肖 晗，歐桂藝

（湖南師范大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙410081）

“證明責(zé)任”（亦稱舉證責(zé)任）具有“雙重含義說(shuō)”，是行為責(zé)任與后果責(zé)任的總和，即訴訟中承擔(dān)證明責(zé)任的當(dāng)事人在不能提供證據(jù)或提供證據(jù)但不足以證明其主張的情形下，依法負(fù)擔(dān)的不利后果。通常情況下，凡主張者即負(fù)證明責(zé)任，于行政訴訟而言則不然——我國(guó)《行政訴訟法》第34條規(guī)定，對(duì)被訴行政行為的舉證責(zé)任由被告負(fù)擔(dān)，且就據(jù)以作出該行政行為的證據(jù)和規(guī)范性文件負(fù)有提供的義務(wù)。行政訴訟中“原告主張、被告舉證”的證明責(zé)任分配原則由此得到立法認(rèn)可。訴訟作為解決社會(huì)不同主體之間事實(shí)與法律爭(zhēng)議的重要途徑，公平、正義應(yīng)為其永恒價(jià)值追求。顯然，將證明責(zé)任單方地、無(wú)差別地固定于某一主體之上有失偏頗，公平性將大打折扣。誠(chéng)然，行政訴訟證明責(zé)任一元分配標(biāo)準(zhǔn)在長(zhǎng)期的司法實(shí)踐中具有相當(dāng)?shù)恼?dāng)性，然而伴隨著司法實(shí)踐不斷縱深，這一標(biāo)準(zhǔn)恐怕再難以適應(yīng)已變化的行政訴訟環(huán)境，行政訴訟證明責(zé)任負(fù)擔(dān)主體多元化的趨勢(shì)日漸明晰。故本文僅就近年行政訴訟立法以及相關(guān)司法政策性文件對(duì)此所作調(diào)整，討論行政訴訟證明責(zé)任在主體負(fù)擔(dān)上呈現(xiàn)出的均衡發(fā)展趨勢(shì)，試圖促進(jìn)均衡性的再發(fā)展。

一、證明責(zé)任分配原則正當(dāng)性之喪失

證明責(zé)任的本質(zhì)是后果責(zé)任。行為責(zé)任在后果責(zé)任推動(dòng)之下得以在訴訟中變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的具體證明行為。我國(guó)行政訴訟中證明責(zé)任的一元分配模式立足于行政法治原則，盡管因行政訴訟的特殊性而設(shè)置的“原告主張、被告舉證”的原則性規(guī)定已經(jīng)被視為民主法治的標(biāo)桿深深植根于人們的理念之中。不得不注意的是，對(duì)私人權(quán)利提供特別保護(hù)、對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行設(shè)限的原有模式的弊病初見端倪，其本身的現(xiàn)實(shí)需求性與理論自洽性正在實(shí)踐中逐漸失去。

（一）行政訴訟的不同立法追求相斥

從行政訴訟立法來(lái)看，對(duì)行政機(jī)關(guān)職權(quán)行使進(jìn)行法律監(jiān)督是其目的之一。這實(shí)際上限制了立法者——除對(duì)被訴行政行為預(yù)先作出違法推定的原則設(shè)定外別無(wú)選擇。權(quán)力是一把雙刃劍，恪守法治軌道界限可造福人民百姓，超越法律邊緣、游離于外則禍害國(guó)家和人民。掌權(quán)者易濫權(quán)是一條亙古不變的規(guī)律，惟有嚴(yán)密監(jiān)督用權(quán)能有效避免危險(xiǎn)?！缎姓V訟法》制定實(shí)施的初衷之一即是監(jiān)督行政機(jī)關(guān)職權(quán)行使從而最終監(jiān)督行政權(quán)，正與“將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”的政策精神相呼應(yīng)。行政訴訟中由行政機(jī)關(guān)就其行為合法性“自證清白”的證明責(zé)任分配原則可視為欲實(shí)現(xiàn)監(jiān)督目的而采用的一種手段——行政權(quán)行使須做到“法定職責(zé)必須為、法無(wú)規(guī)定不可為”，行為前須有可作為依據(jù)的法律及事實(shí)，而后才是行為。這樣的行為程序才能被認(rèn)定為合法。訴訟發(fā)生于行為之后，行政機(jī)關(guān)必須提供行為前即已具備的法律、事實(shí)根據(jù)證明過(guò)程的合法性，不然就會(huì)因被認(rèn)定為違法而敗訴。這種分配模式能夠產(chǎn)生訴訟上的不利益監(jiān)督、威懾行政機(jī)關(guān)的效果——迫使行政機(jī)關(guān)行為更為審慎，也更注意行為過(guò)程中的證據(jù)留存。這也與行政法中依法行政原則的內(nèi)涵相契合。

