趙永紅

(寧波大學(xué) 法學(xué)院,浙江 寧波 315211)

黨的十九大強(qiáng)調(diào)要把“基層黨組織建設(shè)成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領(lǐng)導(dǎo)基層治理、團(tuán)結(jié)動(dòng)員群眾、推動(dòng)改革發(fā)展的堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘”[1]。黨的十九屆四中全會(huì)指出，要“健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的基層群眾自治機(jī)制”[2]?！吨袊伯a(chǎn)黨章程》明確指出，“村、社區(qū)黨組織，領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)的工作和基層社會(huì)治理”[3]22?；鶎狱h組織作為基層治理的領(lǐng)導(dǎo)主體，不僅是基層治理中的直接行動(dòng)者，而且是建構(gòu)基層治理體系和形成基層治理能力的責(zé)任主體，因此，基層黨組織是基層治理的元治理者。現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)與服務(wù)功能進(jìn)行了廣泛研究，但缺乏從治理角度對(duì)基層黨組織的治理和元治理功能進(jìn)行區(qū)分，并缺少對(duì)后者的系統(tǒng)分析。本文運(yùn)用元治理理論，深入分析村或社區(qū)這一基層黨組織元治理功能實(shí)現(xiàn)的客觀依據(jù)、主要構(gòu)成、制約因素以及條件保障。

一、元治理理論及基層黨組織的元治理功能

元治理就是“對(duì)治理的治理”[4]14-22。治理雖然最初與“統(tǒng)治、政府”以及“指導(dǎo)、指引”有等同的意思，但其現(xiàn)代內(nèi)涵發(fā)生了變化[5]4，因此學(xué)界對(duì)元治理內(nèi)涵的理解具有多樣性。Jan Kooiman與Svein Jentoft認(rèn)為，治理由治理要素、治理模式和治理層次三個(gè)維度構(gòu)成，其中治理層次包括處理日常事務(wù)的一階治理、為一階治理提供制度安排的二階治理，以及為整個(gè)治理活動(dòng)設(shè)定和運(yùn)用治理原則的三階治理。三階治理即為元治理，它為治理各要素、各模式和各層次設(shè)定和應(yīng)用一定的規(guī)范性原則[6]195-218。杰索普認(rèn)為，治理包括市場(chǎng)治理、等級(jí)治理和網(wǎng)絡(luò)治理三種模式，這三種治理模式都存在失靈現(xiàn)象，因此，都需要進(jìn)行元治理。元治理模式分別為元交換、元組織、元差異性結(jié)構(gòu)，以及狹義上的將不同治理模式重新聯(lián)系起來的元治理傘狀模式。杰索普分析的主要是這種狹義上的傘狀模式的元治理[4]14-22。但是，根據(jù)其分析，廣義的元治理應(yīng)包括上述四種模式。還有學(xué)者從公共部門改革的角度認(rèn)為元治理就是對(duì)政府權(quán)力下放的治理過程的控制與引導(dǎo)[7]46-47。羅茲認(rèn)為，“治理”就是自組織的組織間網(wǎng)絡(luò)，它以組織間的相互依賴、持續(xù)互動(dòng)與信任，以及網(wǎng)絡(luò)的高度自治為特征[8]46-47。很多學(xué)者將“治理”限定為政府、市場(chǎng)和社會(huì)組織等多元主體參與的網(wǎng)絡(luò)治理，因此，元治理是對(duì)這種網(wǎng)絡(luò)治理的治理。

