內(nèi)容提要：促進(jìn)“新基建”順利實(shí)施，需要鼓勵(lì)社會(huì)資本參與，構(gòu)建起全方位、立體化的“新基建”融資體系。作為我國(guó)“新基建”融資的創(chuàng)新工具，社會(huì)效益?zhèn)院霞s方式將政府付費(fèi)與可衡量結(jié)果相聯(lián)系，既能為“新基建”籌集預(yù)付資金，又能防范項(xiàng)目失敗可能造成的財(cái)政損失。隨著“專項(xiàng)債+市場(chǎng)化融資”的合法化，以“專項(xiàng)債+社會(huì)效益?zhèn)毙问綖椤靶禄ā比谫Y的法律邏輯已然成立。社會(huì)效益?zhèn)瘧?yīng)用有其必要性及可行性，首例應(yīng)用于“新基建”領(lǐng)域的社會(huì)效益?zhèn)鶆灰呀?jīng)成功發(fā)行，當(dāng)下需進(jìn)一步加強(qiáng)宏觀微觀方面的制度構(gòu)建，保證社會(huì)效益?zhèn)凇靶禄ā敝械挠行驊?yīng)用。

關(guān)鍵詞：“新基建”;社會(huì)效益?zhèn)?疫情;制度實(shí)現(xiàn)

中圖分類號(hào)：DF438;D912.28 ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ?文章編號(hào)：1001-148X（2020）11-0107-07

收稿日期：2020-08-22

作者簡(jiǎn)介：郝志斌（1994-），男，甘肅天水人，重慶大學(xué)法學(xué)院博士研究生，研究方向：金融法。

基金項(xiàng)目：重慶市社科規(guī)劃項(xiàng)目，項(xiàng)目編號(hào)：2018BS113;重慶大學(xué)中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)資助項(xiàng)目，項(xiàng)目編號(hào)：2019CDSKXYFX0040;重慶市教委人文社科一般項(xiàng)目，項(xiàng)目編號(hào)：16SKGH013;西南政法大學(xué)校級(jí)科研項(xiàng)目，項(xiàng)目編號(hào)：2015XZZD-05。

無論是轉(zhuǎn)換經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力、成功跨越“中等收入陷阱”，還是在全球競(jìng)爭(zhēng)中脫穎而出，中國(guó)經(jīng)濟(jì)都需要通過新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（以下簡(jiǎn)稱“新基建”）持續(xù)激發(fā)投資和創(chuàng)新活力、促進(jìn)消費(fèi)和產(chǎn)業(yè)升級(jí)[1]。國(guó)家發(fā)改委明確“新型基礎(chǔ)設(shè)施”是以新發(fā)展理念為引領(lǐng)，以技術(shù)創(chuàng)新為驅(qū)動(dòng)，以信息網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)，面向高質(zhì)量發(fā)展需要，提供數(shù)字轉(zhuǎn)型、智能升級(jí)、融合創(chuàng)新等服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施體系[2]。對(duì)于發(fā)展“新基建”資金籌集，2020年4月28日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出要“堅(jiān)持以市場(chǎng)投入為主，支持多元主體參與建設(shè)，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新產(chǎn)品強(qiáng)化服務(wù)”。由于“新基建”的投融資仍處于起步階段，尚未形成有效的商業(yè)閉環(huán)，使得市場(chǎng)主體仍較多處于觀望狀態(tài)[3]。“新基建”的準(zhǔn)公共物品屬性和地方政府財(cái)力緊張的現(xiàn)實(shí)決定了當(dāng)前我國(guó)“新基建”需要發(fā)揮政府和市場(chǎng)雙方作用。因此，創(chuàng)新“新基建”融資工具，吸引社會(huì)資本參與“新基建”，并將資金科學(xué)匹配到“新基建”產(chǎn)業(yè)鏈適當(dāng)環(huán)節(jié)，成為我國(guó)“新基建”高質(zhì)量發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急[4]。社會(huì)效益?zhèn)ㄒ卜Q社會(huì)效應(yīng)債券）被認(rèn)為能夠作為“新基建”融資的創(chuàng)新工具。迥異于傳統(tǒng)工具，社會(huì)效益?zhèn)荚凇盀樾Ч顿M(fèi)”，將財(cái)務(wù)回報(bào)與基于結(jié)果的衡量方法相聯(lián)結(jié)，襄助政府增補(bǔ)可用于支付“新基建”高質(zhì)量供給措施的資金，同時(shí)減削供給措施無效可能引致的財(cái)政損失。本文分析論證社會(huì)效益?zhèn)鳛椤靶禄ā比谫Y創(chuàng)新工具的必要性、可行性及制度實(shí)現(xiàn)。

