秦媛媛， 劉同君

一、 問題的提出

在黨的十八大提出“創(chuàng)新社會治理體制”的基礎上，黨的十九大又進一步提出了“打造共建共治共享的社會治理格局”，以有效回應人民群眾對民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面廣泛而又深刻的新需要。緊接著，黨的十九屆四中全會又通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，生動詮釋了我國國家制度和國家治理體系具有十三個方面的“顯著優(yōu)勢”，為不斷創(chuàng)新的國家治理體系現(xiàn)代化指明了方向，并提供了系統(tǒng)解決方案。在這些“顯著優(yōu)勢”中，“堅持全面依法治國，建設社會主義法治國家，切實保障社會公平正義和人民權利的顯著優(yōu)勢”，是“社會治理在現(xiàn)代化進程中所彰顯的優(yōu)勢與民主、權利、平等、自由等政治文明的經(jīng)典要素高度吻合”(1)鹿斌，金太軍.國家治理現(xiàn)代化進程中的社會治理創(chuàng)新[J].天津社會科學,2016(2):79-83.的必然邏輯?！肮步ü仓喂蚕淼纳鐣卫砀窬帧?，是在黨的統(tǒng)一領導下，由政府負責的多種社會元素綜合集成的社會治理的理想目標。在這一“理想目標”的實現(xiàn)過程中，“政府作為社會治理及其創(chuàng)新實踐活動中的重要主體，有著其他任何主體都難以替代和僭越的功能與作用，尤其是在我國現(xiàn)階段由政府主導的社會治理過程之中”(2)張向達,姜洋.政府社會治理創(chuàng)新能力：定位、問題與對策[J].學校黨建與思想教育,2018(2):14-17.。因此，社會治理的變革與創(chuàng)新必然是推動社會治理體系與治理能力現(xiàn)代化的主導力量與關鍵因素。

毋庸置疑，社會治理必須納入依法行政的法治化軌道，但當下我國社會治理在一定程度上存在“職權法定不清晰、立法科學性不足、依法行政尚未常態(tài)化、依法裁判制度公信力不強等一系列問題”(3)楊海坤,樊響.法治政府:一個概念的簡明史[J].法律科學,2016(1):28-34.，致使治理過程出現(xiàn)選擇化、碎片化、行政化等非法治化現(xiàn)象。在全面依法治國進程中，法治國家、法治政府、法治社會一體建設漸次推進，公民的民主意識、權利意識不斷增強，公平正義在社會治理中的核心地位也逐漸凸顯。因此，社會治理必須遵循“國家治理制度和治理能力的現(xiàn)代化，是治理制度和治理能力作為現(xiàn)代政治要素，不斷地、連續(xù)地發(fā)生由低級到高級的突破性變革的過程”(4)胡鞍鋼.中國國家治理現(xiàn)代化的特征與方向[J].國家行政學院學報,2014(3):4-10.這一內(nèi)在邏輯，并以法治思維與法治方法逐步推進社會治理。

任何學術研究的展開都是建立在一定的理論方法基礎之上。就社會治理而言，相關學者提出的“控權論”“管理論”“平衡論”“服務論”“政府法治論”等諸多行政法學理論觀點，從不同側面揭示了政府權力行使的理論淵源與方法論。但其中的“‘政府法治論’以其濃郁的本土特色和強烈的時代氣息而凸顯出較為明顯的理論優(yōu)勢”(5)黃學賢,楊紅.“政府法治論”的時代價值[J].法學論壇,2017(2):22-29.，同時充分體現(xiàn)了“理論高度、理論廣度、理論深度、理論密度”(6)周佑勇.行政法理論基礎諸說的反思、整合與定位[J].法律科學,1999(2):3-5.的綜合性標準，是頗具特色的行政法學基礎理論學說與理論分析工具。楊海坤認為，政府法治論把“‘平衡論’‘控權論’‘公共利益本位論’等理論的精華都吸收進來，使整個政府活動全過程都貫穿法治精神，形成政府與法治之間牢不可破、共生共長的緊密關系”(7)楊海坤,樊響.法治政府:一個概念的簡明史[J].法律科學,2016(1):28-34.。在法治國家、法治政府、法治社會一體建設進程中，法治政府的內(nèi)涵漸次拓展與深化，內(nèi)在性契合并切實回應了我國社會治理實踐中的焦點與難點問題?！罢ㄖ握摗睂τ谕七M我國社會治理的現(xiàn)代轉型與發(fā)展，具有積極的借鑒與方法論意義。