然而，行政訴訟立法追求并不具有唯一性。除保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益與控權(quán)目的外，行政訴訟立法還有保障行政權(quán)運(yùn)行以實(shí)現(xiàn)公共利益的目的，而一元模式存在降低行政效率之虞，實(shí)難與此相衡。行政權(quán)最終歸屬乃為民眾，民眾為實(shí)現(xiàn)整體利益而賦權(quán)給行政機(jī)關(guān)、為約束行政權(quán)而產(chǎn)生行政法。此時(shí)，不妨將行政權(quán)視為民眾的一項(xiàng)投資，從經(jīng)濟(jì)學(xué)理論來(lái)看，當(dāng)然地具有低成本、高產(chǎn)出與高效率的目標(biāo)追求。民眾用權(quán)、維權(quán)意識(shí)提升，行政機(jī)關(guān)開展工作不得不愈加謹(jǐn)慎，就保障相對(duì)人權(quán)利而言自然是好事，但卻拖了行政效率的后腿——行政機(jī)關(guān)行為時(shí)不得不考慮太多可能引起糾紛的因素而瞻前顧后。新《行政訴訟法》改“具體行政行為”為“行政行為”，受案范圍明顯拓寬，且變審查立案制為登記立案制。這意味著相較之前，將會(huì)有數(shù)量更為龐大的行政案件涌入法院。民眾一旦“認(rèn)為”其合法權(quán)利受到行政權(quán)的侵害，動(dòng)輒提起行政訴訟，過(guò)去所謂“具體”“抽象”行政行為對(duì)原告的限制逐步弱化、消失。同時(shí)，行政案件大多由行政機(jī)關(guān)所在地基層法院管轄，在相對(duì)人隸屬地域與行政機(jī)關(guān)區(qū)劃重合的通常情況下，相對(duì)人并不會(huì)因起訴而耗費(fèi)過(guò)多時(shí)間、經(jīng)濟(jì)成本。此外，行政案件受理費(fèi)用受法律嚴(yán)格限制，在實(shí)踐中十分低廉。擴(kuò)大的受案范圍、低廉的費(fèi)用負(fù)擔(dān)和有利的管轄規(guī)定使得行政訴訟原告沒有了訴訟成本上的后顧之憂，為原告濫用訴權(quán)提供了溫床。而行政機(jī)關(guān)卻不得不依法應(yīng)訴，分身乏術(shù)之下實(shí)難保證行政效率。加之訴訟中的單一證明責(zé)任負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)必要行政效率可謂艱難。高效行政追求反映在證明責(zé)任分配上便是實(shí)現(xiàn)分擔(dān)合理化，應(yīng)使原告負(fù)擔(dān)相當(dāng)?shù)淖C明責(zé)任以防濫訴，避免行政機(jī)關(guān)疲于應(yīng)訴和舉證，把本就稀缺的行政資源大量投入訴訟之中。潛在的濫訴風(fēng)險(xiǎn)下，懸殊的證明責(zé)任負(fù)擔(dān)更加劇了濫訴變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的可能。對(duì)此，我們不妨借鑒韓國(guó)做法。韓國(guó)行政爭(zhēng)訟中，原告承擔(dān)了相當(dāng)?shù)淖C明責(zé)任，大多是在無(wú)效確認(rèn)和不作為違法確認(rèn)兩類訴訟中。作此規(guī)定的原因之一就是希望通過(guò)增加原告訴訟成本以達(dá)到防止濫訴、保障行政權(quán)運(yùn)行正常化的目的。[1]

（二）證據(jù)距離優(yōu)勢(shì)不恒定

顧名思義，證據(jù)距離即以證據(jù)所處位置為參照，可能負(fù)擔(dān)證明責(zé)任的當(dāng)事人與之距離遠(yuǎn)近比對(duì)。毋庸置疑，距證據(jù)越近的一方能夠以更快速度獲得證據(jù)，提供證據(jù)的難度也會(huì)越小。諸如行政處罰、行政強(qiáng)制、行政許可等行政程序中，行政機(jī)關(guān)往往占據(jù)主動(dòng)地位，“先取證、后裁決”是其應(yīng)遵循的基本工作流程，須在掌握事實(shí)和依據(jù)法律的前提下向相對(duì)人為一定行為。一旦相對(duì)人向法院提起訴訟，行政機(jī)關(guān)在先前行為過(guò)程中所依據(jù)的法律和事實(shí)便成為了可能證明其行為合法性的關(guān)鍵證據(jù)。而在行為作出之后，行政機(jī)關(guān)對(duì)于案件所涉證據(jù)材料還負(fù)有存放保管的義務(wù)。換言之，這些證據(jù)由行政機(jī)關(guān)所制作、掌握，當(dāng)然地與證據(jù)更為接近，相對(duì)人則幾乎沒有接觸到的可能。如此，將行政機(jī)關(guān)、相對(duì)人各自與證據(jù)之間的距離作一比對(duì)，二者差距顯而易見。這樣一來(lái)，由作為證據(jù)優(yōu)勢(shì)方的行政機(jī)關(guān)提出證據(jù)對(duì)行為的合法性承擔(dān)證明責(zé)任是公允、合理的。反之，將證明負(fù)擔(dān)加諸于距證據(jù)較遠(yuǎn)的相對(duì)人之上則既不利于司法經(jīng)濟(jì)，又影響訴訟效率。