一、社會(huì)效益?zhèn)瘧?yīng)用的必要性

近年來我國(guó)地方財(cái)政面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，新冠疫情更是加劇了各地財(cái)政負(fù)擔(dān)。新冠疫情對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了嚴(yán)重影響，加大固定資產(chǎn)投資力度成為應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行、實(shí)現(xiàn)“六穩(wěn)”“六保”的重要手段。隨著中央相關(guān)會(huì)議中密集提及“新基建”，社會(huì)各界對(duì)“新基建”的關(guān)注急劇升溫。對(duì)“新基建”的巨額資金支持，財(cái)政資金很難有效滿足，需要社會(huì)效益?zhèn)葎?chuàng)新工具與其他傳統(tǒng)融資工具互補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)“新基建”融資的系統(tǒng)性、有效性、創(chuàng)新性。鑒于“新基建”項(xiàng)目大多屬于經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，投資主體應(yīng)以市場(chǎng)主體為主，社會(huì)效益?zhèn)軌蛭鐣?huì)資本作為“新基建”預(yù)付資金，并為市場(chǎng)主體參與“新基建”提供新渠道。

具體來看，資金市場(chǎng)現(xiàn)有的如專項(xiàng)債、城投債、政府引導(dǎo)基金、金融機(jī)構(gòu)貸款、政府和社會(huì)資本合作（Public-Private Partnership，PPP）、不動(dòng)產(chǎn)信托投資基金（Real Estate Investment Trusts，REITs）等“新基建”融資工具都存在一定程度的失靈。第一，專項(xiàng)債項(xiàng)目中“新基建”占比并不高，超過八成是城際高鐵和軌交這類帶有老基建屬性的“新基建”，還有帶有“新基建”概念的各類產(chǎn)業(yè)園項(xiàng)目[5]，專項(xiàng)債能夠直接應(yīng)用于“新基建”領(lǐng)域的并不太多。第二，城投債主要為地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或公益性項(xiàng)目籌資，在“新基建”領(lǐng)域的應(yīng)用前景并不樂觀，還可能替地方政府違規(guī)舉債融資增加政府隱性債務(wù)，難以承擔(dān)“新基建”相關(guān)任務(wù)。第三，政府引導(dǎo)基金在運(yùn)作中存在政策目標(biāo)重復(fù)、資金閑置、碎片化和借債投資等問題，在欠發(fā)達(dá)地區(qū)普遍存在財(cái)政資金形成沉淀、對(duì)社會(huì)資本撬動(dòng)效應(yīng)有限的難題，在“新基建”中的作用空間有限。第四，“新基建”融資的風(fēng)險(xiǎn)偏好需求較高，銀行的低風(fēng)險(xiǎn)偏好資金無法大規(guī)模直接投資于“新基建”[6]，地方政府通過銀行等金融機(jī)構(gòu)貸款為“新基建”融資的難度持續(xù)增大。第五， PPP模式被認(rèn)為是“新基建”融資的最優(yōu)模式，但逐漸收緊的監(jiān)管政策嚴(yán)重影響了各方對(duì)PPP模式的興趣;同時(shí)，“新基建”科技屬性較強(qiáng)，技術(shù)快速變革可能會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)性報(bào)廢，“新基建”項(xiàng)目是否能夠穩(wěn)定合作10年以上值得懷疑 [7]，可能導(dǎo)致PPP模式無法滿足“新基建”的巨額資金需求。第六，REITs模式。2020年7月31日，國(guó)家發(fā)改委辦公廳發(fā)布《關(guān)于做好基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）試點(diǎn)項(xiàng)目申報(bào)工作的通知》，提出鼓勵(lì)新型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目開展試點(diǎn)。但由于立法滯后，國(guó)內(nèi)發(fā)行的僅是“類REITs”產(chǎn)品，且只能部分符合國(guó)外標(biāo)準(zhǔn)REITs的特征[8];同時(shí)，國(guó)內(nèi)“類REITs”稅費(fèi)負(fù)擔(dān)過重，且過戶登記與交易轉(zhuǎn)讓等環(huán)節(jié)還尚待完善[9]。此外，還有學(xué)者指出要推進(jìn)PPP與REITs相結(jié)合的創(chuàng)新融資模式，但PPP發(fā)展規(guī)模與發(fā)展速度已經(jīng)進(jìn)入較為明顯的瓶頸期，無論從政府角度還是社會(huì)資本方角度，對(duì)于PPP的熱情均較大幅度降低[10]，REITs能否與PPP結(jié)合為“新基建”融資還有待觀察。

