汪 全 軍

(湖南大學(xué) 法學(xué)院，長沙 410082)

改革開放以來，擁有地方立法權(quán)的主體呈現(xiàn)層級逐漸下移、數(shù)量不斷增加的發(fā)展態(tài)勢。特別是2015年《立法法》修改后，有權(quán)制定地方性法規(guī)的市、自治州從49個增至322個。雖然《立法法》強調(diào)省、自治區(qū)人大常委會應(yīng)當(dāng)從人口數(shù)量等方面考慮設(shè)區(qū)的市開始制定地方性法規(guī)的具體步驟和時間，“體現(xiàn)了積極穩(wěn)妥推進的思路”[1]，但從實踐來看，設(shè)區(qū)的市地方立法“呈現(xiàn)出‘蜂擁井噴’的態(tài)勢”[2]。截至2018年3月底，已有273個新獲得地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市、自治州確定可以開始制定地方性法規(guī)，其中249個設(shè)區(qū)的市、自治州已經(jīng)制定地方性法規(guī)[3]。地方立法主體的擴容必然導(dǎo)致地方性法規(guī)的增加，進而推動地方治理依據(jù)從政策轉(zhuǎn)向法規(guī)。從政策之治到法規(guī)之治的轉(zhuǎn)變，是地方治理體系現(xiàn)代化的必經(jīng)之路。

一、從政策到法規(guī)：地方權(quán)力運行的規(guī)范化

(一)政策之治

在地方?jīng)]有立法權(quán)的時期，地方治理的直接依據(jù)是各種各樣的政策。依靠政策治理國家的習(xí)慣源自于革命戰(zhàn)爭時期?！案锩鼞?zhàn)爭期間，主要是靠政策辦事，注重的是政策，沒有依法辦事的習(xí)慣?！盵4]當(dāng)時，一切工作都是圍繞戰(zhàn)爭展開的，政權(quán)建設(shè)相對簡單。具有簡便、靈活、高效等特征的政策與緊張的戰(zhàn)爭環(huán)境十分契合，因而成為中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)革命的主要方式。在新中國建立過程中，“人民的新的法律”未能及時制定。在這個法律空窗期，形成了“有綱領(lǐng)、法律、命令、條例、決議規(guī)定者，從綱領(lǐng)、法律、命令、條例、決議之規(guī)定；無綱領(lǐng)、法律、命令、條例、決議規(guī)定者，從新民主主義的政策”這一司法原則[5]。這樣，革命戰(zhàn)爭時期形成的依靠政策的習(xí)慣一直延續(xù)到國家建設(shè)階段。

改革開放以來，國家法制逐漸得以恢復(fù)。特別是中國共產(chǎn)黨第十五次全國代表大會將依法治國確定為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，在政治理念層面完成了從依政策治國到依法治國的轉(zhuǎn)變。但在國家治理實踐中，政策不僅沒有讓位于法律法規(guī)，反而一直發(fā)揮著重要的作用。從地方治理角度來看，通過發(fā)布政策方式治國理政之所以被為政者所倚重，除了受傳統(tǒng)習(xí)慣的影響之外，還有如下幾點原因。

首先，立法質(zhì)量不高，地方國家機關(guān)有很大自由裁量空間。雖然中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，但仍然存在著許多立法空白。以社會福利為例，我國并沒有一部社會福利方面的基礎(chǔ)性法律，從而導(dǎo)致各地國家機關(guān)無法可依，只能通過發(fā)布政策的方式調(diào)整居民的社會福利。其中，最具代表性的是各地政府發(fā)布的有關(guān)住房保障的政策。此外，許多法律還存在可操作性不強的問題。“相當(dāng)一部分現(xiàn)行法律大多是原則規(guī)范，只具有政策宣示與導(dǎo)向功能，要么授權(quán)行政部門自行決定，立法中不注重法律的可操作性、可執(zhí)行力，等于是自廢法律的武功?！盵6]在法律缺失、無法可依的情況下，地方國家機關(guān)只有通過發(fā)布政策的方式對相關(guān)領(lǐng)域進行治理。

其次，我國各級政府之間存在著“職責(zé)同構(gòu)”的現(xiàn)象，即“不同層級的政府在縱向間職能、職責(zé)和機構(gòu)設(shè)置上的高度統(tǒng)一、一致”[7]。具體表現(xiàn)為“上下對口”“左右對齊”。從《憲法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》(以下簡稱《地方組織法》)等法律規(guī)定來看，除了外交、國防等少數(shù)專屬于中央的職權(quán)外，中央政府與地方政府之間的職權(quán)高度一致。特別是《地方組織法》第59條第10項關(guān)于地方政府“辦理上級國家行政機關(guān)交辦的其他事項”的兜底規(guī)定，更是強化了這種一致性。而各級地方政府的職權(quán)則被以“縣級以上的地方各級人民政府行使下列職權(quán)”的形式完全同一化。各級政府之間的“職責(zé)同構(gòu)”使得中央出臺法律、政策之后，地方必須跟進。而受制于立法權(quán)限，地方政府往往只能采取發(fā)布政策的形式。

