湯振華

(中南民族大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430074)

在全面推進(jìn)依法治國(guó)的時(shí)代背景下，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議于2015年3月15日通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)立法法〉的決定》。修改后的《立法法》第八十二條對(duì)設(shè)區(qū)的市政府立法權(quán)限明確規(guī)定：地方政府規(guī)章可以就下列事項(xiàng)作出規(guī)定：“(一)為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定需要制定規(guī)章的事項(xiàng)；(二)屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項(xiàng)。應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)但條件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府規(guī)章。規(guī)章實(shí)施滿兩年需要繼續(xù)實(shí)施規(guī)章所規(guī)定的行政措施的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)或者其常務(wù)委員會(huì)制定地方性法規(guī)?！薄读⒎ǚā愤@次修改首次賦予了設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，明確了地方立法權(quán)限和范圍。理論界和實(shí)務(wù)界均以地方立法權(quán)的“擴(kuò)容”的視角來看待此次立法體制的重大改革。在我國(guó)現(xiàn)行立法體制中，中央立法居于主導(dǎo)地位，但是，中央立法在城市建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面往往無暇顧及，擴(kuò)大設(shè)區(qū)的市政府的規(guī)章立法權(quán)可以充分發(fā)揮設(shè)區(qū)的市政府管理能力，便于政府積極行政。在實(shí)踐中，由于政府規(guī)章制定受到人為干擾因素較多，常常出現(xiàn)以地方領(lǐng)導(dǎo)“講話”內(nèi)容作為制定依據(jù)的情形。為避免這種情況發(fā)生，《立法法修正案(草案)》的一審稿在賦予設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)地方性法規(guī)制定權(quán)的同時(shí)，賦予同級(jí)政府制定規(guī)章的權(quán)力；二審稿恢復(fù)《立法法》修改之前的規(guī)定，明確地方政府規(guī)章的制定權(quán)僅僅限于省會(huì)市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市政府，其他設(shè)區(qū)的市政府不享有規(guī)章制定權(quán)；提交第十二屆全國(guó)人大第三次會(huì)議的三審稿最終決定賦予所有設(shè)區(qū)的市政府規(guī)章的制定權(quán),這反映了中央政府將地方立法權(quán)擴(kuò)大到所有設(shè)區(qū)的市政府是非常謹(jǐn)慎的?；诖耍疚膶⒄撌龅闹匦闹糜谠O(shè)區(qū)的市在規(guī)章制定權(quán)方面的變革，以284個(gè)設(shè)區(qū)的市為觀察樣本，從而剖析設(shè)區(qū)的市政府規(guī)章制定權(quán)限的理論基礎(chǔ)，以期為設(shè)區(qū)的市政府行使規(guī)章制定權(quán)提供制度演進(jìn)和變革的基礎(chǔ)。

一、國(guó)家治理功能的轉(zhuǎn)向和地方立法權(quán)的“擴(kuò)容”

在我國(guó)現(xiàn)行的立法體制設(shè)計(jì)中，國(guó)家的立法權(quán)體現(xiàn)在中央和地方兩個(gè)層面，在“不抵觸”原則的指引下，地方立法權(quán)是一種受到憲法保障的制度設(shè)計(jì)。從推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的視角來看，設(shè)區(qū)的市政府分享國(guó)家的立法權(quán)在本質(zhì)上涉及現(xiàn)代國(guó)家功能的轉(zhuǎn)換。傳統(tǒng)的“消極行政”已經(jīng)被現(xiàn)代的“積極行政”所取代，行政立法需要在主體和范圍上向外延展。

國(guó)家功能的轉(zhuǎn)換在一定程度上體現(xiàn)為消極行政和積極行政接軌的過程。所謂消極行政，“是指僅承擔(dān)外交、國(guó)防及社會(huì)治安等最基本的公共管理職責(zé)的政府職能模式”；“與之相對(duì)應(yīng)，積極行政是指政府主動(dòng)干預(yù)或主導(dǎo)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的政府職能模式”。[1]

