安志敏，施 雷（合肥供水集團(tuán)有限公司，安徽 合肥 230022）

0 引 言

當(dāng)前在工程項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中，各種違規(guī)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，投標(biāo)文件業(yè)績(jī)作假就是其中一種。某些投標(biāo)人在項(xiàng)目投標(biāo)中提交虛假業(yè)績(jī)，從業(yè)績(jī)合同到竣工驗(yàn)收證明，再到中標(biāo)查詢(xún)網(wǎng)址信息，均是偽造的，但是業(yè)績(jī)作假的取證難度大，隱蔽性高，違法成本低，查處時(shí)間長(zhǎng)，給這些不良分子提供了可乘之機(jī)。

投標(biāo)人在投標(biāo)過(guò)程中業(yè)績(jī)作假是招標(biāo)投標(biāo)市場(chǎng)的一個(gè)頑疾、惡疾，且高發(fā)、頻發(fā)，堪比圍標(biāo)串標(biāo)。根據(jù)公共資源交易監(jiān)督部門(mén)匯總統(tǒng)計(jì)，近年來(lái)受理的招標(biāo)投標(biāo)投訴案件，涉及業(yè)績(jī)作假的投訴案件占比超過(guò) 50%；招標(biāo)人、代理機(jī)構(gòu)、監(jiān)督部門(mén)都對(duì)投標(biāo)人的作假行為深?lèi)和唇^。業(yè)績(jī)作假的行為嚴(yán)重影響了招標(biāo)投標(biāo)市場(chǎng)的公平與公正，嚴(yán)重?cái)_亂了招標(biāo)投標(biāo)市場(chǎng)秩序，嚴(yán)重影響了招標(biāo)人的項(xiàng)目實(shí)施，嚴(yán)重侵害了其他投標(biāo)人的合法權(quán)益。本文以某城市供水管道施工項(xiàng)目在招標(biāo)投標(biāo)過(guò)程中發(fā)生的投標(biāo)文件業(yè)績(jī)作假案件為例，深入分析投標(biāo)人在投標(biāo)過(guò)程中業(yè)績(jī)作假的原因，提出了遏制投標(biāo)過(guò)程中的業(yè)績(jī)作假行為的具體措施。

1 案例簡(jiǎn)介

某城市供水管道施工項(xiàng)目（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“本項(xiàng)目”），投資估算約為 4 000 萬(wàn)元，管道鋪設(shè)長(zhǎng)度約為 1.1 km，管道直徑為 2 000 mm，全線(xiàn)采用頂管施工，委托當(dāng)?shù)毓操Y源交易中心進(jìn)行國(guó)內(nèi)公開(kāi)招標(biāo)。本項(xiàng)目采用電子招標(biāo)方式，投標(biāo)報(bào)名、招標(biāo)文件下載、投標(biāo)保證金繳納、標(biāo)書(shū)制作、遞交、解密、評(píng)審和澄清等全套投標(biāo)程序均在網(wǎng)上操作。經(jīng)過(guò)開(kāi)標(biāo)和評(píng)標(biāo)，依法組建的評(píng)標(biāo)委員會(huì)按照招標(biāo)文件規(guī)定的評(píng)標(biāo)辦法評(píng)選出了相應(yīng)的中標(biāo)候選人。招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)在網(wǎng)上發(fā)布了該項(xiàng)目的中標(biāo)候選人公示，公示內(nèi)容包含其投標(biāo)文件中所提供的業(yè)績(jī)情況。

本項(xiàng)目施工現(xiàn)場(chǎng)位于城市建成區(qū)，周邊環(huán)境復(fù)雜，施工管道直徑大且采用頂管施工工藝。這對(duì)中標(biāo)人的綜合實(shí)力和技術(shù)能力提出了很高的要求。為確保預(yù)中標(biāo)人具備本項(xiàng)目的履約技術(shù)能力和實(shí)力，招標(biāo)人對(duì)公示的預(yù)中標(biāo)人業(yè)績(jī)進(jìn)行了核實(shí)。通過(guò)查詢(xún)公共資源交易中心公開(kāi)的交易主體信息庫(kù)，發(fā)現(xiàn)如下疑點(diǎn)。