其一，“政府法治論”能夠為社會治理的具體實踐提供理論基礎。社會治理不僅僅是在理念、制度與機制方面的變革，更需要科學的理論指導?！啊ㄖ握摗瘜ⅰ鳛椤嗣瘛摹a(chǎn)物’或‘工具’，將‘法律’作為‘人民控制政府’的手段，從而賦予法律以‘治權之法’‘治官之法’的優(yōu)良秉性，在為‘法治’提供了‘良法’的同時，從理論和制度保障上完成了‘人民’和‘法律’對政府的監(jiān)督與控制，確保了政府始終‘為人民服務’。”(8)柳硯濤.政府法治論的行政制度實踐價值[J].山東大學學報(哲學社會科學版),2017(3):18-26.社會治理作為國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化進程中的一種創(chuàng)新性實踐活動，其制度變革與實踐運行機制可以在“政府法治論”的指導下獲得充分的整合與提升。

因此，“政府法治論”能夠深度嵌入新時代關于社會治理的人民主體地位、共建共治共享的思想理論體系之中，且具有鮮明的問題意識與實踐品性；能夠承擔回應新時代社會治理過程中的行政權力分散化與社會化、社會結構復雜化與多元化等現(xiàn)實問題的學術使命，能夠成為深度闡釋社會治理的一種理論分析工具。

其二，“政府法治論”能夠為社會治理的正當性提供價值支撐。國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化是新時代中國特色社會主義制度的新命題，也是中國社會轉型發(fā)展的內(nèi)生性邏輯。黨的十八屆三中、四中全會先后提出了“國家治理”與“善治”的概念；黨的十九大又提出了“以良法促進發(fā)展、保障善治”的要求?！皣抑卫眢w系是價值理性與工具理性的統(tǒng)一，國家治理與善治是一體兩面的有機整體，國家治理本身就蘊含善治的價值理念?！?9)池忠軍.習近平新時代國家治理的善治路徑[J].河南師范大學學報(哲學社會科學版),2018(5):9-14.因此，善治是社會治理的目標追求與根本依循，更是其合法性、合理性的價值根基。

“政府法治論”認為，社會治理的一切活動必須受法律控制，依法行政是政府行為具備正當性的起點。具體到社會治理領域，社會治理必須以善治為目標，并深刻體現(xiàn)民主、公平、公開、透明、法治等實質(zhì)性與程序性的“善治”要素。為此，“政府法治論”的“民主性”“有限性”“善治性”“責任性”“平權性”等內(nèi)涵式要素，可以充分彰顯新時代社會治理的價值維度，并為其奠定堅實的價值基礎。

其三，“政府法治論”能夠為社會治理的治理路徑引入法治化邏輯。社會治理的本質(zhì)是實現(xiàn)社會治理從管制型向服務型轉變，從政府單向型治理向社會多元主體協(xié)同型治理轉變，從主要依靠政策治理向依法治理轉變。因此，國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化必然是涉及各類社會力量與制度體系的一項系統(tǒng)工程，包括諸如“民主治理、社會共治、賢能治理、禮法合治”(10)王利明.法治：良法與善治[J].中國人民大學學報,2015(2):114-121.等內(nèi)容結構。順應這一治理邏輯，社會治理必然納入法治的軌道，法治化是政府進行社會治理的應然選擇，其實踐展開自然也應遵循法治化的實然路徑。

“政府法治論”認為，政府是受制于法律之下的有限的政府，其權力只有依法律產(chǎn)生，才具有合法性與正當性。由政府“負責”的社會治理，必須與公民及社會組織實現(xiàn)有效互動與良性合作，唯此，才能充分彰顯“人民是一切事物的原因和結果，凡事皆取之人民，并用于人民”(11)托克維爾.論美國的民主:上卷[M].董果良，譯.北京:商務印書館,1997:64.的法治為民理念?？梢哉f，“政府法治論”不僅增強了政府依法行政的理論證明力，而且高度契合了新時代社會治理路徑的法治化邏輯。

