譚運(yùn)啟, 劉 旸

（江海職業(yè)技術(shù)學(xué)院，江蘇 揚(yáng)州 225101）

德國(guó)是最早進(jìn)入老齡化的國(guó)家，養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)起步較早，且較完善、成熟，已經(jīng)很好地克服了老齡化的問(wèn)題，所以，德國(guó)的養(yǎng)老服務(wù)體系在世界上處于領(lǐng)先地位。江蘇是最早進(jìn)入老齡化的省份，老齡化程度高、發(fā)展速度快，養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)取得了一定成績(jī)，但還不完善、成熟，且面臨人口老齡化、高齡化、空巢化及家庭小型化、少子化、低出生率等嚴(yán)重挑戰(zhàn)，養(yǎng)老服務(wù)體系急需進(jìn)行改革、發(fā)展和完善。德國(guó)和江蘇雖然在社會(huì)意識(shí)形態(tài)、思想、文化、制度等領(lǐng)域存在巨大差異，但人口老齡化的程度及面臨的挑戰(zhàn)相似，德國(guó)在養(yǎng)老服務(wù)方面積累了豐富的成功經(jīng)驗(yàn)，可以為江蘇養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)提供有益的借鑒。

一、江蘇人口老齡化的現(xiàn)實(shí)審視

德國(guó)在20世紀(jì)40年代進(jìn)入老齡化，是世界上最早進(jìn)入老齡化的國(guó)家，且是老齡化最嚴(yán)重的國(guó)家之一。據(jù)德國(guó)聯(lián)邦統(tǒng)計(jì)局的相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，目前德國(guó)60歲以上人口占總?cè)丝诘乃姆种?，估?jì)到2050年，這一比例將達(dá)到40%左右[1]。與德國(guó)人口老齡化相比，江蘇人口老齡化具有以下特征。

（一）江蘇老齡人口基數(shù)大，老齡化、高齡化、少子化趨勢(shì)明顯

我國(guó)是世界上人口最多的國(guó)家，且人口老齡化呈加速度增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，這就造成了我國(guó)老齡人口基數(shù)越來(lái)越大。當(dāng)前，中國(guó)是世界老齡人口最多的國(guó)家，老年人口占世界老年人口的五分之一，亞洲的二分之一。江蘇在1986年，即超前全國(guó)13年，率先進(jìn)入老齡化社會(huì)，老齡化、高齡化、少子化趨勢(shì)比其他省份出現(xiàn)的更早，且越來(lái)越呈加速度態(tài)勢(shì)，這就造成了老齡人口基數(shù)越來(lái)越大。江蘇是人口老齡化最嚴(yán)重的省份，據(jù)相關(guān)機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)，2010年江蘇65歲以上老人達(dá)897萬(wàn)人，老齡化水平為11.65%，近10年來(lái)老年人口增長(zhǎng)率達(dá)4.13%，比全國(guó)水平分別高2.02和2.03個(gè)百分點(diǎn)。至2015年底，全省60歲以上老年人口已達(dá)1678.6萬(wàn)，占人口總數(shù)的21.68%。《2017江蘇老年人口和老齡事業(yè)發(fā)展?fàn)顩r研究報(bào)告》指出，江蘇老齡化程度高，到2017年末，全省60歲以上老年人口達(dá)1762.14萬(wàn)，占戶籍人口的22.61%，每五個(gè)人就有一個(gè)老年人，已步入嚴(yán)重老齡化階段[2]。

（二）江蘇老齡化進(jìn)入加速期，失能、半失能老人劇增

德國(guó)自1940年進(jìn)入老齡化，至1970年老年人口占總?cè)丝诘?2.56%為止，共約30時(shí)間。我國(guó)自1999年進(jìn)入老齡化到2011年老年人口占總?cè)丝?3.68%為止，僅約12年。預(yù)計(jì)到2050年，老年人口約占總?cè)丝诘?30%以上，中國(guó)已經(jīng)是世界上人口老齡化速度最快的國(guó)家之一。江蘇是中國(guó)人口老齡化最早的省份，其人口老齡化速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全國(guó)和其他省份，且隨著老年人壽命越來(lái)越高，老年人口基數(shù)越來(lái)越大，完全失能、部分失能老人數(shù)量越來(lái)越多。到目前為止，完全失能、部分失能老人數(shù)約達(dá)331萬(wàn)人，占老年人口數(shù)的19.3%。隨著老齡化進(jìn)程的加快和兩代老年人家庭越來(lái)越多，失能、半失能總?cè)藬?shù)和占比率呈現(xiàn)增大的態(tài)勢(shì)越來(lái)越明顯。最新相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，全省80歲以上的高齡老人約257.6萬(wàn)，占老年人口的16.1%，其中80.6%為兩代老年人家庭。低齡老年人肩負(fù)著照顧高齡父母、岳父母和第三代的重任，中青年人要照顧兩代老年人和子女，負(fù)擔(dān)越來(lái)越重，家庭養(yǎng)老壓力越來(lái)越大，老齡化形勢(shì)愈發(fā)嚴(yán)峻和充滿挑戰(zhàn)。