（1）預(yù)中標(biāo)人在開(kāi)評(píng)標(biāo)當(dāng)日評(píng)審結(jié)束后，立即將該業(yè)績(jī)進(jìn)行作廢處理。作廢后，網(wǎng)站會(huì)自動(dòng)隱藏該業(yè)績(jī)，只有選擇已作廢業(yè)績(jī)，才能看到該業(yè)績(jī)；在選擇已作廢業(yè)績(jī)時(shí)發(fā)現(xiàn)，在系統(tǒng)中預(yù)中標(biāo)人所提交的該項(xiàng)目業(yè)績(jī)先后上傳兩次，均處于作廢狀態(tài)，經(jīng)查閱兩次業(yè)績(jī)的掃描件，發(fā)現(xiàn)在同一業(yè)績(jī)兩次上傳的業(yè)績(jī)證明材料中，存在項(xiàng)目經(jīng)理不同，合同協(xié)議書(shū)乙方簽字人不同，竣工驗(yàn)收?qǐng)?bào)告中乙方簽字人不同的情況，前后矛盾明顯。

（2）經(jīng)網(wǎng)上查閱，該業(yè)績(jī)所在地西部某省某縣共計(jì)常住人口約 20 萬(wàn)人。按照常住人口的供需水量進(jìn)行測(cè)算，其供水管道直徑不應(yīng)超過(guò) 400 mm；而在其業(yè)績(jī)證明材料中，顯示其供水管道直徑為 1 200 mm，明顯與整個(gè)縣域人口規(guī)模不符。

（3）經(jīng)查閱該單位資質(zhì)發(fā)現(xiàn)，該單位在施工該業(yè)績(jī)時(shí)所具有的資質(zhì)不能承接直徑在 1 000 mm 以上的供水管道工程。

綜合以上因素，招標(biāo)人認(rèn)定該業(yè)績(jī)有比較明顯的作假嫌疑，隨即向招標(biāo)行政監(jiān)督部門(mén)提供了上述線(xiàn)索，提請(qǐng)行政監(jiān)督部門(mén)介入處理。監(jiān)督部門(mén)接到案件線(xiàn)索后，按照案件的查處流程，對(duì)預(yù)中標(biāo)人進(jìn)行了執(zhí)法調(diào)查。預(yù)中標(biāo)人確認(rèn)了在交易主體信息庫(kù)中先后兩次上傳同一項(xiàng)目業(yè)績(jī)不同證明材料的事實(shí)；確認(rèn)第一次上傳的業(yè)績(jī)材料（未用于本項(xiàng)目投標(biāo)）是偽造的，第二次上傳的業(yè)績(jī)材料（用于本項(xiàng)目投標(biāo)）是真實(shí)的。同時(shí)，監(jiān)督部門(mén)通過(guò)其他途徑對(duì)該業(yè)績(jī)進(jìn)行了核實(shí)。電話(huà)聯(lián)系當(dāng)?shù)毓┧?，反饋的結(jié)果是：當(dāng)?shù)夭](méi)有業(yè)績(jī)中所涉及的道路名稱(chēng)；當(dāng)?shù)毓┧艿乐睆阶畲笾挥?400 mm，沒(méi)有 1 200 mm 直徑的管道；但未予出具書(shū)面回復(fù)。按照網(wǎng)上查詢(xún)到的業(yè)績(jī)當(dāng)中的合同甲方地址，進(jìn)行了發(fā)函詢(xún)證，因地址不符，函件被退回。同時(shí)，以客戶(hù)身份聯(lián)系了公示該業(yè)績(jī)查詢(xún)網(wǎng)址的運(yùn)營(yíng)方“某招標(biāo)網(wǎng)”客服，“某招標(biāo)網(wǎng)”客服的回復(fù)是：可以有償發(fā)布相關(guān)的信息內(nèi)容，發(fā)布內(nèi)容、發(fā)布時(shí)間都由客戶(hù)自定，確?？梢跃W(wǎng)上查詢(xún)。

本案件中投標(biāo)文件業(yè)績(jī)作假證據(jù)的認(rèn)定，最終以業(yè)績(jī)所在地縣人民政府網(wǎng)站政民互動(dòng)專(zhuān)欄對(duì)該業(yè)績(jī)情況的回復(fù)作為證據(jù)，進(jìn)行了網(wǎng)上取證。政民互動(dòng)回復(fù)的結(jié)果是：該業(yè)績(jī)情況與實(shí)際不符，單位公章不符、項(xiàng)目地址不符、建設(shè)單位委托代理人無(wú)此人。監(jiān)督部門(mén)最終認(rèn)定了預(yù)中標(biāo)人業(yè)績(jī)作假的事實(shí)，取消了該預(yù)中標(biāo)人的中標(biāo)資格；同時(shí)對(duì)該投標(biāo)人進(jìn)行不良行為認(rèn)定，作出扣分處理及相應(yīng)的行政處罰。本項(xiàng)目從監(jiān)督部門(mén)介入查處到最終認(rèn)定，歷時(shí)兩個(gè)多月。