元治理的產(chǎn)生是因?yàn)榇嬖谥卫硎ъ`現(xiàn)象。杰索普認(rèn)為，“市場(chǎng)、國家、治理均會(huì)失靈，這并不稀奇。因?yàn)槭ъ`是所有社會(huì)關(guān)系的核心特點(diǎn)”[4]14-22，各種治理模式均面臨合作與競(jìng)爭(zhēng)、開放與關(guān)閉、政府權(quán)能與彈性、責(zé)任與效率等四個(gè)方面的困境[9]124-127。他還深入分析了資本主義國家中治理失靈的根本原因：治理失靈根植于資本主義本質(zhì)之中,即總是尋求市場(chǎng)化組織形式與非市場(chǎng)化組織形式之間的矛盾平衡；治理失靈的原因與社會(huì)伙伴關(guān)系和其他反思性自組織持續(xù)介入更普遍的國家體系有關(guān)；治理失靈的原因根植于作為反思性自組織的治理特性中[4]14-22。Meyer等認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)治理存在結(jié)構(gòu)不穩(wěn)定、效率低于市場(chǎng)和層級(jí)治理、網(wǎng)絡(luò)不民主與信用濫用等弱點(diǎn)[9]124-127。蓋伊認(rèn)為，以新公共管理和參與式治理為導(dǎo)向的網(wǎng)絡(luò)治理存在以下四個(gè)問題，即平庸決策甚至無法達(dá)成決策、不一定能實(shí)現(xiàn)廣泛的平等參與、治理主體間協(xié)調(diào)困難、問責(zé)機(jī)制弱化等，因而需要進(jìn)行元治理[7]36-39。加爾特·德·格拉夫等認(rèn)為，治理中績效與程序價(jià)值之間的沖突會(huì)影響到善治的實(shí)現(xiàn)[6]38。奧爾森認(rèn)為，集體行動(dòng)存在著搭便車的困境[10]3。因?yàn)楹献鳈C(jī)制是一種公共產(chǎn)品，其形成也具有成本，故只有某個(gè)(些)參與者愿意承擔(dān)這些成本時(shí)，合作才能形成。因此，多元主體參與的合作型治理體系的形成同樣需要這樣的行動(dòng)者，這種建構(gòu)合作機(jī)制的行動(dòng)者就是元治理者。

學(xué)者們?yōu)樵卫淼膶?shí)現(xiàn)提供了不同的法則與策略。杰索普認(rèn)為，為應(yīng)對(duì)治理失靈，元治理應(yīng)當(dāng)具有必要的反思性、多樣性和反諷性；政府應(yīng)當(dāng)在元治理中發(fā)揮主要作用[4]14-22。蓋伊認(rèn)為，元治理的工具主要有績效管理、戰(zhàn)略管理、預(yù)算、人事和法律準(zhǔn)則、軟法、信任和價(jià)值觀[7]39-43。Jan Kooiman與Svein Jentoft認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)通過互動(dòng)式學(xué)習(xí)來選擇與設(shè)定原則[6]195-218。慕利門認(rèn)為，以網(wǎng)絡(luò)為主導(dǎo)的元治理可以應(yīng)用層級(jí)治理元素來保證一致同意的結(jié)果，應(yīng)用市場(chǎng)治理原則(效率、授權(quán)、企業(yè)家精神)來克服網(wǎng)絡(luò)治理中無休止協(xié)商的缺陷[9]。這些策略主要是基于他們對(duì)治理失靈及其原因的分析而得出的。

本文將治理限定為網(wǎng)絡(luò)治理，因此元治理就是對(duì)網(wǎng)絡(luò)治理的治理，就是運(yùn)用一定策略化解網(wǎng)絡(luò)治理失靈的治理活動(dòng)。根據(jù)上述分析，網(wǎng)絡(luò)治理主要存在四個(gè)方面的失靈：一是網(wǎng)絡(luò)治理體系的生成存在集體行動(dòng)的困境；二是網(wǎng)絡(luò)治理體系運(yùn)轉(zhuǎn)中由于多元主體之間關(guān)系不對(duì)稱或存在利益與價(jià)值沖突，致使合作效率不高，甚至無法維系下去；三是網(wǎng)絡(luò)治理中治理方式選擇存在兩難，如杰索普指出的四種內(nèi)在困境；四是網(wǎng)絡(luò)治理中委托代理式問責(zé)機(jī)制受到?jīng)_擊，對(duì)參與主體的問責(zé)缺乏清晰的責(zé)任鏈條。應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)治理失靈，元治理可以發(fā)揮以下作用：一是承擔(dān)網(wǎng)絡(luò)治理體系建構(gòu)者的責(zé)任，包括承擔(dān)網(wǎng)絡(luò)治理體系建構(gòu)與維護(hù)的時(shí)間成本、引領(lǐng)網(wǎng)絡(luò)治理體系建構(gòu)與運(yùn)行的政治方向、培育與動(dòng)員多元主體、建構(gòu)治理平臺(tái)和機(jī)制，以及籌集治理體系建構(gòu)與運(yùn)行所需要的各種資源；二是化解網(wǎng)絡(luò)治理體系建構(gòu)與運(yùn)行中各主體和治理模式之間的價(jià)值沖突，進(jìn)行價(jià)值引領(lǐng)與利益融合；三是建構(gòu)與運(yùn)用恰當(dāng)?shù)谋O(jiān)督問責(zé)機(jī)制，對(duì)網(wǎng)絡(luò)治理體系進(jìn)行績效管理[10]34-35。總之，元治理就是建構(gòu)和引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)治理體系，使之有效運(yùn)轉(zhuǎn)的治理活動(dòng)。它是以治理體系及其活動(dòng)為對(duì)象，并以克服治理失靈為目標(biāo)的特殊治理活動(dòng)，它不同于以解決現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題為直接內(nèi)容和目標(biāo)的一般治理活動(dòng)。