（三）江蘇老齡化區(qū)域、城鄉(xiāng)差異明顯，“空巢化”“空心化”形勢(shì)嚴(yán)峻

蘇南、蘇中和蘇北分別具有我國(guó)東部、中部和西部經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的特點(diǎn)?！督K 2017老年人口信息和老齡事業(yè)發(fā)展?fàn)顩r報(bào)告》指出，江蘇老齡化區(qū)域、城鄉(xiāng)差異明顯。到2017年底，蘇南、蘇中、蘇北60歲以上老年人占總?cè)丝诘谋嚷史謩e為 19.6%、22.1%、15.4%。此外，城市老年人口分布狀況與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平密切相關(guān)，蘇南、蘇中、蘇北老年人口分布比例依次遞減，其中南京、蘇州、無(wú)錫、南通城市老年人口比重最高，分別占全省老年人口總數(shù)約20.2%、14.5%、11.9%和9.7%。鄉(xiāng)村老年人口主要分布在沿海地區(qū)和徐州，其中，鹽城市和徐州市鄉(xiāng)村老年人口占全省比為13.4%和15.3%。這表明，由于人口流動(dòng)就業(yè)導(dǎo)致蘇北農(nóng)村地區(qū)“空巢化”“空心化”形勢(shì)嚴(yán)峻，這與我國(guó)及江蘇省人口老齡化發(fā)展趨勢(shì)基本一致。據(jù)民政部的數(shù)據(jù)顯示，截至2014年底，中國(guó)城鄉(xiāng)空巢化家庭超過(guò)50%，部分城市達(dá)70%。抽樣數(shù)據(jù)表明，江蘇空巢老人占全省老年人口的51.7%[3]。

二、德國(guó)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)經(jīng)驗(yàn)分析

與德國(guó)“先富后老”相比，人口老齡化給“未富先老”的江蘇經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)帶來(lái)了更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，必須在老齡化新常態(tài)趨勢(shì)下，學(xué)習(xí)、借鑒和吸收人類(lèi)在養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)方面的一切成功的經(jīng)驗(yàn)，理性思考和探索江蘇養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。

（一）構(gòu)建以養(yǎng)老評(píng)估制度體系為核心的養(yǎng)老服務(wù)需求動(dòng)力體系

養(yǎng)老服務(wù)需求是推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)體系持續(xù)、協(xié)調(diào)、健康發(fā)展的內(nèi)驅(qū)力，既是養(yǎng)老服務(wù)需求動(dòng)力系統(tǒng)的發(fā)動(dòng)機(jī)，又是促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)支持動(dòng)力體系和養(yǎng)老服務(wù)供給動(dòng)力體系發(fā)展，實(shí)現(xiàn)供需協(xié)調(diào)、平衡的引擎。養(yǎng)老服務(wù)需求的健康、持續(xù)、動(dòng)態(tài)發(fā)展，既是生產(chǎn)力發(fā)展和人民物質(zhì)文化生活水平不斷提高的產(chǎn)物，又是養(yǎng)老服務(wù)評(píng)估體系對(duì)養(yǎng)老服務(wù)需求進(jìn)行科學(xué)化、規(guī)范化、動(dòng)態(tài)化評(píng)估、預(yù)測(cè)的結(jié)果。所以，在養(yǎng)老服務(wù)需求動(dòng)力體系中，養(yǎng)老服務(wù)需求評(píng)估體系是核心和關(guān)鍵。社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)需求評(píng)估是綜合運(yùn)用實(shí)地調(diào)查、社會(huì)統(tǒng)計(jì)學(xué)等方法和手段，對(duì)老年人養(yǎng)老服務(wù)需求的基本狀況和社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的需求信息進(jìn)行調(diào)查、統(tǒng)計(jì)分析的過(guò)程[4]。養(yǎng)老服務(wù)需求評(píng)估既可以準(zhǔn)確甄別老年人需求差異，反映老年人需求層次，預(yù)測(cè)老年人需求動(dòng)態(tài)，又服務(wù)于社會(huì)養(yǎng)老法律法規(guī)政策、制度的制定、設(shè)計(jì)或修訂，也服務(wù)于不同養(yǎng)老服務(wù)類(lèi)型遵循供給與需求的矛盾運(yùn)動(dòng)規(guī)律，在養(yǎng)老服務(wù)供給內(nèi)容、供給方式、供給總量等方面進(jìn)行科學(xué)、合理的規(guī)劃和設(shè)計(jì)，這既有利于不同類(lèi)型養(yǎng)老資源的優(yōu)化配置和合理安排，更有利于有效地滿足老年人對(duì)不同類(lèi)型社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的需求，以實(shí)現(xiàn)供需平衡。

