能夠在數(shù)千年的歷史長河里頑強生存與不斷發(fā)展呢? 一個很重要的原因，便是中華民族有著一脈相承的精神追求?！盵1](P181)歷史上各民族共建中國“大一統(tǒng)”國家格局的歷史“基因”就是中華民族精神?！耙粋€民族最執(zhí)著的精神追求，一定能在其薪火相傳的民族精神中進行基因測序。”[1](P265)中華民族精神“基因”就是中華文化。為此，我們需要立足中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化去把握中華民族共同體，特別是把握中華民族共同體意識對于國家統(tǒng)一、民族團結(jié)、精神力量之“基礎(chǔ)”“根本”“靈魂”意義。同時，習(xí)近平總書記對中華民族共同體的內(nèi)涵和特點也進行了深刻闡述，用石榴和石榴籽的關(guān)系形象地闡述了中華民族和各民族多元一體的關(guān)系，并進一步強調(diào)中華民族命運共同體是由56個民族共同構(gòu)成的，把56個民族與中華民族之間的關(guān)系形象地比喻成56個“家庭成員”與一個“大家庭”之間的關(guān)系，把56個民族之間的關(guān)系比喻成一個“大家庭”里面“不同成員”之間的關(guān)系。同時，習(xí)近平總書記對“中華民族多元一體”關(guān)系進行了辯證的闡釋，“我們強調(diào)中華民族多元一體，其中，一體包括多元，多元構(gòu)成一體，一體無法離開多元，多元也無法離開一體，一體是主線與方向，多元是要素與動力，多元與一體辯證統(tǒng)一?！盵2](P150)這是新時代中國共產(chǎn)黨立足于馬克思主義唯物史觀的“中國觀”和“中華民族觀”，深刻體現(xiàn)了歷史唯物主義和辯證唯物主義的基本立場、觀點和方法，深化了我們黨對我國“統(tǒng)一”與“多民族”國情的認(rèn)知。當(dāng)然，對于“鑄牢中華民族共同體意識”以及“如何構(gòu)建中華民族共同體”，習(xí)近平總書記也從不同角度進行了深刻地論述。這些論述形成了新時代中國共產(chǎn)黨對中華民族“多元一體”的新的認(rèn)知體系?？茖W(xué)地認(rèn)知為有效的實踐提供了理論支撐，新時代我國民族事務(wù)治理體系與治理能力現(xiàn)代化的全面推進需要中國共產(chǎn)黨對“中華民族共同體”有一個科學(xué)的認(rèn)知。

（三） 對中國共產(chǎn)黨民族理論政策的整體認(rèn)知

中國共產(chǎn)黨將馬克思列寧主義運用于我國民族問題的解決，確定了民族區(qū)域自治和民族區(qū)域自治制度這項處理民族工作的基本政策和基本政治制度。民族區(qū)域自治制度與政策是中國共產(chǎn)黨在長期革命實踐中，對我國多民族國家基本國情和少數(shù)民族狀況不斷探索和深化認(rèn)識的基礎(chǔ)上形成的。中國共產(chǎn)黨歷來強調(diào)堅持和完善民族區(qū)域自治制度。然而，自2008年3月14日西藏拉薩、2009 年7月5日新疆烏魯木齊分別爆發(fā)暴力恐怖事件以后，我國的民族問題成為舉世矚目的“熱點”問題，民族區(qū)域自治制度的理論和實踐遭遇了來自國內(nèi)外社會輿論的挑戰(zhàn)，有疑慮的、質(zhì)疑的，甚至還有詆毀的。在社會輿論對我國民族問題普遍關(guān)注的困惑中，一些學(xué)者展開了對我國解決民族問題道路的“反思”，認(rèn)為我國進行民族識別工作，實行民族區(qū)域自治制度，甚至在居民身份證上標(biāo)注“民族”身份，都是受蘇聯(lián)的影響，是“不折不扣的蘇聯(lián)模式”，因而提出了“民族問題去政治化”的“新思路”，有的還建議效法美國、巴西、印度的“大熔爐”及其“去民族”的所謂“族群”同化政策的“成功經(jīng)驗”，并形成了“第二代民族政策”說。民族理論界部分學(xué)者的這些“反思”引起了學(xué)界理論上的“爭論”，在一定程度上也造成了我國民族工作領(lǐng)域的思想混亂。