在21世紀(jì)，傳統(tǒng)的消極行政正在向現(xiàn)代積極行政管理模式邁進(jìn)，順應(yīng)社會(huì)需求，轉(zhuǎn)變政府職能，是現(xiàn)代行政法治的基本要求。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，需要國(guó)家管理的事務(wù)呈現(xiàn)復(fù)雜多樣性，而這時(shí)急需大量立法來進(jìn)行規(guī)范調(diào)整。時(shí)間的倉(cāng)促性致使立法者不可能將問題的方方面面都考慮到位，而行政機(jī)關(guān)在執(zhí)行的過程中可能遇到法律規(guī)定之外的情形，行政機(jī)關(guān)在具體行政行為過程中除了高效及時(shí)解決問題外更重要的是符合法律規(guī)定，體現(xiàn)其合理性。同時(shí)我們看到，一部法律的出臺(tái)要經(jīng)過立項(xiàng)、起草、審查、決定、公布等幾個(gè)階段，在立法上時(shí)間跨度大，立法成本高，見效緩慢，無法適應(yīng)高速運(yùn)轉(zhuǎn)的社會(huì)發(fā)展。而行政立法最大的優(yōu)勢(shì)在于了解行政管理的實(shí)際情況，能夠發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢(shì)，立法的成本相對(duì)較低，在處理社會(huì)問題時(shí)效率較高。在現(xiàn)代國(guó)家立法中，即使存在對(duì)行政立法的非議，但行政立法事實(shí)上已經(jīng)成為現(xiàn)代國(guó)家的通例。

修改后的《立法法》將地方立法的主體進(jìn)一步擴(kuò)容到設(shè)區(qū)的市，在我國(guó)立法體制上具有里程碑式的意義。當(dāng)然，我們也應(yīng)該看到將設(shè)區(qū)的市政府規(guī)章權(quán)限主要限于城市建設(shè)與管理等方面事項(xiàng)，特別強(qiáng)調(diào)“沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據(jù)，地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范”。我國(guó)成立行政機(jī)關(guān)的目的就是行使國(guó)家行政權(quán)力，管理社會(huì)公共事務(wù)，維護(hù)公民的權(quán)利。然而，隨著社會(huì)的發(fā)展，政府的消極行政模式難以應(yīng)對(duì)高速發(fā)展的現(xiàn)代社會(huì)需求?；诂F(xiàn)代行政管理中對(duì)象的復(fù)雜化，不僅僅表現(xiàn)為“量”的增加，而且在“質(zhì)”上涉及專業(yè)定性爭(zhēng)議點(diǎn)方面的技術(shù)操作越來越難以把握。如果這些全部交由法院獨(dú)自處理，業(yè)務(wù)量的增大會(huì)使其不堪重負(fù)的同時(shí)，也會(huì)導(dǎo)致其對(duì)業(yè)務(wù)處理的敏感度降低，簡(jiǎn)便、快捷地解決問題便成為一種奢望。因此，在這種窘迫的境況下，政府的積極行政更是具有不可或缺性，能夠在最大程度上公正、合法、便捷、靈活、低耗費(fèi)地解決行政糾紛，行政立法權(quán)下放至市政府乃順應(yīng)積極行政的發(fā)展潮流。考慮到我國(guó)單一制國(guó)家體制，積極行政不僅表現(xiàn)在中央政府的統(tǒng)一集中領(lǐng)導(dǎo)上，更側(cè)重在地方性事務(wù)上，地方政府應(yīng)適時(shí)適度地開展地方自治。

第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)法律委員會(huì)主任委員喬曉陽(yáng)曾指出：“中國(guó)是一個(gè)地域遼闊、人口眾多的國(guó)家，各地的政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展不平衡，沿海與內(nèi)地之間的差距較大，因此，對(duì)國(guó)家實(shí)行有效的管理，除了需要有中央的統(tǒng)一立法外，還需要有地方立法作為補(bǔ)充和完善?！盵2]地方立法權(quán)的行使，必須反映本地區(qū)人口、土地、資源等自然特點(diǎn)和經(jīng)濟(jì)狀況，脫離了本地區(qū)的自然、經(jīng)濟(jì)等實(shí)際狀況，超越了本地區(qū)的空間，則無存在的基礎(chǔ)。我國(guó)中央立法往往具有普遍適用性、概括性、原則性等特點(diǎn)，難以兼顧各地的具體情形，在許多領(lǐng)域都難于作出事無巨細(xì)的規(guī)定。同時(shí)，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了社會(huì)關(guān)系日趨復(fù)雜，需要法律調(diào)整的社會(huì)關(guān)系也層出不窮。加之立法機(jī)關(guān)時(shí)間有限，對(duì)于出現(xiàn)的新情況新問題，中央立法不可能在短時(shí)間內(nèi)作出回應(yīng)，而作為地方立法機(jī)關(guān)的設(shè)區(qū)的市政府可以在較短的時(shí)間內(nèi)作出回應(yīng)，有效處理問題。中央立法在“城市建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面”往往無暇顧及，將設(shè)區(qū)市政府的規(guī)章的立法權(quán)限限于此，有利于設(shè)區(qū)的市政府開展自治，便于政府積極行政。

