王 利，高曉璐

(河南大學 法學院，河南 開封 475001)

黃河流域高質(zhì)量發(fā)展對于提高領(lǐng)域經(jīng)濟效益和生態(tài)安全方面有著十分重要的作用。但是長期以來，黃河流域受生產(chǎn)力水平和地理位置的制約，以及人為干涉，導致流域的治理與開發(fā)能力不協(xié)調(diào)，出現(xiàn)水土資源流失、生物多樣性的種類和數(shù)量銳減、經(jīng)濟發(fā)展相對滯后等一些困難和問題。

如何在發(fā)展流域經(jīng)濟的同時保護生態(tài)環(huán)境，是黨和政府以及學界高度重視的問題，并且已經(jīng)形成許多有價值的研究結(jié)論。國內(nèi)學者的研究主要集中于黃河流域的治理層面，針對黃河流域頻發(fā)的洪水威脅、水資源承載力、水土流失等方面展開具體論述并提出異地搬遷、制定生態(tài)環(huán)境法規(guī)與補償政策、通過經(jīng)濟技術(shù)等手段提高治理能力，保護沿河居民安全。在習近平總書記提出高質(zhì)量發(fā)展的思路之后[1]，黃河流域的生態(tài)建設(shè)理念發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，重視治理的同時也注重質(zhì)量。連熠在《堅持黃河高質(zhì)量生態(tài)保護，推進流域高質(zhì)量綠色發(fā)展》一文中提出要建設(shè)長治久安的幸福河，重點推進“兩區(qū)一廊道”保障發(fā)展質(zhì)量。國外學者Robert認為應(yīng)該建立流域環(huán)境公益訴訟法律體制，完善流域管理制度；Husni Syam 主張建立公共利益的水管理政策；其他學者從彈性法律、氣候變化對流域治理的影響等方面提出流域發(fā)展的具體措施。

學者們主要是針對水資源的利用和污染問題對黃河流域展開具體研究，目的在流域的治理和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。本文主要研究法律的宏觀調(diào)控能力對黃河流域保護和治理產(chǎn)生的影響，強調(diào)在治理流域生態(tài)問題保護居民安全的同時重視流域的整體發(fā)展，針對黃河流域高質(zhì)量發(fā)展法治建設(shè)存在的缺陷進行分析，為高質(zhì)量發(fā)展提供法治保障。

一、推動黃河流域高質(zhì)量發(fā)展法治建設(shè)的必要性

習近平總書記提出要推動黃河流域高質(zhì)量發(fā)展，積極探索富有地域特色的高質(zhì)量發(fā)展新路子，抓緊頂層設(shè)計，完善法治建設(shè)。實際上，國務(wù)院2010年已經(jīng)發(fā)布文件聚焦黃河流域水資源利用規(guī)劃，強調(diào)“十三五”時期將其作為生態(tài)保護和金融發(fā)展的重點區(qū)域，故而近年來，國家不僅把流域建設(shè)作為重大發(fā)展戰(zhàn)略，而且不斷從法治層面加以引導，確保黃河流域的保護和發(fā)展相協(xié)調(diào)。

1.黃河流域高質(zhì)量發(fā)展與法治建設(shè)的聯(lián)系。法律以其獨有的規(guī)范作用，通過教育、指引、評價人們的行為，預(yù)測行為導致的后果，并加以強制性的懲戒，來推動經(jīng)濟的發(fā)展和社會的進步。黃河流域高質(zhì)量發(fā)展同京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展等國家戰(zhàn)略一樣，是為實現(xiàn)國家發(fā)展總目標而制定的重大國家戰(zhàn)略。推動黃河流域高質(zhì)量發(fā)展需要從落實法治建設(shè)，加強生態(tài)環(huán)境保護，治理黃河水害隱患，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展模式，堅持改革開放，積極參加“一帶一路”建設(shè)等多種途徑加以促進和保障。其中，法治建設(shè)作為頂層設(shè)計的重要支柱，加上其獨有的規(guī)范性和強制性，可以為黃河流域高質(zhì)量發(fā)展提供明確、可靠的行為準則和行為規(guī)范，為開發(fā)與治理保駕護航。并且，法治建設(shè)是諸多保障因素中唯一可以涵蓋其他保障因素的包容性發(fā)展因素。