社會(huì)效益?zhèn)軌驗(yàn)椤靶禄ā比谫Y提供助益，擴(kuò)大“新基建”項(xiàng)目的可用資金池，在政府財(cái)政壓力劇增的時(shí)代尤為重要。社會(huì)效益?zhèn)粌H使政府能夠有效利用不斷增長(zhǎng)的社會(huì)資本，而且還提供了一個(gè)平臺(tái)，鼓勵(lì)市場(chǎng)主體參與“新基建”，利用其專業(yè)知識(shí)和技術(shù)促進(jìn)創(chuàng)新。社會(huì)效益?zhèn)癁椤靶禄ā比谫Y的價(jià)值主要包括：第一，幫助政府緩解財(cái)政壓力。社會(huì)效益?zhèn)淖畲髢?yōu)勢(shì)在于將項(xiàng)目失敗的風(fēng)險(xiǎn)外包給更有償付能力的社會(huì)資本而不是稅款[11]。其“為效果付費(fèi)”的特征還能夠有效防范“新基建”技術(shù)快速變革下的經(jīng)濟(jì)性報(bào)廢風(fēng)險(xiǎn)。第二，構(gòu)建良好協(xié)作關(guān)系。社會(huì)效益?zhèn)盀樾Ч顿M(fèi)”的特征形成了政府、中介機(jī)構(gòu)及服務(wù)提供者等多元主體的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、激勵(lì)相容。市場(chǎng)主體有著與政府等多個(gè)利益相關(guān)者合作的良好歷史和記錄，能夠在“新基建”中發(fā)揮積極作用。社會(huì)效益?zhèn)軌虼龠M(jìn)跨部門協(xié)作，多方協(xié)同發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)從而產(chǎn)生積極結(jié)果。第三，內(nèi)嵌監(jiān)管機(jī)制能夠有效促進(jìn)實(shí)現(xiàn)“新基建”效果。投資本息償付與項(xiàng)目效果的實(shí)現(xiàn)相關(guān)，并且回報(bào)的多少與成功的水平相關(guān)，并建立衡量、跟蹤和改進(jìn)結(jié)果所需的績(jī)效管理系統(tǒng)，促使“新基建”領(lǐng)域社會(huì)效益?zhèn)鞣烬R心協(xié)力，尋找到商業(yè)與公益的最佳契合點(diǎn)。政府通過整合數(shù)據(jù)來明確效果是否實(shí)現(xiàn)，通過更多的數(shù)據(jù)收集和分析，政府將能夠?qū)嵤└鼘I(yè)的服務(wù)[12]。誠(chéng)然，社會(huì)效益?zhèn)⒉皇沁m用于所有“新基建”項(xiàng)目的靈丹妙藥，只是在相對(duì)條件下比傳統(tǒng)的贈(zèng)款和融資工具更具優(yōu)勢(shì)，不能將其作為將政府責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給社會(huì)資本的工具。