二、行政立法的制度轉(zhuǎn)向與地方立法權(quán)的“擴(kuò)容”

自改革開放以來，推進(jìn)改革進(jìn)程的力量主要源于地方和基層，即便是在愈發(fā)強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)”的今天，以“摸著石頭過河”為方法論的探索型改革仍然不可或缺。[3]在實(shí)施法律、法規(guī)，履行行政管理職能過程中，當(dāng)設(shè)區(qū)的市政府需要以相應(yīng)的法律文件來規(guī)制某一具體事項(xiàng)時(shí)，而此時(shí)又沒有立法權(quán)，迫于無奈，不得不選擇“行政規(guī)范性文件”這一方式來應(yīng)對(duì)。我們看到，在立法實(shí)踐中，設(shè)區(qū)的市政府由于沒有相應(yīng)的立法權(quán)，一些地方的試點(diǎn)和創(chuàng)新制度被堵在法治的門外，頻繁的變動(dòng)和更改，使得設(shè)區(qū)的市政府在無奈之下采用曲線救國(guó)的方式來推行改革，經(jīng)常出現(xiàn)所謂的“良性違法”現(xiàn)象，使得地方改革試點(diǎn)的違法風(fēng)險(xiǎn)和成本加大。[4]“行政規(guī)范性文件”具有提高行政效率，彌補(bǔ)法律、法規(guī)、規(guī)章的不足等優(yōu)點(diǎn)。同時(shí)也應(yīng)該看到，在實(shí)踐中，“行政規(guī)范性文件”凌駕于法律之上的事件屢見不鮮，如“嘉禾事件”、“出租車罷運(yùn)事件”、“糊涂酒事件”等等，均可見一斑。借由各類“規(guī)范性法律文件”進(jìn)行社會(huì)治理，盡管可能在短時(shí)間內(nèi)緩和沖突，但由于它的治理主觀隨意性較大，加上頻繁的變動(dòng)性，帶來的弊端也是顯而易見的。朝令夕改的政策打亂了城市運(yùn)行機(jī)制，也在一定程度上助長(zhǎng)了地方保護(hù)主義氣焰?？紤]到上述原因，賦予設(shè)區(qū)的市政府規(guī)章制定權(quán)的真正目的在于，以立法過程來約束和控制地方?jīng)Q策恣意這一治理頑疾。但是，如何看待其立法權(quán)限？其制度基礎(chǔ)又是如何？要搞清楚這些，就必須首先弄清楚“行政規(guī)范性文件”的來龍去脈。

1999年10月1日實(shí)施的《行政復(fù)議法》第7條將“規(guī)定”納入行政復(fù)議附帶審查的范圍，從此“行政規(guī)范性文件”在我國(guó)正式進(jìn)入法律的視野。首先，在“行政規(guī)范性文件”的性質(zhì)上，要明確“行政規(guī)范性文件”并不是行政立法，它只是一種行政機(jī)關(guān)的特殊政令，對(duì)特定的人和事項(xiàng)具有普遍約束力。從我國(guó)憲法(第59、第61、第89、第90條)、國(guó)務(wù)院組織法第10條、地方組織法第59、第61條規(guī)定可以看出，上至國(guó)務(wù)院，下至各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都可以在各自的職權(quán)范圍內(nèi)制定行政規(guī)范性文件。需要注意的是，制定“行政規(guī)范性文件”是各級(jí)政府及其工作部門為執(zhí)行憲法、法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)，根據(jù)本行政區(qū)域內(nèi)具體管理事項(xiàng)而發(fā)生的一種非立法行為?！靶姓?guī)范性文件”是以法律、法規(guī)、規(guī)章為依據(jù)制定的，不得與之相抵觸。但是，實(shí)際情況往往是與理想預(yù)期相背離的。由于“行政規(guī)范性文件”的制定程序沒有專門的法律規(guī)范，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)與權(quán)力機(jī)關(guān)所制定的立法文件相沖突的情形。如在“福州王凱鋒”案中，“行政規(guī)范性文件與法律打架，執(zhí)行政策的人成了替罪羊”。這種尷尬的局面，是與建設(shè)法治國(guó)家目標(biāo)相背離的，是全面推進(jìn)依法治國(guó)基本方略所不能容忍的。