2.法治建設(shè)對黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的保障意義。法律可以確認和保障適合黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的經(jīng)濟關(guān)系。法律通過經(jīng)濟關(guān)系的確認，可以更好地服務(wù)于黃河流域高質(zhì)量發(fā)展，給發(fā)展提供強有力的法律保障；法通過規(guī)定企業(yè)和公民各自的權(quán)責進而規(guī)范流域內(nèi)企業(yè)與企業(yè)、企業(yè)與公民之間的行為，調(diào)動市場活力，促進黃河流域高質(zhì)量發(fā)展；法可以明確執(zhí)法準則和執(zhí)法標準通過公權(quán)力維護經(jīng)濟秩序，保障黃河流域高質(zhì)量發(fā)展有序進行，對于行政機關(guān)而言，法無授權(quán)即禁止，只有確切規(guī)定法律準則和行政標準，才能執(zhí)法有據(jù)，在防止公權(quán)力肆意使用的同時，用宏觀調(diào)控的手段保障市場秩序；法可以對流域上中下游的資源實行合理配置，建立跨區(qū)域流動機制，促進共商共建共享。

二、黃河流域高質(zhì)量發(fā)展面臨的法治困境

新中國成立以來黃河治理取得了巨大成就，黃河流域的經(jīng)濟發(fā)展水平也在逐步提高，但是黃河仍然存在洪水威脅、水資源短缺、經(jīng)濟發(fā)展滯后等突出困難和問題，對此習總書記強調(diào)，歸根到底還是流域出了問題。要從流域?qū)用孀ゾo法治建設(shè)的頂層設(shè)計，強化法治對于發(fā)展的導向作用，提高發(fā)展質(zhì)量。但是目前來看，黃河流域高質(zhì)量發(fā)展面臨著法治保障體系不健全、法律制度創(chuàng)新性有待加強、整體社會法治氛圍尚未形成這些具體困境。

1.法治保障體系不健全。近年來涉及黃河流域綠色發(fā)展的法治理念、系統(tǒng)性的立法、行政執(zhí)法的機制、科學技術(shù)檢測手段等還不完善，缺乏適用于綜合治理、融合生態(tài)保護以及國家生態(tài)安全一體化的法律體系。據(jù)統(tǒng)計，目前與黃河有關(guān)的規(guī)范性法律文件有364部，主要涉及水利建設(shè)、資源環(huán)境、計劃統(tǒng)計、“三農(nóng)”問題、交通旅游五個方面，占比90.7%。[2]同長江等流域的法治保障制度相比，黃河流域生態(tài)司法保護在頂層設(shè)計方面明顯不足，由此引發(fā)了不利于黃河流域法治建設(shè)和高質(zhì)量發(fā)展的一系列后果。

首先，黃河流域的治理和發(fā)展的矛盾不能得到很好的解決。我國的《防洪法》《水污染防治法》《水土保持法》等法律對解決部分流域環(huán)境問題提供了法律依據(jù)，但是缺少關(guān)于流域發(fā)展和保護的法律規(guī)范，再加上各個法律關(guān)注的焦點不同，不能對流域生態(tài)環(huán)境形成一體化的保護。黃河流域的生態(tài)保護不僅是對環(huán)境要素的保護，還在于協(xié)調(diào)環(huán)境要素與其他要素之間的關(guān)系，建設(shè)循環(huán)流動的生態(tài)系統(tǒng)，維持發(fā)展和保護之間的協(xié)調(diào)關(guān)系。法治體系的不完善導致流域的各個區(qū)域無法制定統(tǒng)一的保護標準，降低了司法審判的一致性和權(quán)威性。其次，在沒有健全的法治保障體系的背景下，地方各級行政機構(gòu)對于黃河流域治理和發(fā)展的理念也存在分歧，實踐中存在重治理輕發(fā)展或反之的情況。最后，流域的司法區(qū)域按照行政區(qū)域劃分而忽視自然規(guī)律，缺少流域跨區(qū)聯(lián)動機制，無法實現(xiàn)資源的可持續(xù)利用，限制了司法保護功能的發(fā)揮，不利于構(gòu)建流域高質(zhì)量發(fā)展的法治體系。