二、 依法律善治：社會治理的方法選擇

在社會治理的諸多模式中，“法治型”治理強調(diào)治理主體的多元性、協(xié)同性、參與性，以及治理效益的優(yōu)化性、共享性。在這一治理模式下，即使各個國家或區(qū)域的社會治理理念與實踐路徑存在差異，“但民生福祉目的及其權力控制的本質(zhì)是共同的。同時，社會治理這一共同事務的處理，既要服從善治理念抑或更好生活的需要，也要遵循包括法治在內(nèi)的各種公共事務的屬性和規(guī)律”(12)周建軍,劉明宇.邁向新時代的社會治理法治化[J].云南民族大學學報(哲學社會科學版),2019(1):42-48.。因此，“法治型”社會治理應然性蘊含善治的價值內(nèi)涵，使善治目標內(nèi)在地“隱含著一個政治進程，即在眾多不同利益共同發(fā)揮作用的領域建立一致或取得認同，以便實施某項計劃”(13)俞可平.治理與善治[M].北京：社會科學文獻出版社,2000:10.，但善治的方法與路徑必須符合法治的內(nèi)在要求，并遵循其運行規(guī)律。筆者認為，“政府法治論”主張的“依法律善治”觀點，為新時代社會治理提供了新的方法定位，而且可以實現(xiàn)社會治理的預期價值追求。

其一，“依法律善治”是政府“負責”社會治理的基本要求。黨的十九大明確將“堅持全面依法治國”作為新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略之一，并提出了“建設法治政府，推進依法行政，嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法”的新要求。由于“法治政府建設是現(xiàn)代國家政治文明的重要標志,是實現(xiàn)治理體系、治理能力現(xiàn)代化的必由之路”(14)劉惠.建設法治政府須突出重點和特色[J].中國黨政干部論壇,2019(3):88-90.,因而，在全面依法治國進程中，法治政府承擔著關鍵的角色，沒有法治政府就難以落實依法治國的諸項要求，更難以實現(xiàn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標。

“政府法治論”視域下的現(xiàn)代政府是“有限政府”，政府的職權與職責都必須來自法律授權，“政府違法行使權力，給公民法人和社會組織造成危害，必須承擔法律責任”(15)吳傳毅.法治政府建設的多維審視[J].行政論壇,2019(3):110-116.。因此，在社會治理過程中，只有將政府調(diào)整社會關系的行為納入規(guī)范化的法律架構之中，從而使人們能夠建立起對政府行為的穩(wěn)定預期，才能達到政府“負責”社會治理的最大公約數(shù)，并筑牢政府治理行為的正當性根基。

其二，“依法律善治”是善治的核心內(nèi)容。什么是善治？聯(lián)合國亞太經(jīng)濟社會委員會在其發(fā)布的《什么是善治?》中，對善治提出了八項標準，分別為共同參與(Participation)、厲行法治(Rule of law)、決策透明 (Transparency) 、及時回應(Responsiveness) 、達成共識(Consensus Oriented)、平等和包容(Equity and inclusiveness)、實效和效率(Effectiveness and efficiency)、問責(Accountability)(16)United Nations economic and social commission for Asia and the Pacific. What is good governance? [EB/OL].[2009-07-10].http:∥www.unescap.org/resources/what-good-governance.。目前，我國學者關于善治理論的代表性觀點主要是從國家與公民互動關系視角進行闡釋的，認為善治是“政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新型關系，是兩者的最佳狀態(tài)”(17)俞可平.論國家治理的現(xiàn)代化[M].北京:社會科學文獻出版社,2014:59.，同時也表征著社會治理的“一種秩序、一種狀態(tài)、一種結果”，其“關鍵是實現(xiàn)全體公民共同參與國家和社會的治理，而在現(xiàn)實社會中，民主是此種參與的最佳方式”(18)王利明.法治:良法與善治[J].中國人民大學學報,2015(2):114-121.?？梢?，善治的內(nèi)容已包含法治，同時，善治也是建立于法治基礎上的一種治理模式。法治是國家通過法律治理社會的方式，而善治則更強調(diào)社會治理過程中政府與社會的互動與耦合。

