摘要：當(dāng)前我國面臨嚴(yán)峻的老齡化社會(huì)問題。積極發(fā)展老年教育并應(yīng)對(duì)人口老齡化社會(huì)問題應(yīng)上升為國家戰(zhàn)略。破解老年教育的核心在于如何通過為老年人提供公平的教育機(jī)會(huì)和適合的教育資源，促進(jìn)老年人的學(xué)習(xí)發(fā)展，并彰顯老年人服務(wù)社會(huì)的貢獻(xiàn)和價(jià)值。這一核心理念與我國當(dāng)前的老年教育政策一脈相承。老年教育作為我國公共服務(wù)體系的重要構(gòu)成部分，追求均等化是其應(yīng)有之義。促進(jìn)老年教育發(fā)展的均等化包括四個(gè)維度，分別是教育權(quán)利與機(jī)會(huì)均等、教育資源配置均等、教育質(zhì)量均等和教育目標(biāo)均等。其中教育權(quán)利和機(jī)會(huì)均等是前提條件，資源配置均等和教育質(zhì)量均等是實(shí)現(xiàn)老年教育發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，三者形成合力最終有效促進(jìn)老年教育目標(biāo)均等實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前我國老年教育在均等化的四個(gè)維度上均存在深層問題。我國未來應(yīng)確立老年教育均等化發(fā)展戰(zhàn)略定位，健全老年教育立法，創(chuàng)新體制機(jī)制，構(gòu)建“需求導(dǎo)向式”供給體系，重點(diǎn)關(guān)注城鄉(xiāng)社區(qū)老年教育建設(shè)成效，切實(shí)推進(jìn)老年教育發(fā)展進(jìn)程。

關(guān)鍵詞：老年教育;公共服務(wù)均等化;理論框架;發(fā)展策略

中圖分類號(hào)：G777? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? 文章編號(hào)：1009-5195（2020）01-0084-09? doi10.3969/j.issn.1009-5195.2020.01.010

作者簡介：謝宇，助理研究員，廣州市廣播電視大學(xué)（廣東廣州 510091）。

一、研究背景與問題提出

21世紀(jì)前50年，世界人口結(jié)構(gòu)迅速老化，老齡化成為全球共同面對(duì)的危機(jī)與挑戰(zhàn)（郭玉貴，2017）。我國于1999年開始步入老齡化社會(huì)。與世界其他國家相比，我國老齡化形勢(shì)更加嚴(yán)峻，主要表現(xiàn)為：速度最快、老齡人口基數(shù)最大、老年贍養(yǎng)任務(wù)最重。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2018年我國60周歲及以上人口有2.49 億人，占總?cè)丝诘?7.9%;預(yù)計(jì)到2053年我國老年人口數(shù)將達(dá)到峰值4.87億，占到總?cè)丝诘?4.9%（吳玉韶，2018）。由此觀之，積極發(fā)展老年教育并應(yīng)對(duì)人口老齡化問題應(yīng)該上升為國家戰(zhàn)略。事實(shí)上早在1996年，《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》就提出要“發(fā)展老年教育”。該法案于2009年、2012年、2015年和2018年經(jīng)四次修訂，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“老年人有繼續(xù)受教育的權(quán)利，把老年教育納入終身教育體系”，并明確指出“各級(jí)人民政府對(duì)老年教育應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一規(guī)劃，加大投入”。2016年10月《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)老年教育發(fā)展規(guī)劃（2016-2020年）的通知》中也指出，按照“保障權(quán)益、機(jī)會(huì)均等”的原則，“保障老年人受教育權(quán)利，努力讓不同年齡層次、文化程度、收入水平、健康狀況的老年人均有接受教育的機(jī)會(huì)”（中華人民共和國中央人民政府，2016）。2017年1月，《國家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》明確提出“推進(jìn)老年教育機(jī)構(gòu)逐步納入地方公共服務(wù)體系，辦好老年大學(xué)，有效擴(kuò)大老年教育資源供給”，首次明確了老年教育屬于國家公共服務(wù)體系的范疇（中華人民共和國中央人民政府，2017）。這些國家層面的政策制定和出臺(tái)，進(jìn)一步推動(dòng)了全國各地老年教育事業(yè)的發(fā)展。

然而，在各省推進(jìn)老年教育的過程中，雖然不同省份根據(jù)自身的省情制定了具有針對(duì)性的實(shí)施方案，體現(xiàn)出因地制宜的特色，但是也凸顯出諸多問題，尤其體現(xiàn)在供求矛盾尖銳、資源配置不均等、老年教育公平缺失（王佳歡，2017）等方面。筆者認(rèn)為，破解老年教育的核心問題在于通過為老年人提供公平的教育機(jī)會(huì)和適合的教育資源，促進(jìn)老年人的學(xué)習(xí)發(fā)展，并彰顯老年人服務(wù)社會(huì)的貢獻(xiàn)和價(jià)值。然而，當(dāng)前我國學(xué)者更多從教育學(xué)和社會(huì)學(xué)的角度來探討老年教育的研究與實(shí)踐，鮮有從管理學(xué)的視角來進(jìn)行創(chuàng)新性研究。有鑒于此，筆者將從公共服務(wù)均等化的視角來探討老年教育的發(fā)展問題。