2.法律制度創(chuàng)新性有待加強。黃河流域立法過于原則化，導致法律存在疏漏，無法形成嚴密的體系，不利于具體操作。環(huán)境保護和污染防治法中確立的若干制度缺少促進落實的具體操作標準，配套細則也未進一步明確，這樣的制度基本上就形同虛設(shè)[3]，再加上我國改革開放四十多年以來，工業(yè)發(fā)展基本傳承了粗放型的增長模式，雖然激發(fā)了沿河周邊工業(yè)的生產(chǎn)活力，提高了居民生活水平，但是隨之而來的資源能源損耗和環(huán)境問題也愈發(fā)突出，國家政策和法律指引沒有注意協(xié)調(diào)經(jīng)濟增長速度和環(huán)境質(zhì)量、資源綜合利用以及自然規(guī)律之間的關(guān)系，過分追求經(jīng)濟快速發(fā)展，突破了黃河流域環(huán)境和資源的承載能力，增加了黃河流域生態(tài)文明建設(shè)的壓力；《環(huán)境保護法》和其他相關(guān)法律法規(guī)中并未普遍建立生態(tài)司法保護制度，立法者希望通過生態(tài)補償制度激勵公眾積極參與和深化環(huán)境保護的理念由于缺乏具體的法律保障而無法實現(xiàn)，基本停留在號召和設(shè)想層面?，F(xiàn)有的法律制度對黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的法治建構(gòu)并不嚴謹，已經(jīng)明顯跟不上時代發(fā)展的節(jié)奏，新時代，新發(fā)展，新方法，要著力創(chuàng)新法律制度，讓法治促進高質(zhì)量發(fā)展而不是限制或者約束發(fā)展。

其次，黃河流域一直以治理為主而在一定程度上忽視流域的發(fā)展，黃河流域高質(zhì)量發(fā)展法治保障制度嚴重缺位。相較于長江、淮河等流域的法治保障體系，黃河流域的法治保障尤為薄弱?！堕L江保護法》已經(jīng)列入人大立法計劃，《關(guān)于為長江經(jīng)濟帶發(fā)展提供司法服務(wù)和保障的意見》步入正軌已有兩年；江蘇省按照生態(tài)功能區(qū)的劃分設(shè)立了長江(南片、北片)、太湖、洪澤湖流域基層、中級法院等環(huán)資審判機構(gòu)；1950年國務(wù)院對于淮河流域也頒布了一系列保障措施。但是目前還沒有保障黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的具體法律，缺乏一部概括性的法律將黃河流域的生態(tài)保護、沿河地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展模式、跨區(qū)域管理、相關(guān)主體權(quán)利義務(wù)的減損或增加用法律條文加以明確。

第三，通過對黃河流域現(xiàn)行有效的法律進行梳理可以發(fā)現(xiàn)，中央層級的立法有95件，地方規(guī)定的有562件，地方工作文件有332件，地方其他規(guī)范文件有200件，地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章有20件[4]，規(guī)范黃河流域治理與開發(fā)的地方立法大多屬于等級不高、缺乏強制力的“軟法”，其作為黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的法律依據(jù)，并未切實發(fā)揮法律的保障作用。

