——靖 超

事業(yè)單位去行政化推進(jìn)困難的主要問題在于沒有找到有效的實現(xiàn)形式，尤其是三級綜合醫(yī)院在如何體現(xiàn)和實現(xiàn)公益性質(zhì)，尚未有一個有效的實現(xiàn)路徑。河北省三級綜合醫(yī)院去行政化，不僅需要政府層面推進(jìn)的決心，還需要分析如何有效推進(jìn)，進(jìn)行深入具體的調(diào)查研究，找到一條有效的途徑，從而使改革本身獲取更多方面的支持和理解，以達(dá)到三級綜合醫(yī)院去行政的目的[1]。

1 三級綜合醫(yī)院行政化的弊端

行政化對河北省三級綜合醫(yī)院意味著政府部門的干預(yù)，意味著三級綜合醫(yī)院的人員比照機(jī)關(guān)人員進(jìn)行日常管理，意味著醫(yī)院具有相應(yīng)的行政級別，意味著醫(yī)院權(quán)力監(jiān)督不足，意味著服務(wù)意識和服務(wù)觀念的相對滯后，也意味著醫(yī)院的公益屬性相對弱化[2]。行政化對河北省三級綜合醫(yī)院的影響是多方面的，去行政化就是為了規(guī)范河北省三級綜合醫(yī)院的管理，從而實現(xiàn)其高質(zhì)量發(fā)展。

自黨中央、國務(wù)院發(fā)布推進(jìn)事業(yè)單位的改革意見以來，河北省三級綜合醫(yī)院的改革就一直在進(jìn)行，也出臺了一些政策。河北省機(jī)構(gòu)編制委員會確定三級綜合醫(yī)院為公益二類，在此基礎(chǔ)上，三級綜合醫(yī)院的去行政化改革一直在推進(jìn)，但在內(nèi)部的運營管理、人員考核、合同管理等方面進(jìn)展緩慢，限于三級綜合醫(yī)院內(nèi)部行政力量和原有觀念的阻礙，醫(yī)院對改革的熱情不高[3-4]。

行政化影響三級綜合醫(yī)院內(nèi)部工作的健康運行。受行政化的影響，三級綜合醫(yī)院在人員招聘、課題申報、職稱晉升等方面存在不同程度的不良現(xiàn)象。行政權(quán)力介入醫(yī)院相應(yīng)工作，引起了內(nèi)部的不公平，成為腐敗產(chǎn)生的溫床，從而影響了醫(yī)院工作的健康運行[5]。行政化是一種相對保守的價值觀，不鼓勵推陳出新，側(cè)重于服務(wù)、執(zhí)行、敬畏、順從，對于三級綜合醫(yī)院的健康運行產(chǎn)生了較大的阻礙作用。

2 河北省三級綜合醫(yī)院去行政化的難點

2.1 行政級別的誘惑

河北省機(jī)構(gòu)編制委員會在2006年對河北省三級綜合醫(yī)院進(jìn)行了清理整頓，在清理整頓之前三級綜合醫(yī)院為副廳級，之后三級綜合醫(yī)院都降為了正處級。河北省三級綜合醫(yī)院院級領(lǐng)導(dǎo)的任命都由政府部門決定，無論是任命的政府部門還是被任命的醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)，都對行政級別有一定程度的依戀，也享受了由行政級別帶來的一定便利，去行政化是對他們現(xiàn)有利益的割舍，必然會受到相應(yīng)的阻力。在三級綜合醫(yī)院內(nèi)部，中層領(lǐng)導(dǎo)也具有相應(yīng)的行政級別，一般為鄉(xiāng)科級，他們對行政級別也有一定程度的依戀，而且普通職工對進(jìn)入領(lǐng)導(dǎo)崗位，享受行政級別便利也有較高期望，他們共同對去行政化形成了阻礙[6]。

