李 斌

（云南省消防救援總隊(duì)，云南昆明650214）

一、問(wèn)題的提出

在我國(guó)龐大的行政管理體系中，消防行政管理僅僅是其中一個(gè)小的分枝，且其在行政管理體制上歷經(jīng)了多次變革。①新中國(guó)成立后，我國(guó)消防體制總共經(jīng)歷了7次變革：1949年10月～1965年5月，實(shí)行職業(yè)制時(shí)期；1965年5月～1969年3月，改義務(wù)兵役制時(shí)期；1969年3月～1973年12月，由軍隊(duì)代管時(shí)期；1973年12月～1976年10月，重歸公安機(jī)關(guān)管理時(shí)期；1976年10月～1982年12月，消防工作恢復(fù)時(shí)期；1983年1月～2018年，納入武警序列時(shí)期；2018年以后，納入應(yīng)急管理部管理。近年來(lái)，消防行政管理部門(mén)在面對(duì)時(shí)代急劇變遷中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題和新挑戰(zhàn)時(shí)，由于缺乏系統(tǒng)的理論指導(dǎo)，其政策措施的運(yùn)用在很大程度上只能“摸著石頭過(guò)河”，滯后于消防行政管理實(shí)踐的步伐。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，雖然“時(shí)間會(huì)解決一切問(wèn)題”，但如果對(duì)消防行政管理實(shí)踐中存在的突出問(wèn)題視而不見(jiàn)、避而不談，或者行動(dòng)緩慢、反應(yīng)遲鈍，總歸是一種不可取的態(tài)度。為此，筆者從當(dāng)前消防行政管理實(shí)踐中面臨的幾個(gè)常見(jiàn)問(wèn)題入手進(jìn)行分析，力圖展示這些問(wèn)題背后被遮蔽的真相，揭示真相背后的實(shí)踐邏輯，進(jìn)而探討消防行政管理制度建設(shè)和理論研究之可能方向。②從法律規(guī)定來(lái)看，消防工作職能包括防火、滅火和以搶救人員生命為主的應(yīng)急救援三大項(xiàng)，這三項(xiàng)職能都涉及消防行政管理行為。但在日常工作實(shí)踐中，消防行政管理通常指防火工作中的行政管理行為。為了論域的集中，本研究的消防行政管理行為僅限于防火工作領(lǐng)域。這幾個(gè)問(wèn)題分別是：

（一）消防安全重點(diǎn)單位“選擇性確定”

我國(guó)在《消防法》、《機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位消防安全管理規(guī)定》、《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》以及《公安部關(guān)于實(shí)施<機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位消防安全管理規(guī)定>有關(guān)問(wèn)題的通知》（公通字〔2001〕97號(hào)）等法律、規(guī)章和政策文件中對(duì)消防安全重點(diǎn)單位的確定作出了具體規(guī)定，同時(shí)還授權(quán)省級(jí)消防機(jī)構(gòu)可以制定更加符合本省實(shí)際的界定標(biāo)準(zhǔn)。從表面上看，規(guī)定是很明確的，不應(yīng)該存在疑難問(wèn)題。然而，消防行政管理實(shí)踐中，一些本應(yīng)確定為消防安全重點(diǎn)單位的，實(shí)際上并沒(méi)有被確定，存在“選擇性確定”的現(xiàn)象。

（二）重大火災(zāi)隱患“選擇性掛牌”

我國(guó)在《消防法》、《機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位消防安全管理規(guī)定》、《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》、《重大火災(zāi)隱患判定方法》等法律、規(guī)章和國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)中對(duì)重大火災(zāi)隱患的判定及整改作出了明確規(guī)定。消防行政管理實(shí)踐中，對(duì)影響公共安全的重大火災(zāi)隱患，每年都要提請(qǐng)省、市、縣三級(jí)政府進(jìn)行掛牌督辦。然而，現(xiàn)實(shí)的情況卻是，一些本應(yīng)掛牌督辦的重大火災(zāi)隱患單位沒(méi)有被掛牌，而一些整改難度不大、甚至已經(jīng)整改完畢的火災(zāi)隱患單位卻被掛牌督辦，存在“選擇性掛牌”的現(xiàn)象。

（三）公眾聚集場(chǎng)所界定的兩難

公眾聚集場(chǎng)所投入使用、營(yíng)業(yè)前的消防安全檢查是一項(xiàng)消防行政許可行為。對(duì)一個(gè)場(chǎng)所是否屬于公眾聚集場(chǎng)所進(jìn)行準(zhǔn)確界定，或者是否把一個(gè)場(chǎng)所歸入公眾聚集場(chǎng)所的范圍，是決定對(duì)該場(chǎng)所是否需要實(shí)施消防行政許可的前提。我國(guó)在《消防法》、《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》、《機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位消防安全管理規(guī)定》、《公共娛樂(lè)場(chǎng)所消防安全管理規(guī)定》等法律和規(guī)章中分別對(duì)此作出了相應(yīng)規(guī)定。尤其是《消防法》第73條、《公共娛樂(lè)場(chǎng)所消防安全管理規(guī)定》第2條采取列舉的方式，對(duì)公眾聚集場(chǎng)所的具體指涉范圍進(jìn)行了明確。①《消防法》第73條規(guī)定：“公眾聚集場(chǎng)所，是指賓館、飯店、商場(chǎng)、集貿(mào)市場(chǎng)、客運(yùn)車(chē)站候車(chē)室、客運(yùn)碼頭候船廳、民用機(jī)場(chǎng)航站樓、體育場(chǎng)館、會(huì)堂以及公共娛樂(lè)場(chǎng)所等”?！豆矈蕵?lè)場(chǎng)所消防安全管理規(guī)定》第2條規(guī)定：“本規(guī)定所稱(chēng)公共娛樂(lè)場(chǎng)所，是指向公眾開(kāi)放的下列室內(nèi)場(chǎng)所：（一）影劇院、錄像廳、禮堂等演出、放映場(chǎng)所；（二）舞廳、卡拉OK廳等歌舞娛樂(lè)場(chǎng)所；（三）具有娛樂(lè)功能的夜總會(huì)、音樂(lè)茶座和餐飲場(chǎng)所；（四）游藝、游樂(lè)場(chǎng)所；（五）保齡球館、旱冰場(chǎng)、桑拿浴室等營(yíng)業(yè)性健身、休閑場(chǎng)所”。然而，消防行政管理實(shí)踐中，卻出現(xiàn)了對(duì)公眾聚集場(chǎng)所界定的兩難現(xiàn)象。

