熊安邦

（湖北警官學(xué)院 國際警務(wù)系，湖北 武漢430035）

一、問題的提出

根據(jù)中紀(jì)委披露，我國跨國追逃之主要做法分為引渡、非法移民遣返、異地追訴、勸返四類。按照中外引渡條約的通常規(guī)定，為進行刑事訴訟而請求引渡的，締約一方向另一方提出引渡請求時，請求方需要向被請求方提供對被請求引渡人的逮捕令；另外，按照《國際刑警組織數(shù)據(jù)處理規(guī)則》規(guī)定，一國在請求國際刑警組織對國際逃犯發(fā)布紅色通報時，提出請求的國家中心局應(yīng)提供逮捕令或司法裁決的副本。這就是說無論是請求他國引渡外逃人員還是請求國際刑警組織對外逃人員發(fā)布紅色通報，逮捕證是必不可少的。在我國，一般情況是檢察機關(guān)批準(zhǔn)逮捕或決定逮捕后，由公安機關(guān)簽發(fā)逮捕證并執(zhí)行逮捕。但根據(jù)我國現(xiàn)行《監(jiān)察法》和修訂后的《刑事訴訟法》之規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)在對涉嫌職務(wù)犯罪的人員進行調(diào)查時采取的是留置措施。當(dāng)監(jiān)察機關(guān)將案件移送起訴至人民檢察院后，檢察院將犯罪嫌疑人先行拘留，留置措施自動解除，然后人民檢察院在10日內(nèi)決定是否逮捕犯罪嫌疑人。然而，如果職務(wù)犯罪嫌疑人已逃往國外，監(jiān)察機關(guān)也未將案件移交至人民檢察院，人民檢察院將無法作出逮捕決定。在跨國追捕職務(wù)犯罪嫌疑人的過程中，如果為了滿足引渡條約或國際刑警組織的要求，對外逃職務(wù)犯罪嫌疑人先簽發(fā)了逮捕證，那么外逃職務(wù)犯罪嫌疑人被遣返、移交或引渡回國后，按照我國現(xiàn)行《監(jiān)察法》和《刑事訴訟法》的規(guī)定，犯罪嫌疑人（根據(jù)《監(jiān)察法》應(yīng)稱為“被調(diào)查人”）應(yīng)該被移交給有管轄權(quán)的監(jiān)察委員會，監(jiān)察委員會應(yīng)將被調(diào)查人留置在特定場所作進一步調(diào)查，這樣將會出現(xiàn)先逮捕與后留置的情況，留置和逮捕倒置。對于涉嫌職務(wù)犯罪外逃人員的留置與逮捕如何銜接，將是本研究探討的主要內(nèi)容。

二、跨國追逃中的逮捕證要求及其法理基礎(chǔ)

（一）引渡條約和引渡法對逮捕證的要求

1.中外雙邊引渡條約對逮捕證的要求

根據(jù)外交部條約法律司提供的資料，截至2019年1月，我國對外共簽訂了55項雙邊引渡條約，其中生效39項。[1]從已經(jīng)生效并公布的39項中外雙邊引渡條約來看，在請求對方國家引渡時，如果是旨在對被請求引渡人進行刑事訴訟而請求引渡的，一般都會要求請求國提供其主管機關(guān)簽發(fā)的逮捕證。這些中外雙邊引渡條約對逮捕證的要求有如下特點：

第一，對逮捕令狀的要求。一般只要求請求方提供逮捕證的副本，中國與巴基斯坦、法國、萊索托、羅馬尼亞、納米比亞和南非等6個國家的引渡條約要求請求方提供的是逮捕證的原件，或者是經(jīng)證明無誤的副本。除了規(guī)定請求國應(yīng)提供逮捕證外，我國與阿爾及利亞等10個國家簽訂的引渡條約規(guī)定，也可以提供“其他與逮捕證具有同等效力的文件”；與俄羅斯、白俄羅斯、哈薩克斯坦、烏茲別克斯坦等4個國家的引渡條約規(guī)定，也可以提供羈押決定（令）；只有與突尼斯簽訂的引渡條約規(guī)定，請求國可以提供刑事拘留證。