在元治理理論視角下，社區(qū)和村級(jí)基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)角色由雙重功能來實(shí)現(xiàn)：治理和元治理功能?；鶎狱h組織的治理功能是指，基層黨組織在基層事務(wù)治理中直接發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)、決策、組織和服務(wù)的功能，從而領(lǐng)導(dǎo)基層治理體系以解決現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題或完成某些治理任務(wù)?；鶎狱h組織的元治理功能就是建構(gòu)與引導(dǎo)基層治理體系，包括為基層治理體系建構(gòu)與維護(hù)承擔(dān)責(zé)任與時(shí)間成本、提供政治與價(jià)值引領(lǐng)、搭建合作平臺(tái)并形成治理機(jī)制、統(tǒng)籌治理資源、培育治理主體，以及對(duì)治理體系進(jìn)行監(jiān)督評(píng)價(jià)?；鶎狱h組織的領(lǐng)導(dǎo)角色主要依靠上述雙重功能來實(shí)現(xiàn)。

基層黨組織是社區(qū)和村級(jí)治理中的元治理主體，這是由其領(lǐng)導(dǎo)地位和組織特性決定的。元治理理論一般將元治理的主體賦予國家，但也有學(xué)者認(rèn)為其他擁有資源和治理意愿的行動(dòng)者也可以成為元治理主體[11]91-99。所以，元治理主體的選擇主要基于治理場(chǎng)域及該場(chǎng)域中各行動(dòng)者的能力與意愿?；鶎由鐓^(qū)和村各是一個(gè)自治單元，沒有國家政權(quán)機(jī)構(gòu)設(shè)置，而政府的延伸機(jī)構(gòu)即社區(qū)(村)服務(wù)中心，也僅是一個(gè)上傳下達(dá)和提供具體公共服務(wù)的辦事機(jī)構(gòu)，不具有基層社區(qū)或村治理的決策權(quán)力。因此，國家雖然可以讓社區(qū)承擔(dān)治理任務(wù)，配合國家實(shí)現(xiàn)對(duì)基層的治理，并在社區(qū)與村自治層面提供支持、指導(dǎo)，發(fā)揮一定的元治理功能，但國家的這種元治理功能是有限的，必須通過黨政結(jié)構(gòu)型組織來承擔(dān)[12]11-20。這是因?yàn)?，國家無法將其組織機(jī)構(gòu)充分滲透在基層社會(huì)之中，無法對(duì)社區(qū)和村域其他主體，尤其是居民進(jìn)行廣泛動(dòng)員，而且也不能過多依靠行政手段動(dòng)員其他治理主體與資源，從而制約了其元治理功能的發(fā)揮。社區(qū)和村自治組織雖然是社區(qū)與村治理的關(guān)鍵主體，但它沒有將政府、市場(chǎng)和社區(qū)(村)中各種資源與主體統(tǒng)合起來形成一個(gè)合作型基層治理體系的權(quán)能。而基層黨組織不同，它處于黨組織系統(tǒng)中的基層位置，縱向上與上級(jí)黨組織處于串聯(lián)之中，橫向上可以與其他黨組織發(fā)生“關(guān)聯(lián)”；并且，由于黨領(lǐng)導(dǎo)政府的權(quán)力關(guān)系，基層黨組織可以借助黨組織系統(tǒng)與基層政府和上級(jí)政府進(jìn)行溝通并取得支持；基層黨組織還可以通過黨的組織系統(tǒng)與基層各市場(chǎng)主體、各事業(yè)單位進(jìn)行聯(lián)系。另外，《中國共產(chǎn)黨章程》明確規(guī)定基層黨組織是基層社區(qū)治理的領(lǐng)導(dǎo)者，對(duì)基層自治組織發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，對(duì)基層群眾起著組織、宣傳、凝聚與服務(wù)作用[3]23。因此，基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)地位及其與國家、社區(qū)、其他組織和基層群眾間的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，使它能夠在社區(qū)和村級(jí)治理中發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)作用，并能夠承擔(dān)起構(gòu)建與引領(lǐng)社區(qū)和村治理體系的元治理功能。