2.2 對編制的重視

在國家層面，人力資源和社會保障部已研究制定公立醫(yī)院不納入編制管理的相應(yīng)辦法。三級綜合醫(yī)院是事業(yè)單位的主體，編制存在的意義在于特有的福利待遇，在編人員的職務(wù)提升、職稱晉升、工資福利等方面相對于編外人員有很大的優(yōu)勢。近年來，隨著全民醫(yī)保的不斷推進(jìn)，河北省三級綜合醫(yī)院就診患者數(shù)量顯著增加，而醫(yī)院人員編制卻沒有增加，致使醫(yī)院引進(jìn)高層次人才的難度不斷增加。人員編制是河北省三級綜合醫(yī)院吸引人才的重要手段，特別是在北方，人才對編制的需求比較在意，人員編制的不足影響醫(yī)院高層次人才的引進(jìn)，進(jìn)而影響醫(yī)院的可持續(xù)發(fā)展。如果去行政化要取消編制，有可能導(dǎo)致河北省三級綜合醫(yī)院現(xiàn)有高層次人才的流失，對于維持醫(yī)院的穩(wěn)定和發(fā)展不利[7-9]。因此，三級綜合醫(yī)院基于這方面考慮，會在一定程度上抵制去行政化的進(jìn)行。

2.3 管辦分離推進(jìn)困難

三級綜合醫(yī)院去行政化就是要實現(xiàn)管辦分離，增加自身的自主權(quán)。實行管辦分離，政府和醫(yī)院之間要明確各自的權(quán)利和義務(wù)，充分發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)作用，減少行政手段對醫(yī)院的干預(yù)，保證醫(yī)院適應(yīng)市場化需求，從而實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。但是，目前政府和醫(yī)院之間的界限仍不夠明確，政府在人員任命、財政支持、公開招聘等方面，仍擁有較大的權(quán)利，醫(yī)院的自主性受到了很大限制。河北省三級綜合醫(yī)院考慮自身的運營風(fēng)險，保證政府對醫(yī)院發(fā)展的必要政策支持和財政支持，也愿意維持目前的管辦合一的現(xiàn)狀，只是在某些方面爭取了更大的自主權(quán)。河北省三級綜合醫(yī)院管辦分離的推進(jìn)困難，進(jìn)而出現(xiàn)的各方利益的平衡，是去行政化推進(jìn)困難的重要原因[10-11]。

2.4 黨建工作力度欠缺

建立法人治理結(jié)構(gòu)是河北省三級綜合醫(yī)院去行政化的重要措施。在建立法人治理結(jié)構(gòu)的過程中，建立理事會和監(jiān)事會是重要步驟，理事會和監(jiān)事會的成員組成需要多樣化，自主權(quán)需要充分尊重，制度需要不斷完善。在建立法人治理結(jié)構(gòu)前，醫(yī)院原有的黨委會、院務(wù)會和紀(jì)檢機(jī)關(guān)承擔(dān)了改革后理事會和監(jiān)事會的多數(shù)職能，實行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的院長負(fù)責(zé)制，紀(jì)檢機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用發(fā)揮充分，黨建工作力度較強；建立法人治理結(jié)構(gòu)后，由于理事會、監(jiān)事會成員的組成多樣化，身份多樣化，利益多樣化，會導(dǎo)致黨組織領(lǐng)導(dǎo)不夠有力，監(jiān)督職能不夠充分，黨建工作的力度相對弱化。法人治理結(jié)構(gòu)不能充分體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的優(yōu)勢，要推動黨建工作的深入發(fā)展，需要在制度層面發(fā)力，執(zhí)行層面強化黨的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督[12]。

3 河北省三級綜合醫(yī)院去行政化進(jìn)展

3.1 出臺政策，推行法人治理結(jié)構(gòu)改革

按照中央的決策部署，河北省相繼出臺了《關(guān)于印發(fā)全省分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的實施意見》和《關(guān)于推進(jìn)事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)試點工作的指導(dǎo)意見》，對事業(yè)單位尤其是三級綜合醫(yī)院相應(yīng)工作提出了具體要求，各地市也相應(yīng)出臺了相應(yīng)政策。三級綜合醫(yī)院為推進(jìn)去行政化，進(jìn)行了法人治理結(jié)構(gòu)改革，包括建立架構(gòu)、完善規(guī)則、健全監(jiān)督等三個主要方面[13]。按照政府部門的部署，河北省三級綜合醫(yī)院的法人治理結(jié)構(gòu)改革持續(xù)推進(jìn)。