二、核心概念與文獻(xiàn)綜述

1.何謂公共服務(wù)均等化

公共服務(wù)均等化是指“政府及其公共財(cái)政要為不同利益集團(tuán)、不同經(jīng)濟(jì)成分或不同社會(huì)階層提供一視同仁的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)”（江明融，2006）。我國首次出現(xiàn)“公共服務(wù)均等化”的提法是在2005年10月黨的十六屆五中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》中。其后這一概念在政策文本和研究中逐步演變?yōu)椤盎竟卜?wù)均等化”，更加具體且突出關(guān)乎人民幸福生活所必需的諸如教育、就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)服務(wù)、住房保障等的基本公共服務(wù)，其均等化的涵義涵蓋機(jī)會(huì)均等、過程均等和結(jié)果均等三個(gè)方面。

在我國老齡人口激增和人口老齡化程度不斷加劇的社會(huì)背景下，我國政府越來越重視老年教育。作為我國終身教育和學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)的重要組成部分，為老年人提供適宜的老年教育已經(jīng)納入公共服務(wù)的范疇。而作為一種公共服務(wù)，追求均等化是其應(yīng)有之義。因此，在老年教育的語境下，筆者將“公共服務(wù)均等化”界定為“政府及其公共財(cái)政為老年群體提供一視同仁的促進(jìn)其生存和發(fā)展所必需的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)”。此內(nèi)容與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)，并隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展而變化。

2.教育領(lǐng)域公共服務(wù)均等化研究

公共服務(wù)均等化研究緣起于西方發(fā)達(dá)國家對(duì)自由資本主義弊端的批判，旨在強(qiáng)化政府對(duì)公共經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的控制，建立和完善公共財(cái)政體制，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化。在教育領(lǐng)域，諸多學(xué)者從公共服務(wù)的角度對(duì)教育均等的內(nèi)涵進(jìn)行了深入研究。歸納起來，教育均等包括四個(gè)維度：一是教育機(jī)會(huì)的均等，強(qiáng)調(diào)起點(diǎn)公平;二是教育質(zhì)量的均等，強(qiáng)調(diào)同等的教育在產(chǎn)品數(shù)量和質(zhì)量上應(yīng)大致相等;三是教育資源的均等，強(qiáng)調(diào)課程、師資等資源配置應(yīng)均等，使學(xué)生享有平等選擇課程的機(jī)會(huì);四是教育目標(biāo)的均等，強(qiáng)調(diào)教育對(duì)學(xué)習(xí)者未來生活各種機(jī)會(huì)的影響大體相等（Anderson，1967;Coleman，1968;沈有祿等，2006;張人杰，2009）。國外學(xué)者對(duì)教育領(lǐng)域公共服務(wù)的研究較為完善，對(duì)政府責(zé)任、財(cái)政投入、供給模式和評(píng)價(jià)機(jī)制等方面的研究已經(jīng)形成體系（孫濤，2015），對(duì)弱勢(shì)群體的教育權(quán)保障問題也給予了高度關(guān)注。我國學(xué)者對(duì)教育公共服務(wù)均等化研究主要聚焦于影響均等化的因素（如城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”）、公共教育多元供給模式（王洪濤等，2018;謝明等，2018）、公共教育資源配置（劉瓊蓮，2014;祝嘉悅，2016）、公共教育財(cái)政支出法律體系（劉暢，2016）、績效考核與評(píng)估（羅哲，2014）等方面。這些研究從不同角度證明了教育作為一種基本公共服務(wù)在發(fā)揮均等化作用和功能過程中面臨的困難以及嘗試解決的策略，為本研究提供了重要的理論和方法支撐。

