張鵬程

（遼寧師范大學(xué)，遼寧 大連 116000）

在當(dāng)今社會(huì)，美國是一個(gè)環(huán)境優(yōu)美的國家，但美國也曾經(jīng)歷環(huán)境惡化、污染嚴(yán)重的時(shí)期。為恢復(fù)優(yōu)美的環(huán)境，美國開展了環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)。由于20 世紀(jì)70年代的環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)首次構(gòu)建了環(huán)保法律體系，保障了環(huán)境治理工作的順利進(jìn)行，在環(huán)境史中的意義更為重大。

一、美國環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)的源起

20 世紀(jì)后半期，美國國內(nèi)出現(xiàn)了一系列環(huán)境問題，嚴(yán)重影響了人民的生活。生態(tài)學(xué)思想以此為契機(jī)成為了社會(huì)思想的主流，美國社會(huì)逐漸認(rèn)識(shí)到保護(hù)環(huán)境的重要性，1970年的“地球日”運(yùn)動(dòng)是民眾環(huán)保情緒到達(dá)頂峰的標(biāo)志。

（一）工業(yè)化帶來的環(huán)境污染

美國的工業(yè)化憑借南北戰(zhàn)爭時(shí)期的戰(zhàn)時(shí)需要和豐富的自然資源，在19 世紀(jì)80年代獲得了較快的發(fā)展。第二次工業(yè)革命后，由于石油成為了主要的能源，對環(huán)境的破壞較之以往更加深重，這導(dǎo)致了嚴(yán)重的環(huán)境問題，威脅了人類自身的安全。

1.大氣的污染日益嚴(yán)重

第二次工業(yè)革命后，美國開始從輕工業(yè)轉(zhuǎn)向以鋼鐵工業(yè)、石油工業(yè)為主的重工業(yè)。大量的煉鐵煉鋼和火力發(fā)電，產(chǎn)生的廢氣不斷增多，空氣中硫化物含量急劇增長，導(dǎo)致了酸雨等災(zāi)害的出現(xiàn)。北美“死湖”事件的“元兇”就是酸雨。由于燃煤廢氣未經(jīng)處理就排入大氣，廢氣中大量的二氧化硫和氮氧化物與水汽結(jié)合形成了酸雨。酸雨流入湖泊后，對魚類的生存構(gòu)成了嚴(yán)重的威脅。受酸雨影響最大的州是紐約州和馬薩諸塞州，兩個(gè)州的死湖數(shù)量已經(jīng)超過了300 個(gè)。[1]

2.河流湖泊等水體的污染

水污染的源頭是工業(yè)廢水、生活垃圾和生活廢水。當(dāng)時(shí)凈化水的設(shè)備不夠先進(jìn)，有88%的廢水[2]55未經(jīng)處理就排放到河流湖泊中，這是伊利湖水體“缺氧”的原因。伊利湖的鱘魚1900年前每年出產(chǎn)100 萬磅，1964年僅僅產(chǎn)出4000 磅。青魚從 1400 萬磅降至 7.64 萬磅[3]77，60年代白魚和藍(lán)梭魚銷聲匿跡。魚類消失的原因就是伊利湖的水體富營養(yǎng)化。伊利湖周邊的工業(yè)重鎮(zhèn)如俄亥俄州、賓夕法尼亞州和紐約州，排出的工業(yè)廢水主要流入了伊利湖。工業(yè)廢水中有機(jī)物滋養(yǎng)了大量的微生物，微生物繁殖奪去了魚類所需要的氧氣，導(dǎo)致了魚類的大量死亡。

（二）社會(huì)環(huán)保理念的變化

社會(huì)上環(huán)保理念的變化主要是因?yàn)?0 世紀(jì)50年代到70年代生態(tài)學(xué)在社會(huì)上影響的擴(kuò)大。生態(tài)學(xué)的理論在這一時(shí)期不斷成熟，體系不斷完善，1970年“地球日”活動(dòng)的開展就是生態(tài)學(xué)占據(jù)主流地位的體現(xiàn)。