德國(guó)養(yǎng)老制度主要依靠養(yǎng)老、醫(yī)療和護(hù)理三大保險(xiǎn)的支撐。德國(guó)養(yǎng)老評(píng)估體系（包括法律、制度、標(biāo)準(zhǔn)等）用于解決養(yǎng)老照護(hù)保險(xiǎn)應(yīng)該怎樣進(jìn)行支付，應(yīng)該對(duì)哪些項(xiàng)目進(jìn)行支付，哪些老人能優(yōu)先進(jìn)入養(yǎng)老院和評(píng)估主體應(yīng)該由誰(shuí)承擔(dān)等問(wèn)題。一般由醫(yī)療保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)一并管理，由第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估。德國(guó)的長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)由醫(yī)療保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)一并管理。通常護(hù)理保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)提供三個(gè)獨(dú)立醫(yī)療評(píng)估機(jī)構(gòu)（Gutachter），申請(qǐng)者選擇其中之一對(duì)其申請(qǐng)進(jìn)行評(píng)估[5]。通常專(zhuān)業(yè)評(píng)估師要在接到申請(qǐng)人申請(qǐng)后現(xiàn)場(chǎng)采集數(shù)據(jù)，在一周后得到評(píng)估報(bào)告，確定老人需要哪些護(hù)理服務(wù)。保險(xiǎn)聯(lián)盟醫(yī)療評(píng)估機(jī)構(gòu)（簡(jiǎn)稱 MDK），是德國(guó)非常著名的獨(dú)立評(píng)估機(jī)構(gòu)，其現(xiàn)在有8000多名工作人員。人員構(gòu)成包括醫(yī)療、護(hù)理助理、數(shù)據(jù)處理員、管理人員、醫(yī)生和專(zhuān)業(yè)護(hù)理員。護(hù)理需求評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)包括行動(dòng)能力、操持家務(wù)能力、社會(huì)交往能力、自我照顧能力、戶外活動(dòng)能力、安排日常生活能力、行為舉止、心理狀況八個(gè)模塊，涵蓋了老年人全方位、多層次的養(yǎng)老服務(wù)需求。

（二）構(gòu)建以養(yǎng)老福利制度體系為核心的養(yǎng)老服務(wù)支持動(dòng)力體系

德國(guó)是世界上典型的高福利國(guó)家，老齡化問(wèn)題給立法者、政府和個(gè)人帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)，也給德國(guó)養(yǎng)老福利制度體系的改革和發(fā)展帶來(lái)新的機(jī)遇。德國(guó)養(yǎng)老服務(wù)福利制度體系以保障老年人的基本權(quán)利，即多元化的養(yǎng)老服務(wù)需求為指導(dǎo)思想，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)全體老年人有尊嚴(yán)地生活，促進(jìn)老年人廣泛、積極的社會(huì)參與為主要目標(biāo)，經(jīng)歷了從老年救助、老年護(hù)理到老年促進(jìn)的成功轉(zhuǎn)型，形成了以養(yǎng)老服務(wù)福利制度體系為核心的高度社會(huì)化、高福利性的養(yǎng)老服務(wù)支持動(dòng)力體系。從養(yǎng)老服務(wù)支持動(dòng)力體系的各種法律、制度、政策措施等的內(nèi)容中可以看出，德國(guó)養(yǎng)老服務(wù)支持動(dòng)力體系的制度設(shè)計(jì)和建設(shè)從未以促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)化作為改革和發(fā)展的根本動(dòng)力，從未以經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求改變或替代養(yǎng)老服務(wù)支持動(dòng)力體系自身的價(jià)值追求。