從理論和實踐層面如何認(rèn)識我國民族區(qū)域自治制度的歷史選擇，怎樣觀察我國解決民族問題的政策實踐問題，厘清相關(guān)思想混亂是中國共產(chǎn)黨面臨的一項重大政治任務(wù)，這也涉及到中國共產(chǎn)黨再次構(gòu)建中國共產(chǎn)黨民族政策認(rèn)知體系的問題。2014 年9月，習(xí)近平總書記在中央民族工作會議上針對西方國家解決民族問題的政策實踐，充滿自信地指出，“西方國家沒有解決民族問題的靈丹妙藥，他們的民族政策并不是如同他們自己宣傳的那么好”，習(xí)近平總書記鏗鏘有力的聲音更加堅定了我們毫不動搖堅持走中國特色解決民族問題正確道路的自信。對我國民族區(qū)域自治制度的確定問題，習(xí)近平總書記強調(diào)，“民族區(qū)域自治既保證了國家團結(jié)統(tǒng)一，同時實現(xiàn)了各民族當(dāng)家作主”[2](P151)“民族區(qū)域自治有力促進了民族地區(qū)發(fā)展，極大增強了中華民族的凝聚力”[2](P151)“是符合我國基本國情的正確選擇，作為我國的一項基本政治制度，民族區(qū)域自治制度是中國特色解決民族問題正確道路的重要內(nèi)容，也為我國民族工作提供重要的制度指引?！盵2](P150)同時，習(xí)近平總書記還把民族區(qū)域自治制度提到了黨的民族政策的理論根源的高度來強調(diào)。針對民族區(qū)域自治是“蘇聯(lián)模式”的說法，習(xí)近平總書記明確指出：“這種說法不符合事實，是張冠李戴”，并對“取消民族區(qū)域自治的說法”發(fā)出了“可以休矣”的政治忠告，強調(diào)“在政治制度模式上，咬定青山不放松、任爾東西南北風(fēng)就是我們的態(tài)度”[2](P8)，充分彰顯了中國共產(chǎn)黨解決國內(nèi)民族問題的政治定力。關(guān)于如何堅持和完善民族區(qū)域自治制度的問題，習(xí)近平總書記也做出了新的闡發(fā)，強調(diào)兩個結(jié)合，即“統(tǒng)一與自治”互相結(jié)合，“區(qū)域因素和民族因素”互相結(jié)合，從而為新時代民族區(qū)域自治制度的堅持與完善指明了方向?？傊?，習(xí)近平總書記從認(rèn)識論、方法論、戰(zhàn)略論和實踐論等方面對我國“處理好民族問題、做好民族工作”的大政方針、目標(biāo)任務(wù)、工作重點和思想方法等進行了高瞻遠(yuǎn)矚的系統(tǒng)闡釋，對一些模糊不清、脫離國情、妄自菲薄的不正確的認(rèn)識給予了深刻而具體的回應(yīng)，為新時代民族工作提供了根本遵循。正如他總結(jié)的那樣，“我們黨的民族理論與方針政策是正確的，我國特色解決民族問題的道路也是正確的，總體上，我國的民族關(guān)系是和諧的，我們的民族工作也是成功的?！盵4]

二、完善民族事務(wù)治理領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制，不斷提升我國民族事務(wù)治理的制度化水平

