尚陽(yáng)陽(yáng)，潘婷婷

（江蘇城鄉(xiāng)建設(shè)職業(yè)學(xué)院 黨政辦公室，江蘇 常州 213000）

高職院校作為我國(guó)高等教育的一種形式，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。伴隨著我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化的進(jìn)程，發(fā)達(dá)的商業(yè)和繁雜的生產(chǎn)方式催生了社會(huì)對(duì)高等職業(yè)技術(shù)教育的需求。高職院校的實(shí)質(zhì)在于，由政府或者社會(huì)進(jìn)行出資設(shè)立，擁有專業(yè)知識(shí)的人進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理，實(shí)現(xiàn)人才培養(yǎng)和公共服務(wù)的有機(jī)結(jié)合，從而達(dá)到推動(dòng)社會(huì)技術(shù)進(jìn)步的目的。與此同時(shí)，高職院校作為一種事業(yè)法人類型，以獨(dú)立人格和有限責(zé)任作為基本原則和“奠基石”。教育法是以學(xué)校為規(guī)范對(duì)象的法律，可以說是屬于行政法范疇，大學(xué)章程則是高等院校存在和活動(dòng)的基本依據(jù)，是高等院校行為的根本準(zhǔn)則。國(guó)家有憲法，高等院校有章程，章程對(duì)于高校的作用猶如憲法對(duì)于國(guó)家的作用。因此，大學(xué)章程是每個(gè)類別、層次的高校必不可少的條件。

十九大以來，國(guó)家對(duì)職業(yè)教育的重視程度前所未有，國(guó)務(wù)院近期又發(fā)布了《職業(yè)教育改革實(shí)施方案》及高職院校擴(kuò)招100萬的要求，在這種時(shí)代背景下，高職院校的規(guī)模不斷擴(kuò)大，很多高職院已經(jīng)成為萬人校。利益相關(guān)者參與高職院校的建設(shè)發(fā)展也更加多元，層次更高，甚至一些高職院校已經(jīng)開始大力引進(jìn)高水平的專家院士，高職院校的經(jīng)營(yíng)管理日趨復(fù)雜。在這種情況下，舉辦者和利益相關(guān)者直接參與高職院校的管理就日漸困難，高職院校治理問題便開始產(chǎn)生。高職院校治理問題是高校的核心問題之一，而高職院校章程作為高職院校組織和行為的準(zhǔn)則，必然要體現(xiàn)高職院校治理制度。

一、大學(xué)章程和高職院校治理的關(guān)系

高職院校治理（Higher Vocational College Governance）是一個(gè)多角度多層次的概念，從高職院校治理這一問題的產(chǎn)生和發(fā)展來看，可以從狹義和廣義兩方面來理解：（1）狹義的高職院校治理是指舉辦者，主要是政府組織或社會(huì)組織對(duì)經(jīng)營(yíng)者（高職院校管理者）一種監(jiān)督和制衡機(jī)制，即通過制度安排，來合理配置舉辦者和經(jīng)營(yíng)管理者之間的權(quán)利和責(zé)任關(guān)系。高職院校治理的目標(biāo)是保證人才培養(yǎng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，防止經(jīng)營(yíng)者（高職院校管理者乃至傳“教”者）對(duì)舉辦者利益（辦中國(guó)特色社會(huì)主義高校，培養(yǎng)合格的中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的建設(shè)者和接班人）的背離。其主要特色點(diǎn)是對(duì)黨代會(huì)、教代會(huì)、職代會(huì)、黨委會(huì)、院長(zhǎng)辦公會(huì)、學(xué)術(shù)委員會(huì)及管理層所構(gòu)成的高職院校治理機(jī)構(gòu)的內(nèi)部治理。（2）廣義的治理則不局限于舉辦者對(duì)經(jīng)營(yíng)者的制衡，而是涉及到廣泛的利益相關(guān)者，包括舉辦者、教師、學(xué)生、企業(yè)、債權(quán)人（銀行）、學(xué)會(huì)協(xié)會(huì)、政府和社區(qū)等與高職院校有利害關(guān)系的組織和個(gè)人。在這個(gè)層面上，高職院校治理是指通過一套包括正式或非正式的、內(nèi)部的或外部的制度或機(jī)制來協(xié)調(diào)學(xué)校與所有利害相關(guān)者之間的利益關(guān)系，以保證高職院校決策的科學(xué)化，從而最終維護(hù)高職院校各方面利益的制衡機(jī)制。廣義上，高職院校已不僅僅是舉辦者的組織，而是一個(gè)利益共同體，所以高職院校治理也不僅限于以治理結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)的內(nèi)部治理，而是利益關(guān)系者通過一系列的內(nèi)部、外部機(jī)制來實(shí)施共同治理，治理的目標(biāo)不僅限于舉辦者利益的最大化，確切地說應(yīng)是保證高職院校決策的科學(xué)性，從而保證高職院校各方面利益相關(guān)者的利益最大化，最終實(shí)現(xiàn)人才培養(yǎng)的目的。