德國(guó)養(yǎng)老福利制度體系是一個(gè)以養(yǎng)老福利保障法律體系為基礎(chǔ)，多種法規(guī)政策、各種制度和措施手段構(gòu)成的多層次綜合體系。養(yǎng)老福利保障法律體系是一個(gè)多層次、復(fù)合型系統(tǒng)，它以老年醫(yī)療衛(wèi)生法和老年社會(huì)福利保障法保障養(yǎng)老服務(wù)需求體系，規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)支持體系和供給體系，以老年社會(huì)保險(xiǎn)法、老年社會(huì)救助法和老年社會(huì)福利保障法為養(yǎng)老服務(wù)體系，主要是養(yǎng)老服務(wù)需求體系和養(yǎng)老服務(wù)供給體系提供政策保障和資金支持，以商業(yè)保險(xiǎn)法和非盈利組織法規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)參與活動(dòng)。養(yǎng)老福利制度是一個(gè)多層次、復(fù)合型系統(tǒng)，包括老年生活保障制度體系（養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、老年救助制度）、老年醫(yī)療與護(hù)理制度體系（老年鼓勵(lì)保險(xiǎn)制度、老年醫(yī)療保險(xiǎn)制度、老年護(hù)理與醫(yī)療服務(wù)制度）、老年醫(yī)療與護(hù)理設(shè)施建設(shè)制度體系（老年護(hù)理與醫(yī)療機(jī)構(gòu)設(shè)施建設(shè)制度、老年居住與社區(qū)建設(shè)制度）、老年促進(jìn)制度體系（老年自主生活制度和措施、老年社會(huì)參與制度和措施）、老年再就業(yè)制度體系、老年護(hù)理職業(yè)教育制度體系和老年家庭照料制度體系等[6]。

（三）構(gòu)建以養(yǎng)老護(hù)理制度體系為核心的養(yǎng)老服務(wù)供給動(dòng)力體系

德國(guó)擁有完善、成熟的養(yǎng)老服務(wù)供給動(dòng)力體系。這一動(dòng)力體系以護(hù)理法和醫(yī)療保險(xiǎn)法為基礎(chǔ)，以護(hù)理保險(xiǎn)制度為核心，包括護(hù)理需求的界定、護(hù)理需求的層次評(píng)估、護(hù)理質(zhì)量評(píng)估與監(jiān)督、護(hù)理需求協(xié)議、護(hù)理需求結(jié)算方式等。護(hù)理法和醫(yī)療保險(xiǎn)法為養(yǎng)老服務(wù)供給的健康、有效運(yùn)行提供法律保障和政策支持；護(hù)理保險(xiǎn)制度有效地解決了養(yǎng)老護(hù)理的財(cái)務(wù)問(wèn)題，即解決了“沒(méi)錢(qián)養(yǎng)老”的問(wèn)題；護(hù)理需求的界定保證了護(hù)理的針對(duì)性和有效性，避免了護(hù)理的盲目性和低效率；護(hù)理需求的層次一般包括居家由親人護(hù)理、居家接受流動(dòng)護(hù)理和住院護(hù)理三種形式；護(hù)理需求層次的評(píng)估，一般由相關(guān)的護(hù)理機(jī)構(gòu)進(jìn)行，既滿足了老年群體個(gè)性化、多層次的護(hù)理需求，又保證了護(hù)理的規(guī)范化、高效率；護(hù)理質(zhì)量評(píng)估與監(jiān)督，有效地保障了護(hù)理需求和供給的良性、高效、可持續(xù)運(yùn)行；護(hù)理需求協(xié)議，從法律上明確了護(hù)理需求方和供給方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，保障護(hù)理需求和供給實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)；護(hù)理需求費(fèi)用結(jié)算涉及患者（老年人及其家庭）、保險(xiǎn)公司和護(hù)理機(jī)構(gòu)三方，他們根據(jù)護(hù)理法、醫(yī)療保險(xiǎn)法等相關(guān)法律法規(guī)，分擔(dān)、支付或收取相關(guān)護(hù)理費(fèi)用，有效保障了護(hù)理需求和供給雙方的權(quán)利和義務(wù)。

“錢(qián)”問(wèn)題之外，就是“人”的問(wèn)題。德國(guó)建立了成熟、完善、系統(tǒng)的護(hù)理人才培養(yǎng)體系。在護(hù)理人才培養(yǎng)體系中，德國(guó)運(yùn)用了雙元制人才培養(yǎng)體系。學(xué)生大多數(shù)時(shí)間是在各種養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)實(shí)習(xí)、實(shí)訓(xùn)和工作，且有一定的工資收入，一般略低于養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)工作人員。這既降低了學(xué)校教育成本和學(xué)生受教育成本，又為各種養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)提供了實(shí)習(xí)人才、儲(chǔ)備人才和合格、優(yōu)秀的勞動(dòng)者。這些合格、優(yōu)質(zhì)的勞動(dòng)者既節(jié)約了養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)人員培訓(xùn)成本，又為各種養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)提供了充足的、合格的、甚至是優(yōu)質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)專(zhuān)業(yè)人員，有力保證了養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的健康、可持續(xù)發(fā)展。因此，盡管德國(guó)老齡化嚴(yán)重，但是護(hù)理人員的缺口一直并不是很大。這是和德國(guó)這種雙元制教育體制分不開(kāi)的[7]。

三、德國(guó)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)對(duì)江蘇養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的啟示

