摘要：《改革政府》對(duì)美國(guó)十分嚴(yán)重的官僚主義現(xiàn)象開出了十種“藥方”，其中作者提出最主要的辦法就是用“企業(yè)家精神”來克服官僚主義，即政府要講究實(shí)效，按效果而不是按投入撥款。政府要進(jìn)行全面質(zhì)量管理，利用業(yè)績(jī)數(shù)據(jù)來確定問題所在，向雇員提供可用的手段分析問題，找出根源，制定解決辦法。

關(guān)鍵詞：改革;政府;企業(yè)家精神;掌舵;預(yù)見

最近有幸拜讀了《改革政府》這本書，書中再版譯言中周敦仁教授的話給予我很大的啟示，那就是各國(guó)的國(guó)情或許不同，但弊病卻頗為相似。書中的思路、建議等讓我很有必要地去反復(fù)思量，并在此基礎(chǔ)上提出一些我自己的觀點(diǎn)和看法。

一、起催化作用的政府：掌舵而不是劃槳

關(guān)于政府掌舵而不是劃槳的理論當(dāng)年在學(xué)習(xí)名著導(dǎo)讀的時(shí)候就有所了解。那個(gè)時(shí)候?qū)@句話的理解就是政府應(yīng)該進(jìn)行宏觀調(diào)控，而不是事事親力親為。這次仔細(xì)的閱讀了書中這部分內(nèi)容，感覺又有一些新的體會(huì)。

書中將直接提供服務(wù)就定義為劃槳，并通過一個(gè)案例來詳細(xì)闡述這一觀點(diǎn)。這個(gè)在政府改革中將政府角色轉(zhuǎn)化為起催化作用的典型案例就是明尼蘇達(dá)州的圣保羅市。它的市長(zhǎng)拉蒂默面對(duì)圣保羅市的衰敗景象，大膽想了一個(gè)新主意，就是用基金會(huì)的錢集資成立一個(gè)私營(yíng)的開發(fā)銀行，以促進(jìn)對(duì)該地區(qū)開發(fā)的投資。慢慢地，公司的發(fā)展越來越好，拉蒂默和副市長(zhǎng)繼而就創(chuàng)建更多的公司去開發(fā)市中心的熱水加熱系統(tǒng)、廉住房，又利用志愿組織管理再生利用計(jì)劃，進(jìn)行能源審計(jì)，甚至管理公園等等。總之，拉蒂默通過不斷地在公共部門之外促成種種解決辦法，得以在增加政府影響的同時(shí)又精簡(jiǎn)了12%的市政府雇員，把預(yù)算和財(cái)產(chǎn)稅的增長(zhǎng)率保持在通貨膨脹之下，減少了城市債務(wù)。他沒有大量裁員，又使政府雇員的生活更加豐富，給了廣大市民一個(gè)期待中的少花錢多辦事的政府。那么，從中我們就可以總結(jié)出幾點(diǎn)其成功的理念，以便于明晰改革政府的方向。

1、把掌舵和劃槳分開以及創(chuàng)建掌舵型組織：

人不能去制定規(guī)則又去參與游戲，對(duì)政府而言，也是同樣的道理。德魯克說過，成功的組織是把高層管理和具體操作分開，這樣就可以使“高層管理者集中精力進(jìn)行決策和指導(dǎo)。將實(shí)際的操作交由另外的員工去做，是每個(gè)人、每個(gè)群體都有各自的使命和目標(biāo)，各有其行動(dòng)的范圍和自主的權(quán)限。只有這樣，主管們才不會(huì)被具體操作任務(wù)分散精力，影響基本的指導(dǎo)性決策。理解掌舵與劃槳分離的最好例子應(yīng)該是書中提到的科爾德領(lǐng)導(dǎo)的公民聯(lián)盟