第二，對逮捕證簽發(fā)機關(guān)的要求。我國39項生效的雙邊引渡條約中有36項條約要求由“主管機關(guān)”簽發(fā)逮捕證；與韓國、菲律賓、柬埔寨、泰國等4個國家簽訂的引渡條約對請求國逮捕證簽發(fā)機關(guān)的要求是“法官或其他主管機關(guān)”；只有與阿爾及利亞、納米比亞和葡萄牙這三個國家簽訂的雙邊引渡條約對簽發(fā)逮捕證的機關(guān)沒有要求，與這三國的引渡條約中都規(guī)定“為了提起刑事訴訟而提出請求的，應(yīng)當(dāng)附有逮捕令或者其他具有同等效力的任何文件的副本”。另外，中國與法國的引渡條約還特別規(guī)定，“如果該逮捕證不是由法院、法官或者檢察院簽發(fā)的，則必須附有上述機關(guān)授權(quán)逮捕的決定的經(jīng)證明的副本”。但對何為“主管機關(guān)”，所有生效的雙邊引渡條約并沒有明確規(guī)定。

2.國際刑警組織和國際條約對逮捕證的要求

依照《國際刑警組織數(shù)據(jù)處理規(guī)則》規(guī)定，一國在請求國際刑警組織對國際逃犯發(fā)布紅色通報時，在不違反國家法律或國際實體運作規(guī)則的情況下，提出請求的國家中心局應(yīng)提供逮捕令或司法裁決的副本。請求國的國家中心局在請求發(fā)布紅色通報時還必須做到以下保證：首先，簽發(fā)逮捕證或作出司法決定的機關(guān)擁有必需的權(quán)力；其次，已經(jīng)與負(fù)責(zé)引渡的相關(guān)當(dāng)局進行過協(xié)調(diào)，確保引渡符合國內(nèi)法和（或）可適用的雙邊和多邊條約；最后，如果逮捕證不是由司法機關(guān)簽發(fā)，請求國法律要提供向司法機關(guān)上訴的機制。

同時，《聯(lián)合國引渡示范條約》規(guī)定，引渡請求書應(yīng)附有以下材料，“由法院或其他主管司法當(dāng)局為逮捕該人簽發(fā)的逮捕證或經(jīng)核證副本”。聯(lián)合國要求引渡請求書要附有逮捕證，而且這種逮捕證應(yīng)該由法院或其他司法當(dāng)局簽發(fā)。1957年《歐洲引渡公約》和1995年《歐盟成員國間簡易引渡程序公約》都規(guī)定，引渡請求國應(yīng)向被請求國提供逮捕令或其他具有同等效力的文件或可執(zhí)行的判決。

（二）逮捕的司法令狀主義及其法理基礎(chǔ)

在為提起刑事訴訟而進行的引渡中，要求引渡請求國提供逮捕證實際上是刑事訴訟活動中的一種司法令狀主義。所謂令狀主義，按照有的學(xué)者定義，是指在英美法系國家和現(xiàn)代的大陸法系國家執(zhí)行偵查職能的警察（或其他偵查人員）只有獲得了法官簽發(fā)的令狀的許可，才有權(quán)力執(zhí)行逮捕、搜查和扣押。[2]與令狀原則相關(guān)聯(lián)的則是司法審查制度。該制度要求強制措施的適用必須由經(jīng)法律授權(quán)行使司法權(quán)力的審判官或其他官員對其合法性、必要性進行審查后作出；在采取相關(guān)強制措施之后，還應(yīng)當(dāng)及時將犯罪嫌疑人、被告人帶至審判官或其他經(jīng)法律授權(quán)行使司法權(quán)力的官員面前，由其進行審查以確定強制措施的適用是否存在合理理由，進而決定將犯罪嫌疑人、被告人羈押或者釋放。[3]在對犯罪嫌疑人實施逮捕時采取令狀主義，要求提供逮捕證的法律基礎(chǔ)就在于：人權(quán)保障、無罪推定和權(quán)力分立與制約等。