（一）問(wèn)題意識(shí)：養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的制度完善

養(yǎng)老服務(wù)體系是一個(gè)動(dòng)態(tài)的、復(fù)雜的系統(tǒng)，所以其建設(shè)也是一項(xiàng)復(fù)雜的、長(zhǎng)期的、艱巨的社會(huì)系統(tǒng)工程。建設(shè)有江蘇特色的養(yǎng)老服務(wù)體系必須在不斷學(xué)習(xí)和探索中進(jìn)行，要強(qiáng)化問(wèn)題意識(shí)，既認(rèn)真分析和探索養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中已存在的問(wèn)題，又積極預(yù)測(cè)和評(píng)估養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中可能出現(xiàn)的問(wèn)題；既認(rèn)真甄別和篩選出重大問(wèn)題、核心問(wèn)題、長(zhǎng)期問(wèn)題、普遍問(wèn)題、共性問(wèn)題、戰(zhàn)略問(wèn)題，又對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行規(guī)劃協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌安排，積極探索解決方案。養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)所要解決的最核心問(wèn)題是“錢(qián)”、“人”和“資源”的問(wèn)題。

1.“錢(qián)”問(wèn)題視域下的制度性問(wèn)題分析。從制度角度分析，“錢(qián)”的問(wèn)題涉及到社會(huì)福利制度、社會(huì)保障制度、社會(huì)保險(xiǎn)制度、財(cái)務(wù)制度、稅務(wù)制度、產(chǎn)權(quán)制度、薪資制度、金融制度、法律制度、醫(yī)療制度等。當(dāng)前，養(yǎng)老服務(wù)體系的這些配套制度不健全，甚至有些制度遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于現(xiàn)代養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展。如從當(dāng)前我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)領(lǐng)域的法律法規(guī)制度建設(shè)情況看，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于現(xiàn)代養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展要求，養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的法制環(huán)境不成熟、不健全，既影響解決養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中“錢(qián)”的問(wèn)題，又造成不同責(zé)任主體的合法權(quán)益，特別是老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求權(quán)益得不到保障。因此，首先要強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，加強(qiáng)立法工作。既要修訂和完善落后于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的法律法規(guī)政策，又要制定和填補(bǔ)與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展要求相關(guān)的法律法規(guī)政策，以減少養(yǎng)老服務(wù)立法空白。以保證養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，切實(shí)保障老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求權(quán)利。其次要推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)配套制度及協(xié)同機(jī)制的改革和建設(shè)，以推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)體系健康、良性、可持續(xù)發(fā)展。

2. “人”問(wèn)題視域下的制度性問(wèn)題分析。人力資源短缺特別是養(yǎng)老服務(wù)人員短缺是一個(gè)世界性難題，也是制約江蘇養(yǎng)老服務(wù)業(yè)健康發(fā)展的難題。從制度角度分析，“人”的問(wèn)題涉及到人事制度、薪資制度、法律制度、醫(yī)療制度、社會(huì)福利制度、社會(huì)保障制度、社會(huì)保險(xiǎn)制度、金融制度、教育制度、專(zhuān)業(yè)人才培養(yǎng)制度等。當(dāng)前，養(yǎng)老服務(wù)體系這些配套制度不健全，甚至有些制度遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于現(xiàn)代養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展對(duì)各級(jí)各類(lèi)管理人員、服務(wù)人員的需求，急需探索和構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)業(yè)人力資源支撐體系。首先，加強(qiáng)立法工作，為人事、薪資、醫(yī)療、社會(huì)福利、社會(huì)保障、社會(huì)保險(xiǎn)、金融、教育、專(zhuān)業(yè)人才培養(yǎng)等制度的改革和完善提供法律保障和政策支撐；其次，在加強(qiáng)相關(guān)法律法規(guī)政策制定的基礎(chǔ)上，構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)業(yè)人力資源供給制度、政策保障制度、職業(yè)保護(hù)制度；再次，改革教育制度，特別是職業(yè)教育制度，構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)人力資源需求體系和與之相匹配的，企業(yè)、院校、專(zhuān)家和優(yōu)秀師資力量多方合作的，多層次、多形式、多維度的全民護(hù)理職業(yè)教育培訓(xùn)體系；最后，構(gòu)建人力資源培養(yǎng)培訓(xùn)研究機(jī)制，積極學(xué)習(xí)、借鑒和吸收發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)人才培養(yǎng)培訓(xùn)的經(jīng)驗(yàn)。