1.生態(tài)學(xué)影響的擴(kuò)大

生態(tài)學(xué)由來已久，不過作為主流思想登上歷史舞臺(tái)，則是在20 世紀(jì)50年代到70年代這一時(shí)期。雷切爾·卡森和巴里·康芒納作為60年代呼吁環(huán)保的標(biāo)志性人物，對生態(tài)學(xué)的廣泛傳播起到了重要作用。

卡森在《寂靜的春天》中提出人類對其他物種隨意處置的態(tài)度是威脅人類生存的主要原因，[4]405她主張人與自然和諧共處?？ㄉㄟ^她的著作使生態(tài)學(xué)廣為人知，并使環(huán)境保護(hù)主義作為一項(xiàng)全球性事業(yè)不斷的發(fā)展壯大。巴里·康芒納在環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)中也有重要地位，他的思想主要是針對企業(yè)對于環(huán)保的責(zé)任。他認(rèn)為自然環(huán)境越來越惡劣的原因是有害產(chǎn)品對環(huán)境的破壞，而企業(yè)對利潤的追求刺激了有害產(chǎn)品的生產(chǎn)，他主張通過改良有害產(chǎn)品來保護(hù)環(huán)境。[5]410巴里·康芒納的思想體現(xiàn)了生態(tài)學(xué)與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系，他號(hào)召企業(yè)在發(fā)展的同時(shí)應(yīng)以保護(hù)環(huán)境為優(yōu)先，他的主張動(dòng)搖了廣大民眾心中根深蒂固的經(jīng)濟(jì)增長優(yōu)先論。

生態(tài)學(xué)思想在社會(huì)上引起了激烈的爭論，生態(tài)學(xué)思想不斷豐富，迎合了社會(huì)上對環(huán)境保護(hù)的需要，并且為1970年“地球日”活動(dòng)的開展提供了理論支持。

2.“地球日”活動(dòng)的推動(dòng)

1970年開展的“地球日”活動(dòng)是70年代美國最著名的環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)之一。當(dāng)時(shí)環(huán)境問題已經(jīng)嚴(yán)重影響了人的生活，但是社會(huì)主流思想仍以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為優(yōu)先，沒有注意到環(huán)境惡化帶來的危害。1962年《寂靜的春天》一書出版是一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)，公眾開始關(guān)注環(huán)境污染與公共衛(wèi)生，生態(tài)學(xué)也在此時(shí)擴(kuò)大了影響力。1970年4月22日，兩千萬的美國人走上街頭，進(jìn)行了大規(guī)模的集會(huì)。數(shù)以千計(jì)的大學(xué)進(jìn)行了反對環(huán)境惡化的抗議活動(dòng)。[5]從此，每年的4月22日被定為“地球日”，如今每年全球有192 個(gè)國家，超過10 億人參與其中，成為世界上最大的民間環(huán)保節(jié)日。

“地球日”活動(dòng)是70年代美國民眾參與環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)的重要事件，標(biāo)志著全社會(huì)對環(huán)境保護(hù)愈加重視，推動(dòng)美國聯(lián)邦政府直接負(fù)責(zé)治理環(huán)境。

二、聯(lián)邦政府的環(huán)境治理政策

1970年，美國國內(nèi)的“地球日”活動(dòng)揭開了聯(lián)邦政府環(huán)境保護(hù)的序幕。在尼克松總統(tǒng)的授意下，美國環(huán)境保護(hù)局成立，環(huán)境治理進(jìn)入了專門化的階段，并且通過構(gòu)建環(huán)保法規(guī)體系使美國的環(huán)境保護(hù)工作有法可循，從此美國環(huán)境保護(hù)工作步入正軌。

（一）建立美國環(huán)境保護(hù)局

在民眾呼吁環(huán)境保護(hù)的浪潮中，聯(lián)邦政府設(shè)立了美國環(huán)境保護(hù)局。環(huán)境保護(hù)局組織龐大，職責(zé)劃分細(xì)致。各州的地方部門共10 個(gè)，由于區(qū)域辦事處分布在全國，他們將更加積極地響應(yīng)民眾的需要，而且他們的分析會(huì)更加深入?yún)^(qū)域問題，在執(zhí)行治理污染法令時(shí)會(huì)優(yōu)先考慮當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況。