第一，保障人權(quán)原則。人身自由與安全是基本的人權(quán)之一。逮捕是對人身自由的一種限制，所以逮捕不是任意的，必須由一個相對中立和超然的司法機關(guān)來作出裁決，然后由執(zhí)法機關(guān)來執(zhí)行。這種免受任意逮捕和拘禁的人權(quán)還必須通過一些具體的權(quán)利來得到保障，這其中就包括被告知羈押理由的權(quán)利和辯護的權(quán)利。[4]《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第9條第2款規(guī)定被逮捕時應(yīng)告知被逮捕人的逮捕理由和其所受之指控。這就要求被羈押人需被告知羈押理由，并要向被羈押者解釋他所享有的權(quán)利以及如何利用這些權(quán)利，同時還應(yīng)告知羈押的時間和地點等具體信息。所以，一般而言，執(zhí)法人員在逮捕犯罪嫌疑人時，應(yīng)向被逮捕人出示逮捕證，逮捕證上記載有被逮捕人的信息和被逮捕的理由，并且被逮捕人還應(yīng)在逮捕證上簽字或捺手印。我國《刑事訴訟法》第93條規(guī)定，“公安機關(guān)逮捕人的時候，必須出示逮捕證”。

第二，無罪推定原則。任何人在未經(jīng)依法判決有罪之前，應(yīng)視其無罪。1948年12月10日，無罪推定原則在聯(lián)合國大會通過的《世界人權(quán)宣言》被首次得以確認(rèn)。《世界人權(quán)宣言》規(guī)定：“凡受刑事控告者，在未經(jīng)獲得辯護上所需的一切保證的公開審判而依法證實有罪以前，有權(quán)被視為無罪”。1966年《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》也規(guī)定：“凡受刑事控告者，在未依法證實有罪之前，應(yīng)有權(quán)被視為無罪”。我國《刑事訴訟法》第12條明確規(guī)定：“未經(jīng)人民法院依法判決，對任何人都不得確定有罪”。按照無罪推定的基本原則，被追訴人在被依法判決有罪之前在法律上處于無罪狀態(tài)，對居于無罪狀態(tài)的被追訴人適用強制措施以限制或者剝奪其人身自由，完全是基于追訴犯罪的考量而對被追訴人課以容忍義務(wù)的無奈之舉，但是這種容忍義務(wù)必須是有限度的。[5]因而對其逮捕要嚴(yán)格要求，逮捕需由司法機關(guān)來決定。

第三，權(quán)力分立與制約。孟德斯鳩曾經(jīng)說過：“自古以來的經(jīng)驗表明，所有擁有權(quán)力的人，都傾向于權(quán)力，而且不用到極限決不罷休”。[6]其突出體現(xiàn)在對公民的人身財產(chǎn)權(quán)利極易造成嚴(yán)重侵害的刑事強制偵查行為中，而且這種權(quán)力一旦濫用，將會造成嚴(yán)重后果。“在刑事司法實踐中，沒有哪一種弊端會比強制措施濫施損害國家法治形象的程度更為嚴(yán)重”。[7]警察在打擊犯罪和維護社會治安方面所面臨的極大壓力更易導(dǎo)致對逮捕方面的權(quán)力濫用，而通過一個較為中立的法官或司法機構(gòu)來簽署命令，則可以更好地約束執(zhí)法機關(guān)的權(quán)力，避免權(quán)力的濫用。從世界上的主要法治國家來看，凡涉及對公民憲法性基本權(quán)利的限制或剝奪都要經(jīng)過司法審查程序，由司法機關(guān)審查決定。[8]逮捕司法令狀主義實質(zhì)上是通過司法機構(gòu)的司法權(quán)對警察機關(guān)執(zhí)法權(quán)的一種限制。