在“為效果付費(fèi)”階段?！靶禄ā鳖I(lǐng)域的社會(huì)效益?zhèn)?xiàng)目若經(jīng)評(píng)估達(dá)到協(xié)議預(yù)定目標(biāo)，則政府將依約向投資者償付。“新基建”領(lǐng)域的“專項(xiàng)債+社會(huì)效益?zhèn)蹦Ｊ侥軌驅(qū)崿F(xiàn)償付保障，除“新基建”項(xiàng)目自身的可觀收益外，專項(xiàng)債在實(shí)際項(xiàng)目中確實(shí)無法“自求平衡”時(shí)，政府還可用其他財(cái)政資金償還。因此，以“專項(xiàng)債+社會(huì)效益?zhèn)睘椤靶禄ā比谫Y具有可靠保障，能夠?yàn)椤靶禄ā比谫Y及政府“為效果付費(fèi)”提供有力支持。

三、“新基建”融資與社會(huì)效益?zhèn)闹贫葘?shí)現(xiàn)

作為“新基建”融資創(chuàng)新工具的落地，社會(huì)效益?zhèn)枰皶r(shí)進(jìn)行宏觀和微觀兩方面的制度建構(gòu)，以保障社會(huì)效益?zhèn)凇靶禄ā鳖I(lǐng)域的有序應(yīng)用。

（一）宏觀制度建構(gòu)

從宏觀上來講，社會(huì)效益?zhèn)?xiàng)目成功與否不僅關(guān)涉投資者的經(jīng)濟(jì)利益，更大程度上關(guān)涉“新基建”附隨的公共利益，需通過制定法律規(guī)范等方式督促多主體審慎合理完成項(xiàng)目任務(wù)，以保障“新基建”領(lǐng)域社會(huì)效益?zhèn)?xiàng)目實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。

一是制定法律規(guī)范。政府需要加強(qiáng)法制建構(gòu)以保障投資者權(quán)益及吸引其他投資者參與[14]。實(shí)際上各國(guó)政府均非常重視運(yùn)用法律手段促進(jìn)社會(huì)效益?zhèn)l(fā)展。2014年美國(guó)《哥倫比亞特區(qū)成果支付合同授權(quán)緊急法案》（The D.C. Pay-for-Success Contract Authorization Emergency Act of 2014），對(duì)社會(huì)效益?zhèn)隽嗣鞔_定義。2016年3月，前美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬簽署了《基于證據(jù)的兩黨政策制定委員會(huì)法案》（P.L.114-140）[15]。2016年6月，眾議院提出并通過了《社會(huì)影響合作關(guān)系成果支付法案》（Social Impact Partnerships to Pay for Results Act），將“將聯(lián)邦資源導(dǎo)向州和地方社區(qū)，以支持創(chuàng)新的為效果付費(fèi)項(xiàng)目可行性研究[16]，該法案為PFS提供1億美元。英國(guó)2014年頒布了《社會(huì)投資稅收減免法案》（Social Investment Tax Relief）支持社會(huì)效益?zhèn)l(fā)展。與之相比，我國(guó)有關(guān)法律規(guī)范還不甚完備，也因此增加了我國(guó)社會(huì)效益?zhèn)倪`法違規(guī)概率，例如我國(guó)山東省社會(huì)效益?zhèn)`反《預(yù)算法》等相關(guān)規(guī)定。我國(guó)首例應(yīng)用于“新基建”領(lǐng)域的社會(huì)效益?zhèn)鶆灰罁?jù)《銀行間債券市場(chǎng)非金融企業(yè)債務(wù)融資工具管理辦法》《銀行間債券市場(chǎng)非金融企業(yè)中期票據(jù)業(yè)務(wù)指引》等規(guī)范發(fā)行，但此種規(guī)范已然無法滿足“新基建”領(lǐng)域“專項(xiàng)債+社會(huì)效益?zhèn)表?xiàng)目的發(fā)行需要。因此，社會(huì)效益?zhèn)鳛椤靶禄ā比谫Y創(chuàng)新工具亟須制定相關(guān)法律規(guī)范，且在制定過程中須實(shí)現(xiàn)與上位法的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，減少違法違規(guī)可能性，可由財(cái)政部、地方政府等協(xié)同制定符合現(xiàn)實(shí)需要的規(guī)范性文件，內(nèi)容涵括項(xiàng)目開發(fā)、實(shí)施、評(píng)估、支付、風(fēng)險(xiǎn)防范及投資者利益保護(hù)等。