在老年教育領(lǐng)域，國外學(xué)者也非常注重老年教育發(fā)展中的公平性問題，但主要聚焦于老年人參與教育的權(quán)利保障與實(shí)踐方面。西方老年教育通常過分關(guān)注經(jīng)濟(jì)理性主義，注重滿足中產(chǎn)階級(jí)的需求，而對(duì)工人階級(jí)和少數(shù)族群等邊緣性老年人的教育需求則關(guān)注不夠（Alfageme，2007;Findsen，2007）。Formosa認(rèn)為應(yīng)保障社會(huì)成員在不同階段和不同層次的學(xué)習(xí)權(quán)利，尤其要關(guān)注弱勢(shì)群體（Formosa，2012;2014）。Mayo認(rèn)為老年教育要以社會(huì)公平為導(dǎo)向，并基于社會(huì)政治框架提出了老年人的轉(zhuǎn)換教育模式（Mayo，2003）。Martin在對(duì)英國社區(qū)教育（含老年教育）的實(shí)踐總結(jié)中提煉出老年教育公平性涉及三個(gè)維度：一是受教育機(jī)會(huì)的均等，二是資源配置的均等，三是政策傾斜與保障，以此確保社區(qū)中每一個(gè)成員都能無差別地享有教育資源（Martin，1987）。此外，諸多國家還從立法高度保障老年人參與教育的權(quán)益和機(jī)會(huì)，如美國的《美國老年人法》、韓國的《少子化·高齡化社會(huì)基本法》、中國的《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》等均明確提出要落實(shí)弱勢(shì)老年群體參與教育的權(quán)利，并制定了各種保障老年人受教育權(quán)利的措施。這些研究均指明探索老年教育均等化問題具有重要的理論與實(shí)踐意義。而老年教育作為一種公共服務(wù)，其本身就內(nèi)涵了均等化的要義，因此從公共服務(wù)均等化的視角來探討老年教育的發(fā)展問題具有一定的創(chuàng)新意義。當(dāng)前我國學(xué)者對(duì)公共服務(wù)均等化視角下的老年教育發(fā)展研究初有涉及。例如，王友農(nóng)提出公共服務(wù)均等化視角下老年教育發(fā)展是公共服務(wù)均等化的一部分，均等化提供老年教育公共服務(wù)是政府的重要職責(zé)（王友農(nóng)，2012）。還有學(xué)者從終身教育立法（蘭嵐，2019）、教育公共服務(wù)體系構(gòu)建（程仙平，2019）、增量供給（黃健等，2016）等視角切入來探索老年教育發(fā)展的問題。這些相關(guān)研究不僅為本研究的開展提供了基礎(chǔ)理論支撐，而且為本研究所關(guān)注的公共服務(wù)均等化維度劃分及其內(nèi)涵界定提供了學(xué)理上的支撐。

三、理論框架建構(gòu)與研究設(shè)計(jì)

1.公共服務(wù)均等化理論框架構(gòu)建

根據(jù)上述文獻(xiàn)分析結(jié)果，本文擬構(gòu)建促進(jìn)老年教育發(fā)展的公共服務(wù)均等化理論框架。該理論框架包括四個(gè)維度：教育權(quán)利與機(jī)會(huì)均等、教育資源配置均等、教育質(zhì)量均等、教育目標(biāo)均等，各維度及其內(nèi)涵見表1。需要說明的是，老年教育作為一種基本公共服務(wù)，必須首先通過國家和地方政府立法來給老年人賦權(quán)，以確保受教育權(quán)機(jī)會(huì)公平。其次，國家和地方政府應(yīng)該根據(jù)國情和省情進(jìn)行因地制宜的財(cái)政支持，尤其是經(jīng)費(fèi)、場地和硬件的配置均等。再次，由于老年教育群體構(gòu)成的多樣性和復(fù)雜性，決定了老年教育結(jié)果的多形態(tài)和多層次，因而必然需要與老年人需求相匹配的高質(zhì)量的課程資源來確保教育質(zhì)量的均等。最后，老年教育的結(jié)果最終將促進(jìn)老年教育目標(biāo)的均等，即讓老年人獲得終身而全面的發(fā)展，并以積極的社會(huì)參與來服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展（葉忠海，2013）。

從以上理論框架的四個(gè)維度來看，老年教育權(quán)利與機(jī)會(huì)均等是促進(jìn)老年教育發(fā)展的前提條件，老年教育資源配置均等和老年教育質(zhì)量均等是實(shí)現(xiàn)老年教育發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，三者形成合力最終有效促進(jìn)老年教育目標(biāo)均等的實(shí)現(xiàn)，四個(gè)維度之間的關(guān)系見下圖。

2.研究設(shè)計(jì)與實(shí)施

理論框架建構(gòu)的目的最終是為了科學(xué)地指導(dǎo)實(shí)踐。下文筆者將采用個(gè)案研究和調(diào)查研究的方法來考察廣州市老年教育在均等化發(fā)展方面的現(xiàn)狀，并結(jié)合國家和地方政府在推進(jìn)老年教育均等化發(fā)展方面的政策和實(shí)踐，來聚焦當(dāng)前我國老年教育均等化發(fā)展中存在的關(guān)鍵問題，最終提出一些具有針對(duì)性的政策建議，以期更好地推進(jìn)老年教育的均等化發(fā)展。

之所以選擇廣州市為個(gè)案，源于以下幾方面的原因：其一，典型性。廣州市作為國家中心城市，是粵港澳大灣區(qū)的核心引擎，是廣東省的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和科技中心，經(jīng)濟(jì)實(shí)力長期居于全國前列，對(duì)周邊城市具有較大輻射作用。其二，特殊性。廣州市老年人口基數(shù)大，除了戶籍老年人口外，還有大量的非戶籍老年人口，老年教育呈現(xiàn)出需求體量大、均等化發(fā)展任務(wù)重、難度大的特點(diǎn)。其三，政策性。廣州市老年教育均等化發(fā)展正處于黨中央提出建設(shè)粵港澳大灣區(qū)和“改革開放再出發(fā)”的關(guān)鍵時(shí)刻，老年教育如何服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，助力廣州在四個(gè)方面“走在全國前列”，實(shí)現(xiàn)“老城市、新活力”，有著緊迫的現(xiàn)實(shí)需要。其四，可行性。筆者在廣州市長期從事老年教育工作與實(shí)踐，擁有豐富的老年教育政策文件、資源和實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)。總之，以廣州市個(gè)案，對(duì)于破解同類城市老年教育均等化發(fā)展困境具有實(shí)踐意義。