三、職務(wù)犯罪跨國追逃中逮捕證之困境問題及其原因分析

（一）職務(wù)犯罪跨國追逃中逮捕證存在的困境

如前所述，如果職務(wù)犯罪案件的犯罪嫌疑人已逃往國外，在請求有關(guān)國家引渡或者請求國際刑警組織發(fā)布紅色通報時，一般都需要提供逮捕證。但按照我國現(xiàn)行《監(jiān)察法》和《刑事訴訟法》的規(guī)定，職務(wù)犯罪案件的管轄權(quán)在監(jiān)察機關(guān)，只有當(dāng)監(jiān)察機關(guān)將案件移送人民檢察院后，職務(wù)犯罪案件才進入刑事司法程序，檢察機關(guān)才能采取逮捕措施。監(jiān)察機關(guān)不是司法機關(guān)，監(jiān)察機關(guān)在調(diào)查犯罪嫌疑人時案件還未進入司法程序，不能采取逮捕等刑事強制措施，所以在對職務(wù)犯罪嫌疑人進行跨國追逃時，如果需要提供逮捕證，在現(xiàn)有法律規(guī)定下，我們將會面臨以下困境：

第一，對涉嫌職務(wù)犯罪的外逃人員的逮捕是由監(jiān)察機關(guān)提請人民檢察院決定還是由人民檢察院自行決定？按照我國《監(jiān)察法》的規(guī)定，對職務(wù)犯罪的被調(diào)查人的逮捕措施是在監(jiān)察機關(guān)將案件移送人民檢察院以后，人民檢察院才能決定采取逮捕措施，移送以前只能由監(jiān)察機關(guān)對被調(diào)查人采取留置措施。而在對職務(wù)犯罪的外逃人員請求引渡或發(fā)布紅色通報時，我國需要提供逮捕證，這樣就存在監(jiān)察機關(guān)還未將案件移交給人民檢察院時，人民檢察院就需要作出批準(zhǔn)逮捕的決定。

第二，對逃往境外的職務(wù)犯罪嫌疑人，人民檢察院如何決定逮捕？按照我國《刑事訴訟法》的規(guī)定，人民檢察院決定或批準(zhǔn)逮捕的證據(jù)條件是有證據(jù)證明有犯罪事實，罪責(zé)條件是可能判處有期徒刑以上的刑罰。由于按照現(xiàn)行法律規(guī)定，對職務(wù)犯罪嫌疑人的逮捕不是由監(jiān)察機關(guān)提請逮捕而是由人民檢察院決定逮捕，那么案件還未由監(jiān)察機關(guān)移送人民檢察院時，人民檢察院如何獲知決定逮捕的證據(jù)和犯罪事實？

第三，如果職務(wù)犯罪嫌疑人引渡回國后，公安機關(guān)逮捕犯罪嫌疑人后是將犯罪嫌疑人交由人民檢察院審查起訴，還是交由監(jiān)察委員會留置調(diào)查？如果是交由人民檢察院審查起訴，那就存在案件還未調(diào)查終結(jié)就移交檢察院的情況；如果是交由監(jiān)察委員會留置調(diào)查，那就存在對外逃人員先由人民檢察院批準(zhǔn)逮捕，再由監(jiān)察機關(guān)留置審查，最后由監(jiān)察機關(guān)再將案件移交給人民檢察院的情況，即逮捕——留置——再逮捕，留置與逮捕倒置。

（二）逮捕證困境的產(chǎn)生原因

首先，從逮捕所處的程序階段上來講，監(jiān)察體制改革后的職務(wù)犯罪案件犯罪嫌疑人的逮捕不再處于案件調(diào)查階段而是已經(jīng)進入案件審查起訴階段。監(jiān)察體制改革之前，對職務(wù)犯罪嫌疑人的逮捕屬于偵查階段開始采取的刑事強制措施；監(jiān)察體制改革之后，對職務(wù)犯罪嫌疑人的逮捕是在案件由監(jiān)察機關(guān)移交檢察機關(guān)審查起訴后，由檢察機關(guān)決定采取的刑事強制措施。職務(wù)犯罪逮捕措施由原來的保障偵查、公訴、審判、執(zhí)行之順利進行轉(zhuǎn)變?yōu)闄z察機關(guān)為了保障公訴、審判、執(zhí)行的順利進行。根據(jù)法律規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)在對職務(wù)犯罪嫌疑人進行調(diào)查時，案件還未進入刑事司法程序，對被調(diào)查人不能采取逮捕等刑事強制措施；只有當(dāng)案件調(diào)查完畢，移交檢察機關(guān)后，檢察機關(guān)才能決定采取逮捕措施。如果職務(wù)犯罪嫌疑人逃往國外，監(jiān)察機關(guān)對其調(diào)查沒有終結(jié)，案件沒有移送檢察機關(guān)，則無法采取逮捕措施，公安機關(guān)無法簽發(fā)逮捕證。