行政訴訟立法所貫徹的證明責(zé)任分配原則內(nèi)在地具有提升訴訟效率、防止司法資源耗費(fèi)的追求。在被訴行政機(jī)關(guān)距離證據(jù)更近的既定條件下，原有分配規(guī)定似乎能發(fā)揮作用以達(dá)到目的?？墒?，行政訴訟被告總是距離證據(jù)較近、之于原告擁有恒定的證據(jù)優(yōu)勢(shì)？其實(shí)不然。行政訴訟中的被告與原告相比，確實(shí)給人以更具證明能力優(yōu)勢(shì)的宏觀感受。波斯納在對(duì)比論證民刑兩大訴訟應(yīng)有不同證明標(biāo)準(zhǔn)時(shí)所提及的“資源優(yōu)勢(shì)”[2]一項(xiàng)足以對(duì)前述結(jié)論形成理論支撐。但是，朱新力教授指出，“需要證明責(zé)任規(guī)范的重要?jiǎng)右蚴?，?jīng)多方努力要件事實(shí)仍真?zhèn)尾幻?。如果存在證明的可能，相信立法者絕對(duì)不會(huì)直奔證明責(zé)任分配的主題”。[3]盡管刑事訴訟檢方的資源優(yōu)勢(shì)確實(shí)無(wú)法比擬，但也不能無(wú)視數(shù)量龐大的案件正在將此種優(yōu)勢(shì)稀釋的現(xiàn)實(shí)情況。而行政程序中，只有行政處罰在性質(zhì)上可與刑事制裁相比，除此以外的行政活動(dòng)與民事行為在親緣關(guān)系上更為接近，據(jù)此斷定行政機(jī)關(guān)更具舉證優(yōu)勢(shì)未免太過(guò)武斷。而且，以上論述本身即承認(rèn)被告的證明優(yōu)勢(shì)只存在于一般的通常情況下，非常情況下或許有所變化。以給付類行政訴訟為例，行政機(jī)關(guān)的“不予給付”在不同情形下會(huì)在證據(jù)距離上產(chǎn)生差異性的效果（下文也會(huì)展開詳盡論述）：行政機(jī)關(guān)當(dāng)履行職責(zé)為給付行為而未給付時(shí)，其距證據(jù)較近，占據(jù)證據(jù)優(yōu)勢(shì)；而在須經(jīng)申請(qǐng)才能作出的行政給付中，相對(duì)人更明白自身情況，能夠提供證據(jù)證明符合特定行政給付的條件、證明其申請(qǐng)行為，此時(shí)的行政訴訟被告恰恰處于證據(jù)劣勢(shì)地位。

（三）行政機(jī)關(guān)同相對(duì)人地位趨平

行政權(quán)的權(quán)威屬性和相對(duì)人的被管理處境決定了相對(duì)人與被訴行政機(jī)關(guān)之間地位的不平等。行政機(jī)關(guān)管理社會(huì)公共事務(wù)，對(duì)相對(duì)人所為的行政行為正是行政權(quán)的體現(xiàn)；相對(duì)人作為權(quán)力指向?qū)ο螽?dāng)然地受到支配，于行政機(jī)關(guān)而言勢(shì)單力薄，地位高下立現(xiàn)。同時(shí)，行政機(jī)關(guān)在證據(jù)距離上亦具有相對(duì)人無(wú)法比擬的證據(jù)優(yōu)勢(shì)。照此趨勢(shì)，一旦訴訟程序開始，原被告間力量差距延續(xù)到訴訟當(dāng)中，此情形下的原告幾乎沒有勝算。為扭轉(zhuǎn)這種地位上的不平衡，行政訴訟立法確立了“原告主張、被告舉證”的證明責(zé)任一元負(fù)擔(dān)原則。這一原則性規(guī)定實(shí)現(xiàn)了雙方在權(quán)利義務(wù)上的整體平衡——“原告主張”為相對(duì)人主張權(quán)利提供保障，相對(duì)人在受到行政權(quán)侵害時(shí)可提起訴訟以尋求救濟(jì)，訴訟地位與行政機(jī)關(guān)平等而非行政管理上的劣勢(shì)地位，法律未對(duì)相對(duì)人設(shè)定證明義務(wù)的做法更是體現(xiàn)了保護(hù)相對(duì)人的立法傾向?！氨桓媾e證”是行政訴訟立法加諸于行政機(jī)關(guān)的一項(xiàng)義務(wù)，行政機(jī)關(guān)作為被告必須證明其行為的合法性，其訴訟負(fù)擔(dān)與原告相比顯然更加繁重，而不允許事后補(bǔ)證的規(guī)定進(jìn)一步限制了行政機(jī)關(guān)的權(quán)力。由此，一元模式通過(guò)權(quán)利義務(wù)的不平衡設(shè)置就弱化了行政機(jī)關(guān)的優(yōu)勢(shì)，改善了相對(duì)人的劣勢(shì)地位。