（一） 加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，理順黨政關(guān)系

中國共產(chǎn)黨民族事務(wù)治理的政策體系兼具政黨政策和國家公共政策的雙重屬性。在以往的民族政策、制度的執(zhí)行過程中存在黨政不分、以黨代政的現(xiàn)象，影響了民族政策執(zhí)行的效果。為此，完善民族事務(wù)治理領(lǐng)導(dǎo)體制，首先就是要建立一個順應(yīng)時代發(fā)展的治理民族事務(wù)的黨政關(guān)系新模式，從而合理地配置權(quán)力資源，在體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用時，使民族事務(wù)治理主體的執(zhí)行力得到強化，提升治理體系和治理能力的水平，推動黨和國家的民族政策落到實處。具體而言，要加強中國共產(chǎn)黨在民族事務(wù)治理中的領(lǐng)導(dǎo)地位和關(guān)鍵作用。這里的“領(lǐng)導(dǎo)地位”是指黨在民族事務(wù)治理體系中要能“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”。中國共產(chǎn)黨是我國的執(zhí)政黨，對國家政治、經(jīng)濟、文化以及社會事務(wù)均享有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，同樣，也對我國民族事務(wù)治理享有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。對此，習(xí)近平總書記明確強調(diào)，“做好民族工作的關(guān)鍵在于黨，在于人”[4]。最根本的一點就是黨的領(lǐng)導(dǎo)要堅強有力。所以，加強中國共產(chǎn)黨對民族事務(wù)治理的領(lǐng)導(dǎo)是“我國民族工作獲得成功的根本保證，也是實現(xiàn)中華民族大團結(jié)的根本保證?！盵2]1(P59)當(dāng)然，民族工作中始終堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，不是要建立一個高度集權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)模式。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是要堅持黨對民族工作的政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)。我們在執(zhí)行具體的民族政策時，必須改革完善黨的領(lǐng)導(dǎo)機制，優(yōu)化長期以來存在的權(quán)力高度集中的領(lǐng)導(dǎo)模式，切實做到黨政分開且各負(fù)其責(zé)。各級黨組織務(wù)必要根據(jù)“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的基本原則，在全面貫徹執(zhí)行黨的民族工作基本理論與基本政策、切實加強民族地區(qū)基層黨組織建設(shè)、加強黨風(fēng)廉政建設(shè)、努力建設(shè)高素質(zhì)的少數(shù)民族干部隊伍和民族工作干部隊伍等方面發(fā)揮宏觀指導(dǎo)作用，把握正確的政治方向，系統(tǒng)協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系，為實施黨的民族政策創(chuàng)造良好的政治生態(tài)。