其次，從采取逮捕措施的證據(jù)條件要求上來講，非職務(wù)犯罪案件中，對犯罪嫌疑人的逮捕證據(jù)條件是“有證據(jù)證明有犯罪事實”；而對職務(wù)犯罪嫌疑人的逮捕措施是在案件由監(jiān)察機關(guān)移交檢察機關(guān)審查起訴階段采取的，所以證據(jù)條件是“犯罪事實已經(jīng)查清，證據(jù)確實、充分，依法應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任”。顯然，對職務(wù)犯罪嫌疑人逮捕的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)要求比較高，與起訴、審判階段的證明標(biāo)準(zhǔn)相同，即達到“證據(jù)確實、充分”的要求。然而，在職務(wù)犯罪嫌疑人已經(jīng)外逃的情況下，由于犯罪嫌疑人沒有到案，調(diào)查機關(guān)沒有獲取犯罪嫌疑人的供述，加上職務(wù)犯罪本身具有隱蔽性，所以證據(jù)很難達到“確實、充分”的標(biāo)準(zhǔn)，案件很難移送檢察機關(guān)審查起訴，檢察機關(guān)也無法做出逮捕決定。

最后，我國的逮捕制度不同于一般西方國家的逮捕制度。在我國，逮捕即意味著羈押，而且最長羈押期限可以達7個月，所以我國逮捕的條件一般要高于其他國家。國外一般實行逮捕與羈押相分離的法律制度，逮捕是羈押的前置程序，逮捕的決定過程相對簡單，逮捕后必須經(jīng)專門的程序決定是否需要繼續(xù)進行羈押。如根據(jù)法國《刑事訴訟法》之規(guī)定被逮捕的人應(yīng)被立即帶至看守所，并在24小時內(nèi)接受預(yù)審法官的訊問，預(yù)審法官應(yīng)作出決定是否繼續(xù)拘押當(dāng)事人。[9]因此，大部分國家的逮捕條件并不高，程序也較我國逮捕程序簡單得多。

所以，職務(wù)犯罪跨國追逃中逮捕證存在困境之根本原因在于，如果案件只是處于調(diào)查階段，還未由監(jiān)察機關(guān)移送檢察機關(guān)審查起訴，則無法決定對犯罪嫌疑人采取逮捕措施；而無論是對外逃人員請求他國引渡還是請求國際刑警組織發(fā)布紅色通報，從程序階段上來講，案件還處于調(diào)查階段，都需要逮捕證。

四、解決逮捕證困境的模式分析

（一）其他法律文書代替逮捕證的不可行因素辨析

很多國家規(guī)定的逮捕（arrest）是指為了指控一個人犯了罪而將他置于羈押狀態(tài)的行為，就其在刑事程序上的含義而言，英美法系國家的逮捕措施包含了我國刑事訴訟中的拘留、逮捕、扭送和《人民警察法》規(guī)定的留置盤查以及行政拘留所包含的強制到案的內(nèi)涵。[10]那么我國逮捕證以外的其他法律文書可否代替逮捕證呢？