3. “資源”問(wèn)題視域下的制度性問(wèn)題分析。當(dāng)前，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)最突出的問(wèn)題是供需矛盾突出，一是供不應(yīng)求，即供給滿足不了老年人多層次、多元化、個(gè)性化的需求，主要原因是供給資源不足；二是供不需求，即供給不符合老年人多元化、多層次、個(gè)性化的需求，主要原因是供給資源不匹配，帶來(lái)的問(wèn)題是供給資源空置和浪費(fèi)。無(wú)論是供不應(yīng)求還是供不需求問(wèn)題，最終都導(dǎo)致養(yǎng)老資源緊缺這個(gè)問(wèn)題日益突出。從制度角度分析，應(yīng)積極探索和構(gòu)建養(yǎng)老資源優(yōu)化配置和整合制度體系。養(yǎng)老服務(wù)資源優(yōu)化配置和整合制度體系是一個(gè)多層次、多維度、聯(lián)動(dòng)型的動(dòng)態(tài)體系，包括養(yǎng)老服務(wù)資源需求評(píng)估和預(yù)測(cè)制度、養(yǎng)老服務(wù)資源供給評(píng)估和管理制度和養(yǎng)老服務(wù)資源優(yōu)化配置和整合制度。政府在構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)資源優(yōu)化配置和整合制度體系中居于主體地位，發(fā)揮著主導(dǎo)作用。首先要通過(guò)制定、修改或健全相關(guān)法律法規(guī)政策等，建立和健全養(yǎng)老服務(wù)資源供給、配置和整合法制約束機(jī)制；其次要通過(guò)相關(guān)法律法規(guī)政策的制定或修訂，完善養(yǎng)老服務(wù)資金籌集機(jī)制、強(qiáng)化養(yǎng)老服務(wù)基金管理機(jī)制、完善多元主體養(yǎng)老服務(wù)資源供給協(xié)作、協(xié)調(diào)和銜接機(jī)制；此外，政府要強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，積極探索和構(gòu)建“互聯(lián)網(wǎng)+”養(yǎng)老服務(wù)資源整合技術(shù)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)老年人需求的精準(zhǔn)傳遞、養(yǎng)老服務(wù)資源的精準(zhǔn)供給，實(shí)現(xiàn)智能化、智慧化養(yǎng)老[8]。

（二）需求重塑：養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的理念創(chuàng)新

老年人是社會(huì)系統(tǒng)中的人，具有時(shí)空二維性，所以，養(yǎng)老服務(wù)需求也有兩個(gè)維度：空間維度和時(shí)間維度?？臻g維度，就是必須把老年人放在整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)中，即將老年人嵌入制度、人文和地理等空間之中，滿足老年人的生存、安全、歸屬和愛(ài)及自我實(shí)現(xiàn)的多層次、多元化需要，而不能把老年人從社會(huì)系統(tǒng)中隔離出來(lái)，把他們作為一個(gè)特殊的群體進(jìn)行區(qū)隔供養(yǎng)。時(shí)間維度，就是生老病死是人完整的生命歷程，老年人比任何其他生命歷程的人更具多樣性、復(fù)雜性和價(jià)值性，不能把老年人的生命歷程只局限在低層次、片面性的需求或索取階段，而是要努力實(shí)現(xiàn)老年人生命歷程的多層次、全面性的發(fā)展階段。老年人是空間和時(shí)間維度上的綜合體。當(dāng)前，脫離時(shí)空二維性的社會(huì)養(yǎng)老問(wèn)題仍較突出 ，首先表現(xiàn)在一些消極、物化的養(yǎng)老服務(wù)理念。首先，忽視老年人生命歷程發(fā)展規(guī)律，養(yǎng)老服務(wù)供給引導(dǎo)養(yǎng)老需求，養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)化、商品化嚴(yán)重，人文性、人性化不足；其次，把老年人從社會(huì)系統(tǒng)中隔離出來(lái)，養(yǎng)老服務(wù)需求同質(zhì)化、程序化嚴(yán)重，個(gè)性化、社會(huì)化不足。比如，一些養(yǎng)老機(jī)構(gòu)像制定學(xué)校教學(xué)計(jì)劃和編制課程表一樣，提前計(jì)劃和安排老年人的一切活動(dòng)的時(shí)間和內(nèi)容，既限制了老年人的自主和自由，又沒(méi)有考慮老年人不同生活習(xí)慣及服務(wù)需求的層次性和個(gè)性化。再次，脫離老年人時(shí)空二維性，養(yǎng)老服務(wù)生理性、技術(shù)性嚴(yán)重，情感性、社會(huì)性不足。主要表現(xiàn)在，很多社區(qū)養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的服務(wù)僅僅是滿足老年人生存需求，不能滿足老年人精神關(guān)愛(ài)、心理慰藉、社會(huì)參與等更高層次的需求。