（四）公安派出所消防監(jiān)督檢查的難題

2018年行政機(jī)構(gòu)改革之前，消防機(jī)構(gòu)隸屬于公安部門(mén)。由于消防機(jī)構(gòu)只設(shè)置到縣級(jí)，為了解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以下大量社會(huì)單位難以監(jiān)管的問(wèn)題，我國(guó)在《消防法》和《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》中賦予了公安派出所履行消防監(jiān)督檢查職能。大部分省級(jí)公安機(jī)關(guān)也根據(jù)《消防法》和《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》的授權(quán)，對(duì)公安派出所日常消防監(jiān)督檢查的單位范圍進(jìn)行了明確。②例如，云南省公安廳制定的《云南省公安派出所消防監(jiān)督管理規(guī)定》第3條規(guī)定：“公安派出所負(fù)責(zé)日常監(jiān)督檢查對(duì)象的具體范圍，由縣（市、區(qū)）公安機(jī)關(guān)確定，公安派出所應(yīng)當(dāng)從中確定消防安全重點(diǎn)單位（場(chǎng)所），并登記造冊(cè)，向轄區(qū)公布”。然而，實(shí)踐中公安派出所開(kāi)展消防監(jiān)督檢查的情況參差不齊，有的存在履職不到位、列管單位發(fā)生火災(zāi)后被追責(zé)的現(xiàn)象。③例如，在2015年發(fā)生的河南省平頂山市魯山縣康樂(lè)園老年公寓“5·25”特別重大火災(zāi)事故中，魯山縣公安局董周派出所原所長(zhǎng)曹新峰因涉嫌玩忽職守罪被批準(zhǔn)逮捕。行政機(jī)構(gòu)改革后，消防救援局轉(zhuǎn)隸應(yīng)急管理部。雖然2019年修正后的《消防法》保留了“公安派出所可以負(fù)責(zé)日常消防監(jiān)督檢查、開(kāi)展消防宣傳教育”的條款，《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》也還繼續(xù)有效，但實(shí)踐中公安派出所對(duì)履行日常消防監(jiān)督檢查職責(zé)普遍心存芥蒂，少數(shù)地方的公安派出所甚至明確表示不再履行該項(xiàng)職責(zé)。

（五）消防安全事中事后監(jiān)管的難題

2018年行政機(jī)構(gòu)改革之前，建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)審核、消防驗(yàn)收、備案抽查、日常消防監(jiān)督檢查等職能由公安消防機(jī)構(gòu)行使。改革之后，建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)審查、消防驗(yàn)收、備案抽查由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門(mén)負(fù)責(zé)，日常消防監(jiān)督檢查由消防救援機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，形成了對(duì)建設(shè)工程的源頭監(jiān)管和事中事后監(jiān)管實(shí)行“分段式”管理的格局。實(shí)踐中面臨的難題是，如果消防救援機(jī)構(gòu)在事中事后監(jiān)管過(guò)程中發(fā)現(xiàn)了已通過(guò)審批的建設(shè)工程存在先天性火災(zāi)隱患，即本不該通過(guò)消防驗(yàn)收的卻已經(jīng)通過(guò)了驗(yàn)收，該如何處置？

需要指出的是，這里列舉的消防行政管理實(shí)踐中的五個(gè)具體問(wèn)題，前四個(gè)是長(zhǎng)期以來(lái)一直存在并隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展而愈加凸顯的問(wèn)題，第五個(gè)問(wèn)題則是機(jī)構(gòu)改革職能調(diào)整后出現(xiàn)的新情況。不管是新情況還是老問(wèn)題，各級(jí)消防行政管理部門(mén)都是比較熟悉的，在這里列舉實(shí)有“皇帝的新裝”之嫌，而且列舉得也不夠全面，只能起到管中窺豹的作用。不過(guò)對(duì)于學(xué)界而言，這些問(wèn)題卻相對(duì)較為陌生，加之雖然這些問(wèn)題在消防行政管理實(shí)踐中已經(jīng)司空見(jiàn)慣，但從理論層面進(jìn)行分析研究卻又幾乎付之闕如，可謂是“熟悉的陌生人”，因而具有研究的價(jià)值和意義。

二、遮蔽的真相與實(shí)踐的邏輯

上述列舉的五個(gè)問(wèn)題，如果僅以“法條主義”的視角來(lái)看，除了第五個(gè)問(wèn)題目前僅有文件涉及，尚沒(méi)有明確法律規(guī)定之外，其余四個(gè)問(wèn)題的規(guī)定是非常清晰的。①這里強(qiáng)調(diào)的僅僅是從法律條文的字面表述來(lái)看是比較清晰的。然而，“字面的邏輯”不等于“實(shí)踐的邏輯”，有些看似清晰的規(guī)定，在行政管理實(shí)踐中仍然讓人無(wú)所適從。那么，實(shí)踐中為什么會(huì)面臨難題呢？這就需要探究問(wèn)題背后的真相，深挖隱藏其中的實(shí)踐邏輯。