其次，對(duì)“行政規(guī)范性文件”效力的明確定位也是必不可少的。根據(jù)《憲法》和《立法法》等法律規(guī)定，當(dāng)代中國(guó)法律體系是一個(gè)呈金字塔形結(jié)構(gòu)體系，以憲法為統(tǒng)領(lǐng)，法律位階自上而下依次為法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，“行政規(guī)范性文件”處于最低位階。根據(jù)“上位法優(yōu)于下位法”原則，在法律適用中，當(dāng)下位法與上位法發(fā)生沖突時(shí)，優(yōu)先適用上位法。但是，在工作實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)或執(zhí)行人員往往優(yōu)先適用行政規(guī)范性文件，法律與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)現(xiàn)象應(yīng)引起我們反思。

實(shí)踐中，“行政規(guī)范性文件”失范現(xiàn)象多種多樣，主要表現(xiàn)如下：1)越權(quán)制定。“越權(quán)”主要體現(xiàn)在無權(quán)限、外部越權(quán)、內(nèi)部越權(quán)三部分。所謂無權(quán)限是指，“行政規(guī)范性文件”的制定機(jī)關(guān)將應(yīng)當(dāng)由市場(chǎng)調(diào)節(jié)或者行業(yè)組織、行政相對(duì)人自行解決的事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)定，濫用其制定主體的地位。2009年1月4日，山東濰坊的寒亭區(qū)下發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展的意見》，明確要求全區(qū)副科級(jí)及以上縣直干部，每人至少銷售一套住房，隨后又出臺(tái)了專門的考核辦法，考核結(jié)果每月通報(bào)一次。無奈之下，為了完成“賣房任務(wù)”，一些部門不得不將本單位的工作放一放。外部越權(quán)是指，制定主體行使了應(yīng)該是權(quán)力機(jī)關(guān)或者司法機(jī)關(guān)的職權(quán)。司法獨(dú)立是法治國(guó)家的基本內(nèi)涵，但是基于我國(guó)特殊國(guó)情，政府對(duì)司法機(jī)關(guān)的獨(dú)立有著不容小視的影響。在個(gè)別區(qū)域，對(duì)于那些可能會(huì)損害地方利益的經(jīng)濟(jì)案件，地方政府即便不能正面干預(yù)，也能通過制定“行政規(guī)范性文件”來合法地干涉案件的審理，影響最終的裁判結(jié)果。對(duì)司法獨(dú)立和司法公正造成嚴(yán)重的破壞。內(nèi)部越權(quán)是指，“行政規(guī)范性文件”的制定機(jī)關(guān)行使了應(yīng)由上級(jí)機(jī)關(guān)或者行政機(jī)關(guān)內(nèi)部行使的職權(quán)。2)內(nèi)容違法。“行政規(guī)范性文件”不得與“上位法”相抵觸，這是維護(hù)法制統(tǒng)一的要求。在實(shí)踐中，部分行政機(jī)關(guān)無視“上位法”的規(guī)定，為片面追求部門利益的最大化，隨意擴(kuò)大部門權(quán)限，與法治國(guó)家建設(shè)背道而馳。一旦“行政規(guī)范性文件”文件不合法，將會(huì)對(duì)社會(huì)公眾造成難以彌補(bǔ)的損害?，F(xiàn)實(shí)生活中，就出現(xiàn)過地方政府通過制定“行政規(guī)范性文件”的方式公然毀壞重點(diǎn)保護(hù)文物的情況。3)程序混亂。目前，國(guó)家對(duì)“行政規(guī)范性文件”的制定程序仍是大片空白，缺乏有效的規(guī)制。各個(gè)機(jī)關(guān)、部門按照自身的“慣性”對(duì)其制定程序不盡相同，規(guī)章制定程序性無法保障，缺乏有效的事前監(jiān)督，致使其在還未“誕生”就已經(jīng)有可能存在“違法”的命運(yùn)。