養(yǎng)老服務(wù)的本質(zhì)問(wèn)題是養(yǎng)老服務(wù)需求問(wèn)題和養(yǎng)老服務(wù)價(jià)值問(wèn)題，這兩個(gè)最根本的問(wèn)題要體現(xiàn)在養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的方方面面，尤其要體現(xiàn)在養(yǎng)老服務(wù)理念中。探索和確立動(dòng)態(tài)性、階段性的積極養(yǎng)老服務(wù)理念，即以養(yǎng)老服務(wù)需求的健康發(fā)展為根本導(dǎo)向，以養(yǎng)老服務(wù)需求的高效實(shí)現(xiàn)為價(jià)值旨?xì)w，既注重老年人自然屬性需求，又注重老年人社會(huì)屬性需求，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展水平的區(qū)域和城鄉(xiāng)差異，不斷促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)理念的優(yōu)化升級(jí)，逐漸實(shí)現(xiàn)由低端、個(gè)別化的老年救濟(jì)，到中端、普遍化的老年護(hù)理，再到高端、社會(huì)化的老年促進(jìn)。具體地講，應(yīng)根據(jù)老年人的多層次需求，建立起以養(yǎng)老服務(wù)需求評(píng)估體系為核心的科學(xué)化、精準(zhǔn)化、動(dòng)態(tài)化的老年服務(wù)需求體系，這一體系包括養(yǎng)老服務(wù)需求研究體系、養(yǎng)老服務(wù)需求預(yù)測(cè)體系和養(yǎng)老服務(wù)需求評(píng)估體系。按照馬斯洛的需要層次理論，多層次的養(yǎng)老服務(wù)需求包括老年人生存需求、老年人情感需求、老年人發(fā)展需求、老年人價(jià)值實(shí)現(xiàn)需求和老年人歸宿需求[9]。老年人生存需求是第一層次，也是最低層次，包括老有所養(yǎng)、老有所助和老有所醫(yī)等最基本的需求，涵蓋了老年人衣、食、住、行、健康、醫(yī)療和基本安全等方面；老年人情感需求是第二層次，也是較高層次，包括老有所樂(lè)、老有所親、老有所愛(ài)等需求，這些需求是老年人最基礎(chǔ)、最核心的精神需求，是自己的配偶、子女和其他親屬所能給予的需求；老年人發(fā)展需求是第三層次，居于老年人需求體系的中間，起到承上啟下的作用，決定著老年人需求的質(zhì)量，包括老有所伴、老有所學(xué)和老有所美，涵蓋了老年人交友、求知、愛(ài)美等方面的興趣愛(ài)好和人際交往，體現(xiàn)了老年人發(fā)展自我、參與社會(huì)、融入社會(huì)的愿望；老年人價(jià)值實(shí)現(xiàn)需求為第四層次，是高級(jí)層次，包括老有所為、老有所用和老有所成等需求，老年人可以通過(guò)參加家務(wù)勞動(dòng)、社會(huì)活動(dòng)，如老年人再就業(yè)、老年人互助、社會(huì)志愿者等活動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)；老年人歸屬需求是第五層次，也是終極層次，體現(xiàn)了老年人對(duì)生命真諦、價(jià)值的思考、探索和愿望，彰顯生命的尊嚴(yán)和人的尊嚴(yán)。

（三）體系改革：養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的結(jié)構(gòu)優(yōu)化

當(dāng)前，江蘇養(yǎng)老服務(wù)體系主要存在養(yǎng)老服務(wù)體系內(nèi)容缺失、養(yǎng)老服務(wù)體系結(jié)構(gòu)性矛盾突出、養(yǎng)老服務(wù)層次體系不協(xié)調(diào)等問(wèn)題。養(yǎng)老服務(wù)體系內(nèi)容缺失是指養(yǎng)老服務(wù)體系還不健全、不成熟，仍需不斷地改革、發(fā)展和完善，無(wú)論是養(yǎng)老服務(wù)需求體系，還是養(yǎng)老服務(wù)支持體系和供給體系，都存在這些問(wèn)題。從制度角度看，主要存在制度缺失和制度缺陷，制度缺失是指養(yǎng)老服務(wù)需求體系、養(yǎng)老服務(wù)支持體系和養(yǎng)老服務(wù)供給體系建設(shè)中的相關(guān)法律法規(guī)政策制度等不存在，養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)不能做到有法可依、有章可循、有規(guī)可保。制度缺陷是指很多法律法規(guī)政策等制度仍然落后于養(yǎng)老服務(wù)需求體系、養(yǎng)老服務(wù)支持體系和養(yǎng)老服務(wù)供給體系的發(fā)展要求，如養(yǎng)老保障制度、社會(huì)福利制度、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、醫(yī)療保險(xiǎn)制度、養(yǎng)老護(hù)理制度、養(yǎng)老服務(wù)需求評(píng)估制度、養(yǎng)老服務(wù)需求研究制度、養(yǎng)老服務(wù)需求預(yù)測(cè)制度、養(yǎng)老服務(wù)供給制度、養(yǎng)老服務(wù)管理和監(jiān)督制度、養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量評(píng)估制度等存在不健全、不完善、不協(xié)調(diào)等突出問(wèn)題。養(yǎng)老服務(wù)體系結(jié)構(gòu)性矛盾是指養(yǎng)老服務(wù)供需不平衡、不協(xié)調(diào)，既存在養(yǎng)老服務(wù)供給總量不足，滿足不了養(yǎng)老服務(wù)需求的問(wèn)題，又存在供給資源閑置的現(xiàn)象。特別是養(yǎng)老服務(wù)供給資源閑置問(wèn)題更加劇了養(yǎng)老服務(wù)的供需矛盾。養(yǎng)老服務(wù)層次體系不協(xié)調(diào)是指養(yǎng)老服務(wù)沒(méi)有形成以養(yǎng)老服務(wù)需求為導(dǎo)向和養(yǎng)老服務(wù)需求體系為核心的多層次動(dòng)力運(yùn)作系統(tǒng)，養(yǎng)老服務(wù)需求既不能決定養(yǎng)老服務(wù)需求體系的發(fā)展和完善、又不能決定養(yǎng)老服務(wù)支持體系和養(yǎng)老服務(wù)供給體系的發(fā)展和完善。相反，存在養(yǎng)老服務(wù)法律法規(guī)政策制度或養(yǎng)老服務(wù)供給引導(dǎo)或決定需求的現(xiàn)象。