（一）消防安全重點(diǎn)單位確定：誤解、重負(fù)和“將錯(cuò)就錯(cuò)”的多重合奏

在消防行政管理實(shí)踐中，應(yīng)該確定為消防安全重點(diǎn)單位而沒(méi)有確定的，即通常所說(shuō)的“應(yīng)列未列”②消防行政管理實(shí)踐中，通常把對(duì)消防安全重點(diǎn)單位的確定和管理稱(chēng)為“列管”，實(shí)踐中有支隊(duì)、大隊(duì)、公安派出所“三級(jí)列管”和大隊(duì)、公安派出所“二級(jí)列管”兩種主要情形。其實(shí)，就“列管”一詞本身而言，就已蘊(yùn)含了太多社會(huì)學(xué)價(jià)值。這個(gè)濫觴于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的詞語(yǔ)，有明顯的“管制”成份在里面，跟現(xiàn)代社會(huì)管理理念是存在沖突的。出于使用習(xí)慣，本研究仍沿用這個(gè)用法。的，主要包括以下幾種情形：?jiǎn)挝坏靥幤h(yuǎn)，交通不便的；剛剛達(dá)到消防安全重點(diǎn)單位界定標(biāo)準(zhǔn)，數(shù)量太大的；不好管理的“硬骨頭”；明顯感覺(jué)火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)不大的；感覺(jué)火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)太大，擔(dān)心單位發(fā)生火災(zāi)后被追責(zé)的；管理成本太高而管理效益③這里的“管理效益”，不排除有“隱性效益”，比如去列管單位消費(fèi)享受打折優(yōu)惠甚至免單等行為。不過(guò)在當(dāng)前嚴(yán)峻的反腐形勢(shì)下，更多的則是指“制度收益”，比如有的單位通過(guò)消防救援機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)與單位自身的努力，能夠有效提升其消防安全管理水平，可以成為消防安全示范單位，因而對(duì)于列管人員來(lái)說(shuō)，就具有明顯的管理效益；而有的單位無(wú)論投入多大的精力，消防安全工作成效都不會(huì)太明顯，如同“爛泥扶不上墻”，因而不具有明顯的管理效益。太低的。這幾種情形，肯定總結(jié)得不夠全面，而且由于沒(méi)有采取統(tǒng)一的歸納標(biāo)準(zhǔn)，所以會(huì)有交叉重疊甚至相互矛盾之處，看似一言難盡，但其在實(shí)踐中卻都有不同程度之存在。

先來(lái)分析其中存在的誤解。關(guān)于消防安全重點(diǎn)單位，我國(guó)在《消防法》、《機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位消防安全管理規(guī)定》、《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》中共有12個(gè)條文分別作出了具體規(guī)定。④《消防法》第17條；《機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位消防安全管理規(guī)定》第13條、第14條、第15條、第25條、第36條、第39條、第40條、第41條；《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》第3條、第7條、第11條作出了具體規(guī)定。通過(guò)綜合研究對(duì)比，可以看出法律規(guī)定建立消防安全重點(diǎn)單位制度，其主要目的是針對(duì)該類(lèi)單位發(fā)生火災(zāi)可能性較大以及發(fā)生火災(zāi)可能造成重大的人身傷亡或者財(cái)產(chǎn)損失的實(shí)際，要求單位自身實(shí)行更加嚴(yán)格的管理，同時(shí)要求消防救援機(jī)構(gòu)強(qiáng)化對(duì)此類(lèi)單位的監(jiān)督，其核心還是通過(guò)監(jiān)督抽查，強(qiáng)化單位消防安全主體責(zé)任的落實(shí)?？梢钥隙ǖ氖?，沒(méi)有任何一個(gè)法條明示或者暗示消防救援機(jī)構(gòu)需要對(duì)消防安全重點(diǎn)單位“大包大攬”，實(shí)行“責(zé)任捆綁”。然而現(xiàn)實(shí)情況卻是，如果重點(diǎn)單位和非重點(diǎn)單位同時(shí)發(fā)生火災(zāi)，在履職都不完全到位并基本處于同等履職水平的情況下，負(fù)責(zé)重點(diǎn)單位監(jiān)管的消防行政人員肯定比負(fù)責(zé)非重點(diǎn)單位監(jiān)管的消防行政人員承擔(dān)更重的責(zé)任。⑤目前，消防行政管理領(lǐng)域尚未出臺(tái)盡職免責(zé)的相關(guān)規(guī)定。實(shí)踐中，如果列管的重點(diǎn)單位發(fā)生火災(zāi)造成重大人員傷亡或者財(cái)產(chǎn)損失的，即使列管責(zé)任人員已經(jīng)盡到了法律規(guī)定的監(jiān)督責(zé)任，還是有可能被追究責(zé)任。而事實(shí)上，想要追究一個(gè)行政人員的責(zé)任，幾乎總是能找到履職不到位的理由。這就讓消防行政人員對(duì)重點(diǎn)單位產(chǎn)生了“責(zé)任捆綁”的誤解，在綜合權(quán)衡下做出這樣的選擇：不列為重點(diǎn)單位，發(fā)生火災(zāi)后可能被追責(zé)；列為重點(diǎn)單位，發(fā)生火災(zāi)后可能會(huì)面臨更為嚴(yán)重的追責(zé)，既然如此，列還不如不列，多一事不如少一事。