2 投標(biāo)人在投標(biāo)過(guò)程中業(yè)績(jī)作假的原因分析

2.1 利益驅(qū)動(dòng)

目前，我國(guó)從法規(guī)制度層面保證了項(xiàng)目的承發(fā)包必須通過(guò)招標(biāo)的方式確定中標(biāo)人，使得公共資源交易市場(chǎng)更加規(guī)范，進(jìn)場(chǎng)交易的項(xiàng)目也變得更多。對(duì)于有實(shí)力且誠(chéng)實(shí)守信的投標(biāo)人來(lái)說(shuō)，項(xiàng)目多了，公平參與的機(jī)會(huì)也就多了，中標(biāo)概率也相應(yīng)增加了。這是健康有序的公共資源交易市場(chǎng)在國(guó)家加大投資建設(shè)的大環(huán)境下應(yīng)該發(fā)揮的作用，適配交易中的承發(fā)包雙方。面對(duì)這樣一個(gè)“大蛋糕”，一些沒(méi)有實(shí)力又不誠(chéng)信的企業(yè)為了承攬項(xiàng)目，便動(dòng)起了歪心思，違背誠(chéng)信守信原則，沒(méi)有業(yè)績(jī)就偽造業(yè)績(jī)，沒(méi)有資質(zhì)就借用資質(zhì)，最終目的就是謀取中標(biāo)，通過(guò)中標(biāo)項(xiàng)目攫取利益，造成劣幣驅(qū)逐良幣的尷尬局面。

2.2 作假成本低，低風(fēng)險(xiǎn)高收益

當(dāng)前我國(guó)大力提倡電子招標(biāo)投標(biāo)，招標(biāo)投標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)了全流程電子化，投標(biāo)人不再需要當(dāng)面遞交紙質(zhì)標(biāo)書(shū)，投標(biāo)時(shí)也無(wú)需提交資質(zhì)證書(shū)和業(yè)績(jī)?cè)取ｋ娮诱袠?biāo)投標(biāo)在給投標(biāo)人投標(biāo)帶來(lái)極大便利的同時(shí)，也給不誠(chéng)信的投標(biāo)人提供了可乘之機(jī)。電子投標(biāo)文件和業(yè)績(jī)證明材料都是電子文件，作假者可利用軟件偽造公章、簽名和業(yè)績(jī)材料，并且整個(gè)背后的黑色產(chǎn)業(yè)鏈相當(dāng)完備，這些作假團(tuán)伙派專(zhuān)人負(fù)責(zé)項(xiàng)目信息挖掘搜羅，篩選作假業(yè)績(jī)地，將假業(yè)績(jī)“洗白”上網(wǎng)公示。評(píng)標(biāo)委員會(huì)在進(jìn)行項(xiàng)目評(píng)審時(shí)很難發(fā)現(xiàn)或者認(rèn)定業(yè)績(jī)作假，致使作假的業(yè)績(jī)輕易地通過(guò)評(píng)審直至中標(biāo)；即使作假業(yè)績(jī)被發(fā)現(xiàn)或查處，作假者們得到的處罰可能也只是被取消中標(biāo)資格、計(jì)入不良行為記錄、信用分扣分或者限制投標(biāo)，依然可以換一家單位繼續(xù)參與投標(biāo)、繼續(xù)作假。

2.3 取證難度大，查處耗時(shí)長(zhǎng)

調(diào)查取證、線(xiàn)索核實(shí)和提取證據(jù)是查處業(yè)績(jī)作假的難點(diǎn)。首先，作假的隱蔽性極高。評(píng)標(biāo)過(guò)程是保密的，如果中標(biāo)人的投標(biāo)業(yè)績(jī)不予公示，其他投標(biāo)人就無(wú)法知曉中標(biāo)人所提供的業(yè)績(jī)情況，更無(wú)從知曉業(yè)績(jī)的真假，而中標(biāo)人又利用作假的業(yè)績(jī)通過(guò)了形式審查。其次，在中標(biāo)人候選公示中即使公示了業(yè)績(jī)情況，但核實(shí)其真?zhèn)蔚碾y度很大。偽造的業(yè)績(jī)發(fā)生地都呈規(guī)律性地遠(yuǎn)離投標(biāo)地的邊遠(yuǎn)省份，給業(yè)績(jī)核實(shí)增加了難度。此外，在業(yè)績(jī)核實(shí)過(guò)程中，有些現(xiàn)場(chǎng)核實(shí)業(yè)績(jī)所在地單位或部門(mén)不予配合，拒絕出具書(shū)面證明材料或者只給查閱不給拍照。作假的投標(biāo)人正是充分利用取證難度大和查處耗時(shí)長(zhǎng)等對(duì)他們來(lái)說(shuō)有利的條件，瘋狂作假。