1.通緝令

通緝是公安機關(guān)發(fā)布通緝令并采取有效措施，將應(yīng)當(dāng)逮捕而在逃的犯罪嫌疑人追捕歸案的一種偵查活動。我國公安機關(guān)發(fā)布的通緝令具有類似某些國家“逮捕證”的效力，公安機關(guān)憑借通緝令不僅可以“逮捕”犯罪嫌疑人，還可以對犯罪嫌疑人進行短暫羈押，但在跨國追逃中公安機關(guān)簽發(fā)的通緝令并不能代替逮捕證，不能作為逮捕證使用。首先，絕大多數(shù)中外引渡條約都規(guī)定逮捕證應(yīng)由“主管機關(guān)”簽發(fā)，盡管對何為“主管機關(guān)”，所有生效的雙邊引渡條約并沒有明確規(guī)定，但根據(jù)一般法律實踐來看，逮捕證主要由法院、法官或者檢察院簽發(fā)，如果其他機關(guān)需要簽發(fā)逮捕證應(yīng)得到上述機關(guān)的授權(quán)。而我國的通緝令是由公安機關(guān)直接發(fā)布的，所以公安機關(guān)簽發(fā)的通緝令不能作為逮捕證使用，也不是“其他與逮捕證具有同等效力的文件”。其次，國際刑警組織發(fā)布紅色通報時對逮捕證的要求是逮捕證應(yīng)由擁有權(quán)力的司法機關(guān)簽發(fā)，如果逮捕證不是由司法機關(guān)簽發(fā)，請求國法律要提供向司法機關(guān)上訴的機制，我國公安機關(guān)簽發(fā)的通緝令顯然不是這里所要求的逮捕證。最后，雖然根據(jù)我國《監(jiān)察法》規(guī)定，對“依法應(yīng)當(dāng)留置的被調(diào)查人如果在逃，監(jiān)察機關(guān)可以決定在本行政區(qū)域內(nèi)通緝，由公安機關(guān)發(fā)布通緝令，追捕歸案”。同樣，在跨國追逃中此類通緝令也不能作為逮捕證使用，因為我國的監(jiān)察機關(guān)不是司法機關(guān)。

2.拘留證

刑事拘留是一種在緊急情況下采取的臨時性強制措施，公安機關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)簽發(fā)的拘留證一般也不能作為跨國追逃中的逮捕證使用。在我國刑事拘留程序的構(gòu)造屬于偵查機關(guān)與被拘留人的二元結(jié)構(gòu)，偵查機關(guān)可單方?jīng)Q定如何處置被拘留人，僅需偵查機關(guān)的內(nèi)部批準(zhǔn)而無需經(jīng)過第三方的司法授權(quán)，這可能是我國公安機關(guān)簽發(fā)的拘留證不能代替引渡條約所要求的逮捕證的根本原因。首先，在公安機關(guān)管轄的刑事案件中，拘留證是由縣級以上公安機關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)制作的，不是由司法機關(guān)批準(zhǔn)制作的，不符合一般中外雙邊引渡條約、國際刑警組織法律文件所規(guī)定的逮捕證應(yīng)由司法機關(guān)簽發(fā)的要求。其次，我國監(jiān)察體制改革后，現(xiàn)行《刑事訴訟法》規(guī)定“對于監(jiān)察機關(guān)移送起訴的已采取留置措施的案件，人民檢察院應(yīng)當(dāng)對犯罪嫌疑人先行拘留，留置措施自動解除”，此處所規(guī)定的拘留同樣是案件被移送檢察機關(guān)審查起訴后采取的一種刑事強制措施，拘留措施是制度內(nèi)較為合適、也是別無他法的過渡選擇。[11]最后，公安機關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)制作的拘留證是否是一些中外引渡條約所規(guī)定的“其他與逮捕證具有同等效力的文件”、“羈押決定（令）”，還得根據(jù)有關(guān)國家的國內(nèi)法來判定，目前我國只有與突尼斯簽訂的引渡條約中明確規(guī)定請求國可以提供刑事拘留證。