（二） 建構(gòu)黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、相關(guān)部門協(xié)同配合、全社會通力合作的民族工作格局

隨著城市化進程的加快，我國少數(shù)民族分布與交往格局發(fā)生了巨大變化，原來更多固定居住在少數(shù)民族地區(qū)的少數(shù)民族群眾越來越多地流入全國各地的大中小型城市生活、學(xué)習(xí)、工作，并散居在各城市不同的區(qū)域。少數(shù)民族聚居狀態(tài)所發(fā)生的這種變化，說明我國民族問題格局也正在發(fā)生相應(yīng)的變化，意味著民族工作不再是局限于少數(shù)民族聚居區(qū)的工作，而是全國各地的工作，所以，目前我國民族事務(wù)治理的地域范圍正在擴展。新時代我國民族事務(wù)治理中城市與散居地區(qū)的民族工作的分量越來越重，民族事務(wù)也愈來愈多地與各民族成員在政治上的平等權(quán)益保障、經(jīng)濟上的利益分配以及文化、社會等其他公共產(chǎn)品的供給等方面緊密聯(lián)系在一起了，并呈現(xiàn)出復(fù)雜性。那么，如何應(yīng)對這種變化，如何更好處理城市與鄉(xiāng)村這兩個地區(qū)民族工作的關(guān)系，如何更好處理特定地域民族工作與其他工作的關(guān)系，如何改變與以往少數(shù)民族的分布狀態(tài)相適應(yīng)的民族事務(wù)治理體制以適應(yīng)新形勢下的城市民族事務(wù)治理要求，已然成為現(xiàn)階段我國處理民族事務(wù)必須面對的問題。而這些問題的解決必然涉及到國家政治體制進一步的改革，也涉及到我國民族事務(wù)治理的多元主體參與問題，即不同地區(qū)之間、不同部門之間工作如何協(xié)調(diào)的問題。從理論上來說，民族事務(wù)的治理主體應(yīng)該呈現(xiàn)多元化。我國民族事務(wù)治理的主體模式應(yīng)該改變，即從過去以“黨政”為單一主體的“一元主導(dǎo)”治理模式，轉(zhuǎn)換為國家權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)、媒體、社會組織、企業(yè)、公眾等多主體參與的模式。其中，國家權(quán)力機關(guān)在民族事務(wù)治理中的職責(zé)定位應(yīng)該是“加強民族政策的頂層設(shè)計，完善民族法制與政策體系。”民族事務(wù)治理體系的構(gòu)建、方法的設(shè)計、機制的運行以及措施的實施主體是各級政府。總之，在城鎮(zhèn)化進程中，我國民族事務(wù)越來越表現(xiàn)為社會化、民間化的特點，民族工作也不僅僅是民族工作部門的工作，民族工作涉及到各個方面，各個方面都涉及民族工作[2](P161)。因此，轉(zhuǎn)變民族事務(wù)治理的一元化及部門化傾向，以國家治理形式把涉及到各少數(shù)民族政治、經(jīng)濟、文化、社會等多方面的民族事務(wù)統(tǒng)籌納入到整個國家治理體系的范疇，構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、相關(guān)部門協(xié)同配合以及全社會協(xié)力合作的民族工作格局”[6]已勢在必行。概言之，實現(xiàn)多元主體的治理格局將會促進我國民族事務(wù)治理體系向著現(xiàn)代化轉(zhuǎn)向與發(fā)展。