二、基層黨組織元治理功能的主要構(gòu)成

基層黨組織既是基層治理中的領(lǐng)導(dǎo)主體，也是基層治理體系的構(gòu)建者、領(lǐng)導(dǎo)者和引領(lǐng)者，其元治理功能主要定位在后一層方面。

一是為基層治理體系建構(gòu)與維護(hù)承擔(dān)公共責(zé)任與時(shí)間成本。作為一項(xiàng)公共產(chǎn)品，基層合作治理體系的構(gòu)建與維護(hù)屬于公共事業(yè)，需要付出一定的資源和時(shí)間成本，這往往需要國家或其他公共組織來承擔(dān)這些成本。雖然國家出臺(tái)了相關(guān)法律制度進(jìn)行支持，但還需要能夠代表國家，且能有效聯(lián)結(jié)社會(huì)的具體行動(dòng)主體去落實(shí)國家的法律制度，從事社區(qū)、村合作型網(wǎng)絡(luò)治理體系建構(gòu)與維護(hù)的具體活動(dòng)。雖然社區(qū)(村)自治組織和基層政府都有承擔(dān)這一公共責(zé)任及其時(shí)間成本的義務(wù)，也有承擔(dān)這一責(zé)任的部分能力，但社區(qū)、村級(jí)黨組織所具有的宗旨使命、組織特性、組織間關(guān)系和作為國家與社會(huì)間聯(lián)結(jié)者的特殊身份，決定了其有更加充分的時(shí)間和能力承擔(dān)起基層治理體系建構(gòu)與維護(hù)的公共責(zé)任。

二是為基層治理體系建構(gòu)與運(yùn)行提供政治領(lǐng)導(dǎo)與價(jià)值引領(lǐng)。一切治理都具有政治性，要解決為誰的利益而治理，以及治理體制與方式手段的合法性問題。因此，治理需要政治的支撐與引領(lǐng)。而且，在基層治理中，有國家、市場(chǎng)和社會(huì)多元主體參與，以及科層治理、市場(chǎng)治理和自組織治理等三種治理形式的組合。不同治理主體與形式之間可能存在不同的利益追求和價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致治理體系建構(gòu)與運(yùn)行中產(chǎn)生內(nèi)在的沖突與矛盾，因此需要具有自主性的公共權(quán)威對(duì)它們進(jìn)行協(xié)調(diào)與引領(lǐng)，為“治理提供一套行動(dòng)目標(biāo)”[13]28?；鶎狱h組織就是這一類元治理主體，其能夠通過政治領(lǐng)導(dǎo)與價(jià)值引領(lǐng)，在基層治理體系建構(gòu)及運(yùn)行中堅(jiān)定做到“兩個(gè)維護(hù)”，堅(jiān)決貫徹落實(shí)黨的路線方針政策，堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)的宗旨和價(jià)值目標(biāo)，維護(hù)基層公共利益基礎(chǔ)，保障市場(chǎng)組織和社會(huì)組織的合法權(quán)益，滿足國家治理和基層發(fā)展的雙重需要，從而保證基層治理體系及其運(yùn)行的正確政治方向。

三是搭建基層合作治理平臺(tái)與機(jī)制。中國共產(chǎn)黨是使命型政黨，能夠主動(dòng)承擔(dān)使命與責(zé)任，并激勵(lì)全黨努力實(shí)現(xiàn)黨的奮斗目標(biāo)[14]126-133?；鶎狱h組織根據(jù)使命型政黨的要求，可以充分利用自身具有自主性與權(quán)威性、具有群眾基礎(chǔ)和可以借助國家力量的優(yōu)勢(shì)，準(zhǔn)確貫徹國家關(guān)于基層治理的法律制度以及黨的要求；通過統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)作用，將基層多元主體凝聚在一起，形成以基層自治為基礎(chǔ)的合作型網(wǎng)絡(luò)治理平臺(tái)，并為這個(gè)平臺(tái)構(gòu)建民主協(xié)商機(jī)制和公共服務(wù)機(jī)制。多元主體能夠利用這個(gè)平臺(tái)和機(jī)制，暢通利益表達(dá)渠道，共商共議基層事務(wù)，形成與執(zhí)行各種決策，協(xié)調(diào)化解各類矛盾，維護(hù)合理利益，從而實(shí)現(xiàn)基層合作治理與和諧發(fā)展。

四是為基層治理統(tǒng)籌調(diào)集各種資源。網(wǎng)絡(luò)治理的形成過程中，國家的某些職能要讓位于網(wǎng)絡(luò)中的其他主體或它們之間的合作，但是國家依然保留兩個(gè)重要的角色，即設(shè)定治理目標(biāo)及其優(yōu)先順序、協(xié)調(diào)與籌集資源支持治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)[13]68。基層治理體系的構(gòu)建與運(yùn)行需要物質(zhì)、信息和技術(shù)資源的保障，歸根結(jié)底需要經(jīng)費(fèi)的保障。一方面需要國家財(cái)政支持，以及基層社區(qū)、村自籌經(jīng)費(fèi)的保障，另一方面也需要基層黨組織發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，籌集更多資源與資金，以保障基層治理體系的構(gòu)建與運(yùn)行?；鶎狱h組織能夠依托黨組織體系以及黨政之間的聯(lián)系，向政府部門籌集資源；依托黨組織體系內(nèi)的縱向與橫向聯(lián)系，充分發(fā)揮協(xié)調(diào)溝通作用，動(dòng)員基層范圍內(nèi)其他各種組織提供資源支持，保障基層治理體系的建構(gòu)、運(yùn)行和具體治理問題的解決?；鶎幼灾谓M織、市場(chǎng)組織和其他組織在資源動(dòng)員方面顯然不具備這種優(yōu)勢(shì)。

五是動(dòng)員與培育基層治理主體?；鶎雍献髦卫淼男纬杉纫衅脚_(tái)機(jī)制，還需要基層政府甚至上級(jí)政府、駐區(qū)黨政群機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位、市場(chǎng)主體、社會(huì)公益組織、志愿組織和居民群眾等多元主體的參與。鑒于有些主體并不成熟或者數(shù)量較少，就需要基層黨組織和國家共同對(duì)其進(jìn)行相應(yīng)的培育；鑒于有些組織參與意愿不強(qiáng)，基層黨組織則可以通過組織間網(wǎng)絡(luò)將它們動(dòng)員起來，使它們成為基層治理的合作主體；鑒于居民參與意愿與能力不均衡，基層黨組織則可以充分發(fā)揮組織、宣傳、教育和凝聚群眾的功能，不斷提高居民群眾參與的意識(shí)與能力，使群眾成為基層治理的真正主體。

六是對(duì)基層治理進(jìn)行評(píng)價(jià)、問責(zé)與激勵(lì)。網(wǎng)絡(luò)治理造成了權(quán)責(zé)背離現(xiàn)象，給問責(zé)帶來了新挑戰(zhàn)，使問責(zé)主體與客體、問責(zé)內(nèi)容和方式發(fā)生了新的變化[15]132-135。但是基層治理體系的有效運(yùn)轉(zhuǎn)離不開有效的評(píng)價(jià)、問責(zé)與激勵(lì)機(jī)制，這種機(jī)制的建立既需要基層黨組織發(fā)揮作用，更需要國家機(jī)構(gòu)和基層社會(huì)發(fā)揮相應(yīng)的作用，共同建構(gòu)起對(duì)基層工作者的考核激勵(lì)體系、對(duì)基層治理的評(píng)價(jià)問責(zé)體系和對(duì)基層黨務(wù)、政務(wù)與財(cái)務(wù)的監(jiān)督體系?；鶎狱h組織能夠領(lǐng)導(dǎo)或統(tǒng)籌這些體系的運(yùn)作，對(duì)基層治理進(jìn)行評(píng)價(jià)、問責(zé)與激勵(lì)，從而保障基層治理的正確方向與內(nèi)在動(dòng)力，使基層治理體系能夠廉潔、高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

三、基層黨組織元治理功能實(shí)現(xiàn)面臨的制約因素

基層黨組織元治理功能的實(shí)現(xiàn)，依賴于自身的建設(shè)水平以及環(huán)境支持的程度。從現(xiàn)實(shí)情況來看，基層黨組織元治理功能的實(shí)現(xiàn)面臨如下制約因素。

(一)部分基層黨組織比較薄弱

基層黨組織要發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)和戰(zhàn)斗堡壘作用，在基層治理體系構(gòu)建、運(yùn)轉(zhuǎn)中發(fā)揮元治理功能，就必須政治強(qiáng)、組織健全和能力過硬。但是，一些基層黨組織比較薄弱，制約了其元治理功能的實(shí)現(xiàn)。一是有些基層黨組織黨員隊(duì)伍老化，導(dǎo)致基層黨組織和自治組織負(fù)責(zé)人以及干部隊(duì)伍新老交替不暢,有活力有創(chuàng)新精神的年輕黨員偏少,能夠承擔(dān)各種急難險(xiǎn)重任務(wù)的突擊力量不夠，直接影響了基層黨組織建設(shè)和基層治理體系的建設(shè)。二是部分基層黨組織負(fù)責(zé)人素質(zhì)能力不強(qiáng)，制約了基層黨組織與基層治理體系的建設(shè)與運(yùn)行。三是部分基層黨組織全面建設(shè)力度不夠,在政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、制度建設(shè)和廉政建設(shè)方面都存在落實(shí)不到位的情況?？傊?，部分基層黨組織較為薄弱，制約了其領(lǐng)導(dǎo)和引領(lǐng)基層治理體系建構(gòu)與運(yùn)行功能的實(shí)現(xiàn)。

(二)基層治理機(jī)制的形成受到制約

基層黨組織承擔(dān)著建構(gòu)以基層自治為核心的民主協(xié)商型合作治理機(jī)制的功能，但是這一功能的實(shí)現(xiàn)面臨一些制約因素。一方面，基層自治容易行政化。無論是農(nóng)村村民自治組織還是城市社區(qū)居民自治機(jī)構(gòu)，在強(qiáng)國家傳統(tǒng)下極易成為基層政府的延伸觸角，不得不承擔(dān)很多國家下達(dá)的行政任務(wù)，沒有更多的時(shí)間與資源來組織基層自治活動(dòng)。另一方面，在基層合作治理機(jī)制形成過程中，自治組織、國家科層組織、市場(chǎng)組織和其他社會(huì)組織這些行動(dòng)主體之間存在目標(biāo)甚至價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的不同，基層黨組織在將它們協(xié)調(diào)統(tǒng)一起來時(shí)，始終面臨著各主體追求差異性目標(biāo)而產(chǎn)生的內(nèi)在張力，從而使以民主協(xié)商為特征的基層合作治理機(jī)制及其運(yùn)行很難獲得一種堅(jiān)固共識(shí)的依托。

(三)部分基層組織物質(zhì)資源缺乏

物質(zhì)資源是保障基層組織治理體系建設(shè)及其有效運(yùn)行的重要基礎(chǔ)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)較差的城鄉(xiāng)社區(qū)，尤其農(nóng)村行政村和自然村落，不僅基層組織基本建設(shè)與運(yùn)轉(zhuǎn)的經(jīng)費(fèi)要依靠財(cái)政撥款，而且基層干部的福利待遇水平較低，這些都不利于吸引優(yōu)秀的中青年人才加入基層治理隊(duì)伍。同時(shí)，由于缺少充足的資金來加強(qiáng)基層基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提供基本公共服務(wù)，所以群眾生活面臨的很多困難無法得到有效解決，這些都制約了基層治理體系的建構(gòu)與運(yùn)行。

(四)基層參與型社會(huì)資本不足

基層合作型網(wǎng)絡(luò)治理是一種協(xié)商型民主治理，需要居民和其他主體共同參與并通過協(xié)商做出決策[13]130。居民是基層事務(wù)治理的主體，只有居民參與和支持，才能在基層真正實(shí)踐人民當(dāng)家作主，保障居民民主權(quán)利、維護(hù)居民合法利益。雖然基層黨組織可以通過組織動(dòng)員和宣傳教育的方式引導(dǎo)群眾參與基層治理，但是基層參與型社會(huì)資本不足制約了基層黨組織這種功能的實(shí)現(xiàn)?，F(xiàn)實(shí)生活中，部分居民參與意識(shí)不強(qiáng)，不愿意參與公共事務(wù)治理，或者雖然有一定的參與意識(shí)，但缺乏制度化參與、組織化參與的傳統(tǒng)。然而，更大的困境在于城市和農(nóng)村年輕人社區(qū)參與程度普遍不高，這主要緣于農(nóng)村年輕人大多在外地打工，平時(shí)很少回老家，而城市年輕人工作壓力大，社交圈和工作主要在社區(qū)外，年輕人的這種生存生活狀態(tài)使得社區(qū)參與型社會(huì)資本不充足。