3.留置令

在監(jiān)察機關(guān)調(diào)查有關(guān)職務(wù)違法犯罪案件時，監(jiān)察機關(guān)有時根據(jù)案件需要會簽發(fā)留置令，那么在跨國追逃中，尤其是在引渡或通緝職務(wù)犯罪外逃人員時能否使用留置令代替逮捕令呢？筆者分析，在跨國追逃中，留置令不能作為逮捕證使用。首先，我國《監(jiān)察法》中明確規(guī)定“各級監(jiān)察委員會是行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機關(guān)”，監(jiān)察機關(guān)是政治機關(guān)，但它不是司法機關(guān)，也不是行政執(zhí)法機關(guān)。因而監(jiān)察機關(guān)簽發(fā)的留置令就不是司法機關(guān)作出的逮捕令或羈押決定。其次，留置令和逮捕證所針對的對象不同。逮捕針對的是犯罪嫌疑人；留置針對的既可能是涉嫌職務(wù)犯罪的被調(diào)查人，也可能是涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法的被調(diào)查人，屬于公安機關(guān)管轄的經(jīng)濟犯罪案件中的嫌疑人并不適用留置令。最后，逮捕和留置兩種措施對證據(jù)的要求不一樣。逮捕措施對證據(jù)的要求是“有證據(jù)證明有犯罪事實”；留置措施的證據(jù)要求是監(jiān)察機關(guān)已經(jīng)掌握其部分違法犯罪事實及證據(jù)，仍有重要問題需要進一步調(diào)查。

綜上所述，大多數(shù)情況下，我國法律中的通緝令、拘留證和留置令都不能代替引渡請求或者國際刑警組織發(fā)布紅色通報請求中對逮捕證的要求。

（二）解決逮捕證困境的幾種模式構(gòu)想

1.設(shè)立專門的“引渡逮捕”程序模式

對于職務(wù)犯罪嫌疑人引渡中的逮捕可以設(shè)置特別程序，在我國《監(jiān)察法》、《引渡法》和《刑事訴訟法》中增加或修改有關(guān)條款，規(guī)定：“我國在請求外國抓捕引渡職務(wù)犯罪嫌疑人時，根據(jù)被請求國法律或有關(guān)國際條約，需要我國提供逮捕證或有關(guān)法律文件的，監(jiān)察機關(guān)經(jīng)調(diào)查認(rèn)為有證據(jù)證明有犯罪事實，提請人民檢察院批準(zhǔn)逮捕，人民檢察院作出批準(zhǔn)逮捕決定的，公安機關(guān)簽發(fā)逮捕證”。值得注意的是這里設(shè)計的逮捕程序是一種“引渡逮捕”，專為引渡外逃職務(wù)犯罪人員而設(shè)計的一種逮捕制度，不同于現(xiàn)行《刑事訴訟法》規(guī)定的逮捕制度。外逃職務(wù)犯罪人員被引渡或者遣送回國后，由監(jiān)察機關(guān)對其留置調(diào)查，留置措施的期限按照現(xiàn)行《監(jiān)察法》第43條之規(guī)定執(zhí)行。監(jiān)察機關(guān)調(diào)查結(jié)束后將案件移送至人民檢察院，人民檢察院收到監(jiān)察機關(guān)移送起訴的案件材料后，依照現(xiàn)行《刑事訴訟法》對被調(diào)查人采取強制措施，審查起訴。

這種模式的特點就是專門為外逃職務(wù)犯罪人員設(shè)計了一種“引渡逮捕”程序，但這種模式有諸多缺陷：首先，需要對我國現(xiàn)行《刑事訴訟法》、《監(jiān)察法》或《引渡法》等法律作出較大修改，而這些法律是新修訂或新制定的，對其過于頻繁的修改，不利于保持法律的穩(wěn)定性和嚴(yán)肅性；其次，這種修訂會造成對外逃職務(wù)犯罪人員存在兩種逮捕，一是引渡逮捕，二是職務(wù)犯罪外逃人員被引渡回國，案件被移送人民檢察院后采取的逮捕強制措施，這將造成法律上的混亂；再次，這種“引渡逮捕”專門針對外逃職務(wù)犯罪嫌疑人而不針對其他外逃犯罪嫌疑人，制度設(shè)計上過于復(fù)雜。如果對外逃職務(wù)犯罪嫌疑人采取普通逮捕程序，將會造成先作出“引渡逮捕”決定，后留置調(diào)查，再逮捕的局面，導(dǎo)致留置措施與逮捕措施在程序上的倒置和法律適用上的障礙；最后，“引渡逮捕”一般是指引渡被請求國采取的一種刑事強制措施，而引渡中的請求國發(fā)出的逮捕令則是按照逮捕一般程序辦理的，兩者存在較大的區(qū)別。