（三） 轉(zhuǎn)變政府職能，推動政府民族工作體制機制創(chuàng)新

隨著我國經(jīng)濟社會的轉(zhuǎn)型發(fā)展，特別是城鎮(zhèn)化進程的加快，這種以政府為核心的單一治理模式因為強調(diào)行政控制，推行等級權(quán)威治理，早已無法應(yīng)對日漸增多的社會矛盾與沖突。所以，轉(zhuǎn)變政府職能，推動政府民族工作體制機制的創(chuàng)新，勢在必行。

在一個常態(tài)發(fā)展的多民族社會里，對民族事務(wù)實施行政管理往往體現(xiàn)出政府的社會事務(wù)管理能力與效力[7]。首先，“治理”話語下政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)是建設(shè)服務(wù)型、責(zé)任型政府，推動政府治理體制創(chuàng)新。這里涉及到三個問題，一是優(yōu)化政府自身的組織結(jié)構(gòu)，完善政府內(nèi)部相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)部門與組織機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)合作工作機制，堅持實施好民委委員制度，提升政府管理的實效性及合法性，提升政府的自我執(zhí)行能力。根據(jù)當(dāng)前各民族跨區(qū)域大流動的社會現(xiàn)實，應(yīng)該將公安、稅務(wù)、婦聯(lián)等職能部門納入民族事務(wù)治理主體體系之內(nèi)。二是明確政府職能定位，轉(zhuǎn)變政府職能。各級政府應(yīng)積極從“管制者”向“治理者”、從“管理型”政府向“服務(wù)型”政府轉(zhuǎn)變，從“全能型政府”向“有限政府”“有效政府”過渡，發(fā)揮其在民族事務(wù)治理中的宏觀指導(dǎo)、監(jiān)督、協(xié)調(diào)作用。三是政府作為社會資源的再分配者，應(yīng)該完善差別化支持政策，強化資源再分配能力，盡量縮小社會結(jié)構(gòu)發(fā)展的不平衡。比如：2014年中央民族工作會議就針對邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)、生態(tài)保護區(qū)提出要通過“優(yōu)化財政轉(zhuǎn)移支付與對口支援機制”進一步實施差別化政策，“充分發(fā)揮好中央、發(fā)達(dá)地區(qū)以及民族地區(qū)的積極性”，并明確強調(diào)“把民族地區(qū)與基層，尤其是農(nóng)牧區(qū)當(dāng)作重點實施目標(biāo)。”其次，以制度創(chuàng)新促進民族事務(wù)治理體系的優(yōu)化。包括國家層面與地方層面的法律法規(guī)以及組織內(nèi)部的規(guī)章制度構(gòu)成了我國民族事務(wù)治理的制度體系。國家治理體系以及治理能力現(xiàn)代化水平直接體現(xiàn)在制度體系的完備與科學(xué)方面。推進民族事務(wù)治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵是民族事務(wù)治理制度化。目前，我國已初步建立起以民族區(qū)域自治制度為核心，包括民族平等保障制度、促進民族繁榮發(fā)展制度在內(nèi)的制度體系。這些制度涉及領(lǐng)域廣泛，符合我國國情，大大提升了我國民族事務(wù)治理的現(xiàn)代化水平。但是，面對我國經(jīng)濟社會的轉(zhuǎn)型以及新的民族事務(wù)治理要求，有的制度還有待于進一步發(fā)展和完善。比如城市和散居地區(qū)民族事務(wù)治理體系以及體制機制的創(chuàng)新，這是當(dāng)前我國民族事務(wù)治理工作需要高度重視的問題?？梢哉f，新時代我國城市與散雜居民族工作的成效決定著我國民族事務(wù)治理的水平。具體來說，我們要按照習(xí)近平總書記地區(qū)與部門之間民族工作協(xié)作機制也要強化起來的指示[2](P162），可以通過政府體制內(nèi)部各層級、部門與職能之間進行整合，建立民族工作領(lǐng)導(dǎo)小組；強化同一層級各個職能部門之間的聯(lián)系與協(xié)商機制；創(chuàng)設(shè)少數(shù)民族流動人口服務(wù)工作站，等等。目前，我國已經(jīng)形成幾種較為典型的城市民族工作模式，體現(xiàn)了我國城市民族事務(wù)由行政管理向初步的公共治理的轉(zhuǎn)型。值得注意的是，就全國而言，我國民族事務(wù)相關(guān)制度創(chuàng)新必須按照民族事務(wù)在不同地區(qū)（城市、農(nóng)村、邊疆） 不同區(qū)位（東、中、西部） 的具體特點，強化組織領(lǐng)導(dǎo)，堅持實事求是、因地制宜的原則，努力創(chuàng)新適合地區(qū)實際的民族事務(wù)治理新思路和新方法，從而使民族事務(wù)治理相關(guān)制度更科學(xué)且更完善，不斷提升我國民族事務(wù)治理體系以及治理能力的現(xiàn)代化水平。最后，要完善民族事務(wù)治理制度、政策的具體執(zhí)行機制。好的制度、政策沒有具體的落實只能是空中樓閣。我國民族事務(wù)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平內(nèi)在地包括制度、政策的執(zhí)行能力與績效水平?，F(xiàn)在，許多問題之所以會產(chǎn)生，并非因為沒政策，而是有政策卻無法落實?！斑@個問題一定要解決，確保各項政策落實到位?！盵2](P162)毋庸置疑，我們必須健全制度、政策的具體執(zhí)行機制，完善制度、政策的監(jiān)督機制，強化制度與政策實施過程中的責(zé)任追究機制，從而保證民族政策的有效實施，提升民族事務(wù)治理績效。