但是，這一理由似乎自二十世紀(jì)行政改革、行政機(jī)關(guān)角色變化之后就沒那么站得住腳了?！靶鹿补芾碇械暮诵乃枷胧抢盟椒ㄆ跫s來(lái)提供公共服務(wù)?！盵4]該理論倡導(dǎo)公眾參與，呼吁建立開放、公開治理模式，消除公眾在地位上的被動(dòng)性以平衡行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人的地位。由此看來(lái)，我國(guó)一直以來(lái)遵循的高權(quán)性行政與繁雜性社會(huì)事務(wù)之間的契合度正在降低，距民眾民主、法治及參與的渴求也越來(lái)越遠(yuǎn)。政府與相對(duì)人間的地位正由傾斜轉(zhuǎn)向平等?，F(xiàn)代行政法治與此相伴而生，要求行政訴訟過(guò)程與憲法人權(quán)保障精神相得益彰?！霸谒痉ㄖ鸩匠蔀槿藱?quán)的最終救濟(jì)手段的背景下，行政法治要求司法審查‘必須摒棄權(quán)利與救濟(jì)相分離的思路’，從單純合法性審查轉(zhuǎn)向注重權(quán)利救濟(jì)?！盵5]行政訴訟中一以貫之的被告證明原則一味地強(qiáng)調(diào)被告在行政訴訟中的證明負(fù)擔(dān)，要求其提出證據(jù)且承擔(dān)說(shuō)服法官的責(zé)任，負(fù)擔(dān)繁重不說(shuō)，還有敗訴的后顧之憂。反觀原告，既無(wú)證明之責(zé)，也無(wú)后果之憂。在高權(quán)行政過(guò)渡到平權(quán)行政的大勢(shì)之中、現(xiàn)代行政法治的要求之下，將行政訴訟的證明負(fù)擔(dān)、證明不能的敗訴風(fēng)險(xiǎn)強(qiáng)壓于被告之上是否合理值得深思。只有義務(wù)而無(wú)權(quán)利，救濟(jì)從何談起？在這樣的時(shí)代背景之下，仍然沿襲傳統(tǒng)的被告負(fù)證明責(zé)任原則顯然有失公允。

二、證明責(zé)任主體負(fù)擔(dān)均衡化趨勢(shì)之所在

《行政訴訟法》頒行至今已屆三十載，在我國(guó)行政權(quán)異常強(qiáng)大的現(xiàn)實(shí)背景之下就規(guī)范行政機(jī)關(guān)行為而言還是具有一定的合理性與現(xiàn)實(shí)意義，但其所確立的分配原則過(guò)于原則、絕對(duì)卻也是不爭(zhēng)的事實(shí)。為扭轉(zhuǎn)這一局面、形成較為科學(xué)合理的證明責(zé)任分配機(jī)制，以期望達(dá)到與實(shí)踐需要相契合的現(xiàn)實(shí)目的，最高人民法院先后出臺(tái)了《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《執(zhí)行解釋》）、《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《證據(jù)規(guī)定》）以及《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《適用解釋》）等司法政策文件，通過(guò)司法解釋、證據(jù)規(guī)定的形式對(duì)證明責(zé)任分配予以修正。這諸多的規(guī)定打破了過(guò)去的舉證責(zé)任一邊倒的局面，被告的證明責(zé)任負(fù)擔(dān)由此發(fā)生改變，而形成了各主體共同負(fù)擔(dān)的均衡局面。筆者認(rèn)為，這種均衡化趨勢(shì)主要從以下幾個(gè)方面表現(xiàn)出來(lái)：

（一）被告證明責(zé)任內(nèi)容愈發(fā)豐富

顯然，《行政訴訟法》在制定之初只規(guī)定被告是證明責(zé)任負(fù)擔(dān)主體而少有提及其他。在行政訴訟證據(jù)規(guī)則日益全面的前提下，實(shí)質(zhì)性提升行政訴訟法在證據(jù)規(guī)則方面與相關(guān)司法解釋的對(duì)應(yīng)性的目標(biāo)使然，呼吁實(shí)現(xiàn)證明責(zé)任主體負(fù)擔(dān)均衡的聲音不絕于耳。