3 遏制在投標(biāo)過(guò)程中業(yè)績(jī)作假的具體措施

3.1 招標(biāo)投標(biāo)市場(chǎng)信用體系再建設(shè)再完善

各地公共資源交易行政監(jiān)督部門(mén)分別出臺(tái)了公共資源交易市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體不良行為處理辦法或規(guī)定，在本地區(qū)域內(nèi)的公共資源交易信用體系建設(shè)方面邁出了關(guān)鍵一步，但是目前存在的共性問(wèn)題是各地之間信息割裂，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)共享與互通，無(wú)法破除信息孤島。投標(biāo)人在某一個(gè)行政區(qū)域因?yàn)椴涣夹袨楸惶幜P扣分或被限制投標(biāo)，其受限范圍僅限于該區(qū)域，還可以在別的區(qū)域繼續(xù)參與投標(biāo)而不受任何影響。另外，各行政區(qū)域在不良行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和懲處尺度上可能存在一定的差異，這給信息的接入、共享和運(yùn)用帶來(lái)一定的難度。為了更加完善招標(biāo)投標(biāo)市場(chǎng)的信用體系建設(shè)，更有效地打擊失信的投標(biāo)人，在現(xiàn)有的技術(shù)條件下，信用體系建設(shè)可以分步走：第一步，實(shí)現(xiàn)省級(jí)區(qū)域內(nèi)不良行為的認(rèn)定和處罰等的信息共享和運(yùn)用，而不是止步于目前市級(jí)行政區(qū)域的范圍；第二步，實(shí)現(xiàn)國(guó)家級(jí)的信息共享和互聯(lián)互通，真正讓失信的投標(biāo)人一處受限，處處受限。

3.2 事前防范機(jī)制與事后懲罰機(jī)制并舉

2018年3月，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)等 24 個(gè)部門(mén)聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于對(duì)公共資源交易領(lǐng)域嚴(yán)重失信主體開(kāi)展聯(lián)合懲戒的備忘錄》，明確對(duì)弄虛作假騙取中標(biāo)的投標(biāo)人實(shí)行聯(lián)合懲戒；2018年10月，住房和建鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布《住房城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域失信聯(lián)合懲戒對(duì)象名單管理暫行辦法（網(wǎng)上征求意見(jiàn)稿）》，擬將通過(guò)弄虛作假等不正當(dāng)手段騙取中標(biāo)的列入重點(diǎn)關(guān)注對(duì)象名單。在事后懲罰機(jī)制上，國(guó)家層面做了很多工作。與此同時(shí)，我們還應(yīng)該通過(guò)事前防范機(jī)制的建立來(lái)促使投標(biāo)人重視自己的信用記錄，讓投標(biāo)人有底線(xiàn)意識(shí)和紅線(xiàn)意識(shí)，敬畏規(guī)則和法律。例如，推進(jìn)招標(biāo)流程的再完善，建設(shè)供社會(huì)大眾可查詢(xún)的交易主體信息庫(kù)，設(shè)置招標(biāo)文件中具體的防范條款，等等。