最后，政策具有簡便、靈活、高效等優(yōu)勢。一是政策的制定過程十分簡單。即使有些政策需要通過開會的方式予以制定，其制定程序與立法程序相比較也顯得十分簡單。二是政策的運用十分靈活?！八梢愿鶕?jù)形勢的變化而改變。較之法律的修改，政策的變化所受的限制和約束要小得多?！盵8]而且，政策用語往往是抽象的、原則性的，因此在實際執(zhí)行過程中也存在較大的靈活解釋空間。三是政策的執(zhí)行十分高效。政策執(zhí)行是通過開會、下發(fā)文件等方式上傳下達(dá)，使政策得以迅速貫徹落實。

(二)謹(jǐn)慎對待權(quán)力

正是由于上述原因，依政策治國在我國一直存在較大的生存空間，并且在一定程度上取代依法治國成為主要的治國方式。雖然在國家治理實踐中，政策有其存在的合理性和必要性，但政策不應(yīng)該取代法律。依法治國才是現(xiàn)代國家治理的基本方式，而制定和發(fā)布政策則只能是輔助手段。這是因為，“政策的決策機制與法律的制定機制相比，政策本質(zhì)上是一種人治決策機制”[9]。政策之治與法律法規(guī)之治的關(guān)鍵區(qū)別在于，政策與法律法規(guī)的制定機制不同。

首先，政策起草一般是由國家機關(guān)內(nèi)部工作人員完成，程序相對簡單。而法律法規(guī)起草比較復(fù)雜，其往往要經(jīng)過“作出法案起草的決策”“確定起草機關(guān)”“組織起草班子”“明確立法意圖”“進行調(diào)查研究”“搭架子和擬出法案提綱”“正式起草法案”“征求有關(guān)方面意見和協(xié)調(diào)論證”“反復(fù)審查和修改”“形成法案正式稿”等十個步驟[10]。在法律法規(guī)草案起草過程中，起草者通過調(diào)研、座談會、聽證會等形式廣泛征求社會公眾的意見，反復(fù)研究、修改，最終形成正式草案文本。

其次，政策制定所遵循的是國家機關(guān)內(nèi)部決策機制。在集體領(lǐng)導(dǎo)體制和行政首長負(fù)責(zé)制之下，按照民主集中制原則，只需要在領(lǐng)導(dǎo)班子中通過，政策便能夠出臺。而“從法案到法”需要經(jīng)過一個復(fù)雜的立法程序，包括提出法案、審議法案、表決和通過法案、公布法等步驟。特別是在審議法案階段，不僅有審議次數(shù)規(guī)定(一般應(yīng)經(jīng)過三次審議)，而且還對聽取各方面意見、可行性評價、聽證、公開征求意見等審議過程中各種細(xì)節(jié)進行規(guī)定，這些都體現(xiàn)了立法程序的嚴(yán)謹(jǐn)和慎重。

最后，政策往往是一經(jīng)公布立即生效，具有很強的時效性。而法律法規(guī)往往要在公布一段時間之后才會生效實施，這樣能夠給社會公眾一個調(diào)整、適應(yīng)的緩沖期，更加合理。此外，政策往往是為了解決某個特定時期的特定事項而制定，具有很強的針對性。隨著具體情形的改變，政策也會作出相應(yīng)的調(diào)整。實際上，靈活性是政策的一個優(yōu)勢。而法律法規(guī)則具有很強的穩(wěn)定性，其修改或廢止需要經(jīng)過嚴(yán)格的立法程序。

政策與法律法規(guī)在制定機制上的差異，反映政策之治與法律法規(guī)之治兩種治理模式在處理權(quán)力問題時的不同態(tài)度。政策之治是圍繞個人展開的，其相信個人理性，進而依靠領(lǐng)導(dǎo)的個人智慧，對權(quán)力持一種信賴、放任的態(tài)度。而法規(guī)之治是圍繞人民展開的，其從懷疑個人理性，轉(zhuǎn)而依靠人與人之間的溝通、協(xié)商，對權(quán)力持一種警惕、限制的態(tài)度。實際上，“任何非規(guī)范性的治理方式都極有可能經(jīng)異化而導(dǎo)致任意性甚或恣意性，從而導(dǎo)致權(quán)力的失控”[11]。政策的制定機制很難對個人權(quán)力進行有效的控制，因而政策之治很容易演變?yōu)閭€人專制，這是現(xiàn)代國家治理體系所無法接受的。