然而，并非完全只是誤解，也切實(shí)存在不堪重負(fù)的問(wèn)題。《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》第7條和第11條分別對(duì)消防救援機(jī)構(gòu)履行對(duì)消防安全重點(diǎn)單位的監(jiān)督抽查職責(zé)作出了詳細(xì)規(guī)定，對(duì)監(jiān)督抽查的比例、頻次和內(nèi)容都提出了比一般單位更為嚴(yán)格的要求。①《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》第7條規(guī)定：“消防安全重點(diǎn)單位應(yīng)當(dāng)作為監(jiān)督抽查的重點(diǎn)，非消防安全重點(diǎn)單位必須在監(jiān)督抽查的單位數(shù)量中占有一定比例。對(duì)屬于人員密集場(chǎng)所的消防安全重點(diǎn)單位每年至少監(jiān)督檢查一次”。第11條規(guī)定：“對(duì)消防安全重點(diǎn)單位履行法定消防安全職責(zé)情況的監(jiān)督抽查，除檢查本規(guī)定第十條規(guī)定的內(nèi)容外，還應(yīng)當(dāng)檢查下列內(nèi)容：（一）是否確定消防安全管理人；（二）是否開(kāi)展每日防火巡查并建立巡查記錄；（三）是否定期組織消防安全培訓(xùn)和消防演練；（四）是否建立消防檔案、確定消防安全重點(diǎn)部位。對(duì)屬于人員密集場(chǎng)所的消防安全重點(diǎn)單位，還應(yīng)當(dāng)檢查單位滅火和應(yīng)急疏散預(yù)案中承擔(dān)滅火和組織疏散任務(wù)的人員是否確定”。然而基層負(fù)責(zé)消防監(jiān)督執(zhí)法的人員數(shù)量極為有限，有些地方如果按照標(biāo)準(zhǔn)對(duì)消防安全重點(diǎn)單位做到“應(yīng)列盡列”，將很難按要求完成監(jiān)督抽查任務(wù)。完不成任務(wù)的，就可能承擔(dān)被上級(jí)追責(zé)的后果。尤其是對(duì)于一些不好管理的“硬骨頭”單位，如果列為消防安全重點(diǎn)單位，很可能會(huì)成為“燙手山芋”。實(shí)踐中還有這樣的現(xiàn)象，由于法律法規(guī)要求的事項(xiàng)過(guò)細(xì)，有的消防安全重點(diǎn)單位憑借自身的能力，很難完全達(dá)到消防法律法規(guī)的要求，消防行政人員為了確保列管的重點(diǎn)單位達(dá)標(biāo)，有時(shí)甚至不得不越俎代庖，自己去幫單位做檔案、錄系統(tǒng)，大大增加了工作量。加之長(zhǎng)期以不增加的人力，去面對(duì)雨后春筍般增加的單位，已然形成不堪重負(fù)的局面。

因此，在長(zhǎng)期的消防行政管理實(shí)踐中，在對(duì)相關(guān)法律精神的誤解、嚴(yán)峻的追責(zé)形勢(shì)和不堪重負(fù)的工作量等多重因素影響下，有些地方的消防行政管理部門(mén)只好選擇了“將錯(cuò)就錯(cuò)”，對(duì)消防安全重點(diǎn)單位采取了“選擇性列管”策略。畢竟，這是責(zé)任最輕、風(fēng)險(xiǎn)最小的方式，出于趨利避害的權(quán)衡，自然傾向于做此選擇。

（二）重大火災(zāi)隱患掛牌整改：掛與不掛的兩難選擇

對(duì)影響公共安全的重大火災(zāi)隱患，由省、市、縣三級(jí)政府進(jìn)行掛牌督辦，是督促火災(zāi)隱患單位落實(shí)主體責(zé)任，盡快完成隱患整改的一項(xiàng)工作舉措。實(shí)踐中，由各級(jí)消防救援機(jī)構(gòu)對(duì)火災(zāi)隱患進(jìn)行判定，認(rèn)為屬于重大火災(zāi)隱患，并且有必要提請(qǐng)政府掛牌督辦的，才會(huì)進(jìn)入政府掛牌程序。從理論上講，這對(duì)于消防救援機(jī)構(gòu)是有利無(wú)害的事，不存在“掛與不掛”的兩難選擇。然而，現(xiàn)實(shí)面臨的問(wèn)題是，一旦列入政府掛牌督辦的范圍，就意味著消防救援機(jī)構(gòu)必須想方設(shè)法去督促甚至幫助相關(guān)單位進(jìn)行整改，這將大幅增加行政成本。如果按期完成整改，自然皆大歡喜。而如果不能按期完成整改，消防救援機(jī)構(gòu)將陷于“兩頭不討好”的境地——隱患懸而不決，單位背負(fù)“不安全”的標(biāo)簽，自然會(huì)產(chǎn)生矛盾；同時(shí)將“家丑”暴露于上級(jí)和社會(huì)之中，而這“家丑”卻遲遲不能“靚化”，政府領(lǐng)導(dǎo)身處焦慮之中，勢(shì)必會(huì)責(zé)怪消防救援機(jī)構(gòu)督促不力。為此，夾在政府和隱患單位中間的消防救援機(jī)構(gòu)，就有可能在長(zhǎng)期實(shí)踐和反復(fù)“試錯(cuò)”中“聰明”起來(lái)，把容易整改的隱患單位上報(bào)政府掛牌，把難以整改的隱患單位“雪藏”，使這項(xiàng)制度設(shè)計(jì)的效果在實(shí)踐中打了折扣。

（三）公眾聚集場(chǎng)所界定：認(rèn)死理的代價(jià)和不認(rèn)死理的風(fēng)險(xiǎn)

我國(guó)《消防法》規(guī)定，公眾聚集場(chǎng)所是指賓館、飯店、商場(chǎng)、集貿(mào)市場(chǎng)、客運(yùn)車(chē)站候車(chē)室、客運(yùn)碼頭候船廳、民用機(jī)場(chǎng)航站樓、體育場(chǎng)館、會(huì)堂以及公共娛樂(lè)場(chǎng)所等；《公共娛樂(lè)場(chǎng)所消防安全管理規(guī)定》規(guī)定，公共娛樂(lè)場(chǎng)所是指向公眾開(kāi)放的影劇院、錄像廳、禮堂等演出、放映場(chǎng)所；舞廳、卡拉OK廳等歌舞娛樂(lè)場(chǎng)所；具有娛樂(lè)功能的夜總會(huì)、音樂(lè)茶座和餐飲場(chǎng)所；游藝、游樂(lè)場(chǎng)所；保齡球館、旱冰場(chǎng)、桑拿浴室等營(yíng)業(yè)性健身、休閑場(chǎng)所等室內(nèi)場(chǎng)所。看上去規(guī)定得清晰明了，不存在疑惑。然而，深究起來(lái)卻經(jīng)不住推敲。簡(jiǎn)單總結(jié)為，這一法律、一規(guī)章對(duì)公眾聚集場(chǎng)所的界定存在“不設(shè)底線”的問(wèn)題，具體到相應(yīng)場(chǎng)所，沒(méi)有最低面積、最少容納人數(shù)等方面的限定。在此規(guī)定下，如果“認(rèn)死理”，按照法條規(guī)定把所有列舉的場(chǎng)所都界定為公眾聚集場(chǎng)所，都要求辦理消防行政許可，那有的地方因這些場(chǎng)所數(shù)量龐大，不僅將“管不勝管”，而且有“擾民”的嫌疑，一些小型場(chǎng)所可能會(huì)因此產(chǎn)生很多矛盾；如果“不認(rèn)死理”，對(duì)一些規(guī)模不大的單位不界定為公眾聚集場(chǎng)所，“主動(dòng)放權(quán)”免予辦理消防行政許可，那么一旦發(fā)生火災(zāi)，將可能面臨失職追責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)。