美國環(huán)境保護(hù)局的職能是根據(jù)國會(huì)頒布的環(huán)保法案，制訂和執(zhí)行環(huán)保政策，開展和資助環(huán)境研究及環(huán)保項(xiàng)目，通過教育培養(yǎng)公眾的責(zé)任感和環(huán)保意識(shí)。1970年聯(lián)邦政府在第3 號(hào)重組計(jì)劃中，將原屬于內(nèi)政部、農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生教育福利部和總統(tǒng)行政辦公室的環(huán)境治理的職責(zé)全部劃歸環(huán)境保護(hù)局，這體現(xiàn)出了專門化的特點(diǎn)，又明確了環(huán)保責(zé)任的歸屬。[6]

（二）構(gòu)建環(huán)保法律體系

聯(lián)邦政府在70年代對于環(huán)境的治理，主要是通過構(gòu)建環(huán)境保護(hù)法規(guī)體系來實(shí)現(xiàn)的。這些法規(guī)針對環(huán)境污染的各個(gè)方面進(jìn)行了詳細(xì)且嚴(yán)格的規(guī)定。

1969年頒布的《國家環(huán)境政策法》是各項(xiàng)環(huán)境法規(guī)中的綱領(lǐng)性法規(guī)。此法案從人類和國家的角度，從宏觀上解釋為何進(jìn)行環(huán)境保護(hù)。法案規(guī)定了聯(lián)邦政府必須遵守此項(xiàng)法規(guī)，環(huán)保政策必須依據(jù)該法規(guī)制定。[7]該法明確了聯(lián)邦政府和各州的職責(zé)，確定了撥款數(shù)額，為環(huán)境保護(hù)法規(guī)體系的建立奠定了基礎(chǔ)。

1970年頒布的《清潔空氣法》是防治大氣污染的重要法規(guī)。首先，法案規(guī)定了污染物排放量要達(dá)到國家規(guī)定，加強(qiáng)了對排放的限制和國家計(jì)劃的執(zhí)行力度。其次，法案推進(jìn)了新能源技術(shù)的發(fā)展速度。最后，1970年的《清潔空氣法》討論了有害污染物的減少和控制汽車尾氣之間的關(guān)系。[8]11977年的《清潔空氣法》修正案還對已經(jīng)達(dá)到國家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)提出了更加嚴(yán)格的要求。

1972年頒布的《清潔水法》是保護(hù)水資源的主要法規(guī)。企業(yè)必須要遵守排污標(biāo)準(zhǔn)，在現(xiàn)有技術(shù)條件下盡可能地處理污水。[9]40此法案的目的是清潔水體，針對的是美國境內(nèi)的湖泊與河流的污染現(xiàn)狀。法規(guī)中特別限制了企業(yè)的排污，強(qiáng)制要求他們按照法律法規(guī)進(jìn)行排污。

1970年頒布的《美國環(huán)境教育法》把環(huán)保加入到教育內(nèi)容之中。該法的目的是以提高環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)，對環(huán)保教育進(jìn)行扶持。[10]58法律為撥款制定了一套嚴(yán)格程序，防止腐敗的發(fā)生。在第三款第三條中規(guī)定了援助經(jīng)費(fèi)只有向教育署長申請，并且要有明確的申請書。申請被批準(zhǔn)后，執(zhí)行經(jīng)費(fèi)核算程序，每年底還要遞交年度報(bào)告，做好記錄以便教育總長隨時(shí)查閱。[10]60環(huán)境保護(hù)局在與教育部互相配合下，進(jìn)行環(huán)保教育活動(dòng)。從教育上樹立環(huán)境保護(hù)的觀念。

這些環(huán)保法規(guī)是對基本的污染源都進(jìn)行分析和研究之后，得出的適用于全國的基礎(chǔ)性規(guī)定，各州還可以頒布法規(guī)進(jìn)一步根據(jù)本地需求進(jìn)行調(diào)整和改進(jìn)，但最低標(biāo)準(zhǔn)仍要根據(jù)聯(lián)邦的法律法規(guī)。