中央立法在立法事項(xiàng)上傾向于保守，無法及時(shí)對(duì)社會(huì)出現(xiàn)的新的社會(huì)關(guān)系和新的利益沖突進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)制，反應(yīng)緩慢，造成法律需求與法律供給的正面沖突。修改后的《立法法》，將地方立法的主體下放到設(shè)區(qū)的市，賦予設(shè)區(qū)的市政府制定規(guī)章的權(quán)力。此外，為避免設(shè)區(qū)的市政府重復(fù)立法，出現(xiàn)不同層級(jí)的法規(guī)規(guī)章扎堆現(xiàn)象，將設(shè)區(qū)的市政府規(guī)章權(quán)限限于城市建設(shè)與管理等方面事項(xiàng)，設(shè)區(qū)的市政府可以根據(jù)本地區(qū)的特殊情況，作出更接近本地區(qū)現(xiàn)狀的規(guī)定，彌補(bǔ)法律過于原則、缺乏可操作性的弊端。

三、中央和地方立法權(quán)限的劃分與地方立法權(quán)的“擴(kuò)容”

自我國(guó)實(shí)行改革開放以來，向地方分權(quán)一直是中國(guó)立法體制發(fā)展的總方向和總趨勢(shì)，從立法權(quán)盡歸中央，到如今多層次的立法體制演進(jìn)都在彰顯這個(gè)發(fā)展脈絡(luò)。從1979年出臺(tái)《地方組織法》到2015年《立法法》修正案中關(guān)于地方立法權(quán)的規(guī)定，30多年的立法體制發(fā)展歷程充分表明地方立法發(fā)展不是一蹴而就的，而是一個(gè)緩慢演變、有計(jì)劃有步驟的推進(jìn)過程。在憲法層面，1982年《憲法》第一次以國(guó)家根本法的形式明確規(guī)定了中央與地方國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)劃分的指導(dǎo)原則，即遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性原則。這打破了中國(guó)傳統(tǒng)立法體制的桎梏，在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的限度內(nèi)下放了一些地方立法權(quán)力，使得地方也享有立法主體資格，從而為中央與地方共同行使立法權(quán)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

實(shí)行中央地方立法分權(quán)，使得中央將許多與地方事務(wù)相關(guān)的立法職能授權(quán)給地方，這有利于發(fā)揮地方立法機(jī)構(gòu)熟悉當(dāng)?shù)厍闆r的優(yōu)勢(shì)，更有助于地方通過立法方式有效維護(hù)公民權(quán)利。經(jīng)過三十多年的放權(quán)實(shí)踐，我國(guó)地方立法已形成一種“梯度分權(quán)”的格局，即在注重各地差異性的基礎(chǔ)上，有步驟、因地制宜地下放立法權(quán)。這一時(shí)期，立法權(quán)的下放具有漸進(jìn)性、主體和方式多樣性的特征，各區(qū)域享有不同程度的地方立法權(quán)，不同的地方立法又處于不同的法律位階。這種做法避免了以往中央地方分權(quán)各地都“一刀切”和“統(tǒng)收統(tǒng)放”的亂象，有利于地方合理發(fā)揮本地優(yōu)勢(shì)因地制宜地作出決策，使地方立法自主權(quán)真正得以落實(shí)。

修正后的《立法法》，將立法權(quán)再次下放到284個(gè)設(shè)區(qū)的市，設(shè)區(qū)的市政府由此獲得了制定規(guī)章的權(quán)力。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)向縱深發(fā)展，設(shè)區(qū)的市存在的眾多特殊情況和具體問題需要以地方立法形式加以解決。在調(diào)動(dòng)設(shè)區(qū)的市地方積極性的同時(shí)，要認(rèn)識(shí)到權(quán)力下放是最主要的內(nèi)容。因此，賦予設(shè)區(qū)的市政府規(guī)章制定權(quán)，彰顯了現(xiàn)行憲法第3條第4款關(guān)于中央與地方關(guān)系規(guī)定的意涵，有助于在維護(hù)中央權(quán)威的基礎(chǔ)上，切實(shí)發(fā)揮地方的主動(dòng)性、創(chuàng)造性、積極性。