為此，只有將合法性、透明性、責任性、回應性、有效性等善治要素納入社會治理體系之中，才能深刻體現(xiàn)黨的十九大報告提出的“以良法促進發(fā)展、保障善治”的總體精神與具體要求，才能達至社會治理效益最大化的目標要求，真正體現(xiàn)“有事好商量，眾人的事情由眾人商量，是人民民主的真諦”及“實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”(19)習近平.決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利[M].北京:人民出版社,2017:38-49.的社會治理效果。

其三，“依法律善治”是實現(xiàn)良法善治的有效途徑。何為良法？亞里士多德認為，“法治應包括兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律本身應該是制定得良好的法律”(20)亞里士多德.政治學[M].吳壽彭，譯.北京:商務印書館,1965:199.。亞里士多德關于良法的定義已成為人們認知法治內(nèi)涵的經(jīng)典定律。在中國法律思想史上，“法與時轉則治，治與世宜則有功”(《韓非子·五蠹》)，“立善法于天下，則天下治; 立善法于一國，則一國治”(《王安石文集·周公》)，“治民無常，唯法為治”(《韓非子·心度》)，“法令者，民之命也，為治之本也”(《商君書·修權》)，以及“法平如水”“法不阿貴”等關于法治內(nèi)涵的表述，均是“良法”思想的深刻體現(xiàn)。因此，良好的法律在具有普遍性、平等性、穩(wěn)定性、權威性的基礎上，還應具備自由、平等、正義等道德價值要素，否則，法律就失去了正義與善德的正當性基礎，也就不是真正意義上的法律。

因此，法治所追求的價值目標不僅僅是豐富與吸納正面的道德價值，以彰顯其“良”的標準，關鍵是通過“良”的效應向社會釋放“善”的能量，即以良法促善治，以良法保善治?！罢ㄖ握摗币曈蛳碌摹耙婪缮浦巍眱?nèi)在地包含著“良法善治”的價值目標，也是實現(xiàn)良法善治的基本途徑。只有“依法律善治”，才能實現(xiàn)社會治理效益的最大化，從而最大限度地發(fā)揮法治的規(guī)范化功能。同時，立足于良法善治的“依法律善治”，也“必將突破形式主義法治的桎梏，推進政府公共治理模式的實質(zhì)革命，并最終將和諧精神導入中國社會公共治理的實踐創(chuàng)新之中”(21)張文顯.和諧精神的導入與中國法治的轉型——從以法而治到良法善治[J].吉林大學社會科學學報,2010(3):5-14.。

三、 政府法治化：社會治理的必由路徑

人類社會發(fā)展史證明，政府始終處于社會治理的核心地位，法治政府是現(xiàn)代國家政治文明與法治化水平的重要標志。正如習近平同志所指出：“法治和人治問題是人類政治文明史上的一個基本問題，也是各國在實現(xiàn)現(xiàn)代化過程中必須面對和解決的一個重大問題。綜觀世界近現(xiàn)代史，凡是順利實現(xiàn)現(xiàn)代化的國家，沒有一個不是較好解決了法治和人治問題的?！?22)中共中央文獻研究室.習近平關于全面依法治國論述摘編[G].北京:中央文獻出版社,2015:12.在法治社會條件下，“政府作為代表國家進行政治統(tǒng)治和社會管理的實施者，是依法治國的主體，政府法治化是建設法治國家的實踐前沿，是建設法治國家與法治社會的突破口”(23)申來津，朱穎慧，葉敏.論政治文明視域下的政府法治化路徑[J].社會主義研究,2013(1):74-78.?！皼]有法治政府，就無法落實依法治國各項要求，也不可能建成法治國家和法治社會，更談不上國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！?24)馬懷德.新時代法治政府建設的意義與要求[J].中國高校社會科學,2018(5):4-18.因此，政府法治化是社會治理的題中之義，也是必由路徑。筆者認為，堅持黨的領導、法治政府建設、政府制度創(chuàng)新等，是推進政府法治化所面臨的幾個主要問題。