3.社會整體法治氛圍尚未形成。黃河流域高質(zhì)量發(fā)展法治建設(shè)的落實離不開習近平新時代生態(tài)文明思想的指引。雖然我國生態(tài)文明體系日益成熟，確立了“五位一體”的戰(zhàn)略布局以及“綠水青山就是金山銀山”的綠色發(fā)展理念，但是對于黃河流域生態(tài)法治理念的宣傳不到位，再加上公眾欠缺保護流域、自覺守法的意識，致使法治化建設(shè)的社會化程度不高。

黃河流域目前的經(jīng)濟發(fā)展水平不均衡，尤其是黃河上游的甘肅等地經(jīng)濟發(fā)展不夠，相較于中游的晉陜豫黃河金三角、中原城市群和下游的黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟區(qū)，黃河上游地區(qū)的落后更加明顯。[5]不平衡的經(jīng)濟發(fā)展狀況導致生態(tài)文明思想在黃河流域不同區(qū)域內(nèi)的推廣和接受程度也不盡相同：在經(jīng)濟開發(fā)水平相對薄弱的區(qū)域，資源利用與經(jīng)濟效益不成正比，生態(tài)環(huán)境遭到破壞，在經(jīng)濟發(fā)展不能使人民的生活水平達到溫飽的情況下暫緩地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展去促進流域生態(tài)保護顯然是行不通的；在經(jīng)濟水平相對發(fā)達的地區(qū)，長時間對黃河流域資源的索取也導致諸多生態(tài)問題，經(jīng)濟水平的提升與生態(tài)環(huán)境的保護不成正比，此時地方政府對于環(huán)境法治保護理念的宣傳，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型政策的推廣，更可能被公眾接受。

在構(gòu)建完善的法治保障體系，提高全社會的法治保障意識之后，如果沒有專業(yè)的法律人作出客觀、公正、合法、合理的審判，法律就不能發(fā)揮懲戒違法行為的作用，失去保障高質(zhì)量發(fā)展和治理生態(tài)環(huán)境的意義。

三、推動黃河流域高質(zhì)量發(fā)展法治建設(shè)的現(xiàn)實對策

我們要遵循習近平總書記的講話精神，在尊重自然規(guī)律的前提下，注重協(xié)調(diào)保護和治理的矛盾，以綠色為手段，保障黃河流域高質(zhì)量發(fā)展，讓黃河造福于人民。要充分發(fā)揮法治優(yōu)勢，抓緊頂層設(shè)計，推進黃河流域高質(zhì)量發(fā)展。

1.加快完善法治保障體系。在促進黃河流域高質(zhì)量發(fā)展，協(xié)調(diào)黃河流域開發(fā)與治理的關(guān)系，推進黃河流域生態(tài)文明建設(shè)，按照自然發(fā)展規(guī)律劃分管轄范圍時，一個健全的、高效的法治保障體系是必不可少的。

首先，要發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用。要梳理我國目前關(guān)于黃河流域的立法數(shù)量和種類，在現(xiàn)有的法律基礎(chǔ)上有針對性地立改廢，使其具有實操性。圍繞黃河流域的保護和治理，建構(gòu)層次清晰、系統(tǒng)全面的黃河法律體系。確定黃河流域生態(tài)保護的基本原則，圍繞基本原則展開立法工作，取締過時的法律規(guī)范，堅守保護生態(tài)環(huán)境和促進高質(zhì)量發(fā)展的法治底線，絕不突破生態(tài)紅線；制定符合新時代發(fā)展的法律規(guī)范，確保黃河流域法治建設(shè)符合最新的發(fā)展標準并且具有前瞻性，使執(zhí)法活動有法可依；地方政府應(yīng)結(jié)合流域?qū)嶋H情況將原則性規(guī)范細化落實，制定保障生態(tài)紅線的地方性法規(guī)，對突破生態(tài)紅線行為，必須加大懲處的力度[6]；對于不能預(yù)料的突發(fā)情況，黃河流域各省市區(qū)要結(jié)合本地的實際情況積極變通，構(gòu)建應(yīng)急機制。根據(jù)流域上中下游的發(fā)展差異，合理分配流域的水土等資源，注意環(huán)境要素和其他要素之間的聯(lián)系，根據(jù)地理環(huán)境和經(jīng)濟水平制定因地制宜的經(jīng)濟發(fā)展模式[7]，建立循環(huán)高效的經(jīng)濟發(fā)展和保護機制。落實生態(tài)信息公開和披露機制，使治理過程和發(fā)展狀況公開透明，充分利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，建立全面的資源管理、生態(tài)評估、經(jīng)濟監(jiān)管系統(tǒng)，監(jiān)控流域的生態(tài)環(huán)境變化。