關(guān)于掌舵型組織主要涵蓋三個(gè)方面。其一，構(gòu)建一個(gè)什么特點(diǎn)的組織是掌舵型組織？掌舵型組織不同于劃槳型組織最大的一點(diǎn)就是，它需要發(fā)現(xiàn)達(dá)到目標(biāo)的最佳途徑，按照問題來確定進(jìn)攻路線;其二，構(gòu)建掌舵型組織的優(yōu)勢(shì)在何處？首先，掌舵型組織可以貨比三家地自由挑選最有能力和效率的服務(wù)提供者，使他們可以花同樣的錢得到更大的收益。其次，掌舵型組織能夠利用服務(wù)提供者之間的競(jìng)爭(zhēng)，讓他們具有面對(duì)變化情況的最大限度的靈活性。最后，掌舵型組織在貨比三家的采購過程中，可以提出更加全面的解決辦法，利于從根本上解決問題;其三，就是怎樣來構(gòu)建這種掌舵型組織？第一，掌舵型組織制定政策，給（公、私）執(zhí)行機(jī)構(gòu)提供資金，并評(píng)估他們的業(yè)績(jī)，但很少自己去發(fā)揮執(zhí)行機(jī)構(gòu)的作用，并且其成員有時(shí)是從公共和私營(yíng)兩個(gè)部門吸收來的;第二是在次原則上更進(jìn)一步，將掌舵的角色也承包出去，讓市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)以求的被制定為“行政實(shí)體”的資格。這一原則最具代表性的成功案例就是亞利桑那州的衛(wèi)生服務(wù)。

通過作者舉出的這些美國(guó)各州成功的例子中，一個(gè)重要的事實(shí)就是享有“行政實(shí)體”資格的組織同非盈利機(jī)構(gòu)、盈利性公司、地方政府的公共部門都簽訂了合同，但究竟誰更有效用呢？這也就是作者接下來探討的邏輯起源，所以我們接下來就分析一下它們之間的不同。

2、公共部門、私營(yíng)部門以及第三類部門：

官僚主義的中心教條就是公共部門和私營(yíng)部門是兩個(gè)不同的世界。政府不應(yīng)該干涉公司企業(yè)，公司企業(yè)也不應(yīng)該同政府有往來。但是隨著世界的變化，當(dāng)政府面臨種種壓力而無力解決問題的時(shí)候，出現(xiàn)的企業(yè)化政府實(shí)質(zhì)上就打破了這種官僚主義下過時(shí)的觀念，所以公私部門之間的界限也就越來越模糊了。政府的效率得以提高，企業(yè)能獲得更大的利益，人們的生活也會(huì)因此而變的更好。

人們?cè)诮鉀Q某項(xiàng)具體任務(wù)時(shí)往往只想到公共部門和私營(yíng)部門兩大類實(shí)際上是不合適的。通過美國(guó)各州的案例我們可以知道，許多社會(huì)性服務(wù)往往是非盈利機(jī)構(gòu)做的更好。非盈利性并不就是意味著其成員絲毫不享有報(bào)酬，他們也會(huì)有薪酬和收益，盡管它們是私人擁有或控制的，但同時(shí)是為滿足公眾的或社會(huì)的需而存在的，正是因?yàn)槠溥@個(gè)特征，所以在面對(duì)社會(huì)性服務(wù)的時(shí)候，它既不會(huì)像盈利性公司一樣狂斂財(cái)富，也不會(huì)像政府機(jī)構(gòu)一樣大手大腳。這樣，當(dāng)政府逐漸把自己提供一切服務(wù)的功能轉(zhuǎn)向更多的催化作用時(shí)，就會(huì)更加依賴第三部門，而當(dāng)?shù)谌块T在處理某些問題上證明無能為力時(shí)，政府才會(huì)參與。