（四）公安派出所消防監(jiān)督檢查：“管還是不管”是一個(gè)難題

我國(guó)《消防法》第53條規(guī)定：“公安派出所可以負(fù)責(zé)日常消防監(jiān)督檢查、開(kāi)展消防宣傳教育，具體辦法由國(guó)務(wù)院公安部門(mén)規(guī)定”；《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》第2條、第3條、第4條、第30條、第31條、第32條、第33條、第34條等8個(gè)條文對(duì)公安派出所履行消防監(jiān)督檢查職責(zé)作出了規(guī)定。很多省份還通過(guò)地方性法規(guī)的形式，再次對(duì)公安派出所履行消防監(jiān)督檢查職責(zé)作出明確規(guī)定。①例如，《云南省消防條例》第10條第2款規(guī)定：“公安（邊防）派出所依照規(guī)定進(jìn)行消防監(jiān)督檢查，并對(duì)規(guī)定范圍內(nèi)的公眾聚集場(chǎng)所實(shí)施消防安全檢查。具體辦法由省公安機(jī)關(guān)制定”。然而，這項(xiàng)工作在實(shí)踐中的效果卻并不理想，主要有以下幾方面原因。從法律規(guī)定看，《消防法》作為消防行政管理領(lǐng)域位階最高的專(zhuān)門(mén)法律，在立法中使用了“可以”一詞，立法用語(yǔ)不夠嚴(yán)謹(jǐn)，效力也大打折扣。雖然《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》和有的地方性法規(guī)作出了明確的補(bǔ)充規(guī)定，但畢竟上位法太“軟”，下位法也就“硬”不起來(lái)。從現(xiàn)實(shí)條件看，“近十多年來(lái)，公安機(jī)關(guān)職能重心已經(jīng)或正在隨著政府職能轉(zhuǎn)變進(jìn)行積極的調(diào)整”。[1]但是公安派出所作為最基層的執(zhí)法單位，承擔(dān)了太多的職能任務(wù)，不堪重負(fù)的現(xiàn)象普遍存在，而且消防行政管理是一項(xiàng)專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的工作，派出所民警客觀上不大可能做到十分精通，履行好這項(xiàng)職責(zé)有很大難度。從功利角度看，派出所列管的單位發(fā)生火災(zāi)，責(zé)任民警就有被追責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)；如果不發(fā)生火災(zāi)，由于這項(xiàng)工作在考核中僅占少量分值，管得好或者不好，加不加分、扣不扣分幾乎不會(huì)影響一個(gè)單位或者責(zé)任民警的工作業(yè)績(jī)，權(quán)衡利弊之后普遍不愿列管。②這里所分析的是公安派出所列管單位的“制度收益”，即按照制度規(guī)定履行該項(xiàng)職責(zé)能夠獲得的明面上的收益（或者損失，損失是一種負(fù)收益）；實(shí)際上，對(duì)于一些“不守規(guī)矩”的人，還存在一個(gè)考量因素，即列管該單位是否有隱性的收益，比如能否去列管的酒吧、KTV享受打折甚至免單消費(fèi)等。甚至公安機(jī)關(guān)的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，站在保護(hù)下屬、減輕下屬機(jī)構(gòu)工作量和從業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的角度，也會(huì)默許和支持基層派出所對(duì)消防監(jiān)管職能的適度推卸。但是，只要相關(guān)法律法規(guī)沒(méi)有免除公安派出所履行消防監(jiān)督檢查的職責(zé)，這把“達(dá)摩克利斯之劍”就將始終高懸在那里，說(shuō)不定哪天就會(huì)掉下來(lái)。因此，管還是不管，還真的成為了一個(gè)難題。

（五）消防安全事中事后監(jiān)管：權(quán)力的劃分和銜接問(wèn)題

2019年11月28日，應(yīng)急管理部下發(fā)了《關(guān)于在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)試行公眾聚集場(chǎng)所投入使用、營(yíng)業(yè)消防安全告知承諾制的通知》（應(yīng)急〔2019〕125號(hào)）。從該《通知》要求來(lái)看，消防救援機(jī)構(gòu)在公眾聚集場(chǎng)所履行了消防安全承諾后，對(duì)現(xiàn)場(chǎng)核查采取的是形式審查和實(shí)質(zhì)審查的雙重審查標(biāo)準(zhǔn)，即既要審查該場(chǎng)所在投入使用、營(yíng)業(yè)前，是否取得住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門(mén)建設(shè)工程消防驗(yàn)收或者竣工驗(yàn)收消防備案等合法手續(xù)，又要審查該場(chǎng)所是否符合消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。如此，是否意味著消防救援機(jī)構(gòu)有權(quán)否定住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門(mén)已經(jīng)通過(guò)的消防驗(yàn)收？如果是，又將對(duì)行政相對(duì)人產(chǎn)生怎樣的影響？如果不是，則兩個(gè)部門(mén)對(duì)同一建筑的合法性出現(xiàn)了不同意見(jiàn)，行政相對(duì)人該如何面對(duì)？這既涉及到權(quán)力的劃分和銜接問(wèn)題，還涉及到權(quán)力的監(jiān)督問(wèn)題，進(jìn)而還關(guān)系到行政相對(duì)人的切身利益。如此重大的制度安排，有必要通過(guò)法律法規(guī)的形式來(lái)界定，僅憑一紙文件來(lái)規(guī)定，似乎有草率之嫌。鑒于這項(xiàng)制度目前僅在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)試行，希望在下一步的法律修改中，能對(duì)這個(gè)問(wèn)題有妥善的解決方案和制度安排。