事實(shí)上，經(jīng)過(guò)多年努力，被告舉證的原則已逐步拓展和豐富。被告證明責(zé)任負(fù)擔(dān)范圍的變化即為此原則發(fā)展所產(chǎn)生的直接結(jié)果?！缎姓V訟法》一改往日“具體”與“抽象”的行為劃分，“具體行政行為”被“行政行為”替代后，被告證明范圍由此相應(yīng)擴(kuò)大——行政機(jī)關(guān)所為行為一旦涉訴，被告就得提供證據(jù)與所依據(jù)的規(guī)范性文件證明行為的合法性。允許被告補(bǔ)充證據(jù)的例外規(guī)定也豐富了被告舉證原則。同時(shí)，行政訴訟立法以法律規(guī)則的方式，就行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)參與訴訟的責(zé)任予以授予、確認(rèn)，并明確其在相關(guān)程序中所處的地位及配套制度，行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴之責(zé)即由行政法規(guī)內(nèi)部責(zé)任轉(zhuǎn)為法律責(zé)任，法定權(quán)利義務(wù)被推向司法實(shí)踐。[6]這一規(guī)定不僅在效力層級(jí)上更優(yōu)越，還延伸了被告舉證責(zé)任原則的內(nèi)涵，在操作上更具體化。此外，新《行政訴訟法》第36條關(guān)于被告延期舉證與補(bǔ)充證據(jù)的規(guī)定在立法上肯定了《執(zhí)行解釋》第28條以及《證據(jù)規(guī)定》第2條規(guī)定的被告補(bǔ)充證據(jù)的內(nèi)容。被告得以掙脫不得在訴訟期間收集證據(jù)的束縛，既與“以事實(shí)為依據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩”的基本法律原則相吻合，也有利于防止原告或第三人的證據(jù)突襲行為對(duì)被告產(chǎn)生不利后果。當(dāng)然，此條規(guī)定還設(shè)置了“人民法院準(zhǔn)許”的前提條件，限制被告發(fā)揮主觀能動(dòng)性補(bǔ)充證據(jù)的同時(shí)，也有利于法院職能的發(fā)揮。

（二）原告證明責(zé)任負(fù)擔(dān)增加

比照域外行政訴訟證明責(zé)任分配，不管是英美法系國(guó)家或是大陸法系國(guó)家，原告都無(wú)一例外地被列入負(fù)擔(dān)主體范圍之中。受此啟迪，我國(guó)在《執(zhí)行解釋》首創(chuàng)性地規(guī)定了原告的證明責(zé)任，《關(guān)于審理反傾銷行政案件應(yīng)用法律若干問題的規(guī)定》第8條也明確規(guī)定“原告對(duì)其主張的事實(shí)有責(zé)任提供證據(jù)”。這是原告追求勝訴的目的使然，也符合行政審判方式改革需要。而后，關(guān)于原告提供證據(jù)的規(guī)定被增設(shè)到新《行政訴訟法》證據(jù)部分第37條，從立法上明確原告可提供證據(jù)證明被訴行政行為違法，但并不免除被告證明責(zé)任；第38條也提及了原告的證據(jù)提供責(zé)任。這一舉措在方便案件事實(shí)查明、審理及糾紛解決的同時(shí)，也與司法政策精神相吻合。

但是，綜合司法解釋和基本的證據(jù)法原理，實(shí)踐中原告證明責(zé)任遠(yuǎn)遠(yuǎn)不囿于法律所列——就起訴承擔(dān)的初步證明責(zé)任、起訴不作為的申請(qǐng)證明責(zé)任、行政賠償與補(bǔ)償案件中因行政行為所受損害等亦為原告所負(fù)擔(dān)。[7]那么，原告提供證據(jù)究竟是權(quán)利還是責(zé)任？原告所負(fù)此類證明責(zé)任與被告相比大有不同，如原告就此證明不能，即便有不利后果，卻不必然導(dǎo)致敗訴。從這一角度來(lái)看，原告承擔(dān)的證明責(zé)任明顯具有權(quán)利屬性。當(dāng)然，也有學(xué)者所持態(tài)度與此相左。①部分學(xué)者認(rèn)為原告負(fù)有的證明責(zé)任具有義務(wù)屬性。參見劉善春、畢玉謙：《訴訟證據(jù)規(guī)則研究》，中國(guó)法制出版社2000年版，第684-693頁(yè)。盡管這一問題尚未解決，但可以肯定的是，原告的證明責(zé)任在整體上確實(shí)是經(jīng)歷了、并且正在經(jīng)歷一個(gè)逐步增加的過(guò)程。

（三）肯定第三人證明行為效力

行政訴訟第三人與案件之間存在天然的利害關(guān)系，因而占據(jù)獨(dú)立的訴訟地位，應(yīng)具有提出主張以及提供證據(jù)證明其主張的權(quán)利。實(shí)務(wù)中第三人與原告利益相沖突的現(xiàn)象屢見不鮮。如此，當(dāng)?shù)谌伺c被訴行政行為合法性或者案件判決結(jié)果存在利益關(guān)聯(lián)而和被告結(jié)成利益同盟，同原告分庭抗禮的情況下，第三人證明行為效力如何？