3.3 監(jiān)督部門(mén)對(duì)作假行為零容忍

現(xiàn)行的上位法中對(duì)投標(biāo)人弄虛作假騙取中標(biāo)的行為作了規(guī)定。例如，《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》第五十四條規(guī)定：投標(biāo)人弄虛作假騙取中標(biāo)的，中標(biāo)無(wú)效，給招標(biāo)人造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任?！吨腥A人民共和國(guó)合同法》第四十二條規(guī)定：當(dāng)事人在訂立合同過(guò)程中出現(xiàn)提供虛假情況情形，給對(duì)方造成損失的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)損害賠償責(zé)任。這些法條更多的是綱領(lǐng)性的指導(dǎo)原則，在實(shí)際運(yùn)用時(shí)不夠具體，而地方公共資源監(jiān)管部門(mén)相應(yīng)出臺(tái)了一些管理辦法，如《合肥市公共資源交易市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體不良行為處理辦法》，明確“在投標(biāo)過(guò)程中，弄虛作假投標(biāo)的，記15 分；情節(jié)嚴(yán)重的，記 20 分”，具有可操作性。公共資源交易監(jiān)督部門(mén)對(duì)于此類(lèi)業(yè)績(jī)作假的行為應(yīng)該更加嚴(yán)厲地執(zhí)法，加大懲處力度。例如，處罰投標(biāo)人的同時(shí)，還要對(duì)作假投標(biāo)人的法人代表進(jìn)行懲處；在結(jié)果的運(yùn)用上，可以嘗試延伸到行政許可、工程擔(dān)保與保險(xiǎn)、政策扶持、評(píng)優(yōu)表彰等領(lǐng)域，同時(shí)要發(fā)現(xiàn)一起、查處一起、通報(bào)一起，絕對(duì)零容忍，增加威懾力。

3.4 招標(biāo)人敢于“亮劍”

招標(biāo)人碰到這種有業(yè)績(jī)作假嫌疑的投標(biāo)人時(shí)，要第一時(shí)間向監(jiān)督部門(mén)移交線(xiàn)索，而不能因擔(dān)心案件查處時(shí)間影響項(xiàng)目的后續(xù)實(shí)施而不去追究，一定要敢于亮劍、敢于較真，一查到底，與監(jiān)督部門(mén)配合好，共同打擊業(yè)績(jī)作假的投標(biāo)人。

3.5 完善交易主體信息庫(kù)建設(shè)，編制代理機(jī)構(gòu)招標(biāo)文件時(shí)更有針對(duì)性

從本案例可以發(fā)現(xiàn)，公共資源交易中心建立的投標(biāo)人主體信息庫(kù)讓該預(yù)中標(biāo)人的操作留下了痕跡，而且無(wú)法抹除，正是憑借這些痕跡發(fā)現(xiàn)并查處投標(biāo)人的業(yè)績(jī)作假行為。由此引申開(kāi)去，交易主體信息庫(kù)的建設(shè)應(yīng)更開(kāi)放，讓社會(huì)公眾可以全部查閱，或者要求投標(biāo)人的投標(biāo)業(yè)績(jī)?cè)陂_(kāi)標(biāo)后必須保留 10 d，不得作廢處理，須接受公眾質(zhì)詢(xún)；代理機(jī)構(gòu)業(yè)績(jī)證明材料中的業(yè)績(jī)查詢(xún)和公示恰恰也約束了一部分作假者，將投標(biāo)人投標(biāo)的業(yè)績(jī)?nèi)窟M(jìn)行公示，無(wú)形之中讓投標(biāo)人在業(yè)績(jī)作假時(shí)多了幾分顧忌；代理機(jī)構(gòu)編制招標(biāo)文件時(shí)，針對(duì)業(yè)績(jī)作假的各種情形，在招標(biāo)文件的條款上進(jìn)行針對(duì)性地防范，持續(xù)改進(jìn)，如提供什么樣的證明材料或什么樣的中標(biāo)查詢(xún)網(wǎng)站才能認(rèn)定業(yè)績(jī)，多渠道地?cái)D壓投標(biāo)人的作假空間。

4 結(jié) 語(yǔ)

從招標(biāo)投標(biāo)市場(chǎng)的弄虛作假、圍標(biāo)和賣(mài)標(biāo)，到建筑市場(chǎng)的掛靠和轉(zhuǎn)包等，違規(guī)操作時(shí)有發(fā)生，本文只是探討了眾多違規(guī)現(xiàn)象中的一個(gè)點(diǎn)。通過(guò)分析某城市供水管道施工項(xiàng)目在招標(biāo)投標(biāo)過(guò)程中投標(biāo)文件業(yè)績(jī)作假的來(lái)龍去脈，我們清楚地認(rèn)識(shí)到，在招標(biāo)投標(biāo)市場(chǎng)上，絕對(duì)不能讓劣幣耀武揚(yáng)威，要給良幣創(chuàng)造一個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境。社會(huì)的進(jìn)步與發(fā)展需要每一個(gè)參與者一點(diǎn)一滴地去改變、去推動(dòng)，同樣招標(biāo)投標(biāo)市場(chǎng)的成熟與完善，也需要招標(biāo)人、投標(biāo)人、代理機(jī)構(gòu)和監(jiān)管方等各方主體循序漸進(jìn)地去探索。