3.2 穩(wěn)步推進(jìn)試點工作

在結(jié)合實際，深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，河北省選擇13家省直接聯(lián)系的試點單位開展了法人治理結(jié)構(gòu)的試點工作，其中醫(yī)院有12家，包括三級綜合醫(yī)院和二級醫(yī)院。試點醫(yī)院發(fā)展前景好，公益服務(wù)突出，領(lǐng)導(dǎo)層重視，群眾滿意度較高，按照試點任務(wù)，相繼出臺了章程，制定了理事會和監(jiān)事會規(guī)則。隨著經(jīng)驗的累積，河北省將不斷擴(kuò)大試點工作[14-15]。在醫(yī)院進(jìn)行的試點工作，將會為省內(nèi)其他三級綜合醫(yī)院的去行政化和法人治理結(jié)構(gòu)的改革提供有效的借鑒和參考。

3.3 推進(jìn)體系改革創(chuàng)新

試點醫(yī)院按照政府要求，穩(wěn)步推進(jìn)改革，在醫(yī)院運行管理、資源調(diào)度、人力資源管理、績效改革等方面持續(xù)推進(jìn)，職工參與熱情較高，試點工作的實效性得到了有效保障。在理事會及監(jiān)事會成員組成上，有衛(wèi)生行政部門、試點單位、服務(wù)對象等群體。在薪酬上，逐步探索院長年薪制，管理目標(biāo)責(zé)任制，實施精細(xì)化管理的考核機(jī)制。在干部選拔上，推進(jìn)競聘，讓真正有責(zé)任感、有干勁的年輕人走上管理崗位，增強醫(yī)院活力。在職稱晉升上，三級綜合醫(yī)院逐步實現(xiàn)自主化評審，制定符合本單位實際的量化評分標(biāo)準(zhǔn)，增加對實績的考察，注重患者及職工滿意度[16]。

4 對策建議

4.1 暫時保留行政級別和編制，重視內(nèi)部治理

為順利推進(jìn)去行政化改革，減少阻力，政府部門可暫時保留三級綜合醫(yī)院行政級別和編制，壓縮行政級別的權(quán)力空間，加強對醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)和行政部門數(shù)量的管理，把著力點放在內(nèi)部治理上，減少行政化對醫(yī)院發(fā)展的阻礙作用。河北省三級綜合醫(yī)院人員結(jié)構(gòu)分為管理崗位、專業(yè)技術(shù)崗位、工勤崗位。按目前規(guī)定，管理崗位占10%，比例過高，管理部門許多人還兼職臨床工作，專職行政人員較少、工作效率較低，行政化明顯。另外，三級綜合醫(yī)院內(nèi)部行政部門過多，職責(zé)交叉，權(quán)責(zé)不明，行政痕跡明顯。醫(yī)院對內(nèi)部行政部門應(yīng)該按照職責(zé)和工作需要進(jìn)行整合，提高效率，對后勤部門逐漸推行社會化管理，達(dá)到減少行政人員比例，提高效率的目的。再具體到行政人員管理上，應(yīng)考慮醫(yī)療行業(yè)的特殊性，逐步轉(zhuǎn)為按事業(yè)單位管理[17]。

4.2 深化人事制度改革，推進(jìn)管辦分離

2018年，河北省人社廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步落實企事業(yè)單位人事管理自主權(quán)有關(guān)問題的通知》，政府和醫(yī)院要合力保障文件落實，對下放職稱管理工作權(quán)限、崗位管理工作權(quán)限、公開招聘管理工作權(quán)限的規(guī)定要貫徹落實，不斷深化人事制度改革，推進(jìn)管辦分離。在具體執(zhí)行層面，職稱管理工作上，要下放三級綜合醫(yī)院職稱自評權(quán)，健全人才評價標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化職稱管理服務(wù)水平；崗位管理工作上，要下放醫(yī)院崗位設(shè)置權(quán)限，減少審批流程，落實管理崗七級以下、專技崗八級以下、工勤崗三級以下崗位自主聘任政策，要優(yōu)化崗位數(shù)量控制和動態(tài)調(diào)整機(jī)制；公開招聘管理工作上，落實醫(yī)院自主公開招聘權(quán)限，允許醫(yī)院自主選擇招聘方法，簡化審批流程，把管辦分離不斷向前推進(jìn)[18]。