對(duì)此問題有兩種聲音。一種反對(duì)將第三人證明行為看作佐證被訴行政行為合法的依據(jù)，另一種則主張肯定其效力，從而使被告證明責(zé)任得以適度減輕甚至是免除。我國(guó)司法政策文件對(duì)這一問題的認(rèn)識(shí)經(jīng)歷了一個(gè)從完全否定到逐漸承認(rèn)，最后在立法上被吸收的過(guò)程。[8]《證據(jù)規(guī)定》否定第三人證明的效力，行政機(jī)關(guān)在程序中未形成、保存行為依據(jù)的，即便第三人在訴訟程序中提供相應(yīng)證據(jù)也不能證明行為合法。顯然，此規(guī)定并未將現(xiàn)實(shí)中第三人舉證的復(fù)雜情況納入考慮范圍。若第三人利益直接與案件結(jié)果相連而被告卻怠于舉證，其結(jié)果是被告敗訴、第三人利益受損。故一概否認(rèn)第三人證明的效力未免太過(guò)武斷，從更深層次上講亦不利于案件真實(shí)的發(fā)現(xiàn)。至《最高人民法院關(guān)于審理行政許可案件若干問題的規(guī)定》出臺(tái)，第三人舉證的規(guī)定與之前相比可謂有了重大跨越。該規(guī)定第8條明確，被告應(yīng)提供證據(jù)而不能的，利害第三人可向人民法院提供，無(wú)法提供證據(jù)時(shí)還可申請(qǐng)人民法院調(diào)取。當(dāng)許可行為的合法性得到證據(jù)佐證時(shí)，原告訴訟請(qǐng)求將被法院以判決形式駁回。新《行政訴訟法》第34條再次提及第三人證明效力，但書條款被寫入此條——被告不能提供證據(jù)視為沒有證據(jù)，但是，涉訴行為涉及第三人合法權(quán)益而其提供的除外。從本質(zhì)上講，原告利益、第三人利益僅存在立場(chǎng)之分，需平等保護(hù)。因此，予以第三人證明行為效力上的肯定是十分有必要的。

（四）檢察機(jī)關(guān)負(fù)擔(dān)法定證明責(zé)任

新法新增的公益訴訟規(guī)定標(biāo)志著行政公益訴訟正式建立，檢察機(jī)關(guān)以訴訟參加人的角色進(jìn)入了行政訴訟視野，依法承擔(dān)相應(yīng)的證明責(zé)任。按照新《行政訴訟法》第25條第4款之規(guī)定，對(duì)于生態(tài)環(huán)保、食藥安全等特定領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不作為而導(dǎo)致國(guó)家利益、社會(huì)公共利益受損的，經(jīng)檢察建議后仍不履行，檢察機(jī)關(guān)可依法對(duì)其提起訴訟。此規(guī)定將行政訴訟“民告官”的陳舊模式一舉打破，檢察機(jī)關(guān)成為行政公益訴訟起訴權(quán)的唯一行使主體。

檢察機(jī)關(guān)起訴是行政公益訴訟程序啟動(dòng)的前提，起訴行為應(yīng)滿足《行政訴訟法》第49條規(guī)定的條件，此即原告的證明責(zé)任。此外，為避免行政公益訴權(quán)被濫用，最高人民檢察院在試點(diǎn)工作期間便通過(guò)了《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》，在起訴條件、資格以及證明責(zé)任分配等問題上對(duì)檢察院提出了要求。該辦法第45條就檢察院提起公益訴訟應(yīng)負(fù)擔(dān)的證明責(zé)任進(jìn)行了三方面的列舉：一是起訴具備法定條件；二是法定訴前程序已合法履行且行政機(jī)關(guān)不予改正的事實(shí)；三是其他應(yīng)由檢察院證明的事項(xiàng)。隨后，最高人民法院亦針對(duì)行政公益訴訟的審理工作出臺(tái)了實(shí)施辦法，對(duì)條文規(guī)定予以細(xì)化。依照《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第14條之規(guī)定，檢察院機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的具體權(quán)利義務(wù)參照行政訴訟原告。相關(guān)司法解釋對(duì)各級(jí)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟應(yīng)交材料、證明事項(xiàng)進(jìn)行了規(guī)定，然而，復(fù)雜、多樣的案件致使檢察機(jī)關(guān)在實(shí)踐中需證明事項(xiàng)遠(yuǎn)不止該辦法所列。盡管檢察機(jī)關(guān)在試點(diǎn)期間的部分案件中負(fù)擔(dān)了較重的證明責(zé)任，立法以及相關(guān)解釋也并未正面回應(yīng)行政機(jī)關(guān)應(yīng)負(fù)的證明責(zé)任問題，但不得不承認(rèn)檢察機(jī)關(guān)已然成為法定證明主體。