二是有效監(jiān)管制度?！靶禄ā鳖I(lǐng)域社會(huì)效益?zhèn)谋O(jiān)管制度可從以下兩方面著手完善：在宏觀方面，可先由財(cái)政部負(fù)責(zé)，因其在規(guī)范舉債融資機(jī)制、嚴(yán)控法定限額內(nèi)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、防控隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)方面具有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，也可以在規(guī)章、規(guī)則和辦法制定中起到重要作用，能夠會(huì)同中國(guó)人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)等部門建設(shè)大數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)平臺(tái)，與地方政府、行業(yè)自律組織等一道做好社會(huì)效益?zhèn)O(jiān)管工作，開展跨部門聯(lián)合監(jiān)管。在微觀方面，地方政府作為公共利益的代表，對(duì)確保“新基建”領(lǐng)域社會(huì)效益?zhèn)?xiàng)目的有序?qū)嵤┴?fù)有監(jiān)管責(zé)任。地方政府需構(gòu)建多主體相互監(jiān)督和制約機(jī)制，督促市場(chǎng)主體提高“新基建”領(lǐng)域社會(huì)效益?zhèn)?xiàng)目實(shí)施的效率和質(zhì)量，強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，明確政策界限，將監(jiān)管機(jī)制公開化、確定化，使市場(chǎng)主體更好地預(yù)見其行為后果。此外，項(xiàng)目實(shí)施主體需要充分重視投資者等的利益訴求以及項(xiàng)目實(shí)施中遇到的難題，并配合政府利用政策調(diào)整、稅收優(yōu)惠等措施予以解決。

三是經(jīng)濟(jì)激勵(lì)制度。在發(fā)展初期政府需構(gòu)建經(jīng)濟(jì)激勵(lì)制度，來提高投資者對(duì)社會(huì)效益?zhèn)男判募捌錆撛趦r(jià)值的認(rèn)識(shí)。例如2016年美國(guó)聯(lián)邦預(yù)算為社會(huì)創(chuàng)新基金（Social Innovation Fund，SIF）投資了7000萬美元，該基金隸屬于國(guó)家和社區(qū)服務(wù)公司（Corporation for National and Community Service，CNCS），建議20%用于為效果付費(fèi)項(xiàng)目[17]。實(shí)際上，我國(guó)社會(huì)效益?zhèn)瘜?shí)踐中政府也十分重視經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，例如我國(guó)首例應(yīng)用于“新基建”領(lǐng)域的社會(huì)效益?zhèn)?xiàng)目中北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司與北京市政府簽署“授權(quán)經(jīng)營(yíng)協(xié)議”，將政府性資金有效整合建立了授權(quán)經(jīng)營(yíng)服務(wù)費(fèi)，以支持社會(huì)效益?zhèn)?xiàng)目運(yùn)營(yíng)。就“新基建”領(lǐng)域社會(huì)效益?zhèn)慕?jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制構(gòu)建而言，因“新基建”能夠帶來一定的外溢效應(yīng)，所以地方政府可以基于成本效益的科學(xué)、量化、準(zhǔn)確分析出臺(tái)相關(guān)支持政策。與此同時(shí)，政府還可以考慮設(shè)立抑或鼓勵(lì)慈善機(jī)構(gòu)設(shè)立社會(huì)效益?zhèn)顿Y基金，為社會(huì)效益?zhèn)峁┈F(xiàn)成的資金池和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。