(三)地方權(quán)力運行的規(guī)范化

修改后的《立法法》賦予設(shè)區(qū)的市和自治州制定地方性法規(guī)的權(quán)力，這雖然不會使政策徹底淡出地方治理體系，但確系地方權(quán)力運行規(guī)范化的重大進步。

從外部視角來看，地方國家權(quán)力機關(guān)取得立法權(quán)，有利于通過地方性法規(guī)約束和規(guī)范地方國家行政機關(guān)的行政行為。設(shè)區(qū)的市和自治州獲得地方立法權(quán)后，通過市州一級人民代表大會及其常務(wù)委員會行使立法權(quán)，使得地方治理規(guī)范更多地體現(xiàn)人民的意志。而通過地方立法機關(guān)所制定的地方性法規(guī)，也是地方行政機關(guān)權(quán)力運行的依據(jù)，這使得“權(quán)力的自由行使受到了規(guī)則的阻礙，這些規(guī)則迫使掌權(quán)者按一定的行為方式行事”[12]。

從內(nèi)部視角來看，立法程序本身所具有的公開、參與等屬性可以最大限度地避免權(quán)力腐敗。公開和參與是《立法法》第5條所確立的基本立法原則。雖然《立法法》沒有直接規(guī)定地方性法規(guī)的制定程序，而是授權(quán)本級人民代表大會規(guī)定，但是要求地方人民代表大會在規(guī)定地方性法規(guī)制定程序時“參照”全國人民代表大會及其常務(wù)委員會的立法程序。這就意味著，公開和參與同樣應(yīng)當(dāng)成為制定地方性法規(guī)的基本程序性原則。政策為人所詬病的一個重要原因在于其制定程序的封閉性。程序不透明和決策不公開容易產(chǎn)生“政策‘俘獲’現(xiàn)象”[13]。而通過聽證、公開征求意見等方式，地方性法規(guī)制定程序完全暴露在人民及其代表面前，更有利于被監(jiān)督。特別是獲得制定地方政府規(guī)章權(quán)力后，設(shè)區(qū)的市、自治州人民政府在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面治理，將更多地透過制定地方政府規(guī)章的方式進行。而地方政府規(guī)章制定，亦應(yīng)當(dāng)遵循以公開、參與為原則的立法程序。可以說，在制定地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章過程中，立法程序?qū)τ诟鞣絽⑴c者產(chǎn)生了“‘作繭自縛’的效應(yīng)”[14]。

二、公民參與：地方立法的基本進路

(一)有序參與

在地方立法中，公民參與十分重要。根據(jù)《立法法》第73條規(guī)定，我國地方立法包括執(zhí)行性立法與地方性立法兩類[15]?！啊胤健菄夜芾?、服務(wù)社會的最前沿?！盵16]不論是執(zhí)行性立法還是地方性立法，其所要調(diào)整的都是與普通公民關(guān)系最為密切和直接的事項。關(guān)于這些事項的立法活動，公眾不僅具有較高的參與意愿，而且還能夠提供一些“地方性知識”，這對于地方立法的科學(xué)化具有極其重要的意義。在我國政治語境中，當(dāng)談?wù)摗肮駞⑴c”時，往往會強調(diào)其“有序性”。這是因為“無序”或“脫序”的公民參與不僅無助于社會共識的形成，反而會造成決策過程的混亂。具體到立法領(lǐng)域，“有序性是指公眾在立法機關(guān)的理性引導(dǎo)下，在遵守法律和程序規(guī)范、維護社會秩序的基礎(chǔ)上，自覺、自愿、自律地參與立法活動”[17]142。

根據(jù)公民參與階梯理論，公民參與可以劃分為三個階段，即“知情階段”“咨詢階段”以及“協(xié)商參與階段”[18]。前兩個階段是低層級、表面層次的參與，只有協(xié)商參與階段才是深度、有效的參與。這是因為，在知情階段和咨詢階段，信息傳遞是單向的，或是自上而下告知相關(guān)信息，或是自下而上表達(dá)意見、建議。在這種情況下，只需要公眾有秩序、理性、自主以及適度地參與其中，信息傳遞即可有效進行。而在協(xié)商參與階段，信息傳遞是雙向的，這就必須保證雙方圍繞同一個議題進行討論，否則不可能達(dá)成共識。因此，協(xié)商參與階段的有效進行，不僅需要各方參與者講秩序、有理性、自主以及適度，還需要對所討論的議題進行歸納、排序。就公民有序參與立法而言，若將“有序”僅僅理解為公民參與行為的有秩序、理性、自主或適度，那么這樣的公民參與很可能還停留在知情階段和咨詢階段。因此，公民有序參與立法不僅應(yīng)當(dāng)包括公民形式上參與到立法活動中，還應(yīng)當(dāng)包括公民實質(zhì)上參與立法內(nèi)容的討論與協(xié)商。