三、證明責(zé)任主體負(fù)擔(dān)均衡化趨勢(shì)之再發(fā)展

現(xiàn)有行政訴訟法框架之下，一元模式仍為證明責(zé)任分配主導(dǎo)規(guī)則，依然呈現(xiàn)出被告負(fù)擔(dān)證明責(zé)任的“一邊倒”局面。原告僅在少數(shù)情況下成為證明責(zé)任的承擔(dān)主體，且證明的范疇極小，往往只需針對(duì)特殊事項(xiàng)，多見于被告不作為案件、行政賠償與補(bǔ)償案件之中。雖然近年來(lái)針對(duì)此問題先后制定并施行諸多司法政策性文件，通過(guò)對(duì)原告證明責(zé)任增負(fù)、對(duì)第三人證明效力予以肯定的途徑，在相當(dāng)程度上紓解了被告的證明壓力，使得證明責(zé)任分配在負(fù)擔(dān)主體上顯現(xiàn)出多元態(tài)勢(shì)。但無(wú)法否認(rèn)的是，實(shí)踐中證明責(zé)任如何在原被告之間分配仍處于模糊地帶，原告何時(shí)舉證、被告何種證明責(zé)任得以免除等問題懸而未決，故有必要針對(duì)不同案件類型區(qū)分不同主體所負(fù)擔(dān)的證明責(zé)任。筆者以撤銷之訴、給付之訴及確認(rèn)之訴三種不同類型的行政訴訟為例，對(duì)其中的證明責(zé)任分配展開論述。

（一）撤銷請(qǐng)求下的證明責(zé)任負(fù)擔(dān)

原被告在撤銷之訴中爭(zhēng)議焦點(diǎn)為具體行政行為是否違法而法院應(yīng)否撤銷，被告須證明其行為作出合法，原告則承擔(dān)初步證明責(zé)任，法院一般不得依職權(quán)調(diào)查取證。

其中具體涵蓋三個(gè)方面的內(nèi)容：第一，被告負(fù)證明責(zé)任。行政處罰、行政強(qiáng)制措施以及房屋拆遷案件等均在撤銷之訴范圍內(nèi)。此類案件中，被告依法證明其行為作出的合法性。具體到案件中，即行政處罰案件中的被告應(yīng)提供證據(jù)證明其所享有的處罰職權(quán)、已作出的處罰符合法律關(guān)于程序與內(nèi)容的規(guī)定以及相應(yīng)的法律依據(jù)等并加以證明，行政強(qiáng)制措施案件中的被告須就作出強(qiáng)制措施的合法性及依據(jù)進(jìn)行證明等，否則將不得不承受不利后果。第二，原告負(fù)初步證明責(zé)任。即便《行政訴訟法》與《證據(jù)規(guī)定》均未明文規(guī)定“原告承擔(dān)舉證責(zé)任”，但后者明確指出行政訴訟原告的起訴行為應(yīng)以滿足法定起訴條件的證據(jù)材料為前提。不難看出，原告在撤銷之訴中須證明的內(nèi)容為其起訴行為滿足法定條件、被告已對(duì)其作出涉訴行為且侵害其合法權(quán)益。第三，法律嚴(yán)格限制法院的調(diào)查取證權(quán)。在行政訴訟中由被告負(fù)證明責(zé)任的條件下，若案件事實(shí)真?zhèn)稳詿o(wú)法查明，法院即可以“主要證據(jù)不足”為由判決被告敗訴，或者可以在符合法定條件的前提下依職權(quán)調(diào)查案件事實(shí)、調(diào)取涉案證據(jù)。

《證據(jù)規(guī)定》第22條、23條即為關(guān)于法院調(diào)取證據(jù)限度和權(quán)力范圍的規(guī)定。撤銷之訴實(shí)際上是法院對(duì)于行政主體行為作出而進(jìn)行的司法審查，因此，基于其中立地位，不得在被告證明不能的情形下幫助其完成而只可予以撤銷，法律另有規(guī)定除外。如若不然，被告證明不能的不利后果將形同虛設(shè)，無(wú)疑是對(duì)行政主體違法的放任。[9]

（二）不同給付原因下的證明責(zé)任負(fù)擔(dān)

給付之訴有一般與特別之分，“前者針對(duì)的是除行政行為以外的給付行為，后者針對(duì)的是要求行政機(jī)關(guān)作出或拒絕作出（通常是受益行為）特定行政行為”。[10]就整體內(nèi)容來(lái)看，可分為行政機(jī)關(guān)依職權(quán)應(yīng)為而不為和相對(duì)人申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)作為卻不作為兩種情形。

此類訴訟的爭(zhēng)議焦點(diǎn)在于被告的不作為或者不完全作為是否符合其在行政法上所應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)。如此，被告在訴訟中應(yīng)就依職權(quán)當(dāng)為而未為的行為所依據(jù)的法律規(guī)范或者對(duì)已為的事實(shí)進(jìn)行證明，而原告則應(yīng)證明其要求行政機(jī)關(guān)作為的申請(qǐng)行為在行政機(jī)關(guān)不作為時(shí)所依據(jù)的法律規(guī)范事實(shí)。第一種情形下，被告依職權(quán)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)履行法定義務(wù)而未為相應(yīng)行為，實(shí)質(zhì)上是主動(dòng)依據(jù)自身判斷適用法律規(guī)范處分原告權(quán)利的行為，不作為的行為本身就表明了其在法律適用的態(tài)度。因此，理所應(yīng)當(dāng)?shù)貞?yīng)讓被告證明不作為的法律理由。這一情形內(nèi)在地包含了另一種可能性，即被告作為不足以達(dá)到原告認(rèn)可的程度，同理，此時(shí)應(yīng)由被告證明部分作為的合法性。在第二種情形下，原告依據(jù)某項(xiàng)法律提出要求行政機(jī)關(guān)作為的申請(qǐng)，當(dāng)然地具有實(shí)現(xiàn)自身權(quán)利的目的性，被告此時(shí)拒絕包含作為要求的申請(qǐng)實(shí)質(zhì)上是對(duì)于原告請(qǐng)求的一種評(píng)價(jià)。被告態(tài)度反映到訴訟中即是對(duì)原告主張的反駁，駁斥原告申請(qǐng)與法律規(guī)范之間的對(duì)應(yīng)性。換言之，原告本身理應(yīng)清楚其請(qǐng)求符合法律規(guī)定與否。所以，在此情形引發(fā)的行政訴訟中，由原告負(fù)擔(dān)證明責(zé)任符合法律規(guī)范學(xué)說(shuō)和證據(jù)距離原理。