其一，政府法治化的核心問題是堅持黨的領導。法治文明是政治文明的核心內(nèi)容，政府法治化亦必然鑲嵌于政黨制度之中。因為“作為現(xiàn)代政治體制重要組成部分的政府，其法治化進程自然也脫離不了政治體制的束縛，而只能在體制的框架內(nèi)推進法治化”(25)王蓓蓓.政府法治化的路徑選擇及轉向[J].江漢論壇,2018(8):41-45.，否則，“社會就會無力界定和實現(xiàn)其共同利益”(26)塞繆爾·P·亨廷頓.變化社會中的政治秩序[M].王冠華，等，譯.上海:上海人民出版社,2008:226.。中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度，是根植于本國歷史文化土壤而創(chuàng)建的具有鮮明中國特色的一種“新型政黨制度”(27)呂忠梅.在習近平新時代中國特色社會主義思想引領下堅持和發(fā)展新型政黨制度[EB/OL].[2018-03-31]. http:∥www.qstheory.cn/dukan/qs/2018-03/31/c_1122595237.htm.。黨的十八屆四中全會指出：“只有在黨的領導下依法治國、厲行法治，人民當家做主才能充分實現(xiàn)，國家和社會生活法治化才能有序推進?！秉h的十九大報告進一步明確指出：“全面依法治國是中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障。必須把黨的領導貫徹落實到依法治國全過程和各方面?！秉h的十九屆四中全會在闡釋國家制度與國家治理體系的諸多顯著優(yōu)勢時，首先強調(diào)的就是堅持黨的統(tǒng)一領導。因此，堅持黨的領導是全面依法治國最本質(zhì)的特征，是健全與完善中國特色社會主義法治最根本的保證，政府法治化必須堅持黨的領導。

毋庸置疑，政府法治化必須貫穿于科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法的整體進程之中，同時要滿足人民對民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等“基本公共產(chǎn)品”的法治需求。在我國，雖然政府法治化涉及政治文明、法治文明、道德文明等綜合因素，且是一項復雜的系統(tǒng)化工程，但其最本質(zhì)的要求是堅持黨的“人民立場”。離開黨的“人民立場”談政府法治化，必然偏離中國特色社會主義法治道路，必然游離于中國特色社會主義法治體系，也必然不具備政府法治化的孵化基礎與合法性根基。我國憲法明確規(guī)定，國家的一切權力屬于人民，人民是權力行使的主體。政府的權力不是原生的，而是源于立法機關的授權，是由人民賦予的。為此，“政府法治論”視野下的社會治理，必須以造福人民、維護人民利益為基本要求，要進一步“完善立法工作機制和程序，擴大公眾有序參與，充分聽取各方面意見，使法律準確反映經(jīng)濟社會發(fā)展要求，更好協(xié)調(diào)利益關系，發(fā)揮立法的引領和推動作用”(28)中共中央文獻研究室.習近平關于全面依法治國論述摘編[G].北京:中央文獻出版社,2015:43-44.。

其二，政府法治化的實質(zhì)問題是推進法治政府建設。法治是人類制度文明的共同財富，但不同國家或區(qū)域的政府法治化在交流互鑒的過程中形成了各具特色的運行機制。黨的十八屆三中全會提出了法治國家、法治政府、法治社會一體建設理論；黨的十八屆四中全會進一步明確了法治政府建設的原則、目標和任務要求；2015年中共中央、國務院印發(fā)《法治政府建設實施綱要(2015—2020 年)》，從任務、舉措、機制等方面，全方位落實法治政府建設的目標要求，進一步鞏固、深化與拓展了法治政府建設的前期經(jīng)驗與成果；黨的十九大明確將“堅持全面依法治國”作為新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略之一，同時作出了“堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”“轉變政府職能，深化簡政放權，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設人民滿意的服務型政府”(29)習近平.決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利[M].北京:人民出版社,2017:39.的頂層設計，為法治政府賦予了新的時代內(nèi)涵。