三、美國環(huán)境治理的成果與問題

70年代聯(lián)邦政府通過設(shè)置環(huán)境保護(hù)局，援助和扶持新技術(shù)發(fā)展，進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來進(jìn)行環(huán)境治理，取得了不錯(cuò)的效果。自然環(huán)境改善，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行了升級(jí)，但是在治理過程中也遇到了很多問題。

（一）環(huán)境治理的成果

環(huán)境保護(hù)的投資帶來了長久的收益，環(huán)保法規(guī)體系建立后環(huán)境質(zhì)量提高，環(huán)境改善對于經(jīng)濟(jì)也有積極影響。環(huán)保法規(guī)的制定也推動(dòng)了美國國內(nèi)的產(chǎn)業(yè)升級(jí)。

1.自然環(huán)境不斷改善

《清潔空氣法》頒布后，無鉛燃料和尾氣凈化技術(shù)開始推行，新型車輛的尾氣減少了98-99%的污染物，兒童血液中鉛的含量下降了近75%，硫的含量降低90%以上[11]。雖然車輛行駛里程不斷增加，但美國城市的空氣質(zhì)量卻得到了改善。環(huán)境保護(hù)局使用污染標(biāo)準(zhǔn)指數(shù)（PSI）來明確主要城市地區(qū)的空氣質(zhì)量。指數(shù)越高，空氣污染越嚴(yán)重?！肚鍧嵖諝夥ā穼?shí)施之后，全美90 個(gè)主要城市的指數(shù)均呈下降趨勢。[12]10

《清潔水法》頒布后，美國環(huán)境保護(hù)局開始著手進(jìn)行水污染防治工作。今天的紐約州的亞瑟水道海鷺保護(hù)區(qū)中有大約有1200 對蒼鷺和白鷺在此聚居。亞瑟水道在70年代之前，遭受到了嚴(yán)重的工業(yè)污染，濕地減少，水鳥消失。1970年《清潔水法》頒布后嚴(yán)格限制了紐約港地區(qū)的污染物排放，接下來的十年里，這里的水質(zhì)得到了改善，濕地生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)，水禽的數(shù)量開始增長。亞瑟水道重現(xiàn)了原來的繁榮景象。[12]36

1974年《飲用水安全法》頒布后，美國環(huán)境保護(hù)局制定了嚴(yán)格的飲用水標(biāo)準(zhǔn)，明確規(guī)定了84 種特定污染物的安全含量標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，飲用水標(biāo)準(zhǔn)每年有助于預(yù)防20 萬至47 萬例胃腸道疾病。[12]40環(huán)保局還與各州合作，制定長期的保護(hù)計(jì)劃，確保飲用水源不會(huì)受到污染。全美大約4000 個(gè)社區(qū)已經(jīng)實(shí)施了這項(xiàng)特別保護(hù)計(jì)劃[12]40。這些措施提升了美國城市居民的生活質(zhì)量，減少了因飲用水的污染而產(chǎn)生的疾病。

2.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型

由于重工業(yè)的遷出，新興的高科技工業(yè)在美國逐漸起步。美國的汽車工業(yè)由于環(huán)保政策的實(shí)行，行業(yè)內(nèi)部也開始變革，更加注重環(huán)保，車用催化轉(zhuǎn)化器就是解決汽車尾氣污染的重要發(fā)明。汽車工業(yè)解決了約6.5 萬人的就業(yè)問題的同時(shí)還帶來了260 億美元的收益[11]。美國將高產(chǎn)值企業(yè)遷到落后地區(qū)，對當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展起到了一定的積極作用。

（二）環(huán)境治理的問題

1.資金大量投入

美國環(huán)境保護(hù)局的財(cái)政預(yù)算總體呈上升的趨勢。由于1973年后美國經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)危機(jī)，聯(lián)邦政府削減了開支，但經(jīng)濟(jì)危機(jī)過后聯(lián)邦政府更加大了對環(huán)境保護(hù)的投入。1978年聯(lián)邦政府投入的資金到達(dá)了頂峰，已經(jīng)超過了55 億美元。環(huán)保投入如此之多，加重了政府的赤字，政府的治理成本不斷上升，給政府的運(yùn)轉(zhuǎn)以及預(yù)算案的通過增大了壓力和難度。