三、加強民族事務(wù)治理法治體系建設(shè)，不斷提升我國民族事務(wù)治理的法治化水平

（一） 民族法治建設(shè)面臨的困境

一是法律法規(guī)體系建設(shè)滯后?，F(xiàn)行的《民族區(qū)域自治法》是2001年修改的，且有些法條規(guī)定過于原則，缺乏相應(yīng)細(xì)化的法律解釋，難以反映社會的客觀需求，直接影響了民族自治地區(qū)自治機關(guān)行使其自治權(quán)。并且針對違法行為之處罰法條的缺失在實踐中容易造成有法不依以及違法難究的后果。五個自治區(qū)的自治條例尚未出臺，國家層面保障散居少數(shù)民族權(quán)益的法律也未出臺；國務(wù)院相關(guān)部門對執(zhí)行民族區(qū)域自治法的規(guī)章配套一直缺位。自治條例和單行條例大多內(nèi)容雷同、自治特色不突出，制度優(yōu)勢未能有效發(fā)揮。與此同時，民族區(qū)域自治法規(guī)與地方法規(guī)、不同層級的政府制定的政府規(guī)章和部門規(guī)章在內(nèi)容上銜接不夠，甚至有沖突的地方。二是民族法治監(jiān)督體系不完善。在國家層面，只有全國人大每隔幾年會針對《民族區(qū)域自治法》的實施情況開展督查，對相關(guān)部門的行政執(zhí)法以及貫徹落實民族政策等行為則監(jiān)督不力，難以及時全面掌握國家機構(gòu)與地方政府治理民族事務(wù)的總體情形。在地方層面，對有關(guān)民族事務(wù)的行政決策以及行政執(zhí)法的長效監(jiān)督機制呈現(xiàn)缺失狀態(tài)。監(jiān)督體系的不健全一定程度上導(dǎo)致各地區(qū)各部門對《民族區(qū)域自治法》貫徹落實不到位。比如財政轉(zhuǎn)移支付不合理，配套資金減免不落實，生態(tài)環(huán)境補償不到位，等等。三是部分政策的調(diào)整滯后。一些為解決特定歷史時期的特定問題而制定的民族政策和一些明顯具有過渡性的民族政策需要調(diào)整，隨著社會轉(zhuǎn)型和改革開放的深入發(fā)展，具體民族政策的調(diào)整和完善工作將是一種常態(tài)。四是民族事務(wù)治理過程中存在著“重政策、輕法治、輕實施”的現(xiàn)象。如民族事務(wù)管理部門制度虛化、職能弱化；工作人員法治觀念淡薄，依法處理民族事務(wù)的能力不強，有法不依等現(xiàn)象嚴(yán)重；特別是應(yīng)對民族群體性事件、民族糾紛的有效機制遠(yuǎn)未形成。

（二） 完善民族事務(wù)治理法治體系的著力點

一是建立完備的民族法律法規(guī)體系。實現(xiàn)民族事務(wù)治理法治化的前提和基礎(chǔ)是要有一整套完備的法律法規(guī)體系，完備的法律法規(guī)體系為治理主體以法治思維及法治方式處理民族事務(wù)提供基本的依據(jù)。當(dāng)前，建立完備的民族法律法規(guī)體系就是堅持和完善民族區(qū)域自治的相關(guān)法律體系，這是推進我國民族法律法規(guī)體系現(xiàn)代化的核心，也是提升我國民族事務(wù)治理法治化水平的基本途徑。首先，修訂和完善《民族區(qū)域自治法》。比如增加罰則法條；充實細(xì)化原有法律規(guī)定，對各級行政權(quán)力的管轄范圍與職能作出明確規(guī)定；修改已經(jīng)失效或未能發(fā)揮效能的條文；適時頒行民族區(qū)域自治法的司法解釋。其次，加快完善各類“操作性”的法規(guī)及條例。比如加快制訂關(guān)于城市散居與雜居民族工作的法律規(guī)定，重啟《城市民族工作條例》以及《民族鄉(xiāng)行政工作條例》修訂工作；加快反暴恐方面的立法，使反暴恐活動切實做到有法可依；加快出臺民族區(qū)域自治法的配套規(guī)定，為五大自治區(qū)頒布自治條例創(chuàng)造條件。

二是建立高效的民族法治實施體系。要提升民族事務(wù)治理法治化水平，必然要求將紙面的法律法規(guī)轉(zhuǎn)化為實踐中的法律法規(guī)，健全民族法治實施體制機制，保障行政執(zhí)法機關(guān)科學(xué)執(zhí)法、司法機關(guān)公正司法。比如健全針對民族事務(wù)的依法決策機制，使執(zhí)行民族規(guī)范性文件時行政體制權(quán)責(zé)統(tǒng)一且權(quán)威高效；嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，使各級政府在民族事務(wù)治理層面實現(xiàn)權(quán)力行使的規(guī)范化；嚴(yán)明司法理念，保障公正司法，任何民族都不存在特權(quán)，任何公民在法律面前都是平等的，各族人民法治的信仰源于具體的司法實踐中對正義存在的感知。