在當下社會治理模式下，黨委是領導主體，政府是責任主體，社會是協(xié)同主體，公民是參與主體，且以上治理主體的權力運行與作用發(fā)揮必須納入法治化軌道。從“治理主體”“權責邊界”“運行機制”來看，政府在承擔“元治理角色”的同時，還必須承擔“制度設計”“機制構建”“共同協(xié)商”，以及“共同構建多元主體參與的治理機制”(30)李睿瑩,張希.元治理視角下地方政府社會治理主體結構及多元主體角色定位研究[J].領導科學,2019(4): 32-35.等責任功能。因此，我國法治政府建設必須在“自我完善”和“自我修復”過程中，逐步實現(xiàn)《法治政府建設實施綱要(2015—2020)》確定的“基本建成職能科學、權責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府”的總體目標，以及黨的十九大報告在這一目標基礎上所提出的關于法治政府建設的若干具體要求。唯此，才能將現(xiàn)代法治精神貫穿于法治政府建設的全過程，并從實際運行層面與程序保障層面實現(xiàn)政府法治化。

其三，政府法治化的關鍵問題是推動制度創(chuàng)新。制度創(chuàng)新是人們通過創(chuàng)設新的、更有效的行為規(guī)則與制度體系來促進社會創(chuàng)新性變革的一種動力機制，是對“‘供給障礙、實施困境以及變遷問題’等制度缺陷作出的反思與回應，因而成為地方政府治理創(chuàng)新的目標和實踐路徑”(31)鐘哲.地方政府社會治理創(chuàng)新可持續(xù)性提升的路徑選擇——以制度倫理為視角[J].東北師大學報(哲學社會科學版),2015(2):11-16.，它將“一套制度要素進行重新組合，并形成新的制度性解決方案，通過這種重組產(chǎn)生的制度，不同于舊的制度但類似于舊的制度”(32)坎貝爾.制度變遷與全球化[M].姚偉，譯.上海:上海人民出版社,2010:68.。制度創(chuàng)新主體既包括個人、團體，也包括政府，且“在社會所有制度安排中，政府是最重要的一個”(33)科斯，阿爾欽，諾斯，等.財產(chǎn)權利與制度變遷——產(chǎn)權學派與新制度學派譯文集[M].劉守英，等，譯.上海:上海三聯(lián)書店；上海人民出版社, 1994：271.，因為從新制度主義角度來看，制度創(chuàng)新“有助于我們分析地方政府如何對既有制度環(huán)境中的舊制度要素進行創(chuàng)造性組合或者將其與新制度要素進行融合”(34)向靜林,田凱.坎貝爾制度變遷理論及其對我國地方政府制度創(chuàng)新研究的啟示[J].中共浙江省委黨校學報,2015(1):88-95.，“政府制度創(chuàng)新的實質(zhì)就是尋求一種新的制度安排，以獲取現(xiàn)有制度下不能獲取的收益”(35)王偉.政府改革與制度創(chuàng)新——以北京市為例[M].鄭州:鄭州大學出版社,2007:5.。其實，我國社會治理體制機制的完善過程是與政府改革進程同步的，“也正是通過政府的制度創(chuàng)新實踐來推動的”，地方政府已“成為制度創(chuàng)新最活躍的主體”(36)張玉磊.地方政府制度創(chuàng)新何以持續(xù)——基于制度演化理論的解析[J].四川行政學院學報,2013(6):5-8.，“中國政府的改革過程，實質(zhì)上就是中國各級政府推動制度創(chuàng)新的過程，是舊制度安排被取代的過程”(37)郭小聰.中國地方政府制度創(chuàng)新的理論：作用與地位[J].政治學研究,2000(1):67-73.。因此，制度創(chuàng)新機制對于社會治理法治化具有重要啟迪意義與借鑒價值。