其次，要發(fā)揮執(zhí)法的震懾和保障作用，加強黃河流域行政執(zhí)法體系建設(shè),完善流域和區(qū)域相結(jié)合的水行政執(zhí)法機制,落實以河長制、湖長制為核心的河湖執(zhí)法監(jiān)管責任體系。[8]明確執(zhí)法范圍和執(zhí)法標準，充分考慮黃河流域上中下游的經(jīng)濟差異，探索建立跨區(qū)域執(zhí)法的聯(lián)防聯(lián)控法律體系，重視黃河河道的復(fù)雜程度，按照自然規(guī)律進行體系構(gòu)建。加強流域執(zhí)法是保護生態(tài)環(huán)境的關(guān)鍵途徑，我們要嚴防祁連山生態(tài)環(huán)境破壞、秦嶺北麓違建等破壞流域環(huán)境等事件的發(fā)生,絕不姑息已經(jīng)發(fā)生的違法行為，加大懲罰力度預(yù)防非法行為的發(fā)生；堅持法律面前人人平等的原則，清查陳年舊案，對違規(guī)者及時處罰，嚴厲打擊流域違法行為，促進黃河流域生態(tài)健康。

第三，加快黃河專門立法。黃河流域生態(tài)環(huán)境脆弱不僅有先天因素，人為破壞也是重要原因。企業(yè)為了追求利潤，經(jīng)常向沿河流域非法排放廢液，造成突發(fā)環(huán)境事件，如2014年蘭州市自來水苯超標和2017年欒川縣榆木溝尾礦庫6號溢流井坍塌等事件[9]，均產(chǎn)生了較為惡劣的社會影響?，F(xiàn)有的政策標準和法律法規(guī)應(yīng)對突發(fā)環(huán)境事件的能力不足，應(yīng)該考慮制定一部概括性的以保障黃河流域高質(zhì)量發(fā)展為主線的黃河保護法，將實踐中行之有效的經(jīng)驗和事后總結(jié)的教訓歸納在一起為立法提供理論基礎(chǔ)，用強制性規(guī)范約束公眾的行為，從根源上杜絕違法行為發(fā)生，保證在高質(zhì)量開發(fā)流域的同時治理生態(tài)環(huán)境，可以從區(qū)域劃分、經(jīng)濟模式、水資源開發(fā)與治理、生態(tài)補償、行政執(zhí)法等方面制定系統(tǒng)性的黃河保護法。