從行政管理的角度來看，高職院校治理實(shí)質(zhì)是如何平衡利益關(guān)系最大化的人才培養(yǎng)；從法律的角度而言，高職院校治理是指如何保障各種權(quán)利關(guān)系的有效分離，在舉辦者、黨委成員（校董）和高層管理人員以及其他利益相關(guān)人之間分配權(quán)力和職責(zé)，規(guī)范和建立高職院校社會(huì)服務(wù)價(jià)值利益制衡的內(nèi)外機(jī)制。

正出于上述高職院校治理的實(shí)質(zhì)目的，法學(xué)界和實(shí)務(wù)界人士普遍關(guān)注的問題是：如何進(jìn)行高職院校治理，高職院校治理的途徑有哪些？于國(guó)家而言，國(guó)家引進(jìn)、吸收先進(jìn)的高職院校治理模式，進(jìn)行大規(guī)模的高職院校改革，同時(shí)建立高職院校運(yùn)行的配套機(jī)制，保證高職院校的有效健康運(yùn)行；于高職院校而言，高職院校采取各種措施來制定自己的治理策略，提高人才培養(yǎng)的能力和質(zhì)量。因?yàn)閷用娴牟町?，高職院校治理?shí)現(xiàn)的途徑也不相同，一般而言，國(guó)家通過制定法律（如《教育法》《職業(yè)教育法》）來改善管理，高職院校通過制定自己的章程和其他規(guī)章制度來規(guī)定內(nèi)部治理的方案。這兩種途徑相輔相成，共同作用于高職院校的治理領(lǐng)域。

二、大學(xué)章程對(duì)高職院校治理的作用

大學(xué)章程是指高職院校必備的由舉辦者和經(jīng)營(yíng)者制定的，并對(duì)高職院校、經(jīng)營(yíng)者等利害關(guān)系人具有約束力的，調(diào)整高職院校內(nèi)部組織關(guān)系和經(jīng)營(yíng)行為的自治規(guī)則。

高職院校（大學(xué)）章程是高職院校存在和活動(dòng)的基本依據(jù)，是高職院校行為的根本準(zhǔn)則。它既是高職院校成立的行為要件（人的條件——舉辦者或設(shè)立人；物的要件——辦學(xué)資本；行為要件——高職院校章程），也是高職院校對(duì)外的信用證明，還是高職院校對(duì)內(nèi)管理的依據(jù)。隨著與國(guó)際習(xí)慣的逐步接軌，高職院校治理的概念已經(jīng)成為高職院校內(nèi)部治理的主要內(nèi)容，高職院校章程作為高職院校組織和行為的基本準(zhǔn)則，應(yīng)當(dāng)也必然規(guī)定高職院校治理的制度。而且，從高職院校章程的特點(diǎn)來看，高職院校章程對(duì)學(xué)校治理有很重要的作用。

（一）高職院校章程的法定性

高職院校章程的制定、內(nèi)容和修改程序都是由法律（法規(guī)）明確規(guī)定的。根據(jù)《高等教育法》（2018年修訂）規(guī)定，申請(qǐng)?jiān)O(shè)立高等學(xué)校，必須要提交自己的章程，這是高職院校設(shè)立和成立的必要條件之一。各國(guó)教育法規(guī)對(duì)高職院校章程應(yīng)當(dāng)記載的事項(xiàng)均有明確規(guī)定，尤其是絕對(duì)必要記載事項(xiàng)的欠缺，可能導(dǎo)致章程的無效，進(jìn)而妨礙高職院校的設(shè)立。雖然，我國(guó)《高等教育法》（2018年修訂）沒有明確區(qū)分高職院校章程中的絕對(duì)必要記載事項(xiàng)和相對(duì)必要記載事項(xiàng)，但是，我國(guó)高教法對(duì)章程內(nèi)容有限制性的規(guī)定，可以說，高職院校章程內(nèi)容的法定性是對(duì)意思自治原則的限制，章程中意思自治原則受到限制的深層背景是高職院校自治是實(shí)質(zhì)的演變，體現(xiàn)為高職院校章程條款必然遵循高教法的強(qiáng)制性規(guī)范的規(guī)定，不得改變或違背。高職院校章程的修改必須依據(jù)相關(guān)的法律規(guī)定，由具有修改權(quán)限的機(jī)關(guān)組織根據(jù)法定程序修改，并經(jīng)登記核準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)方能生效，對(duì)內(nèi)對(duì)外發(fā)生效力。正是由于高職院校章程的法定性，一些高職院校治理的制度就會(huì)通過法律規(guī)定被強(qiáng)行地推行，這樣教育法、高教法從總體框架上對(duì)高職院校治理進(jìn)行引導(dǎo)，高職院校章程從實(shí)施細(xì)則上進(jìn)行規(guī)定，具體落實(shí)高職院校治理策略。