四是風(fēng)險(xiǎn)防范制度。社會(huì)效益?zhèn)L(fēng)險(xiǎn)是指社會(huì)效益?zhèn)?xiàng)目中現(xiàn)存的或可能出現(xiàn)的影響項(xiàng)目成功開發(fā)、實(shí)施、評(píng)估、支付的風(fēng)險(xiǎn)?！侗本┦谢A(chǔ)設(shè)施投資有限公司 2018 年度第一期中期票據(jù)（社會(huì)效應(yīng)債券）募集說明書》對(duì)有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)按照投資風(fēng)險(xiǎn)及發(fā)行人相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了梳理，投資風(fēng)險(xiǎn)主要包括：利率風(fēng)險(xiǎn)、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)、償付風(fēng)險(xiǎn);發(fā)行人相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)主要包括：財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、管理風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)。英國(guó)前首相托尼布萊爾的政策顧問、戈登布朗的首席顧問、英國(guó)Demos智庫(kù)的創(chuàng)始人周若剛（Geoff Mulgan）等將社會(huì)效益?zhèn)L(fēng)險(xiǎn)分為四種類型：執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)（Execution risk）、度量風(fēng)險(xiǎn)（Measurement risk）、基礎(chǔ)風(fēng)險(xiǎn)（Basis risk）、非預(yù)期后果（Unintended consequences）[18]。密歇根大學(xué)法學(xué)院教授布蘭德（Deborah Burand）將社會(huì)效益?zhèn)L(fēng)險(xiǎn)分為六類：干預(yù)風(fēng)險(xiǎn)（Intervention Model Risk）、執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)（Execution Risk）、中介風(fēng)險(xiǎn)（Intermediary Risk）、政治風(fēng)險(xiǎn)（Political Risk）、金融風(fēng)險(xiǎn)（Financial Risk）、聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)（Reputational Risk）[19]。因此，社會(huì)效債券風(fēng)險(xiǎn)不可忽視，尤其社會(huì)效益?zhèn)谖覈?guó)還屬于新興事物，有關(guān)制度建設(shè)并不健全，可能對(duì)公共利益構(gòu)成了威脅。因此，政府需出臺(tái)相關(guān)政策文件，規(guī)定社會(huì)效益?zhèn)L(fēng)險(xiǎn)防范、投資者保護(hù)等方面內(nèi)容，將社會(huì)效益?zhèn)L(fēng)險(xiǎn)控制在法律范圍之內(nèi)，以減少相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)給項(xiàng)目主體利益及“新基建”中公共利益帶來的不良后果及其波及效應(yīng)，當(dāng)下可利用區(qū)塊鏈、人工智能等新興技術(shù)建立完備的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，根據(jù)項(xiàng)目運(yùn)行狀況實(shí)時(shí)防控有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）微觀制度建構(gòu)