在調(diào)查問卷主體的編制過程中，筆者和課題組成員以上述促進(jìn)老年教育發(fā)展的公共服務(wù)均等化理論框架為主要依據(jù)，同時(shí)借鑒了北京、上海、廣州等城市已經(jīng)建立的公共教育服務(wù)指標(biāo)體系，主要從老年教育的供給能力、發(fā)展水平、財(cái)政投入、資源配置、教育信息化程度、學(xué)員受益、老年人社會(huì)參與度等方面對(duì)廣州市老年教育均等化發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行調(diào)查。調(diào)查問卷的維度及考察點(diǎn)如表2所示。

初步問卷形成后，筆者邀請(qǐng)?jiān)诔扇私逃屠夏杲逃矫婢哂胸S富研究和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的專家學(xué)者和管理者進(jìn)行內(nèi)容把關(guān)，并在小范圍內(nèi)進(jìn)行試測(cè)，對(duì)問卷題項(xiàng)的表述作出糾正和修改后，最終形成可正式施測(cè)的調(diào)查問卷。研究者于2018年5月-8月針對(duì)廣州市11區(qū)（包括荔灣區(qū)、越秀區(qū)、海珠區(qū)、天河區(qū)、白云區(qū)、黃埔區(qū)、番禺區(qū)、花都區(qū)、南沙區(qū)、從化區(qū)、增城區(qū)）的老年教育辦學(xué)機(jī)構(gòu)（包括老干局、民政局、教育局系統(tǒng)、企業(yè)、高校等）進(jìn)行抽樣調(diào)查。同時(shí)選取全國老年教育發(fā)展較好的城市（包括上海、天津、廈門、南京、成都、北京、西安、長沙等）的老年教育辦學(xué)機(jī)構(gòu)的相關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行電話訪談?？傮w上，該調(diào)查實(shí)施的范圍較廣，一定程度上也提升了研究結(jié)果的信度。

四、實(shí)踐現(xiàn)狀與問題透視

通過深入調(diào)研和分析，筆者以廣州市老年教育實(shí)踐為例，對(duì)廣州老年教育發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行檢視，圍繞研究理論框架，梳理老年教育發(fā)展中存在的主要問題。

1.廣州市老年教育實(shí)踐現(xiàn)狀

1984年，廣州地區(qū)第一所老年大學(xué)“廣州市嶺海老人大學(xué)”成立。廣州市老年教育經(jīng)歷30多年的發(fā)展，取得了長足發(fā)展。經(jīng)過對(duì)調(diào)研數(shù)據(jù)進(jìn)行整理分析，筆者從以下5個(gè)維度描述廣州老年教育實(shí)踐現(xiàn)狀。一是廣州市老齡化水平高于全國平均水平。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017年底，廣州全市戶籍 60 歲以上老年人口為161.85萬，占戶籍人口比例為18.03%（并以每年5%的速度增長）（廣州市老齡工作委員會(huì)等，2018）;而2017年全國60歲以上老年人口為24090萬，占總?cè)丝诘谋壤秊?7.3%（中華人民共和國國家統(tǒng)計(jì)局，2018）。二是老年教育辦學(xué)主體多元。目前，廣州市老年教育辦學(xué)主體主要由各級(jí)組織部老干部局、市老齡委與市民政局等涉老部門、文化廣播新聞局等行政部門、企事業(yè)單位、高校、駐穗部隊(duì)、私人投資公司等7類主體構(gòu)成。三是老年教育辦學(xué)層次凸顯。據(jù)廣州市民政局《2017年廣州老齡事業(yè)發(fā)展報(bào)告和老年人口數(shù)據(jù)手冊(cè)》，到2017年廣州市共有老年大學(xué)38所，老年學(xué)校70所，老年教學(xué)點(diǎn)213個(gè)，構(gòu)成了老年教育“大學(xué)-學(xué)校-教學(xué)點(diǎn)”三級(jí)辦學(xué)層次。四是經(jīng)費(fèi)投入未常態(tài)化。目前廣州市老年教育經(jīng)費(fèi)尚未納入市、區(qū)兩級(jí)經(jīng)常性財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入，而各級(jí)組織部下屬老干局、民政局、人社局、文化廣電旅游局等每年會(huì)有少量經(jīng)費(fèi)投向老年教育。五是老年人學(xué)習(xí)參與率低。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2017年底參加學(xué)期制教育的老年學(xué)員有近10萬人，僅約占廣州地區(qū)老年人口總量的6.18%。