通過上述對(duì)設(shè)區(qū)的市政府規(guī)章制定權(quán)進(jìn)行理論基礎(chǔ)和制度基礎(chǔ)的探討，我們深刻認(rèn)識(shí)到，如果單純地憑借行政強(qiáng)制手段對(duì)社會(huì)關(guān)系進(jìn)行規(guī)制是行不通的，更為重要的是法律對(duì)市場(chǎng)的規(guī)制。法律不僅在為行政機(jī)關(guān)實(shí)施具體行政行為提供合法的依據(jù)，更能有效地減少執(zhí)行的阻力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的有序發(fā)展。因此不得不考慮到，一些地方政府由于缺乏法律賦予的立法權(quán)，在對(duì)地方進(jìn)行行政管理過程中，法律需求與法律供應(yīng)產(chǎn)生了正面沖突時(shí)，迫于無奈，只能通過“行政規(guī)范性文件”進(jìn)行規(guī)制。這樣盡管暫時(shí)性地解決了亟需解決的問題，但卻容易陷入頻頻違法以及因地方領(lǐng)導(dǎo)人的變換而出現(xiàn)“朝令夕改”的怪圈。賦予設(shè)區(qū)的市政府在城市建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)等方面事項(xiàng)上的規(guī)章制定權(quán)，應(yīng)當(dāng)建立一個(gè)及時(shí)、靈活、有序的符合市場(chǎng)需求的行為準(zhǔn)則，來規(guī)制地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和穩(wěn)定，滿足當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)實(shí)體發(fā)展的需求。

四、從“變革性立法”到“自治性立法”

“法律的功能，不僅在于為人們提供了一套行為規(guī)范,更在于為人們創(chuàng)設(shè)一種環(huán)境，以促使人們實(shí)現(xiàn)對(duì)公平、正義、自由、秩序等法律價(jià)值的訴求?！盵5]民主價(jià)值毫無疑問是立法過程追求的基本價(jià)值，但并不是唯一因素，立法的效率價(jià)值也是立法過程中所追求的。著名憲法學(xué)者秦前紅提出，按照其價(jià)值衡量的不同，立法模式可分為以適應(yīng)性價(jià)值為核心的“變革性立法”模式和以安定性價(jià)值為基礎(chǔ)的“自治性立法”模式[6]，反映出立法在不同運(yùn)作模式中的價(jià)值側(cè)重。在相同的階段或者不同歷史時(shí)期，各個(gè)國(guó)家的立法活動(dòng)在特定條件下，由于受到政治運(yùn)行機(jī)制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素和歷史文化差異影響，在價(jià)值側(cè)重上往往會(huì)有所不同。由于立法的內(nèi)在價(jià)值屬性受內(nèi)部和外部因素制約，將會(huì)影響在不同階段對(duì)價(jià)值的取舍，其本質(zhì)是不同價(jià)值博弈結(jié)果的體現(xiàn)，在這場(chǎng)價(jià)值之戰(zhàn)中，勝利的一方將取得主導(dǎo)地位，而另一方在居于次要位置的同時(shí)也起著輔助的作用?？v觀各國(guó)的立法過程，無一例外都體現(xiàn)著效率價(jià)值與民主價(jià)值的斗爭(zhēng)，兩者作為矛盾的統(tǒng)一體相輔相成。從中，我們大致可以得出這樣的結(jié)論：當(dāng)社會(huì)各方矛盾趨于緩和，此時(shí)國(guó)家的基本框架和經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型已經(jīng)接近尾聲，休養(yǎng)生息是國(guó)家運(yùn)行中的主流思想，時(shí)代會(huì)更加青睞立法的民主價(jià)值，因其發(fā)揮著本身所蘊(yùn)含的包容與協(xié)調(diào)，在潛移默化中推動(dòng)社會(huì)的進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。相反，當(dāng)社會(huì)處于激烈的變革時(shí)期，改革成了時(shí)代的主流思想，大刀闊斧的改革為人們所接受，這時(shí)充分發(fā)揮立法的效率價(jià)值能夠在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的跨越式發(fā)展。因此，在不同時(shí)代里，立法價(jià)值的側(cè)重更在一定程度上反映了社會(huì)的現(xiàn)狀。