2.監(jiān)察機關(guān)補充調(diào)查模式

對于外逃職務(wù)犯罪嫌疑人引渡中需要逮捕證的第二種解決模式就是在現(xiàn)有法律制度下，由監(jiān)察機關(guān)對外逃職務(wù)犯罪嫌疑人進行調(diào)查，監(jiān)察機關(guān)經(jīng)調(diào)查認(rèn)為犯罪事實清楚，證據(jù)確實、充分的，制作起訴意見書，連同案卷材料、證據(jù)一并移送人民檢察院依法審查起訴，人民檢察院審查后決定采取逮捕強制措施的，公安機關(guān)簽發(fā)逮捕證。外逃職務(wù)犯罪人員被引渡或遣送回國后，公安機關(guān)立即對職務(wù)犯罪嫌疑人執(zhí)行逮捕，人民檢察院將案件退回監(jiān)察機關(guān)進行補充調(diào)查。補充調(diào)查同樣應(yīng)當(dāng)在一個月完成，補充調(diào)查以二次為限。監(jiān)察機關(guān)在進行補充調(diào)查時，犯罪嫌疑人可以繼續(xù)保持被逮捕的羈押狀態(tài)，檢察機關(guān)只是將案卷材料退回給監(jiān)察機關(guān)，即“案退人不退”。

這種模式的優(yōu)點就是幾乎不需要修改現(xiàn)有法律，但缺陷是補充調(diào)查的期限可能過短，不能滿足辦案需要。另外，監(jiān)察機關(guān)將案件移送給檢察機關(guān)的證據(jù)要求是“犯罪事實清楚，證據(jù)確實、充分”，同樣這里的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)比逮捕的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)要高，而在職務(wù)犯罪人員外逃他國的情況下，要使調(diào)查做到“犯罪事實清楚，證據(jù)確實、充分”難度較大。

3.缺席判決替代逮捕證的模式

引渡中的逮捕證要求是針對旨在對被請求引渡人提起訴訟而提出的引渡而言的；另外一種引渡，即對已被定罪的人提出的引渡請求，中外引渡條約一般規(guī)定，請求方需要提供的是法院判決書的副本。依照《國際刑警組織數(shù)據(jù)處理規(guī)則》規(guī)定，一國在請求國際刑警組織對國際逃犯發(fā)布紅色通報時，提出請求的國家中心局應(yīng)提供逮捕令或司法裁決的副本，也就是說法院的有罪判決也是可以適用的?！堵?lián)合國引渡示范條約》、1957年《歐洲引渡公約》和1995年《歐盟成員國間簡易引渡程序公約》都規(guī)定，引渡請求國提供的文件除了逮捕證外，還包括“其他具有同等效力的文件或可執(zhí)行的判決”。歐洲統(tǒng)一逮捕令的逮捕移交制度在歐盟范圍內(nèi)已經(jīng)基本上代替了傳統(tǒng)的引渡制度。[12]2018年10月，全國人大常委會對《中華人民共和國刑事訴訟法》作了第三次重要修改，增加了刑事缺席審判程序，對于在境外的貪污賄賂犯罪案件的犯罪嫌疑人可以適用缺席審判。罪犯在判決、裁定發(fā)生法律效力后到案的，人民法院應(yīng)當(dāng)將罪犯交付執(zhí)行刑罰。這樣，人民法院在缺席審判程序中作出的判決書也可以作為引渡外逃職務(wù)犯罪人員的依據(jù)，而不需要逮捕證。針對逃匿境外人員的缺席審判遇到的最棘手法律問題出現(xiàn)在引渡合作中，由于世界上多數(shù)國家不接受此種缺席審判制度，依據(jù)在缺席審判中作出的定罪判決提出的引渡請求遭遇到普遍拒絕。[13]所以，不可能對所有外逃職務(wù)犯罪人員適用缺席審判程序。

從上述分析可知，解決職務(wù)犯罪跨國追逃中逮捕證面臨的困境，采用第二種模式較好，即職務(wù)犯罪外逃人員被引渡回國后，由公安機關(guān)宣布對其逮捕，然后由監(jiān)察機關(guān)對其犯罪行為補充調(diào)查。