2.老年人參與教育機(jī)會(huì)不均等，教育權(quán)利無法充分保障

老年人參與教育機(jī)會(huì)不均等主要表現(xiàn)為三個(gè)方面：一是老年教育服務(wù)供給嚴(yán)重不足，大部分老年人無法獲得公平的入學(xué)機(jī)會(huì)。二是老年教育資源未能無差別地向城鄉(xiāng)各層次的老年人群開放。諸多部門（如老干部局、駐穗部隊(duì)、企業(yè)、高校等）會(huì)依照老年人退休前的身份對(duì)其入學(xué)身份進(jìn)行限定，將不符合條件的老年人拒之門外。以廣州市老年（干部）大學(xué)為例，自其1988年成立到2017年新校區(qū)投入使用之前，一直設(shè)有身份限制，直到2017年后才面向全社會(huì)招生。三是老年弱勢(shì)群體因自身?xiàng)l件限制，難以獲得學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)。殘疾老年人、貧困老年人和農(nóng)村老年人等弱勢(shì)群體雖然也有學(xué)習(xí)需求，但因身體條件、經(jīng)濟(jì)能力、地域限制等因素而無法獲得學(xué)習(xí)資源并參與學(xué)習(xí)。如對(duì)廣州市花都區(qū)農(nóng)村老年人進(jìn)行的抽樣調(diào)查表明，農(nóng)村老年人比城區(qū)老年人具有更強(qiáng)烈的學(xué)習(xí)意愿。但大部分老年人未能享有老年教育公共服務(wù)和產(chǎn)品，其受教育權(quán)利也無法得到切實(shí)保障。

3.老年教育資源配置不均等，基層老年教育資源匱乏

在我國老年教育發(fā)展進(jìn)程中，資源配置不均等的現(xiàn)象普遍存在，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是區(qū)域間老年教育資源配置不均等。據(jù)中國老年大學(xué)協(xié)會(huì)2017年的統(tǒng)計(jì)，華東地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（社區(qū)）老年學(xué)校占全國老年學(xué)校的比例為37.1%，而西北地區(qū)僅占0.6%（葉忠海，2019），這表明全國老年教育資源主要聚集在華東地區(qū)，而西北地區(qū)的老年教育資源則嚴(yán)重匱乏。二是城鄉(xiāng)間老年教育資源配置不均等。以廣州市為例，調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，2017年有213個(gè)居（村）級(jí)老年教學(xué)點(diǎn)主要分布在白云區(qū)（有111個(gè)，占52.1%），其次是海珠區(qū)（有61個(gè)，占28.6%），而增城區(qū)、從化區(qū)、花都區(qū)三區(qū)雖然擁有大量的農(nóng)村，但均無老年教學(xué)點(diǎn)（見表3）。由于老年教育資源配置長期向發(fā)達(dá)地區(qū)和城市中心聚集，而偏遠(yuǎn)落后地區(qū)、基層、農(nóng)村老年教育的建設(shè)呈現(xiàn)空白狀態(tài)，導(dǎo)致基層老年教育資源在場地、設(shè)施設(shè)備、課程、師資等方面嚴(yán)重匱乏 。

4.缺乏建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，城鄉(xiāng)教育質(zhì)量不均等問題突出

建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)是老年教育質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)。我國尚未建立統(tǒng)一的課程、教材、師資、場地、信息化平臺(tái)等老年教育資源建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致城鄉(xiāng)教育質(zhì)量不均等問題突出。一是師資水平參次不齊，農(nóng)村師資尤其短缺。老年教育教師以兼職教師為主體。有學(xué)者對(duì)215所老年大學(xué)進(jìn)行調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，教師總?cè)藬?shù)為6541人，但兼職教師卻達(dá)到6377人，占教師總?cè)藬?shù)的比例高達(dá)97.5%（葉忠海，2019）。兼職教師來源廣泛，再加上師資培養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)缺失，未能系統(tǒng)開展培訓(xùn)，致使其教育教學(xué)能力千差萬別。二是課程開發(fā)建設(shè)缺乏整體規(guī)劃，由各層級(jí)老年教育機(jī)構(gòu)自行實(shí)施，質(zhì)量難以保障。三是城鄉(xiāng)基層老年教育場地建設(shè)嚴(yán)重不足，與老年教育教學(xué)開展的場地需求不相匹配。四是城鄉(xiāng)基層信息化建設(shè)滯后，優(yōu)質(zhì)線上課程資源缺乏輸送渠道，優(yōu)質(zhì)教育資源未能有效覆蓋城鄉(xiāng)老年人群。

5.老年教育產(chǎn)品內(nèi)容單一，教育目標(biāo)未能有效實(shí)現(xiàn)

老年教育目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，以教育供給與學(xué)習(xí)需求的良好契合為前提。老年教育產(chǎn)品以課程為主要形式。當(dāng)前我國老年教育課程建設(shè)趨向同質(zhì)化，與老年人學(xué)習(xí)需求的契合度較低。由于老年教育群體的年齡跨度大，群體結(jié)構(gòu)復(fù)雜，因而對(duì)老年教育課程的層次性要求更加突出。以廣州市老年開放大學(xué)辦學(xué)系統(tǒng)為例，2018年上學(xué)期開設(shè)線下課程38門，其中書畫、音樂、手工藝術(shù)、舞蹈等閑暇教育課程占84%，而與老年人力資源開發(fā)相關(guān)的課程幾乎缺失，也沒有開發(fā)滿足不識(shí)字的老年人和農(nóng)村老年人學(xué)習(xí)需求的相關(guān)課程（謝宇，2018）。對(duì)湖南、江蘇、上海、福建、四川等地老年大學(xué)線上開設(shè)課程的調(diào)研數(shù)據(jù)也表明，當(dāng)前的老年教育課程仍停留在“興趣”和“課程”層面。老年教育服務(wù)和產(chǎn)品的單一性與學(xué)習(xí)需求的多樣性之間的矛盾，導(dǎo)致老年教育的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。