三是建立嚴(yán)密的民族法治監(jiān)督體系。法治社會，督促檢查是利器。法治的基本精神在于對權(quán)力進行制約，民族事務(wù)治理部門的行政權(quán)力是否受到有效的法律約束，是能否實現(xiàn)民族事務(wù)治理法治化轉(zhuǎn)向的關(guān)鍵。強化督查監(jiān)督，是為了保證各項相關(guān)具體政策執(zhí)行的力度及效度。只有當(dāng)民族區(qū)域自治制度及其配套規(guī)定落到實處，民族區(qū)域自治理論以及制度的先進性才能真正獲得彰顯。目前，我們一定要把《民族區(qū)域自治法》的貫徹執(zhí)行作為監(jiān)督檢查的重點，同時不斷擴大監(jiān)督檢查工作的范圍，特別是要把各族干部群眾普遍關(guān)注的重點問題以及反應(yīng)強烈的熱點問題納入到監(jiān)督檢查工作的范圍，督促相關(guān)部門單位不斷改進執(zhí)法檢查技術(shù)，把問題消滅在萌芽狀態(tài)，使各族干部群眾能知法、守法、用法和護法，提升干部運用法律手段的能力，引導(dǎo)各族群眾走法律維權(quán)的正確道路，從而形成依法辦事的良好法治環(huán)境。為此，必須構(gòu)建黨委以及人大等主體所組成的民族事務(wù)治理監(jiān)督體系。黨委發(fā)揮總攬統(tǒng)領(lǐng)功能，領(lǐng)導(dǎo)法治監(jiān)督工作；人大監(jiān)督相關(guān)部門制定完善貫徹落實民族法律法規(guī)的情況；監(jiān)察監(jiān)督、司法監(jiān)督以及社會監(jiān)督各司其職，各盡其責(zé)。針對民族區(qū)域自治法實施監(jiān)督所發(fā)現(xiàn)的系列問題，我們要按照習(xí)近平總書記要求的那樣，“加強對民族區(qū)域自治相關(guān)法律制度的研究”。只有加強研究，才能落實好憲法以及民族區(qū)域自治法。同時，習(xí)總書記要求各級黨委尤其是《民族自治地方》的黨委必須擔(dān)負(fù)起民族區(qū)域自治制度實施的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

四是建立有力的民族法治保障體系。首先，要健全黨對民族事務(wù)治理的領(lǐng)導(dǎo)制度?！爸袊厣鐣髁x最本質(zhì)的特征是堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”[8]，通過健全各級黨委（黨組） 工作制度，確保黨對民族事務(wù)治理的領(lǐng)導(dǎo)地位，確保黨對民族事務(wù)治理的政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)。其次，堅持和完善人民代表大會制度、民族區(qū)域自治制度，健全協(xié)商民主體系，為我國民族法律法規(guī)體系的完善、貫徹實施以及民族地區(qū)民主法治體制機制的健全提供根本的制度保障。除此之外，還要加強民族地區(qū)的專門法治隊伍建設(shè)；推進覆蓋民族地區(qū)的公共法律服務(wù)體系建設(shè)；制定好民族法治宣傳教育規(guī)劃，推動各族群眾自覺守法、善于用法；把依法辦事作為民族地區(qū)干部考察的重要內(nèi)容，納入各級政府政績考核指標(biāo)體系。

總之，在中國特色解決民族問題的正確道路上，推進民族事務(wù)治理體系及治理能力的現(xiàn)代化，不斷提升民族事務(wù)治理的現(xiàn)代化水平是關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，我們必須立足于維護少數(shù)民族和民族地區(qū)最廣大人民的根本利益，最大限度促進各民族的共同團結(jié)進步、共同繁榮發(fā)展，在堅定不移地維護國家主權(quán)獨立以及領(lǐng)土完整、保障國家邊疆安全以及民族地區(qū)社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)之上，最大限度地鞏固和發(fā)展平等團結(jié)互助和諧的新時代社會主義民族關(guān)系，推動我國各族人民對改革發(fā)展成果的共享，加速推進國家的社會主義現(xiàn)代化進程，實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢。