伍冬鳳

(國(guó)家稅務(wù)總局稅務(wù)干部學(xué)院長(zhǎng)沙校區(qū)， 湖南 長(zhǎng)沙 410116)

一、新體制下稅務(wù)稽查突出的三個(gè)問(wèn)題

分級(jí)負(fù)責(zé)、職責(zé)明確的工作格局使稅務(wù)稽查機(jī)構(gòu)數(shù)量大大減少，市局級(jí)別降格，權(quán)限進(jìn)行調(diào)整，強(qiáng)化了歸口管理，擴(kuò)大了稽查稅費(fèi)范圍，查管互動(dòng)信息共享充分發(fā)揮了稽查職能。但減稅降費(fèi)雙向增壓的大背景也出現(xiàn)了諸多問(wèn)題，結(jié)合實(shí)際情況有以下幾方面。

(一)定位模糊致發(fā)展方向不明

(1)在放管服和減稅降費(fèi)背景下，稅務(wù)稽查執(zhí)法尺度很難把握，地方黨政、職能部門(mén)、納稅人乃至稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部都出現(xiàn)了一些不同看法，一定程度上導(dǎo)致在案件查辦的力度、深度和定性處理的尺度上出現(xiàn)更多爭(zhēng)議，尤其是取得發(fā)票“善”“惡”判斷、虛開(kāi)騙稅證據(jù)要求、應(yīng)繳未繳是否故意、黑名單如何確定等一些事關(guān)企業(yè)存亡的問(wèn)題，存在要求稽查部門(mén)過(guò)度取證的現(xiàn)象，導(dǎo)致案件久拖不決。(2)稽查選案究竟是以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向還是以隨機(jī)抽查為主，是以應(yīng)對(duì)上級(jí)推送還是以滿(mǎn)足轄區(qū)征管需求為重，此類(lèi)取舍影響了基層稽查力量分布和工作重心，實(shí)踐中難以兼顧。(3)查管職責(zé)不清，大量管理環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)作為且可以作為一般性違法、違規(guī)事項(xiàng)，可以通過(guò)推驗(yàn)評(píng)估、責(zé)令限期改正或暫停發(fā)票、降低信用等級(jí)、暫停出口退稅等征管手段應(yīng)對(duì)，一旦推向了稽查應(yīng)對(duì)，則必須完整經(jīng)過(guò)四個(gè)環(huán)節(jié)和全稅種普查，稽查成了萬(wàn)金油、救火隊(duì)，致使稽查力量無(wú)法真正用在刀刃上。(4)收入型和執(zhí)法型爭(zhēng)議。有些基層稽查始終困于抓查補(bǔ)收入和辦虛開(kāi)騙稅孰輕孰重的兩難之中，存在著辦虛開(kāi)騙稅案勞心勞力，勞而無(wú)功，傾向于為了查補(bǔ)入庫(kù)收入對(duì)稅源大戶(hù)炒剩飯、挖松土現(xiàn)象。

(二)互動(dòng)不暢致執(zhí)法合力不強(qiáng)

跨區(qū)稽查與轄區(qū)稅源管理單位無(wú)隸屬關(guān)系后，銜接不夠嚴(yán)密，管查互動(dòng)不暢。查前選案缺乏轄區(qū)內(nèi)稅源管理部門(mén)情報(bào)的支持，征管數(shù)據(jù)分析不深；查后征管漏洞彌補(bǔ)和征管建議缺乏規(guī)范的制度保證，反饋無(wú)約束力，導(dǎo)致屢查屢犯，甚至該跟進(jìn)的征管舉措不跟進(jìn)，對(duì)同類(lèi)行業(yè)性問(wèn)題不能以查促管，不能鞏固擴(kuò)大稽查成果。此外，部門(mén)協(xié)作水平不高，力度有限，大量有價(jià)值的第三涉稅信息缺乏互通共享平臺(tái)，尤其是市級(jí)以下部門(mén)協(xié)作沒(méi)有強(qiáng)有力的制度保證，造成稅務(wù)稽查與偷逃騙稅信息嚴(yán)重不對(duì)稱(chēng)；屬地涉稅警力不夠，且無(wú)專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，聯(lián)合懲戒橫向聯(lián)系沒(méi)有穩(wěn)定渠道和明確的職責(zé)。尤其涉稅移送案件處理困難，刑事、行政證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)差異較大，“雙打”案件審過(guò)率低，法院判決虛開(kāi)、騙稅案件數(shù)量有限。公安機(jī)關(guān)對(duì)于部分移送案件無(wú)立案與否的明確答復(fù)，且不接收移送材料，難以保障近年來(lái)快速增長(zhǎng)的涉虛涉騙案件查辦需求，造成部分涉稅移送案件積壓。

(三)電子稽查沒(méi)有得到很好的發(fā)展

經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地方企業(yè)電算化核算普及率高，進(jìn)入稅務(wù)稽查選案視野的企業(yè)超過(guò)九成都采用了電算化核算。作為未來(lái)電子稅務(wù)局體系中的最后環(huán)節(jié)和最后一道防線(xiàn)，電子稽查還不能做到統(tǒng)一、規(guī)范、優(yōu)質(zhì)、高效。稽查局在電子稽查這一領(lǐng)域里無(wú)論是選案、檢查還是稽查舉報(bào)管理都存在比較突出的問(wèn)題。

1.選案部門(mén)信息化程度不夠。目前一般都是利用金三系統(tǒng)和全面協(xié)查系統(tǒng)完成系統(tǒng)提示的相關(guān)選案工作，選案部門(mén)選案方式偏向領(lǐng)導(dǎo)指定，缺乏系統(tǒng)性、科學(xué)性和有效性?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”時(shí)代來(lái)臨，選案部門(mén)由過(guò)去的抽查式選案向風(fēng)險(xiǎn)全面掃描和監(jiān)控轉(zhuǎn)變，但各種大數(shù)據(jù)、云資源渠道利用還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

2.檢查取證技術(shù)手段單調(diào)。檢查取證環(huán)節(jié)是稅務(wù)稽查的核心環(huán)節(jié)，目前稅務(wù)局稽查系統(tǒng)在電子稽查工作的檢查環(huán)節(jié)主要是利用金三系統(tǒng)、防偽稅控系統(tǒng)、發(fā)票電子底賬系統(tǒng)等集中化的系統(tǒng)提供的第二方信息進(jìn)行比對(duì)，然后利用數(shù)字化稅務(wù)查賬系統(tǒng)進(jìn)行數(shù)據(jù)采集、分析評(píng)估比對(duì)、閱賬分析、稅款計(jì)算以及結(jié)案處理等。數(shù)字化稅務(wù)查賬系統(tǒng)存在幾個(gè)局限：(1)數(shù)字化稅務(wù)查賬系統(tǒng)目前導(dǎo)出的只是總賬數(shù)據(jù)，其他模塊如存貨、應(yīng)收應(yīng)付模塊、固定資產(chǎn)模塊等無(wú)法采集，而一般企業(yè)ERP數(shù)據(jù)流程都是業(yè)務(wù)系統(tǒng)處理業(yè)務(wù)，匯總數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)傳遞給財(cái)務(wù)模塊，通過(guò)財(cái)務(wù)核算生成報(bào)表，而業(yè)務(wù)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)在發(fā)生模塊和傳遞過(guò)程都有可能存在數(shù)據(jù)的加工處理，如果稽查局利用數(shù)字化查賬系統(tǒng)采集到的數(shù)據(jù)是已經(jīng)加工處理的結(jié)果，那采集回來(lái)的數(shù)據(jù)分析得到的結(jié)果將毫無(wú)意義。(2)對(duì)于數(shù)據(jù)采集過(guò)程，由于不需在企業(yè)安裝任何軟件，不需了解財(cái)務(wù)軟件安裝路徑，通常不需用戶(hù)名、密碼，只需十幾秒鐘進(jìn)行自動(dòng)探測(cè)、識(shí)別和采集企業(yè)系統(tǒng)內(nèi)所有包括賬外賬的數(shù)據(jù)，可以說(shuō)企業(yè)對(duì)被采集的數(shù)據(jù)可能毫不知情，這種情況取得的企業(yè)賬套數(shù)據(jù)能否成為定性處罰的依據(jù)是有待商榷的。

3.稽查舉報(bào)途徑有限。稅務(wù)局稽查局舉報(bào)中心目前接受社會(huì)舉報(bào)的途徑主要是電話(huà)舉報(bào)、信函舉報(bào)和來(lái)訪(fǎng)的報(bào)告，但在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，微信、微博、電子郵件等舉報(bào)方式更為方便快捷安全。

二、優(yōu)化完善新體制下稅務(wù)稽查的對(duì)策

(一)明辨形勢(shì)任務(wù)，科學(xué)定位求發(fā)展

我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新時(shí)代，各類(lèi)經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)層出不窮，經(jīng)濟(jì)發(fā)展由高速度轉(zhuǎn)型為高質(zhì)量，國(guó)家治理體系深刻變革后稅收承擔(dān)起重要的基礎(chǔ)性、支撐性、保障性職能，應(yīng)收盡收、應(yīng)減盡減成為稅收工作新要求。稅務(wù)稽查是現(xiàn)代稅收征管體系的重要內(nèi)容，必須在大局中作好定位，在創(chuàng)新中作為，在執(zhí)法中服務(wù)，擔(dān)當(dāng)起新時(shí)代賦予稅務(wù)稽查的新使命。(1)要成為狙擊偷逃騙稅的“攔河壩”。稅務(wù)稽查要充分運(yùn)用稅法賦予的執(zhí)法權(quán)，積極有效發(fā)揮查偷補(bǔ)漏的職能作用，一方面直接及時(shí)足額為國(guó)家挽回稅收流失，另一方面以查引導(dǎo)納稅遵從，整頓規(guī)范行業(yè)秩序，督促約束自覺(jué)履行納稅義務(wù)。(2)要成為破解征管難題的“排頭兵”。針對(duì)行業(yè)和稅種管理方面存在的共性問(wèn)題、涉稅違法活動(dòng)新動(dòng)向、征管存在的薄弱環(huán)節(jié)和難點(diǎn)、盲點(diǎn)、社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)進(jìn)行正確分析，突出重大案件、重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)領(lǐng)域檢查，在治標(biāo)的同時(shí)，通過(guò)以查促管，作好查管互動(dòng)，持續(xù)推進(jìn)征管總體水平提高。(3)要成為捍衛(wèi)稅法尊嚴(yán)的“守護(hù)神”。正確處理好放管服關(guān)系，不折不扣落實(shí)減稅降費(fèi)要求，服從服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局，主動(dòng)調(diào)整工作重心和方向，注意區(qū)分把握無(wú)主觀故意過(guò)錯(cuò)與惡意，從維護(hù)秩序、保護(hù)合法、促進(jìn)公平方面作好根本性服務(wù)。(4)要突出對(duì)重大違法的打擊震懾，堅(jiān)決打贏虛開(kāi)騙稅專(zhuān)項(xiàng)斗爭(zhēng)，充分發(fā)揮稅務(wù)稽查專(zhuān)司偷稅、騙稅、抗稅案件查處的職能，依法嚴(yán)查影響惡劣、數(shù)額巨大、損害公平的各類(lèi)涉稅違法案件，對(duì)跨區(qū)域、跨部門(mén)和具有關(guān)聯(lián)性的涉稅案件實(shí)施延伸檢查，對(duì)帶有普遍性的涉稅違法行為開(kāi)展行業(yè)專(zhuān)項(xiàng)檢查。同時(shí)，運(yùn)用強(qiáng)制措施、行政處罰等手段，有效消除部分納稅人存在的僥幸心理，讓納稅人在經(jīng)濟(jì)上不愿違，在聲譽(yù)上不敢違，在法律上不能違。通過(guò)依法嚴(yán)查，重點(diǎn)打擊，努力做到凡偷必查，凡漏必堵，凡罪必究，讓稅法尊嚴(yán)不容褻瀆，稅制統(tǒng)一性不容破壞，稅務(wù)權(quán)威不容挑戰(zhàn)。(5)要成為彰顯影響力的“王牌師”。反偷稅騙稅形勢(shì)復(fù)雜嚴(yán)峻，依法治稅任重道遠(yuǎn)。要全面打造精準(zhǔn)選案、精密檢查、精確審結(jié)、精細(xì)管理的稽查鐵軍，在現(xiàn)代稅收征管體系中起到重要的支持保障作用。

(二)改進(jìn)體制機(jī)制，理順關(guān)系聚合力

稽查工作運(yùn)行的體制機(jī)制事關(guān)根本和長(zhǎng)遠(yuǎn)，當(dāng)前要在機(jī)構(gòu)改革基礎(chǔ)上全面迅速地設(shè)計(jì)規(guī)劃好稽查模式，重點(diǎn)是要理順?biāo)拇箨P(guān)系：(1)理順市局稽查局與跨區(qū)稽查局的職責(zé)和關(guān)系?？偩謾C(jī)構(gòu)改革明確規(guī)定市局稽查局和跨區(qū)域稽查局行政級(jí)別相同，且均為全職能局。為更好地實(shí)現(xiàn)市局稽查局與跨區(qū)稽查局的運(yùn)轉(zhuǎn)暢通，可以適當(dāng)調(diào)整市局稽查局與跨區(qū)域稽查局的職能，明確跨區(qū)域稽查局負(fù)責(zé)案件具體查辦和執(zhí)行，重大個(gè)案和行業(yè)性專(zhuān)項(xiàng)檢查工作由市局稽查局檢查指導(dǎo)組統(tǒng)籌安排，并適時(shí)提高市局稽查局的行政級(jí)別，強(qiáng)化市局稽查局的管理職責(zé)，實(shí)現(xiàn)市局稽查局代表市級(jí)稅務(wù)局對(duì)跨區(qū)稽查局順暢高效的層級(jí)管理。(2)理順稽查部門(mén)與稅源管理局的關(guān)系。科學(xué)界定納稅評(píng)估、日常檢查與稅務(wù)稽查的職責(zé)范圍，統(tǒng)籌風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)，提高稅收征管效率和質(zhì)量。建議對(duì)一般性發(fā)票協(xié)查、簡(jiǎn)單舉報(bào)案源和金額很小的案件查處，由稅源部門(mén)行使日常檢查權(quán)予以解決。風(fēng)險(xiǎn)管理、大企業(yè)管理、稅(費(fèi))種管理等部門(mén)在風(fēng)險(xiǎn)分析、風(fēng)險(xiǎn)核查、經(jīng)濟(jì)稅收分析中發(fā)現(xiàn)納稅人有偷(逃)稅、虛開(kāi)發(fā)票、騙取出口退稅或留抵退稅以及其他需要立案查處的重大稅收違法行為的，按照規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和流程移交稽查部門(mén)。稽查部門(mén)查處后應(yīng)及時(shí)將有關(guān)情況反饋給風(fēng)險(xiǎn)信息推送部門(mén)。督審部門(mén)開(kāi)展稅收?qǐng)?zhí)法督察等工作中發(fā)現(xiàn)重大、明確的稅收違法行為線(xiàn)索，可按照規(guī)定移交給稽查部門(mén)。(3)理順稽查部門(mén)與公安經(jīng)偵的關(guān)系。重點(diǎn)是要強(qiáng)化現(xiàn)有的警稅聯(lián)絡(luò)機(jī)制，明確好人、財(cái)、物及工作運(yùn)行基本保障制度，由市局稽查局警稅聯(lián)絡(luò)辦負(fù)責(zé)全市警稅協(xié)作組織協(xié)調(diào)及督促指導(dǎo)工作，及時(shí)有效處理好跨區(qū)稽查案件中提請(qǐng)公安提前介入、情報(bào)共享分析研判、案件移送流轉(zhuǎn)、技偵手段應(yīng)用、聯(lián)合辦案保障和證據(jù)共享等問(wèn)題。充分發(fā)揮稅務(wù)稽查在涉稅檢查方面和公安部門(mén)在刑事偵查方面的執(zhí)法優(yōu)勢(shì)，做好稅警深度合作，精準(zhǔn)打擊涉稅違法犯罪活動(dòng)。(4)理順稽查部門(mén)與聯(lián)合懲戒成員單位的關(guān)系。由市局稽查局案源管理組負(fù)責(zé)與市局納服、征管、貨勞及縣(市、區(qū))局相關(guān)部門(mén)對(duì)接，建立完善系列工作機(jī)制，明確工作目標(biāo)和落實(shí)措施，做好信用錄入和懲戒發(fā)布工作。各局須加強(qiáng)與發(fā)改委、財(cái)政、工商、銀行、法院等所有單位溝通交流，建立情況通報(bào)平臺(tái)和制度，建立定期聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，及時(shí)向聯(lián)合單位提供重大稅收違法案件及當(dāng)事人信息，推動(dòng)聯(lián)合懲戒工作有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

(三)完善相關(guān)法律制度，密切查管互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)信息共享

在“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代發(fā)展實(shí)施電子稅務(wù)稽查，首先要通過(guò)全國(guó)人大立法，從法律層面明確電子稽查工作中電子取證的法律效力；制定相關(guān)法律為稅務(wù)稽查部門(mén)開(kāi)展電子稽查提供行政法律層面的支持，同時(shí)通過(guò)法律規(guī)定的方式對(duì)征納雙方在電子稽查工作中的權(quán)利義務(wù)加以明確，減少征納雙方的分歧。目前企業(yè)阻礙電子稽查取證的方法有隱藏服務(wù)器存放地址，故意不提供密碼，刪除重要數(shù)據(jù)等，如果設(shè)立稅務(wù)警官制度，實(shí)行稅務(wù)部門(mén)和公安部門(mén)雙重領(lǐng)導(dǎo)，其人、財(cái)、物由稅務(wù)部門(mén)負(fù)擔(dān)，稅務(wù)警察可以排除來(lái)自納稅人的各種干擾，方便電子稽查的取證工作，遇到重大案件，共同開(kāi)會(huì)進(jìn)行審理。征管、稽查、服務(wù)等環(huán)節(jié)間要更加強(qiáng)工作配合、信息溝通、經(jīng)驗(yàn)交流，搭建管理和稽查業(yè)務(wù)融合的平臺(tái)，充分發(fā)揮電子稽查優(yōu)勢(shì)，運(yùn)用稅收征管數(shù)據(jù)了解掌握納稅人涉稅信息，分析納稅人的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)和規(guī)律，及時(shí)發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)，找準(zhǔn)突破口，提高案件查辦準(zhǔn)確度。

(四)注重隊(duì)伍素質(zhì)，充分發(fā)揮稽查職能

跨區(qū)域稽查模式下要更優(yōu)化稽查隊(duì)伍特別是電子稽查隊(duì)伍建設(shè)、提升稽查人員素質(zhì)。隨著稽查機(jī)構(gòu)層級(jí)的上移，需要大批稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)的年輕干部來(lái)打造職業(yè)化的電子稽查隊(duì)伍，更好發(fā)揮稽查局電子稽查專(zhuān)業(yè)執(zhí)法的崗位職能。

總之，依托現(xiàn)代發(fā)達(dá)的信息技術(shù)，樹(shù)立新的稽查工作管理理念，加強(qiáng)各政府職能部門(mén)協(xié)作，實(shí)施和完善電子稽查方式，建立稽查信息交換網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)人員素質(zhì)培養(yǎng)，全面提升電子稽查工作效率，從而提高稽查工作效率是當(dāng)前稅務(wù)稽查努力的方向。