積極構(gòu)建以養(yǎng)老服務(wù)需求體系為核心的終端體系，以養(yǎng)老服務(wù)支持體系為基礎(chǔ)的保障體系，以養(yǎng)老服務(wù)供給體系為主體的運(yùn)行體系。養(yǎng)老服務(wù)支持體系是初級(jí)層次，是整個(gè)養(yǎng)老服務(wù)體系的基礎(chǔ)，是養(yǎng)老服務(wù)動(dòng)力體系的生態(tài)環(huán)境，為養(yǎng)老服務(wù)提供法律法規(guī)政策制度等各種支持，貫穿于養(yǎng)老服務(wù)動(dòng)力體系的始終。養(yǎng)老服務(wù)支持體系內(nèi)部也是一個(gè)復(fù)雜的動(dòng)力系統(tǒng)，涉及養(yǎng)老服務(wù)的各種法律法規(guī)政策制度及機(jī)制進(jìn)行相互沖突、相互碰撞、相互影響等互動(dòng)性矛盾運(yùn)動(dòng)，最終實(shí)現(xiàn)相互協(xié)調(diào)、相互匹配、相互促進(jìn)，推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)支持體系不斷進(jìn)行自我改革、發(fā)展和完善。養(yǎng)老服務(wù)供給體系是中級(jí)層次，在整個(gè)養(yǎng)老服務(wù)體系中居于主體地位，既是連接養(yǎng)老服務(wù)支持體系和養(yǎng)老服務(wù)需求體系的中介和橋梁，又是把養(yǎng)老服務(wù)支持要素和養(yǎng)老服務(wù)供給要素傳輸給養(yǎng)老服務(wù)需求要素，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)需求實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。此外，養(yǎng)老服務(wù)供給體系的內(nèi)部也是一個(gè)多層次的動(dòng)力系統(tǒng)，養(yǎng)老服務(wù)供給體系各要素和相關(guān)的制度、機(jī)制等在相互沖突、相互碰撞、相互影響的矛盾運(yùn)動(dòng)中實(shí)現(xiàn)相互協(xié)調(diào)、相互匹配、相互促進(jìn)，并推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)供給體系的發(fā)展和完善。養(yǎng)老服務(wù)需求體系是高級(jí)層次，是整個(gè)養(yǎng)老服務(wù)體系的終極，即終端實(shí)現(xiàn)層。它立足于整個(gè)養(yǎng)老服務(wù)體系，既是整個(gè)養(yǎng)老服務(wù)體系的動(dòng)力之源，又是養(yǎng)老服務(wù)體系的價(jià)值旨?xì)w。同時(shí)，養(yǎng)老服務(wù)需求體系的內(nèi)部也是一個(gè)復(fù)雜的動(dòng)力系統(tǒng)，養(yǎng)老服務(wù)體系內(nèi)部各要素和養(yǎng)老服務(wù)需求研究、評(píng)估和預(yù)測(cè)等機(jī)制通過(guò)相互沖突、相互碰撞、相互影響等互動(dòng)矛盾運(yùn)動(dòng)，不斷實(shí)現(xiàn)相互協(xié)調(diào)、相互匹配、相互促進(jìn)，推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)需求體系不斷發(fā)展、變化和完善，并通過(guò)促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)支持體系和養(yǎng)老服務(wù)供給體系的發(fā)展、變化和完善，最終實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)各層次動(dòng)力體系的良性循環(huán)和健康發(fā)展。