(五)基層治理評(píng)價(jià)問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)模糊

建構(gòu)基層治理評(píng)價(jià)問責(zé)體系是基層黨組織元治理功能的重要內(nèi)容，但是實(shí)踐中基層評(píng)價(jià)問責(zé)體系的完善卻受到了不同程度的制約。一方面是考核評(píng)價(jià)難以精準(zhǔn)?；鶎庸ぷ髑ь^萬緒，許多工作十分瑣碎，很多事務(wù)需要大家合作完成，所以基層工作者的責(zé)任無法完全做到清晰界定、工作任務(wù)也難以做到完全公平公正的分配，這就導(dǎo)致難以對(duì)基層工作者完成的工作量和任務(wù)進(jìn)行準(zhǔn)確考核評(píng)價(jià)，無法同企業(yè)一樣以產(chǎn)量或利潤作為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。另一方面問責(zé)激勵(lì)體系的完善相應(yīng)受到制約。考核評(píng)價(jià)存在一定的模糊性，導(dǎo)致績效問責(zé)與激勵(lì)不到位，或者考核評(píng)價(jià)無法與真實(shí)工作付出完全相對(duì)應(yīng)。而且，基層工作者的福利待遇、職務(wù)晉升、事業(yè)編制和社會(huì)地位等方面的激勵(lì)也受到制約，這也將導(dǎo)致基層治理體系內(nèi)人員穩(wěn)定性與人才應(yīng)聘積極性等受到影響。

四、基層黨組織元治理功能實(shí)現(xiàn)的條件保障

保障基層黨組織元治理功能的實(shí)現(xiàn)，需要從基層黨組織自身和外部環(huán)境兩方面創(chuàng)造條件。

(一)加強(qiáng)基層黨組織自身建設(shè)

基層黨組織自身全面過硬是其發(fā)揮元治理功能的首要條件。首先，改善基層黨員隊(duì)伍年齡結(jié)構(gòu)。對(duì)基層黨員隊(duì)伍數(shù)量與結(jié)構(gòu)建設(shè)要有清晰規(guī)劃，制定可以達(dá)到的總目標(biāo)和階段性目標(biāo)，提出可行的措施與途徑，以規(guī)劃引領(lǐng)基層黨員隊(duì)伍建設(shè)。其次，提升基層黨組織負(fù)責(zé)人的素質(zhì)能力。要把好選拔關(guān)，加大在普通群眾、黨員群眾和黨支部黨小組中進(jìn)行人選考察的力度，完善考察人選多部門聯(lián)審制度，實(shí)行基層黨組織負(fù)責(zé)人縣(市)黨委備案制度，借助大數(shù)據(jù)平臺(tái)對(duì)黨員表現(xiàn)進(jìn)行全方位、全歷程記錄與考察評(píng)價(jià)，并挑選合適的人選進(jìn)行跟蹤考察。再次，加大基層黨組織負(fù)責(zé)人培訓(xùn)鍛煉力度和監(jiān)督管理力度，落實(shí)組織、紀(jì)檢、審計(jì)、監(jiān)察、信訪、政法、民政等多部門對(duì)基層黨組織負(fù)責(zé)人進(jìn)行聯(lián)合監(jiān)督管理的制度，并實(shí)現(xiàn)監(jiān)督管理信息聯(lián)網(wǎng)。要進(jìn)一步發(fā)揮基層監(jiān)督機(jī)構(gòu)和群眾監(jiān)督的作用。最后，加強(qiáng)后進(jìn)基層組織整改提升工作，按照“整片建強(qiáng)、整縣提升”的目標(biāo)，找出后進(jìn)的主要原因并采取針對(duì)性措施，加強(qiáng)全面建設(shè)，實(shí)現(xiàn)后進(jìn)基層黨組織整改提升。

(二)為基層治理機(jī)制形成提供體制支持

基層黨組織要統(tǒng)籌各類主體形成合作治理機(jī)制，就需要獲得體制上的支持。這主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是要從體制層面保障基層自治的實(shí)現(xiàn)。基層自治是基層合作治理機(jī)制建構(gòu)與運(yùn)行的基礎(chǔ)及其重要組成部分。要進(jìn)一步規(guī)范和減少基層政府下達(dá)給基層社區(qū)的治理事項(xiàng)，并實(shí)現(xiàn)清單化管理，而且行政性治理任務(wù)盡可能賦予社區(qū)服務(wù)中心。總之，要保障基層自治所需要的資源，使基層自治能夠更好運(yùn)轉(zhuǎn)起來。二是要從體制上激勵(lì)監(jiān)督市場(chǎng)主體、社會(huì)組織參與基層治理，保障它們的合法權(quán)益。對(duì)參與基層治理、提供公共服務(wù)或產(chǎn)品的市場(chǎng)主體加大稅收減免力度；對(duì)市場(chǎng)主體和社會(huì)組織建立誠信管理機(jī)制，保障這些主體在參與基層合作治理時(shí)能夠以公共利益實(shí)現(xiàn)為目標(biāo)。這樣就可以為基層黨組織統(tǒng)籌這些主體形成合作治理機(jī)制提供較好的體制支持。