對(duì)于政府改革中掌舵作用這個(gè)原則，我們既要打破傳統(tǒng)觀念，不再一味地分割公共部門和私營(yíng)部門;同時(shí)還要更加注重第三部門的作用，甚至于可以將掌舵的資格也承包出去，政府僅僅成為調(diào)控者。充分發(fā)揮志愿者的作用，提高構(gòu)建社區(qū)自治程度，加大對(duì)非營(yíng)利性組織的支持，讓社會(huì)和市場(chǎng)充分運(yùn)轉(zhuǎn)起來，政府起到更好的催化作用！

簡(jiǎn)言之，政府起掌舵作用意味著政府要“少管”少微觀直接干預(yù)，許多服務(wù)性質(zhì)的工作交由社會(huì)去做，讓其競(jìng)爭(zhēng)，以達(dá)到更好的服務(wù)效果;但同時(shí)，政府又需要去宏觀調(diào)控，對(duì)于任何承包出去的服務(wù)，最終的決策權(quán)仍掌握在政府手中。其實(shí)就是希望構(gòu)建一個(gè)“治理”的政府，社會(huì)由下至上的管理，社會(huì)能夠自治，政府能夠管控，既保障民主，又提高效率！

二、有預(yù)見的政府：預(yù)防而不是治療

傳統(tǒng)官僚政府致力于與問題作斗爭(zhēng)。為了對(duì)付疾病，政府會(huì)為保健服務(wù)籌措更多資金;為對(duì)付犯罪，政府會(huì)撥款雇傭更多的警察;為同火災(zāi)作斗爭(zhēng)，他們會(huì)購買更多的消防車。其實(shí)這兩者是相互關(guān)聯(lián)的，當(dāng)傳統(tǒng)政府能力不斷擴(kuò)張，能夠提供更多服務(wù)的時(shí)候，他們會(huì)不斷發(fā)展解決問題的技術(shù)。比如面對(duì)火災(zāi)時(shí)，他們傾向于將消防部門專業(yè)化，研究出更為專業(yè)的撲滅火災(zāi)的技術(shù)。但他們卻忽略了最重要的一點(diǎn)，那就是預(yù)防。

1、為什么要建立預(yù)見性的政府：

如果不去預(yù)先考慮未來的問題和機(jī)會(huì)，必然會(huì)從危機(jī)走向危機(jī)。就我們自身而言，這一道理幾乎算是金科玉律了，那么放在政府這里，不也是同樣的理解嗎？如果政府不去事先預(yù)見的話，我們的政治制度就會(huì)變成“未來盲”。而在一個(gè)這樣變化迅速而驚人的時(shí)代，“未來盲”就顯然是個(gè)致命的缺點(diǎn)。

書中為此舉了一系列美國(guó)各州的具體事例，我不需要過多贅述了。對(duì)于這個(gè)原因的解釋也很明晰，但我在這部分想強(qiáng)調(diào)的是“未來盲”對(duì)于我國(guó)政治體制改革的警示。我們其實(shí)現(xiàn)在面臨著同樣的困境，針對(duì)癥狀會(huì)花費(fèi)大量的人力物力財(cái)力，不斷去提供新的服務(wù)。可真正去預(yù)防時(shí)則顯得資金匱乏。監(jiān)獄、防火、福利保障等都是非常明顯的例子?！拔磥砻ぁ辈⒉粏螁问墙忉尳⒂鲆娦哉脑?，同時(shí)也是我國(guó)面臨的一個(gè)重要挑戰(zhàn)！為了避免出現(xiàn)這一狀況，我們就必須去預(yù)防而非治療，以免深陷危機(jī)之中無法自拔。所以接下來，我就想談?wù)劦降自撛趺醋觥?/p>

2、怎樣去預(yù)防、構(gòu)建預(yù)見性政府：

什么樣的政府是預(yù)見性的政府呢？總的來講就是兩點(diǎn)，他們使用少量的錢預(yù)防，而不是花大量的錢治療;他們?cè)谧龀鰶Q定時(shí)盡一切可能考慮到未來。所以接下來我就分別詳細(xì)談?wù)勥@兩點(diǎn)。