從我國(guó)改革開放之后的立法發(fā)展軌跡來看，“變革性立法”的模式是這一時(shí)期的主旋律，是我國(guó)特殊國(guó)情下的產(chǎn)物。但隨著我國(guó)綜合國(guó)力的提高，法治化建設(shè)逐步邁向正軌，“變革性立法”的效能呈現(xiàn)衰落之勢(shì)，且其負(fù)面影響越來越明顯。因此，從“變革性立法”向“自治性立法”的轉(zhuǎn)軌是我國(guó)國(guó)情變化發(fā)展的結(jié)果。《立法法》修正案賦予設(shè)區(qū)的市政府在城市建設(shè)與管理、歷史文化保護(hù)等方面事項(xiàng)的規(guī)章制定權(quán)，就是現(xiàn)代法律功能由注重效率向側(cè)重民主的體現(xiàn)。

我國(guó)近代歷史的發(fā)展軌跡表明，外來較先進(jìn)的文化沖擊是我國(guó)現(xiàn)代化的啟動(dòng)與發(fā)展的重要?jiǎng)右?。中?guó)在經(jīng)濟(jì)、政治實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展的過程中，必須抓緊時(shí)機(jī)，最不能輸?shù)舻氖菚r(shí)間。但是，在當(dāng)時(shí)社會(huì)關(guān)系、市場(chǎng)因素還未完全確定甚至不存在的背景下，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是按照市場(chǎng)供求規(guī)律配置資源的經(jīng)濟(jì),要求在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中更多地依賴市場(chǎng)本身的力量,而非國(guó)家計(jì)劃或行政命令調(diào)配資源和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的成長(zhǎng)。由于市場(chǎng)調(diào)控具有自發(fā)性和盲目性，想要在短時(shí)間內(nèi)通過社會(huì)的反復(fù)博弈，緩慢地衍生出一套市場(chǎng)規(guī)則體系的可能性小之又小。基于時(shí)間的緊迫性，一味地等待民間自發(fā)形成規(guī)則再將其法律化顯然是不符合現(xiàn)實(shí)情況的。于是，在這一時(shí)期，立法預(yù)先對(duì)法律進(jìn)行框架設(shè)計(jì)，引導(dǎo)社會(huì)向預(yù)設(shè)的方向演進(jìn)。“變革性立法”在保證方向正確的同時(shí)，能夠最大程度地消除由此帶來的不利因素，盡快地實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化變革。改革開放至今是我國(guó)立法快速發(fā)展時(shí)期，在“變革性立法”模式影響下，我國(guó)立法機(jī)關(guān)認(rèn)真貫徹落實(shí)中央決策部署，積極推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，著力提高立法質(zhì)量，使得以憲法為核心的社會(huì)主義法律體系日漸完備，在法律法規(guī)數(shù)量激增的同時(shí)，中央地方立法權(quán)限的劃分也日趨合理。改革開放初期，為適應(yīng)國(guó)家體制結(jié)構(gòu)的變更和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，迫切需要通過立法的方式來開辟發(fā)展道路，減少變革的阻力。然而在當(dāng)時(shí)的背景下，由于缺乏現(xiàn)成的法律制度，只有通過在實(shí)踐中吸收經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)才能夠?qū)⑵涓玫乜偨Y(jié)在法律條文中?！白兏镄粤⒎ā痹诹⒎ㄈ∠蛏媳憩F(xiàn)出為改革開放讓路的特點(diǎn)：立法的基礎(chǔ)超越社會(huì)經(jīng)濟(jì)、文化現(xiàn)狀，帶有一定程度的前瞻性、探索性；在法律的構(gòu)建框架上原則化與具體內(nèi)容上彈性化相結(jié)合；實(shí)行多層次的立法體制，在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)揮地方自治；地方先行立法，在成功基礎(chǔ)上再上升為法律，具有局部的實(shí)驗(yàn)性與階段的探索性；這種逐步推進(jìn)、步驟有序的立法運(yùn)行模式不僅能在方向上與現(xiàn)代化建設(shè)一致，而且能夠在降低變革的風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)避免走過多的彎路，有效地節(jié)約改革時(shí)間與立法成本。因此，“變革性立法”是在我國(guó)特有的背景與國(guó)情下合理的產(chǎn)物。在我國(guó)法制建設(shè)中，“變革性立法”發(fā)揮的作用可謂功不可沒。但是，隨著社會(huì)的發(fā)展、時(shí)代的進(jìn)步，其弊端也愈加明顯，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：第一，缺乏對(duì)國(guó)家權(quán)力的監(jiān)督與制約。在“變革性立法”模式下，為適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要，法律法規(guī)的數(shù)量激增。但是，立法的價(jià)值取向在整體上仍然表現(xiàn)出公民權(quán)利與國(guó)家權(quán)力之間的不平衡甚至本末倒置，立法的程序性要求沒有受到足夠的重視?！白兏镄粤⒎ā笔窃谡耐七M(jìn)下開展的，在改革開放之后的三十多年的立法浪潮中，行政法規(guī)、規(guī)章占立法總數(shù)的比例很大。行政法規(guī)、規(guī)章在對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活進(jìn)行有效干預(yù)的同時(shí)，也會(huì)在一定程度限制公民的權(quán)利和自由。而且，關(guān)于國(guó)家權(quán)力雖然有大量的立法，但從立法目的來看，法律只是單方面確認(rèn)國(guó)家權(quán)力、確認(rèn)國(guó)家對(duì)公民管理的權(quán)力，一定程度上導(dǎo)致國(guó)家權(quán)力的擴(kuò)張愈演愈烈。第二，對(duì)公民權(quán)利的保障不足。主要表現(xiàn)在立法的數(shù)量上關(guān)于公民基本權(quán)利的立法不足。在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，關(guān)于公民基本權(quán)利的立法數(shù)量較少，且多是宏觀性的原則規(guī)定，缺少具體的實(shí)施細(xì)則，公民的基本權(quán)利難以得到有效保障。第三，重視實(shí)體價(jià)值，忽視程序價(jià)值。盡管在“變革性立法”模式下，大量法律法規(guī)的出臺(tái)，助推了我國(guó)的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，但是對(duì)立法的程序價(jià)值保障乏善可陳，至今，仍然沒有能夠出臺(tái)《行政程序法》等基本程序性法律。因此，在“變革性立法”弊端愈加明顯，而且隨著現(xiàn)代化變革我國(guó)步入正常軌道后，向“自治性立法”的過渡就越來越迫切。