三、制度建設(shè)與理論研究的方向探索

消防行政管理既有一般行政管理活動(dòng)之共性，也有其獨(dú)特個(gè)性。③在筆者看來(lái)，消防行政管理活動(dòng)中存在著大量的消防行政確認(rèn)行為，這是很多其他行政管理活動(dòng)所不具有的特性。與一般的行政管理行為大量涉及人文社科知識(shí)而較少涉及自然科學(xué)知識(shí)不同，消防行政管理既涉及人文社科知識(shí)，也涉及自然科學(xué)知識(shí)。特別是處于當(dāng)前改革大潮中的消防行政管理，其行政人員在很多時(shí)候面臨“經(jīng)與權(quán)”的兩難選擇。筆者作為消防業(yè)內(nèi)人士，在上述分析中，雖不同程度應(yīng)用了法律社會(huì)學(xué)、法律經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共管理學(xué)、社會(huì)學(xué)等學(xué)科領(lǐng)域的知識(shí)，同時(shí)在分析問(wèn)題過(guò)程中盡可能做到“刀口向內(nèi)”、不回避矛盾，但受職業(yè)身份和研究視角的限制，不可避免的會(huì)存在“物傷其類(lèi)”的“同情之理解”，加之筆者理論水平有限，分析問(wèn)題的角度、深度和廣度必然都會(huì)與現(xiàn)實(shí)存在一定差距。不過(guò)，筆者愿意拋磚引玉，對(duì)消防行政管理制度建設(shè)和理論研究之可能方向進(jìn)行初步探索。

（一）消防行政管理制度建設(shè)：重點(diǎn)內(nèi)容與方式方法

1.重點(diǎn)內(nèi)容：厘定職責(zé)與落實(shí)責(zé)任相結(jié)合。本質(zhì)上講，整個(gè)消防行政管理活動(dòng)，核心就是圍繞督促和推動(dòng)各方落實(shí)消防安全責(zé)任而開(kāi)展的各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作。這是消防行政管理明顯不同與其他行政管理行為之處。一般行政管理主要涉及行政管理主體與行政相對(duì)人，少數(shù)還涉及到第三方當(dāng)事人，而消防行政管理卻要復(fù)雜得多。首先是管理主體的多元化，既有綜合監(jiān)管部門(mén)，也有行業(yè)監(jiān)管部門(mén)，廣義上講還包括各級(jí)人民政府；其次是管理行為的多樣化，既有剛性的督促行政相對(duì)人落實(shí)法定義務(wù)的行政執(zhí)法行為，也有柔性的消防宣傳教育等行政指導(dǎo)行為，還有寬泛的協(xié)調(diào)推動(dòng)其他部門(mén)落實(shí)行業(yè)監(jiān)管責(zé)任的行為。而想要落實(shí)好消防安全責(zé)任，其前提就是對(duì)各方責(zé)任有科學(xué)準(zhǔn)確的界定。在制度建設(shè)上，首先要厘清政府、社會(huì)與市場(chǎng)的界限，科學(xué)有序做好“放管服”，不要張冠李戴、缺位越位錯(cuò)位，該規(guī)定的沒(méi)規(guī)定，該管的沒(méi)管好，不該管的卻管控過(guò)多；其次要厘清政府與職能部門(mén)以及職能部門(mén)之間的職責(zé)，既要防止出現(xiàn)管理空檔、管理真空，又要防止職能交叉重疊、多頭管轄；再次要切實(shí)抓好各項(xiàng)責(zé)任的落實(shí)，采取正激勵(lì)和負(fù)激勵(lì)相結(jié)合的方式，推動(dòng)各項(xiàng)責(zé)任真正落到實(shí)處，切實(shí)做到盡職免責(zé)、失職追責(zé)，防止制度成為“稻草人”，損害制度權(quán)威。“高效統(tǒng)一的執(zhí)法監(jiān)督是整合綜合行政執(zhí)法資源不可或缺的環(huán)節(jié)”。[2]對(duì)于實(shí)踐中難以落實(shí)的制度，要及時(shí)進(jìn)行修正，積極回應(yīng)基層關(guān)切。比如對(duì)重大火災(zāi)隱患掛牌督辦，實(shí)踐中就要大力鼓勵(lì)掛牌行為，只要是主動(dòng)申請(qǐng)掛牌的，即使未能按期銷(xiāo)案，只要是按規(guī)定申請(qǐng)延期，就可以算作盡到了責(zé)任，甚至在考核中還可以加分，而對(duì)于刻意“雪藏”重大火災(zāi)隱患單位的，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，必須嚴(yán)肅處理。