(三)加強(qiáng)基層治理物質(zhì)資源保障

保障基層黨組織與治理體系建設(shè)、運(yùn)行所需經(jīng)費(fèi)，是實(shí)現(xiàn)基層黨組織元治理功能的物質(zhì)前提。一方面要加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為基層治理提供堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)；另一方面要依靠國家財(cái)政撥款和相關(guān)單位支持，保障基層公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給。一是要保障基層組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)，包括基層組織辦公場(chǎng)所、辦公設(shè)施、辦公活動(dòng)、人員工資福利等方面所需的經(jīng)費(fèi)。二是保障基層基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費(fèi)。城市社區(qū)停車位、垃圾分類設(shè)施、文體活動(dòng)場(chǎng)所、兒童托管中心、居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)等基礎(chǔ)設(shè)施,農(nóng)村通塆道路、塆內(nèi)道路硬化、自來水供給、下水道、垃圾分類、停車位、信息網(wǎng)絡(luò)、文體活動(dòng)場(chǎng)所等基礎(chǔ)設(shè)施，以及其他生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都需要經(jīng)費(fèi)支持。三是保障基層基本社會(huì)服務(wù)所需經(jīng)費(fèi)，包括就業(yè)服務(wù)、養(yǎng)老、醫(yī)療和教育等方面的經(jīng)費(fèi)。

(四)改善基層參與性社會(huì)資本

居民積極參與是基層黨組織元治理功能發(fā)揮的社會(huì)資本條件。居民參與和協(xié)商是實(shí)現(xiàn)人民民主和基層治理體系現(xiàn)代化的內(nèi)在要求?；鶎狱h組織雖然能夠在提升居民參與方面發(fā)揮重要作用，但積累厚實(shí)的參與型社會(huì)資本是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要多方面持續(xù)努力才能見到成效。首先，加強(qiáng)國民教育體系中的公民權(quán)利與公共參與訓(xùn)練；其次，不斷強(qiáng)化整個(gè)社會(huì)公共意識(shí)、民主意識(shí)和參與型政治文化建設(shè)意識(shí)；再次，暢通居民參與渠道，完善參與機(jī)制，保障參與效用，讓居民體會(huì)到參與的好處，從而激勵(lì)居民參與意識(shí)；最后，有針對(duì)性地解決城鄉(xiāng)基層年輕人低參與的問題，開辟網(wǎng)絡(luò)參與渠道，提高農(nóng)村青年的參與意識(shí)與水平。

(五)完善基層治理評(píng)價(jià)問責(zé)機(jī)制

基層治理評(píng)價(jià)問責(zé)構(gòu)成了基層黨組織元治理功能實(shí)現(xiàn)中的反饋環(huán)節(jié)，因此，國家和社區(qū)需要完善基層治理評(píng)價(jià)問責(zé)與激勵(lì)機(jī)制，為基層黨組織元治理功能實(shí)現(xiàn)提供重要的條件支撐。首先，要完善基層崗位考核評(píng)價(jià)體系。進(jìn)一步研究基層工作崗位、職位、職級(jí)的工作含量與難度，盡量使不同崗位的報(bào)酬與其工作付出相匹配，在此基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對(duì)工作人員崗位實(shí)際付出的考核；根據(jù)考核情況形成評(píng)價(jià)結(jié)論，并依據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)論進(jìn)行激勵(lì)或問責(zé)。其次，要建立基層治理績效管理體系?？冃Ч芾硎侵匾脑卫砉ぞ?，能夠?qū)残袨榈妮敵龊徒Y(jié)果進(jìn)行測(cè)量，從而推動(dòng)公共服務(wù)供給能力提升[7]40。實(shí)行績效管理，有助于基層黨組織能夠更好地對(duì)基層治理行為進(jìn)行評(píng)價(jià)、問責(zé)與激勵(lì)。最后，要完善基層問責(zé)與激勵(lì)體系。國家和基層社會(huì)要建立健全全方位立體的基層監(jiān)督問責(zé)體系，從而使基層權(quán)力運(yùn)行得到有效控制。同時(shí)，要完善基層激勵(lì)體系，合理確定基層工作人員的工資福利水平，完善基層工作人員職級(jí)、職務(wù)晉升和榮譽(yù)激勵(lì)機(jī)制?；鶎狱h組織要有效運(yùn)用考核評(píng)價(jià)、績效管理、監(jiān)督問責(zé)和激勵(lì)機(jī)制，引領(lǐng)基層治理體系高效運(yùn)轉(zhuǎn)，推動(dòng)基層走向善治和可持續(xù)發(fā)展。