在“變革性立法”向“自治性立法”轉(zhuǎn)變的時(shí)代背景下，新修改的《立法法》對(duì)設(shè)區(qū)的市政府規(guī)章制定權(quán)作出規(guī)定并強(qiáng)調(diào)“沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據(jù)，地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范”，彰顯出現(xiàn)代法律功能由側(cè)重“效率”到注重“民主”的演變，真正體現(xiàn)了時(shí)代精神，嚴(yán)格限制設(shè)區(qū)的市政府立法權(quán)不是個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)人的政策喜好所致，而是國(guó)家立法機(jī)關(guān)所秉持的一項(xiàng)基本立法政策。

五、結(jié) 語

修改后的《立法法》在擴(kuò)大地方政府規(guī)章制定權(quán)主體的同時(shí)，也對(duì)地方政府規(guī)章制定權(quán)限作出了明確的限定，即，在地方立法“擴(kuò)權(quán)”的同時(shí)，也積極防止地方立法“濫權(quán)”。隨著中國(guó)進(jìn)一步深化改革擴(kuò)大開放，推動(dòng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)向縱深發(fā)展，不同行業(yè)的社會(huì)分工將呈現(xiàn)出愈加明顯的地域性特征，中央立法已經(jīng)難以在如此復(fù)雜的背景下“事必躬親”，地方政府規(guī)章作為一種立法效率高、針對(duì)性較強(qiáng)、可操作性較強(qiáng)的地方管理法律規(guī)范將發(fā)揮不可替代的重要作用。