改革開放40多年來，我國社會結構已從由“身份人”組成的同質(zhì)性社會逐步演變成由“社會人”組成的多元化體系，社會階層結構也呈現(xiàn)出多樣化特征。相應地，我國社會治理體制也順應社會發(fā)展趨勢，由“運動式治理傳統(tǒng)使得地方政府在‘剛性穩(wěn)定’的思維中不斷尋求單一的社會治理方式”(38)黃毅,文軍.從“總體—支配型”到“技術—治理型”：地方政府社會治理創(chuàng)新的邏輯[J].新疆師范大學學報(哲學社會科學版),2014(2):35-44.，漸次轉向多元主體參與的、動態(tài)的，且在具體實踐中不斷充實完善的社會治理機制，深刻折射了我國社會治理體制的演化路徑與實踐圖景。社會治理的基本職能是構建社會保障制度，充分彰顯法治的社會公平與社會正義價值；社會治理的基本目標是實現(xiàn)社會和諧發(fā)展，追求政府法治化效益的最大公約數(shù)，解決廣大人民群眾，尤其是基層公民的利益訴求；社會治理的基本方法是化解社會矛盾，構建矛盾化解的預警機制、調(diào)處機制、考評機制，確保矛盾化解在法治化軌道上運行。因此，政府制度創(chuàng)新“是推進社會治理能力現(xiàn)代化的關鍵一環(huán)，推進社會治理能力現(xiàn)代化，必須加強制度建設，注重制度創(chuàng)新。當前，主要是要創(chuàng)新社會保障制度、利益訴求表達機制和社會矛盾調(diào)處機制”(39)席超波,廖歡.制度創(chuàng)新與推進社會治理能力現(xiàn)代化[N].光明日報,2015-11-25(13).。很顯然，制度是社會治理法治化的載體，社會治理法治化的關鍵問題就是制度不斷更新變遷的過程。同時，制度創(chuàng)新的演化軌跡也必然印證著社會治理法治化的邏輯路線。因而，“地方社會治理問題很顯然需要從制度視角去解讀”(40)范逢春.地方政府社會治理：正式制度與非正式制度[J].甘肅社會科學,2015(3):178-181.，并證明社會治理法治化的“價值目標同意欲達到這些目標所采取的制度化的合法手段之間”(41)管愛華.社會轉型期的道德價值沖突及其認同危機[J].河海大學學報(哲學社會科學版),2014(3):37-41.的內(nèi)在契合性。

“政府法治論”認為，政府與社會組織是平等化的法律關系。社會治理法治化必須實現(xiàn)由單純的權力控制模式向多元共治模式轉化。在“政府負責”的前提下，政府只有向社會讓渡部分權力并與社會力量形成合力，才能邁向“依法律善治”的規(guī)范化軌道。由于政府行政體制關涉政府權力的宏觀配置，涉及政府權力和社會權力之間的關系設計，政府權力的讓渡或社會權力的回歸必然依賴于精細化的制度設計，否則，有限政府、服務政府、法治政府的建設目標就難以實現(xiàn)。因此，制度創(chuàng)新是社會治理實踐的邏輯原點，只有將制度創(chuàng)新置于社會治理的變遷發(fā)展過程之中，才能充分激活社會組織的活力及公民參與的積極性，從而增強多元化社會治理的有效性。也只有“依賴政府制度創(chuàng)新的不斷推進”(42)姚東.政府治理能力現(xiàn)代化視閾中的政府制度創(chuàng)新——以中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)為例[J].云南社會科學,2015(2):12-17.，才能實現(xiàn)“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”(43)中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[N].人民日報,2013-11-16(1).的全面深化改革總目標。

在社會治理的體制機制中，政府處于“負責”的角色地位，并承擔著社會治理的職責功能?！罢ㄖ握摗钡睦碚撚^點及其內(nèi)涵要素對于新時代社會治理具有借鑒價值與方法論意義?！罢ㄖ握摗钡摹耙婪缮浦巍崩碚撌窃凇昂椭C論”“善治論”“法治論”等觀點基礎上提出的“法治與善治辯證統(tǒng)一”的創(chuàng)新性方法，內(nèi)在性契合了社會治理創(chuàng)新的發(fā)展進程，并為其提供價值支撐?！罢ㄖ握摗钡摹罢婪僧a(chǎn)生”“政府受法律控制”“政府對法律負責”“政府與公民關系平等化”等理論觀點，深刻揭示了“法生權”“法控權”的法治與政府之間的等次規(guī)律。由此，社會治理必然納入法治化軌道。只有推進政府法治化，才能實現(xiàn)社會治理的有序化、制度化、法定化。堅持黨的“人民立場”是政府法治化的政治原點，推進法治政府建設是政府法治化的基本要求，推動制度創(chuàng)新是政府法治化的動力機制。