6.領(lǐng)導(dǎo)體制和政策制度缺乏，制約老年教育發(fā)展水平

老年教育作為公共服務(wù)的重要構(gòu)成部分，其良性發(fā)展的關(guān)鍵在于“黨委領(lǐng)導(dǎo)和政府主導(dǎo)”的領(lǐng)導(dǎo)體制和管理機(jī)制，其政策制度環(huán)境主要包括法律法規(guī)建設(shè)、財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入、考核激勵(lì)機(jī)制等多個(gè)方面。但目前的情況并不樂觀，以廣州市為例，廣州市老年教育起步較早，經(jīng)歷30多年的發(fā)展形成了多元主體推動(dòng)老年教育發(fā)展的格局。但由于缺少健全的老年教育領(lǐng)導(dǎo)體制和管理機(jī)制，致使廣州市老年教育建設(shè)呈現(xiàn)出明顯的碎片化、零散化、重復(fù)化、低效化狀態(tài)。雖然廣州市于2018年4月頒發(fā)了《廣州市推進(jìn)老年教育發(fā)展實(shí)施方案（2018-2020）》，從政策層面明確了推進(jìn)廣州市老年教育發(fā)展的相關(guān)要求，但仍未建立健全老年教育領(lǐng)導(dǎo)體制及管理運(yùn)行機(jī)制，亦未明確老年教育發(fā)展常態(tài)性財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入保障機(jī)制，這仍然是制約廣州市老年教育發(fā)展的瓶頸問題。

五、推動(dòng)我國老年教育發(fā)展的政策建議

1.確立老年教育均等化發(fā)展戰(zhàn)略

當(dāng)前我國已進(jìn)入中國特色社會(huì)主義新時(shí)代，正處于兩個(gè)一百年的交匯期和中華民族偉大復(fù)興的關(guān)鍵時(shí)期?！耙匀嗣駷橹行摹卑l(fā)展老年教育是政府的一項(xiàng)基本職能。老年群體能否獲得良好的社會(huì)公共服務(wù)與尊重，決定了他們是否擁有高度的獲得感與幸福感，進(jìn)而成為衡量我國社會(huì)進(jìn)步的重要標(biāo)尺。為積極應(yīng)對(duì)老齡化社會(huì)的問題并服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，各級(jí)黨委和政府首先應(yīng)該貫徹黨中央“以人民為中心”的發(fā)展理念，將老年教育納入本級(jí)政府基本公共服務(wù)職能體系，全面推進(jìn)老年教育，落實(shí)老年人學(xué)習(xí)權(quán)益。其次，需以老年人的全面發(fā)展為中心，營造老年教育可持續(xù)發(fā)展的政策制度生態(tài)環(huán)境，積極構(gòu)建終身學(xué)習(xí)體系。再次，應(yīng)以服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展為重心，著力打造促進(jìn)老年人力資源開發(fā)的教育服務(wù)和產(chǎn)品，為創(chuàng)新社會(huì)治理和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展提供可靠的人力資源，凸顯老年教育目標(biāo)價(jià)值，有效應(yīng)對(duì)人口老齡化社會(huì)問題與挑戰(zhàn)。

2.構(gòu)建政策制度生態(tài)環(huán)境，保障老年人受教育權(quán)利和機(jī)會(huì)均等

以立法形式將老年教育確定為政府意志，是老年教育發(fā)展的最高保障機(jī)制。國外老年教育發(fā)展水平較高的國家，如日本、韓國、德國、美國等均從立法高度保障了老年人的教育權(quán)益。國內(nèi)如天津、福建、上海等地也出臺(tái)了老年教育相關(guān)法律，為老年教育發(fā)展提供了法律保障，同時(shí)為構(gòu)建和優(yōu)化老年教育的領(lǐng)導(dǎo)體制和政策制度的生態(tài)環(huán)境提供了政策依據(jù)。如上海于1985年就建立了由市領(lǐng)導(dǎo)參加、以上海市工農(nóng)教育委員會(huì)為牽頭單位、以聯(lián)席會(huì)議形式建立起來的老年教育領(lǐng)導(dǎo)制度。該制度將老年教育納入國民教育序列，將經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，同時(shí)制定了老年教育管理制度和考核激勵(lì)機(jī)制，顯著推進(jìn)了老年教育的發(fā)展。借鑒上海等地的經(jīng)驗(yàn)，在老年教育均等化發(fā)展的價(jià)值追求下，各級(jí)政府的當(dāng)務(wù)之急是建立起老年教育領(lǐng)導(dǎo)體制，完善人財(cái)物保障機(jī)制、管理運(yùn)行機(jī)制和考核激勵(lì)機(jī)制等，由此切實(shí)保障老年人參與教育的權(quán)利和機(jī)會(huì)均等。另外，還需重點(diǎn)關(guān)注老年弱勢(shì)群體參與教育的機(jī)會(huì)均等問題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國2016年已有大約5000萬的農(nóng)村留守老人（李鵬輝，2018），他們普遍存在貧困、生活方式單一、心理健康狀況差等問題（王藝璇等，2018），而且我國的失能老年人口預(yù)計(jì)在2020年達(dá)到4200萬人，2030年達(dá)到6168萬人（趙瑾，2017）。這些現(xiàn)實(shí)問題迫切要求我們?yōu)槔夏耆鮿?shì)群體提供形式多樣的教育配送服務(wù)，促進(jìn)老年弱勢(shì)群體身心健康發(fā)展并使其積極地參與各種社會(huì)活動(dòng)。