一是項(xiàng)目協(xié)同開發(fā)制度。政府需要對(duì)組合使用“專項(xiàng)債+社會(huì)效益?zhèn)钡捻?xiàng)目建立事前評(píng)審和批準(zhǔn)機(jī)制，對(duì)專項(xiàng)債作為資本金的“新基建”項(xiàng)目進(jìn)行科學(xué)評(píng)估論證，確保有關(guān)項(xiàng)目滿足法律規(guī)定的“不得超越項(xiàng)目收益實(shí)際水平過度融資”及2019年國(guó)務(wù)院常務(wù)工作會(huì)議提出的“專項(xiàng)債資金用于項(xiàng)目資本金的規(guī)模占該省份專項(xiàng)債規(guī)模的比例可為20%左右”等相關(guān)要求。同時(shí)要參考中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院綜合運(yùn)輸研究所吳文化等提出的推動(dòng)資金運(yùn)轉(zhuǎn)體系適應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的新情況新需要，統(tǒng)籌“新基建”和傳統(tǒng)基建全生命周期資金運(yùn)轉(zhuǎn)，提升資金使用效率。地方各級(jí)政府需與其他項(xiàng)目主體協(xié)同組織“專項(xiàng)債+社會(huì)效益?zhèn)表?xiàng)目開發(fā)，在逐步試點(diǎn)、驗(yàn)證可靠性的基礎(chǔ)上，逐步協(xié)商制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)指引、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)防范措施，制定緊急情況預(yù)案，完善相關(guān)監(jiān)管措施[20]。在確定開發(fā)可行性的基礎(chǔ)上，多主體協(xié)同為社會(huì)效益?zhèn)?xiàng)目制定可行目標(biāo)及項(xiàng)目實(shí)施方案。

二是市場(chǎng)主體選擇制度?！靶禄ā敝靶隆?，不只是體現(xiàn)在新科技方向上，另一個(gè)很重要的方面是投資主體、參與主體的多元化，在大數(shù)據(jù)、人工智能等諸多“新基建”領(lǐng)域，不少市場(chǎng)主體已經(jīng)取得了相應(yīng)成果[21]。社會(huì)效益?zhèn)瘶?biāo)榜市場(chǎng)化，推動(dòng)社會(huì)資本和市場(chǎng)主體參與“新基建”，因而政府需選擇適格的市場(chǎng)主體，提升社會(huì)效益?zhèn)?xiàng)目的穩(wěn)定性和競(jìng)爭(zhēng)性，保障社會(huì)效益?zhèn)?xiàng)目的有序、有效實(shí)施。域外國(guó)家社會(huì)效益?zhèn)袌?chǎng)主體選取的競(jìng)爭(zhēng)性程序注重透明度和合法性，使政府能夠更準(zhǔn)確的選擇其不了解的高質(zhì)量市場(chǎng)主體。雖然競(jìng)爭(zhēng)性程序通常比非競(jìng)爭(zhēng)性程序要慢，但建立社會(huì)效益?zhèn)枰M(jìn)行數(shù)月的數(shù)據(jù)分析和其他準(zhǔn)備工作，包括進(jìn)行合法性評(píng)估等，這些工作可以與市場(chǎng)主體競(jìng)爭(zhēng)性選取程序同時(shí)進(jìn)行[22]。政府需理清“新基建”領(lǐng)域社會(huì)效益?zhèn)?xiàng)目的負(fù)面清單，明確市場(chǎng)主體參與的限度、條件及責(zé)任，依托相關(guān)信息公開平臺(tái)，結(jié)合政府信息、企業(yè)披露信息、行業(yè)協(xié)會(huì)信息等精準(zhǔn)選擇市場(chǎng)主體參與項(xiàng)目。

三是項(xiàng)目目標(biāo)厘定制度?！靶禄ā鳖I(lǐng)域的社會(huì)效益?zhèn)瘍敻吨С鲂璺仙鐣?huì)效益?zhèn)捻?xiàng)目目標(biāo)，即確?！靶禄ā表?xiàng)目實(shí)現(xiàn)預(yù)期結(jié)果。在我國(guó)首例應(yīng)用于“新基建”的社會(huì)效益?zhèn)?xiàng)目中，中債資信參考中國(guó)銀行間市場(chǎng)交易商協(xié)會(huì)公告相關(guān)自律規(guī)則的要求，根據(jù)《中債資信社會(huì)效應(yīng)/責(zé)任債券評(píng)估方法》進(jìn)行了評(píng)估，同時(shí)發(fā)行人與第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)簽訂了《社會(huì)效應(yīng)債券評(píng)估服務(wù)協(xié)議》，以此能夠更加專業(yè)的確定社會(huì)效益?zhèn)?xiàng)目目標(biāo)。但如上文所述，“新基建”是以數(shù)字技術(shù)為核心的，因此在當(dāng)前科技發(fā)展迅猛的背景下，“新基建”領(lǐng)域社會(huì)效益?zhèn)?xiàng)目目標(biāo)的制定要靈活、科學(xué)，防止“新基建”技術(shù)快速變革下的經(jīng)濟(jì)性報(bào)廢。當(dāng)前，由于還沒有可供參照的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，政府需要進(jìn)一步重視專業(yè)市場(chǎng)主體的作用發(fā)揮，讓市場(chǎng)主體基于其專業(yè)知識(shí)參與目標(biāo)厘定，由此也能提高項(xiàng)目目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的可能性。