2.創(chuàng)新法律制度體系。隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展以及人民生活質(zhì)量的提高，不斷下降的環(huán)境質(zhì)量以及現(xiàn)有的環(huán)保制度早就不能滿足人民對于美好生態(tài)環(huán)境的需要，也不能促進黃河流域高質(zhì)量的發(fā)展，環(huán)境法律制度需要不斷創(chuàng)新以適應(yīng)社會的發(fā)展變化、滿足人民對于美好生活環(huán)境的向往、發(fā)揮對黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的保障作用。首先，國家政策和法律規(guī)范應(yīng)當指導沿河工業(yè)轉(zhuǎn)變高消耗低增長的發(fā)展模式，在制定經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略時充分考慮到經(jīng)濟增長與環(huán)境質(zhì)量的關(guān)系，提高資源利用率，根據(jù)自然增長的速度合理使用和分配資源，解決沿河居民因資源分配不均引發(fā)的沖突，為高質(zhì)量發(fā)展營造必要的政策環(huán)境；按照《環(huán)境保護稅法》規(guī)定的計稅依據(jù)、稅收減免等要求對納稅人合理收稅，增加環(huán)境投入的成本減輕國家財政的壓力，豐富生態(tài)補償?shù)男问?，調(diào)動公眾參與生態(tài)環(huán)境建設(shè)的積極性。其次，借鑒淮河、長江以及英國泰晤士河的治理經(jīng)驗，制定黃河流域生態(tài)保護的具體措施，所有公民都是流域保護的義務(wù)主體，必須積極承擔保護環(huán)境的職責；理順經(jīng)濟發(fā)展和政府職能的關(guān)系，在企業(yè)轉(zhuǎn)變生產(chǎn)經(jīng)營方式的同時，政府對沿河工業(yè)必須嚴格執(zhí)行環(huán)境影響評價、三同時等環(huán)評制度，加強環(huán)境管理，提高治理能力現(xiàn)代化。再次，對于國家層面抽象性的環(huán)境法通過地方環(huán)境立法加以細化，地方立法應(yīng)該在上位法的框架下不斷創(chuàng)新[10]，將經(jīng)濟效益和生態(tài)治理相結(jié)合，制定操作性強的具有強制力的“公法”，根據(jù)黃河流域不同區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展水平和生產(chǎn)生活方式進行區(qū)別立法，以水資源的承載力為標準，完善適合地方高質(zhì)量發(fā)展的法律體制機制。

3.加強關(guān)于流域生態(tài)保護的普法教育。法律只有得到人民的遵守才能達到立法目的，對于黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的法治建設(shè)而言，法治觀念是不可或缺的理念保障：第一，通過保護和弘揚黃河文化，堅守文化自信，強化黃河文化的感染力和號召力，同時將法治元素融入黃河文化宣傳中，加強公眾的認同感和歸屬感。黃河流域的高質(zhì)量發(fā)展離不開公眾的參與，當?shù)鼐用竦膮⑴c不僅有利于黃河流域法律制定的民主化、科學化，而且降低了執(zhí)法成本，讓法律在陽光下實施。[11]第二，在考慮區(qū)域環(huán)境承載能力的前提下，利用地域優(yōu)勢發(fā)展旅游業(yè)。例如，以黃河文化為主題舉辦的三門峽國際黃河旅游節(jié)，對于擴大對外貿(mào)易帶動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和宣傳保護環(huán)境的理念都極為有利。第三，嚴格貫徹“誰執(zhí)法，誰普法”的原則，加強執(zhí)法部門精準普法的義務(wù)，設(shè)立流動紅旗和獎勵機制提高相關(guān)部門的積極性。加強對于鄉(xiāng)村偏遠地區(qū)的普法教育，重視居民的環(huán)境參與權(quán)，對于發(fā)展和治理沖突嚴重的區(qū)域進行必要的資源傾斜，彌補當?shù)匾驗樯鷳B(tài)保護造成的經(jīng)濟損失，促進全民守法。

針對法律人才欠缺的問題，要提高環(huán)境法律人員的專業(yè)素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平，構(gòu)建環(huán)境與資源保護共同體，深化教育教學改革，從源頭上培養(yǎng)專注于黃河流域保護的法律人才。

四、結(jié) 語

法律規(guī)范通過確定經(jīng)濟關(guān)系，制定恰當?shù)慕?jīng)濟發(fā)展模式，明確主體責任，分配流域資源等方式，確保黃河流域高質(zhì)量發(fā)展，協(xié)調(diào)治理與開發(fā)之間的矛盾。針對黃河流域高質(zhì)量發(fā)展法治體系出現(xiàn)的短板和缺陷，必須從加快完善全面的法治保障體系、創(chuàng)新具體的法律制度體系、加強關(guān)于流域生態(tài)保護的普法教育等方面進行補充和完善。要在黨的領(lǐng)導下，對黃河流域進行發(fā)展與保護的同時兼顧長遠利益與當前利益，實現(xiàn)流域可持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展。