3.以城鄉(xiāng)社區(qū)老年教育建設(shè)為重心，促進(jìn)資源均等配置

我國城市老年教育資源建設(shè)主要集中在城區(qū)，尤其是老城區(qū)，基層農(nóng)村老年教育資源嚴(yán)重匱乏，而我國74.9%的老年人主要分布在農(nóng)村（葉忠海，2019），這表明我國農(nóng)村老年教育需求體量巨大。因此，我們應(yīng)以農(nóng)村社區(qū)為重點(diǎn)，給予相應(yīng)財(cái)政傾斜，從課程、場地建設(shè)、設(shè)施設(shè)備配置、師資培養(yǎng)等方面全面提升城鄉(xiāng)社區(qū)老年教育資源配置水平，促進(jìn)資源配置均等。具體而言，有5方面的建議：其一，將老年教育納入國民教育序列，加大對(duì)老年教育的財(cái)政投入力度。其二，落實(shí)城鄉(xiāng)社區(qū)老年教學(xué)點(diǎn)建設(shè)任務(wù)，建設(shè)老年人便捷學(xué)習(xí)的“家門口大學(xué)”。其三，對(duì)財(cái)政能力較弱的區(qū)域給予適當(dāng)財(cái)政傾斜，對(duì)老年教育發(fā)展提供兜底性財(cái)政支持。其四，根據(jù)老年教育資源配置現(xiàn)狀和各區(qū)域老年人口比例構(gòu)成，規(guī)劃資源整合建設(shè)方案，形成教育資源配置動(dòng)態(tài)機(jī)制。其五，加強(qiáng)信息化建設(shè)，開展遠(yuǎn)程教育，實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)老年教育資源無差別的城鄉(xiāng)覆蓋，進(jìn)一步促進(jìn)資源配置均等。國外如澳大利亞的 U3A Online和美國的 Senior Net均應(yīng)用現(xiàn)代信息技術(shù)免費(fèi)為各類老年人提供課程，并為無法參加當(dāng)?shù)乩夏甏髮W(xué)課程學(xué)習(xí)的老人免費(fèi)提供在線課堂（顧鳳佳，2015）。國內(nèi)如上海、天津、山東等地也已開展老年遠(yuǎn)程教育，為城鄉(xiāng)老年人免費(fèi)提供線上課程資源，使老年人能夠均等享有各類優(yōu)質(zhì)教育資源。

4.構(gòu)建建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化考核督導(dǎo)，促進(jìn)老年教育質(zhì)量均等

老年教育質(zhì)量均等的關(guān)鍵在于老年學(xué)員能均等享有大體相等的教育資源，因此構(gòu)建老年教育產(chǎn)品和服務(wù)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，建立質(zhì)量保障體系是解決城鄉(xiāng)各類老年教育質(zhì)量不均等問題的核心。如上海在2012-2013年間先后建立了“老年教育師資培訓(xùn)中心”“老年教育教材研發(fā)中心”“老年教育教學(xué)研究指導(dǎo)中心”等11個(gè)中心。各中心聚集專業(yè)力量，發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建了各類資源建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)了老年教育產(chǎn)品和服務(wù)的高質(zhì)量發(fā)展。借鑒上海的經(jīng)驗(yàn)，在推動(dòng)老年教育均等化發(fā)展中，我們亟需構(gòu)建老年教育建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，包括經(jīng)費(fèi)投入標(biāo)準(zhǔn)、課程開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)、師資準(zhǔn)入培養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)、場地及設(shè)施設(shè)備配置標(biāo)準(zhǔn)、信息化平臺(tái)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)等，不斷提高老年教育產(chǎn)品建設(shè)質(zhì)量和效能。同時(shí)，要建立考核評(píng)價(jià)機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)各類老年教育資源建設(shè)質(zhì)量和效能的過程性考核評(píng)價(jià)，確保老年教育產(chǎn)品和服務(wù)的供給質(zhì)量。最后，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)城鄉(xiāng)各類老年教育機(jī)構(gòu)的督導(dǎo)評(píng)估工作，綜合其教學(xué)過程、學(xué)員反饋、場地條件等信息對(duì)其辦學(xué)給予指導(dǎo)和評(píng)估，促進(jìn)其規(guī)范化，以保障老年教育的質(zhì)量均等。