（三）不同確認(rèn)請(qǐng)求下的證明責(zé)任負(fù)擔(dān)

確認(rèn)之訴所要解決的問題是特定行為合法、有效與否，以及特定關(guān)系是否存在、有效，這也是確認(rèn)之訴焦點(diǎn)所在。相對(duì)人主張行政行為違法、無(wú)效的，證明行政行為合法性乃為被告法律上的義務(wù)；相對(duì)人主張行政法律關(guān)系成立或不成立的，應(yīng)遵循“主張者負(fù)證明責(zé)任”的原則，由提出主張的一方承擔(dān)證明責(zé)任。

這樣一來(lái)，可以將確認(rèn)之訴中可能出現(xiàn)的證明責(zé)任負(fù)擔(dān)分為兩種情況：一是請(qǐng)求確認(rèn)行為無(wú)效、違法時(shí)，證明責(zé)任由誰(shuí)負(fù)擔(dān)的問題。此情形下，原告僅需證明起訴行為符合法定的起訴條件，被告則須證明作出行為的合法性，具體包括行為作出所依據(jù)的實(shí)體法與程序法上的要件、事實(shí)認(rèn)定等進(jìn)行舉證并證明。另一情形為請(qǐng)求確認(rèn)行政法律關(guān)系存在或否時(shí)，證明責(zé)任如何分配的問題。原告主張行政法律關(guān)系存在或者不存在時(shí)，原告承擔(dān)證明責(zé)任，應(yīng)當(dāng)就行政法律關(guān)系存在的法律依據(jù)和引起法律關(guān)系產(chǎn)生的法律事實(shí)舉證證明。因?yàn)閷?duì)于法律關(guān)系是否存在，判決適用的前提是沒有特定作為或不作為存在，無(wú)法通過(guò)撤銷或給付之訴實(shí)現(xiàn)訴訟上的目的。因此，其所針對(duì)的是法律關(guān)系而非行為。此時(shí)便應(yīng)由主張的一方或者說(shuō)是試圖改變或證明某種情況的一方承擔(dān)證明責(zé)任，因?yàn)榇蠖嗲闆r下，此方即為該主張被支持時(shí)法律上的受益人。

結(jié)語(yǔ)

“原告主張、被告舉證”的原則性規(guī)定多年來(lái)一直貫穿于行政訴訟證明責(zé)任規(guī)則始終，也成為了行政訴訟區(qū)別于民事訴訟、刑事訴訟的一個(gè)標(biāo)志。然而，此原則所具備的強(qiáng)勢(shì)性色彩直接導(dǎo)致被訴行政機(jī)關(guān)承擔(dān)了絕大多數(shù)的證明責(zé)任，這種一邊倒的做法令被告不堪重負(fù)。實(shí)踐證明，重在強(qiáng)調(diào)被告責(zé)任的行政訴訟證明責(zé)任分配原則已無(wú)法適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要，國(guó)家也通過(guò)修改立法以及司法政策文件的形式對(duì)此進(jìn)行了重設(shè)。近年來(lái)的行政訴訟立法以及相關(guān)司法政策性文件表明，我國(guó)的行政訴訟證明責(zé)任分配格局已經(jīng)發(fā)生顯著變化——原告、第三人逐漸進(jìn)入證明責(zé)任領(lǐng)域，檢察機(jī)關(guān)作為訴訟參加人也負(fù)擔(dān)了相應(yīng)的證明責(zé)任，共同成為證明責(zé)任主體的組成部分，各主體負(fù)擔(dān)漸趨穩(wěn)定、平衡。這樣的變化不僅符合現(xiàn)實(shí)與訴權(quán)平等的需要，同時(shí)也適應(yīng)了高權(quán)行政向平權(quán)行政發(fā)展的趨勢(shì)。隨著司法改革持續(xù)全面推進(jìn)，我們有理由相信，行政訴訟證明責(zé)任分配定會(huì)朝著更科學(xué)、完善的方向發(fā)展，證明責(zé)任各主體的負(fù)擔(dān)也將得到進(jìn)一步的完善，呈現(xiàn)愈加均衡化的態(tài)勢(shì)。