四是為效果付費(fèi)保障制度。社會(huì)效益?zhèn)煌谝话阏畟狡谶€本付息的償付機(jī)制，其將風(fēng)險(xiǎn)通過市場(chǎng)化方式從納稅人轉(zhuǎn)移至投資者。對(duì)于投資者而言，未來需要面對(duì)的是“無效果則無收益”的風(fēng)險(xiǎn)，因而政府需確保有能力“為效果付費(fèi)”，保障項(xiàng)目達(dá)致預(yù)期目標(biāo)后投資者的本息償付，上文指出在“專項(xiàng)債+社會(huì)效益?zhèn)蹦Ｊ街?，政府以專?xiàng)債作為資本金基本能夠?qū)崿F(xiàn)社會(huì)效益?zhèn)挠行敻叮靶禄ā表?xiàng)目本身也具有可觀的項(xiàng)目收益。但需要強(qiáng)調(diào)的是，“新基建”包括多個(gè)方面，不同領(lǐng)域的“新基建”項(xiàng)目收益可能存在較大差異，因此政府在“新基建”領(lǐng)域開發(fā)社會(huì)效益?zhèn)?xiàng)目時(shí)仍然要充分考慮有關(guān)法律限制和現(xiàn)實(shí)需要，以及項(xiàng)目成功后“為效果付費(fèi)”的能力范圍，項(xiàng)目開發(fā)中需要將自身償債能力等作為重要指標(biāo)。

四、結(jié)語(yǔ)

“新基建”快速布局與其資金不足之間的矛盾不斷加劇，同時(shí)地方政府財(cái)政壓力逐漸增大且現(xiàn)有融資工具出現(xiàn)了法律限制過多、隱性債務(wù)增長(zhǎng)、債務(wù)期限錯(cuò)配等諸多問題，社會(huì)效益?zhèn)鳛橐环N融資工具創(chuàng)新，能夠?yàn)椤靶禄ā辟Y金問題解決提供助益，其核心意旨在于政府僅“為效果付費(fèi)”。實(shí)際上我國(guó)已有社會(huì)效益?zhèn)癁椤靶禄ā比谫Y的實(shí)踐探索，需進(jìn)一步加快制度落地才能推動(dòng)“新基建”領(lǐng)域社會(huì)效益?zhèn)膽?yīng)用。

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Abstract：To promote the smooth implementation of “new infrastructure construction”， we need to encourage the participation of social capital and build a comprehensive and three-dimensional “new infrastructure construction” financing system.As an innovative financing tool for China′s “new infrastructure construction”， social benefit bond connects government payment with measurable results in the form of contract， which can not only raise advance funds for “new infrastructure construction”， but also prevent financial losses caused by project failure.With the legalization of “special bond + market-oriented financing”， the legal logic of financing “new infrastructure construction” in the form of “special bond + social benefit bond” has been established.The application of social benefit bonds has its necessity and feasibility. The first social benefit bond applied in the field of “new infrastructure construction” has been successfully issued. At present， we need to further strengthen the macro and micro system construction to ensure the orderly application of social benefit bonds in “new infrastructure construction”.

Key words：“new infrastructure construction”; social benefit bond; COVID-19; system implementation

（責(zé)任編輯：關(guān)立新）