（1）預(yù)防是解決問題而不是提供服務(wù)：

預(yù)防也是解決問題的一種方式，且是一種更好的方式。政府為了處理火災(zāi)而購買更多的消防車的這種做法不是在解決問題，而是在提供服務(wù)，提供給居民處理火災(zāi)的服務(wù)。而用什么預(yù)防解決問題呢？同樣以火災(zāi)為例，如果最初就能夠把錢花費(fèi)在預(yù)防上，而不是對(duì)火災(zāi)做出反應(yīng)上，即根本上就規(guī)避了它的發(fā)生。至于預(yù)防的措施則是多種多樣的，可給我國(guó)以借鑒的就比如波士頓和紐約的方法：通過研究起火類型、空房率和稅收拖欠來減少縱火率，然后在好像有縱火可能的地區(qū)進(jìn)行干預(yù)。

（2）用預(yù)見治理，去預(yù)料未來：

在預(yù)防的基礎(chǔ)上更進(jìn)一步，就是能夠去預(yù)料未來。盡管這在短期行為的政治環(huán)境中是十分困難的，可是面對(duì)復(fù)雜多變的時(shí)代狀況而言，這也是非常必要的。政府不能總等到問題在手中堆積成山的時(shí)候才決定采取什么樣的行動(dòng)，政府需要的是考慮好以后會(huì)怎么樣，去未雨綢繆和預(yù)料未來。工業(yè)時(shí)代的政治制度是對(duì)大眾群體社會(huì)的需要做出反應(yīng)，而現(xiàn)今的大眾社會(huì)是分裂的，所以我們的政治制度就會(huì)疲于應(yīng)付非群體性的一系列活動(dòng)、輿論等浪潮。

我國(guó)的政府現(xiàn)在面臨的社會(huì)現(xiàn)狀與書中所述一致，我們?cè)谏罨误w制改革時(shí)非常關(guān)鍵的一點(diǎn)就是訓(xùn)練一種預(yù)料未來的能力。而關(guān)于預(yù)料未來的具體方法就如同書中所開出的處方一樣。其一是建立未來委員會(huì)。未來委員會(huì)是指建立一種程序，通過這個(gè)程序公民們可以分析趨勢(shì)，形成未來的供選擇的方案，并為社區(qū)提供建議和目標(biāo)。盡管它建立的目標(biāo)是服務(wù)于社區(qū)治理，與我國(guó)不夠完善的基層自治還不太能相適應(yīng)，但也并不妨礙我們將其運(yùn)用到我國(guó)的政治生活之中，我之所以這樣講是源于我國(guó)的基層自治現(xiàn)在正是在不斷完善的過程中，而目前提倡的“治理”也正是基于一種由下而上的社會(huì)自治模式，所以引入未來委員會(huì)這一程序可以有助于社區(qū)治理的健全與發(fā)展;其二是戰(zhàn)略規(guī)劃。書中的這個(gè)提議其實(shí)與我國(guó)的五年規(guī)劃本質(zhì)上是相同的，并且我認(rèn)為我國(guó)這點(diǎn)做得甚至比美國(guó)更好，因?yàn)槲覈?guó)權(quán)力更為集中，利益集團(tuán)的分化影響不像美國(guó)那樣嚴(yán)重，所以更能夠達(dá)成一致，制定戰(zhàn)略目標(biāo)并順利推行;其三就是經(jīng)濟(jì)層面的借鑒，例如進(jìn)行長(zhǎng)期預(yù)算、跨部門預(yù)算、建立意外事故或“未雨綢繆”基金和為長(zhǎng)遠(yuǎn)打算的會(huì)計(jì)制度。按照馬克思主義的觀點(diǎn)，政治和經(jīng)濟(jì)通常是密不可分的，政府的決策想要得以持續(xù)性的推進(jìn)，那么就勢(shì)必需要資金的保障及支持，同樣，在對(duì)未來政治形勢(shì)進(jìn)行預(yù)估的時(shí)候，與之相伴的就是做好各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的預(yù)估。