（二）高職院校章程的自治性

高職院校章程是高職院校的自治性規(guī)則。高職院校章程作為一種行為規(guī)范，是由高職院校依法依規(guī)自行制定的。高職院校章程的自治性特征表現(xiàn)為高職院校不同則章程不同的個(gè)性化。高教法只能夠在高職院校章程建設(shè)的普通問題上做出一般性的規(guī)定，并不能夠兼顧到每個(gè)獨(dú)立個(gè)體的特性。高職院校章程制定，可以在教育法規(guī)允許的范圍內(nèi)，針對(duì)本校的辦學(xué)情況、學(xué)科設(shè)置、內(nèi)部管理體制、舉辦者與學(xué)校之間的權(quán)利、義務(wù)等不同情況，確定本校具體的組織和活動(dòng)規(guī)則。高職院校章程自治性體現(xiàn)了大學(xué)自由之精神。高職院校章程的自治性也是體現(xiàn)各個(gè)院校治理策略差異的基礎(chǔ)，在不違背法律、行政法規(guī)的政策下，各個(gè)院校制定具體的高職院校治理政策，如黨委會(huì)、院長(zhǎng)辦公會(huì)的權(quán)限、教職工參與的方式、利益相關(guān)者權(quán)益的保護(hù)等。這一點(diǎn)既有利于國(guó)家關(guān)于高教治理規(guī)則的推行，也有利于各院校根據(jù)自身特點(diǎn)制定相關(guān)政策。

（三）高職院校章程的公開性

高職院校章程的信息以一定的方式進(jìn)行公示，是一種外部性價(jià)值的體現(xiàn)。當(dāng)今世界各國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程都格外重視教育現(xiàn)代化進(jìn)程，都要求高職院校制定章程，或?qū)⑵渥鳛樯暾?qǐng)高職院校設(shè)立之必要條件?；诖嘶A(chǔ)，章程的內(nèi)容向社會(huì)公眾公示，以供查詢，國(guó)家管理部門亦根據(jù)依法核準(zhǔn)的章程，對(duì)高職院校進(jìn)行監(jiān)督管理。

章程進(jìn)行公示，對(duì)高職院校內(nèi)部治理也有著重要作用。一則，由于章程對(duì)外公開，是向第三人表明信用，相對(duì)人了解高職院校組織及基本情況的最重要的法律性文件。為與相對(duì)人、或者投資者、債權(quán)人和第三人與院校進(jìn)行交往提供了條件和依據(jù)，便于院校對(duì)外展開活動(dòng)，有利于維護(hù)各方安全，進(jìn)而增強(qiáng)外部的監(jiān)督作用，進(jìn)而對(duì)有利于推行內(nèi)部治理政策。另，政府可以通過章程了解院校的相關(guān)情況和信息，從而對(duì)其進(jìn)行有效的監(jiān)管，降低了盲目性干預(yù)所帶來的監(jiān)管成本，這也有利于治理策略的健康推行。

三、結(jié)論

通過對(duì)高職院校章程與其內(nèi)部治理關(guān)系的分析以及前者對(duì)后者主要作用的闡述，可以發(fā)現(xiàn)，章程不僅在設(shè)立、成立的持續(xù)階段，作為一種過程性的必要材料不可或缺。并且在內(nèi)部治理中的作用也扮演著舉足輕重的角色，因此，高職院校章程是內(nèi)部治理實(shí)行的重要途徑，章程并非一紙空文。各個(gè)院校要根據(jù)自身的特點(diǎn)，在遵守國(guó)家法律、行政法規(guī)的前提下，制定行之有效的高職院校章程，實(shí)行院校治理策略，使院校的運(yùn)行建立在管辦明晰、權(quán)責(zé)明確、利益協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，進(jìn)而促進(jìn)整個(gè)高職教育事業(yè)的快速發(fā)展。