5.構(gòu)建“需求導(dǎo)向式”供給體系，促進(jìn)老年教育目標(biāo)均等實(shí)現(xiàn)

“需求導(dǎo)向式”的教育供給體系是“以老年人為中心”的實(shí)踐體現(xiàn)，只有為老年人提供契合學(xué)習(xí)需求的教育產(chǎn)品和服務(wù)，才能促進(jìn)老年教育目標(biāo)的均等實(shí)現(xiàn)。首先，“需求導(dǎo)向式”供給體系的構(gòu)建需全面把握各區(qū)域城鄉(xiāng)老年人全面發(fā)展的教育需求和社會(huì)發(fā)展需求，對(duì)各種類型的老年人按城鄉(xiāng)、性別、年齡段、學(xué)歷層次、戶籍與非戶籍等多個(gè)維度進(jìn)行需求調(diào)查與分析，從而為老年教育資源建設(shè)規(guī)劃提供可靠的依據(jù)。其次，“需求導(dǎo)向式”供給體系構(gòu)建還需扎根中國傳統(tǒng)文化和地域特色，開發(fā)老年教育特色產(chǎn)品，滿足老年人本土化學(xué)習(xí)需要，發(fā)揮老年人代際傳承、弘揚(yáng)優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的社會(huì)價(jià)值。最后，“需求導(dǎo)向式”供給體系構(gòu)建還需充分鏈接各類社會(huì)資源，拓寬老年人社會(huì)參與渠道，拓展教學(xué)活動(dòng)環(huán)節(jié)，切實(shí)提升老年人的社會(huì)參與度，彰顯老年人服務(wù)社會(huì)的人生價(jià)值與貢獻(xiàn)。如福建德化縣老年大學(xué)學(xué)員深入社區(qū)實(shí)踐，成為知三農(nóng)、拉地氣、為三農(nóng)的時(shí)事宣傳員、民事調(diào)解員、文化協(xié)管員等農(nóng)民喜愛的“十大員”，有32%的學(xué)員參加了基層社會(huì)治理，服務(wù)社會(huì)建設(shè)并實(shí)現(xiàn)了自身價(jià)值（中國老年大學(xué)協(xié)會(huì)課題組，2017）。

6.創(chuàng)新體制機(jī)制，充分吸納社會(huì)市場資本，加快老年教育發(fā)展進(jìn)程

廣泛吸納各類優(yōu)質(zhì)社會(huì)組織參與老年教育，充分運(yùn)用社會(huì)市場資本，既是我國社會(huì)治理體系建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，也是促進(jìn)老年教育發(fā)展的重要補(bǔ)充。一方面，由于我國老齡化速度快、體量大、任務(wù)重的特點(diǎn)，以及新時(shí)代老年人日益增長的精神文化追求，決定了我國老年教育需求量的激增，這就要求我國老年教育的發(fā)展需要多方力量的注入和參與。另一方面，我國社會(huì)組織發(fā)展日益成熟，為其廣泛和高質(zhì)量參與老年教育提供了良好的基礎(chǔ)。以廣州市為例，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017年12月底廣州市登記注冊(cè)社會(huì)組織有7594家（胡小軍，2018），如何充分發(fā)揮這些社會(huì)組織的優(yōu)勢(shì)，使其積極參與到老年教育發(fā)展進(jìn)程中，是政府節(jié)約社會(huì)成本和挖掘社會(huì)力量的重要途徑。因此，我國亟需加快體制機(jī)制創(chuàng)新，充分吸納社會(huì)市場資本，營造吸納優(yōu)質(zhì)社會(huì)組織參與老年教育的生態(tài)環(huán)境，加速老年教育事業(yè)的發(fā)展。比如，可以借鑒財(cái)政部、稅務(wù)總局、發(fā)展改革委等部門印發(fā)的《關(guān)于養(yǎng)老、托育、家政等社區(qū)家庭服務(wù)業(yè)稅費(fèi)優(yōu)惠政策的公告》的相關(guān)做法，讓社會(huì)組織的市場資本投向老年教育，從稅收、場地租金、子女就學(xué)等方面給予一定的優(yōu)惠，也可以進(jìn)一步開放投資渠道，吸納更多的社會(huì)市場資本參與老年教育事業(yè)，為我國老年教育發(fā)展提速。

老年教育是我國公共服務(wù)體系的重要組成部分。面對(duì)老齡化社會(huì)的危機(jī)與挑戰(zhàn)，各級(jí)政府能否及時(shí)提供并充分發(fā)展與之相配套的公共服務(wù)產(chǎn)品意義重大。本研究基于公共服務(wù)均等化理論，提出了促進(jìn)老年教育發(fā)展的公共服務(wù)均等化理論框架，并以廣州市老年教育作為個(gè)案，對(duì)我國當(dāng)前老年教育均等化的現(xiàn)狀和問題進(jìn)行了全面分析，并在此基礎(chǔ)上提出了推動(dòng)我國老年教育發(fā)展的政策建議。

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收稿日期 2019-05-31 責(zé)任編輯 劉選