4.3 加強黨的領(lǐng)導(dǎo)

三級綜合醫(yī)院去行政化，實施法人治理結(jié)構(gòu)改革，必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，落實黨的政策和各項部署。醫(yī)院要踐行黨管干部的原則，黨組織干部要按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)入醫(yī)院理事會，理事會中黨的干部也要進(jìn)入黨組織領(lǐng)導(dǎo)層。三級綜合醫(yī)院要落實黨中央《關(guān)于加強公立醫(yī)院黨的建設(shè)工作的意見》，實行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的院長負(fù)責(zé)制，充分發(fā)揮黨委的領(lǐng)導(dǎo)職能，把黨建工作納入醫(yī)院工作制度，加強醫(yī)院的干部工作和人才工作，重視思想政治建設(shè)和醫(yī)德醫(yī)風(fēng)建設(shè)，做好黨風(fēng)廉政工作[19]。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，持續(xù)推進(jìn)河北省三級綜合醫(yī)院的去行政化工作。

4.4 總結(jié)經(jīng)驗，完善配套政策

河北省要及時總結(jié)試點單位的經(jīng)驗，根據(jù)不同單位的功能定位和職責(zé)，建立有指導(dǎo)性的三級綜合醫(yī)院法人治理架構(gòu)，完善醫(yī)院法人治理規(guī)則，健全監(jiān)管機(jī)制，為三級綜合醫(yī)院去行政化的持續(xù)推進(jìn)提供政策支持。同時，政府機(jī)關(guān)要通過現(xiàn)場走訪，召開專項座談會，強化對試點醫(yī)院的指導(dǎo)，不斷總結(jié)經(jīng)驗、適時推廣、及時完善，匯總試點醫(yī)院的困難，注重協(xié)調(diào)，及時解決在實際中遇到的問題，使后續(xù)的配套政策針對性、指導(dǎo)性更強，要抓落實、見實效、重監(jiān)督，用更完善的配套政策為去行政化發(fā)展注入持續(xù)動力[20-21]。

4.5 提升改革效力

河北省三級綜合醫(yī)院要持續(xù)推進(jìn)落實法人治理結(jié)構(gòu)改革，建立健全有關(guān)制度，完善理事會和監(jiān)事會的職責(zé)，保障其正常運轉(zhuǎn)。在具體實踐中，理事會和監(jiān)事會要豐富和完善議事規(guī)則，要對醫(yī)院的“三重一大”事項進(jìn)行討論，要按規(guī)則產(chǎn)生決議，不能流于形式。在理事會和監(jiān)事會成員組成上，要提高醫(yī)院職工代表、患者代表的比例，提升議事和決策的針對性、代表性和廣泛性。要充分發(fā)揮理事會和監(jiān)事會的自主權(quán)，減少行政干預(yù)，落實監(jiān)管職能。此外，三級綜合醫(yī)院還要加強內(nèi)部制度建設(shè)，要制定明確的可操作性強的評價考核制度、追責(zé)制度、審計制度等，在落實上發(fā)力，在監(jiān)督上重視，確保各項改革的效力[22]。

5 小結(jié)

河北省三級綜合醫(yī)院去行政化是一個系統(tǒng)工程，已經(jīng)出臺了政策文件，開展了部分試點工作，進(jìn)行了法人治理結(jié)構(gòu)改革，建立了基本架構(gòu)，取得了階段性成果，但在推進(jìn)過程中，還存在著不同層面的問題，需要持續(xù)改革。河北省三級綜合醫(yī)院下一步去行政化改革需重視內(nèi)部治理，深化人事制度改革、推進(jìn)管辦分離，加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，完善配套政策，提升改革效力，使去行政化取得更大進(jìn)展和成效。