所以，單就預(yù)見政府這一改革方向而言，我們?cè)陬A(yù)見中可以發(fā)現(xiàn)變革政治體制的重要性，而不是在強(qiáng)力約束官員上下過多的功夫，結(jié)果過猶不及，適得其反。我們需要的是讓我們的政治制度能夠在社會(huì)大眾碎片化的聲音中篩選出共同利益，并以此建立相應(yīng)的政治程序，將不同群體的意見結(jié)合起來，推敲出集體對(duì)未來的看法。真正實(shí)現(xiàn)一種“有預(yù)見的民主政治”。

三、小結(jié)

本書撰寫的宗旨是向讀者提供一個(gè)思維，那就是美國(guó)政府已經(jīng)深陷在麻煩之中，而選擇只有一個(gè)，就是改造。但是缺乏一種新思維讓改造無法向前，書中就是展現(xiàn)這樣一種新的思維，希望借此打開改革美國(guó)政府的一扇扇大門，從小村莊到聯(lián)邦官僚結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)一個(gè)范例的轉(zhuǎn)變。

他山之石，可以攻玉。我們可以借助本書中提供的路線圖來改造我們的政府。關(guān)于我國(guó)政府現(xiàn)在面臨的問題我在上文也都分析過了，我認(rèn)為一切的病根就在體制之上，在我看來我國(guó)政府現(xiàn)在最迫切需要改革的方向就是我本文論述的這兩大方面，即讓政府去掌舵而非提供服務(wù)，起到催化作用。以及努力構(gòu)建一個(gè)能夠具有預(yù)見性的政府，能夠?qū)ι鐣?huì)、政治、經(jīng)濟(jì)各個(gè)領(lǐng)域做出戰(zhàn)略性的規(guī)劃。其實(shí)老實(shí)講，我想了很久也沒能想到具體的堪稱完美的改革方案，但也還是略微提一下我的幾點(diǎn)思考建議：其一是，要去精簡(jiǎn)官僚體制的機(jī)構(gòu)，精簡(jiǎn)人員，落實(shí)責(zé)任到人的同時(shí)賦予其相應(yīng)的權(quán)力，做到權(quán)責(zé)一致;其二是轉(zhuǎn)變政府職能，減少其不必要的審批權(quán)力，割斷政治和經(jīng)濟(jì)之間的無謂聯(lián)系，防止權(quán)力尋租的出現(xiàn)，構(gòu)建服務(wù)型政府，掌舵而非劃槳;其三是對(duì)社會(huì)反映的各個(gè)聲音都有所了解并加以思考，把握群眾的共同利益，努力發(fā)展一種“前瞻性”的民主政治！

最后，盡管我國(guó)政府目前在改革過程中又不斷發(fā)現(xiàn)新問題，每一項(xiàng)改革措施也不都是完美的，但我認(rèn)為總體情況還是樂觀的。我們現(xiàn)在走的是發(fā)展型國(guó)家的必經(jīng)之路，我們的思想認(rèn)識(shí)是客觀的，改革方向是正確的，政治體制的根基也是穩(wěn)定的，改革中所有的陣痛也都是必要的。相信我國(guó)政府一定會(huì)克服政治體制改革攻堅(jiān)時(shí)期的困難和挑戰(zhàn)，跟上時(shí)代的腳步，滿足社會(huì)和經(jīng)濟(jì)大踏步對(duì)政治提出的新要求，實(shí)現(xiàn)有力政府、民主政治、和諧社會(huì)的偉大目標(biāo)！

參考文獻(xiàn)

[1]戴維·奧斯本，特德·蓋布勒.改革政府[M].上海：上海譯文出版社，2013-7.

作者簡(jiǎn)介： 齊婉兵 ，外交學(xué)院，科學(xué)社會(huì)主義與國(guó)際共產(chǎn)主義運(yùn)動(dòng)專業(yè)研究生