2.方式方法：邏輯演繹與實(shí)證分析相結(jié)合。消防行政管理實(shí)踐中，消防行政人員之所以會(huì)面臨一些兩難選擇，有的是由于缺乏相應(yīng)法律規(guī)定造成的，比如目前“分段式”管理格局下如何處理消防安全事中事后監(jiān)管跟源頭監(jiān)管之間的關(guān)系問(wèn)題；有的是由于法律規(guī)定不夠科學(xué)造成的，比如對(duì)公眾聚集場(chǎng)所的界定，既沒(méi)有在立法中明確相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，也沒(méi)有授權(quán)相關(guān)部門(mén)制定，因而實(shí)踐中會(huì)面臨尷尬處境；有的則是立法不嚴(yán)謹(jǐn)加之實(shí)踐有難度造成的，比如公安派出所履行消防監(jiān)督檢查職責(zé)問(wèn)題；還有的雖然法律法規(guī)和政策文件已經(jīng)明確了具體標(biāo)準(zhǔn)，而且還授權(quán)有關(guān)部門(mén)可以進(jìn)一步制定標(biāo)準(zhǔn)，但在實(shí)踐中還是存在難題，比如重點(diǎn)單位的界定問(wèn)題，雖然已經(jīng)授權(quán)省級(jí)消防機(jī)構(gòu)可以制定標(biāo)準(zhǔn)，但有的省份各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差異實(shí)在太大，“十里不同天，百里不同俗”，省城、州府、縣城之間的發(fā)展相差數(shù)十年，甚至縣城的街道與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的集市也不可同日而語(yǔ)。因此，就算省級(jí)制定了標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)踐中各地執(zhí)行起來(lái)也會(huì)面臨諸多問(wèn)題，可能需要把制定標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)力進(jìn)一步下放。這就要求法律和政策的制定，必須堅(jiān)持在自上而下與自下而上相結(jié)合的同時(shí)，兼顧“普遍性知識(shí)”與“地方性知識(shí)”，即采取邏輯演繹與實(shí)證分析相結(jié)合的方法。有關(guān)部門(mén)在制定法律和政策時(shí)，不能僅僅從理論上的邏輯思考出發(fā)，還必須考慮實(shí)踐中的邏輯，盡可能將基層在行政管理實(shí)踐中遇到的實(shí)際問(wèn)題納入制度設(shè)計(jì)的視線范圍，盡可能“體察和理解民眾以其‘愚頑’體現(xiàn)的實(shí)踐智慧”[3]。當(dāng)然，需要指出的是，“吸納民意，但不是簡(jiǎn)單地對(duì)民意妥協(xié)”[4]，對(duì)于一些明顯有不合理利益考量在內(nèi)的基層實(shí)踐，比如對(duì)重點(diǎn)單位的列管采取有沒(méi)有“隱性收益”為實(shí)際列管標(biāo)準(zhǔn)的行為，就必須及時(shí)校正偏差，用科學(xué)的制度設(shè)計(jì)和追責(zé)方式來(lái)規(guī)訓(xùn)基層消防行政部門(mén)和行政人員，重塑消防行政管理秩序。

（二）消防行政管理理論研究：模式選擇與學(xué)科依托

1.模式選擇：內(nèi)部挖潛與外部借力相結(jié)合。近些年來(lái)，學(xué)界和實(shí)務(wù)部門(mén)對(duì)消防行政管理的研究，總體上都不盡如人意。從學(xué)界來(lái)看，跟其他領(lǐng)域相比，相對(duì)而言，或許學(xué)者們對(duì)消防行政管理領(lǐng)域較為陌生，擔(dān)心在“陰溝里翻船”而不敢貿(mào)然介入；抑或是消防行政管理這個(gè)領(lǐng)域范圍過(guò)窄，學(xué)者們擔(dān)心在這塊“學(xué)術(shù)鹽堿地”上難以開(kāi)掘出“學(xué)術(shù)富礦”，因而不愿意投入過(guò)多精力，致使“批判的武器”無(wú)法在這個(gè)領(lǐng)域有效發(fā)揮作用?？傊瑫r(shí)至今日，學(xué)界有關(guān)消防行政管理領(lǐng)域的重要研究成果，可謂寥寥無(wú)幾。從實(shí)務(wù)部門(mén)來(lái)看，一方面由于總體上的理論水平有限，無(wú)力把具體問(wèn)題總結(jié)上升到理論高度；另一方面，身處體制之內(nèi)，雖然能夠?qū)τ行﹩?wèn)題有切身的體會(huì)，但同時(shí)也更容易熟視無(wú)睹，甚至還會(huì)有意無(wú)意“遮蔽”一些敏感問(wèn)題，畢竟要當(dāng)那個(gè)說(shuō)出皇帝沒(méi)穿衣服的孩子，還是需要很大勇氣的。因此，目前可行之方法是“跳出消防看消防，內(nèi)外結(jié)合論消防”①這是2005年、2007年、2009年、2011年連續(xù)四屆“中國(guó)云南·消防改革與發(fā)展論壇”一以貫之的理念和方法。論壇相關(guān)成果，請(qǐng)參閱公開(kāi)出版的四屆論壇論文集。論壇停辦后，部分專(zhuān)家和學(xué)者等學(xué)術(shù)人才資源被應(yīng)急管理部消防救援局續(xù)聘為特約研究員，每年組織開(kāi)展相關(guān)理論研究活動(dòng)。。這是由“中國(guó)云南·消防改革與發(fā)展論壇”開(kāi)創(chuàng)的理論研究模式，其被時(shí)間證明確實(shí)是行之有效的。需進(jìn)一步改進(jìn)之處在于要盡可能拉近學(xué)界與消防行政管理實(shí)踐的距離，盡量減少疏離感?？捎上缹?shí)務(wù)部門(mén)提出需求，提供“靶子”，甚至自曝不足，與相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者合作開(kāi)展課題研究，或者是采取購(gòu)買(mǎi)智力服務(wù)的方式，由學(xué)界有針對(duì)性地開(kāi)展專(zhuān)題研究，避免理論研究與消防行政管理實(shí)踐“兩張皮”的現(xiàn)象，以提升理論與實(shí)務(wù)之契合度，全面提高理論研究的綜合效益。