2.政策難以落實(shí)

由于牽扯的部門、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體頗多，導(dǎo)致各方將環(huán)保趨于利益化。資本家為追逐高額利潤，減少環(huán)保投資，各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)和政策難以真正落實(shí)到位。1971年美國司法部向美國鋼鐵公司提起訴訟，起因就是美國鋼鐵公司向河流中排放了超標(biāo)的廢水。環(huán)境保護(hù)局局長威廉·拉克爾肖斯說：“這起訴訟的意圖不是要在法庭訴訟期間停止美國鋼鐵公司的業(yè)務(wù)，而是要從法院獲得法律上可執(zhí)行的減少污染的實(shí)施計(jì)劃?！盵13]在此之前，杜邦公司的一個(gè)工廠，因排污而僅被處罰2500 美元。[13]保護(hù)利益的態(tài)度和不痛不癢的處罰，使環(huán)保法規(guī)難以貫徹，環(huán)保過程愈加艱難。

四、美國治理環(huán)境的經(jīng)驗(yàn)

美國在70年代之前走的是一種“先發(fā)展，后治理”的道路。美國在治理環(huán)境過程中，通過生態(tài)學(xué)的傳播，在社會(huì)上營造出環(huán)境急需治理的氛圍，喚起民眾的環(huán)保意識(shí)。聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)后，利用法律和政府部門工作的結(jié)合，制定和執(zhí)行了治理環(huán)境的政策，取得了不錯(cuò)的成果。70年代以后美國走的是一條“邊發(fā)展，邊治理”的道路，從生產(chǎn)源頭上減少污染物的排放，捍衛(wèi)已獲得成果，這是美國在80年代之后公害事件不再頻發(fā)的原因。

1.環(huán)保專業(yè)化

政府負(fù)責(zé)治理環(huán)境問題，并推進(jìn)專業(yè)化。嚴(yán)密監(jiān)測全國環(huán)境質(zhì)量，制定環(huán)境保護(hù)策略，為各地工作提供撥款。由中央政府授權(quán)，在各地設(shè)置下屬部門，對不同地方的環(huán)境問題進(jìn)行深入了解，確定環(huán)境問題的起因。

2.加強(qiáng)立法

立法是美國環(huán)保措施的中心環(huán)節(jié)，各項(xiàng)法案嚴(yán)格規(guī)定了污染物的排放標(biāo)準(zhǔn)。法案的硬性規(guī)定，授予政府制定環(huán)保政策的權(quán)力，明確企業(yè)的環(huán)保責(zé)任，對違規(guī)企業(yè)進(jìn)行處罰。

3.重視環(huán)境教育

教育擁有潛移默化和深遠(yuǎn)持久的特點(diǎn)，使人們從思想上認(rèn)識(shí)保護(hù)環(huán)境的必要性，這是從根本上防治污染的措施。環(huán)保與教育相結(jié)合，學(xué)校也積極開展環(huán)?；顒?dòng)，在青少年的思想中建立起對環(huán)境保護(hù)的認(rèn)同感。這是一項(xiàng)長期的工作，需要長期的堅(jiān)持和投入。

五、結(jié)語

美國在20 世紀(jì)70年代依靠環(huán)保法律體系和環(huán)境保護(hù)局的工作，改善了環(huán)境，升級(jí)了工業(yè)結(jié)構(gòu)，美國的自然環(huán)境逐漸回歸到被破壞之前的狀態(tài)。時(shí)代在變化，人民在物質(zhì)生活逐漸得到滿足的同時(shí)，對自然環(huán)境和人居環(huán)境的要求不斷提高，這就要求我國在發(fā)展的同時(shí)兼顧環(huán)境保護(hù)，這對我國來說是一個(gè)挑戰(zhàn)。但各國國情不同，所面臨的問題也各不相同，所以不能照搬照抄美國模式，而要結(jié)合本國國情，制定出適合本國的環(huán)保政策。