2.學(xué)科依托：自然科學(xué)與人文社科相結(jié)合。一般的行政管理行為，大量涉及的是人文社科知識(shí)，較少涉及自然科學(xué)知識(shí)。消防行政管理則有其自身特點(diǎn)，既涉及到消防法律法規(guī)規(guī)章和政策文件，還涉及到消防安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，而很多消防安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)在制定過(guò)程中，需要大量以燃燒等自然科學(xué)實(shí)驗(yàn)作為其信息數(shù)據(jù)支撐，因此既涉及人文社科知識(shí)，又涉及自然科學(xué)知識(shí)。近年來(lái)，“技術(shù)治理成為我國(guó)社會(huì)治安防控體系現(xiàn)代化建設(shè)的基本底色和優(yōu)化路徑”。[5]在消防自然科學(xué)領(lǐng)域，發(fā)展出了消防工程學(xué)、火災(zāi)動(dòng)力學(xué)等基礎(chǔ)學(xué)科和理論，同時(shí)也取得了不少的國(guó)家級(jí)、省部級(jí)科研成果。但是在人文社科領(lǐng)域，學(xué)界和實(shí)務(wù)部門(mén)都沒(méi)有較為突出的學(xué)術(shù)研究成果。正如有學(xué)者指出，科技與人文的“雙輪驅(qū)動(dòng)”，方是人類(lèi)文明的底色。[6]在消防理論研究過(guò)程中，過(guò)分奉行技術(shù)至上的研究導(dǎo)向，會(huì)導(dǎo)致社會(huì)消防人文精神的整體缺失，進(jìn)而限制消防科技成果作用的發(fā)揮。[7]北京市石景山區(qū)喜隆多商場(chǎng)火災(zāi)警示我們，如果相關(guān)人員缺乏應(yīng)有的責(zé)任感，那么再先進(jìn)的技防設(shè)施也只能淪為擺設(shè)。②2013年10月11日，北京市石景山區(qū)喜隆多商場(chǎng)發(fā)生火災(zāi)，導(dǎo)致2名參與救火的消防員不幸犧牲。在這起火災(zāi)中，該樓1層的麥當(dāng)勞餐廳值班店長(zhǎng)和另一名員工既未處置火災(zāi)也未第一時(shí)間提醒顧客疏散，而是自行逃離。中控室里的自動(dòng)報(bào)警和自動(dòng)滅火系統(tǒng)開(kāi)始報(bào)警后，一名男性值班人員起身按了一下報(bào)警器消音，回到座位上。2分鐘后，報(bào)警器又開(kāi)始報(bào)警，值班人員再次摁斷報(bào)警器，坐下繼續(xù)打游戲，導(dǎo)致火勢(shì)沒(méi)有被及時(shí)控制而蔓延擴(kuò)大。這個(gè)案例警示我們，僅有技術(shù)的先進(jìn)，缺乏人文的熏陶，沒(méi)有責(zé)任感和公共精神，消防行政管理的目的將難以達(dá)成。有鑒于此，在消防行政管理中，相關(guān)責(zé)任的落實(shí)是重中之重。如果沒(méi)有培育起公民的公共精神和自律意識(shí)，主動(dòng)去落實(shí)消防安全責(zé)任，那么要實(shí)現(xiàn)消防行政管理目標(biāo)的難度可想而知?？梢?jiàn)，在理論研究中，必須堅(jiān)持自然科學(xué)與人文社科并重，“比翼齊飛”才能行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

四、余論：消防行政管理中的“問(wèn)題與主義”

早在百余年前，以胡適為首的學(xué)界已經(jīng)就問(wèn)題和主義孰重孰輕做過(guò)深入探討和全面論戰(zhàn)。有人主張“多研究些問(wèn)題，少談些主義”，有人堅(jiān)持“先搞清楚主義，才能研究透問(wèn)題”，有人則說(shuō)“問(wèn)題和主義，一個(gè)都不能偏廢”。或許，因?yàn)橄佬姓芾砼c人的生命和財(cái)產(chǎn)安全息息相關(guān)，特別需要突出其緊迫性與務(wù)實(shí)性的特點(diǎn)，因而折射到消防行政管理理論研究中，“解決問(wèn)題”的實(shí)用主義傾向就尤為明顯。幾乎大部分理論研究都突出“短頻快”的特點(diǎn)，而長(zhǎng)遠(yuǎn)的理論儲(chǔ)備、人文積淀、制度設(shè)計(jì)則明顯不足。解決問(wèn)題自然沒(méi)有錯(cuò)，每個(gè)領(lǐng)域都在與問(wèn)題斗爭(zhēng)并在解決問(wèn)題中發(fā)展進(jìn)步。特別是對(duì)于消防安全來(lái)說(shuō)，一個(gè)個(gè)具體的問(wèn)題就是直接的安全風(fēng)險(xiǎn)。以科學(xué)技術(shù)應(yīng)對(duì)消防問(wèn)題是至關(guān)重要的解決之道，“正是借助現(xiàn)代科技的威力，現(xiàn)代化國(guó)家的社會(huì)動(dòng)態(tài)監(jiān)控能力和清晰化治理能力得以大幅躍升”，[8]然而，在消防行政管理過(guò)程中，不是所有問(wèn)題都能像做算術(shù)題那樣，能夠得出準(zhǔn)確的標(biāo)準(zhǔn)答案。相反，很多問(wèn)題更像是寫(xiě)作文，不同的人有不同的切入角度和表述方式，會(huì)寫(xiě)出不同風(fēng)格的文章來(lái)。問(wèn)題的關(guān)鍵在于不能脫離主題，不能沒(méi)有是非黑白、公平公正等基本價(jià)值判斷。消防行政管理理論研究也是同樣的道理，“問(wèn)題”要研究、要解決，“主義”也要提煉、要構(gòu)建，“短頻快”的解決辦法要研究，管長(zhǎng)遠(yuǎn)的制度設(shè)計(jì)也要跟上。只注重談?wù)摗爸髁x”，不研究解決具體“問(wèn)題”，就會(huì)陷入空談，而“空談?wù)`國(guó)、實(shí)干興邦”已成為現(xiàn)代社會(huì)共識(shí)；但若只注重解決具體“問(wèn)題”，不思考凝練“主義”，則會(huì)陷入瑣碎、見(jiàn)子打子的誤區(qū)，構(gòu)建不了完備的消防行政管理制度體系，形成不了穩(wěn)定的消防行政管理制度預(yù)期，使消防行政管理主體和行政相對(duì)人都長(zhǎng)期處于不確定的狀態(tài)之中。畢竟，短期內(nèi)“摸著石頭過(guò)河”的弊端可能不是太明顯，若長(zhǎng)此以往，結(jié)果可能會(huì)是“問(wèn)題”也解決不好，制度也構(gòu)建不了。因此，處理好“問(wèn)題”與“主義”的關(guān)系，既關(guān)系到消防行政管理理論研究，又關(guān)系到消防行政管理實(shí)踐行為，不可不察，不可不慎。或許，在研究“問(wèn)題”中凝練“主義”、完善制度；用完善的制度指導(dǎo)實(shí)踐、解決“問(wèn)題”，方為可取之道。