(二)議程設(shè)置

就公民實質(zhì)參與立法內(nèi)容的討論與協(xié)商而言，議程設(shè)置尤為重要。在立法領(lǐng)域，議程設(shè)置包括兩個方面：一是在立法規(guī)劃中，哪些法律先制定，哪些法律后制定；二是在某一特定法律的立法過程中，哪些問題先討論，哪些問題后討論。

一方面，議程設(shè)置在立法領(lǐng)域是實際存在的。傳播學(xué)的研究表明，受制于媒介資源和公眾心理容量的有限性，公共議程實際上是一種稀缺資源。由于人的主觀認(rèn)識往往是建立在新聞媒介所塑造的“擬態(tài)環(huán)境”之上，因而公眾對議題的關(guān)注度與新聞報道的顯要性之間是正相關(guān)的?？梢哉f，“新聞媒介設(shè)置了公眾議程”[19]。這種情況同樣存在于立法領(lǐng)域。例如，新聞媒體對“孫志剛事件”的大量報道引發(fā)了公眾對城市流浪乞討人員的廣泛關(guān)注，進而推動《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的廢止和《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》的出臺。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)(特別是移動互聯(lián)網(wǎng)技術(shù))的發(fā)展，公眾能夠更加便利地獲取信息、參與討論，因而新聞媒介對公眾議程的設(shè)置功能也就更加突出。

另一方面，立法討論議程應(yīng)當(dāng)被設(shè)置。首先，立法迫切性與公共議程容量有限性之間的矛盾使得立法協(xié)商必須高效率進行；其次，在立法時，作為基礎(chǔ)性、前提性的問題應(yīng)當(dāng)被優(yōu)先討論；最后，“設(shè)置和固化公共議題的范圍”也是一種權(quán)力[20]。

總而言之，公民參與協(xié)商討論的議程是可以被設(shè)置的，也是應(yīng)該被設(shè)置的。而根據(jù)《立法法》第51條規(guī)定，全國人大及其常委會加強對立法工作的組織協(xié)調(diào)，發(fā)揮其在立法工作中的主導(dǎo)作用，各地的立法條例也有類似規(guī)定。因此，應(yīng)當(dāng)由人大及其常委會主導(dǎo)立法協(xié)商的議程設(shè)置。

(三)過程模型

具體來說，公民參與協(xié)商討論的議程可以按照“過程模型”基本原理設(shè)置。根據(jù)商談民主理論，立法過程中需要討論的問題可以劃分為實用問題、倫理問題、道德問題和法律問題。按照“過程模型”基本原理，公民參與協(xié)商討論應(yīng)當(dāng)“從實用問題出發(fā)，經(jīng)過達(dá)成妥協(xié)和倫理商談的分支到對道德問題的澄清，最后結(jié)束于對規(guī)范的法律審核”[21]199。具體來說，“過程模型”可以分解為如下幾個階段。

第一階段：實用商談。實用商談所要解決的是在不考慮價值偏好的情況下，如何選擇合適的目標(biāo)與手段問題，其有效性建立在信息真實性和知識正確性之上。例如，在制定網(wǎng)約車管理辦法時，便捷性與安全性是兩種基本的價值取向。而為了實現(xiàn)這兩種價值，首先需要對約車方式、約車平臺與司機的管理等技術(shù)性問題進行討論，以確定最優(yōu)的技術(shù)解決方案。而對這些問題討論所依據(jù)的是真實信息和專業(yè)知識，因而專家將發(fā)揮關(guān)鍵性作用。

第二階段：倫理商談或談判。倫理商談所要解決的是“好的生活”問題，即不同群體之間利益沖突、價值沖突如何協(xié)調(diào)的問題。倫理商談試圖通過對傳統(tǒng)生活方式的詮釋澄清或者對典范生活方式的建構(gòu)，以期對社會成員所共享的生活方式和價值進行主體間確認(rèn)。而當(dāng)倫理商談努力失敗時，則有必要進行談判，即在各方相互妥協(xié)的基礎(chǔ)上形成一個可以接受的解決方案。例如，在網(wǎng)約車管理辦法制定過程中，應(yīng)當(dāng)向公眾解釋網(wǎng)約車對于改善人們生活所具有的價值，并就此展開討論，以期獲得全社會認(rèn)可。而當(dāng)這種解釋無法奏效時，則有必要在支持者與反對者之間展開談判，在網(wǎng)約車運營時間、運營區(qū)域、司機準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)等問題上達(dá)成妥協(xié)，進而平衡各方利益。

第三階段：道德商談。道德商談所要解決的是“正義”問題，即經(jīng)過實用商談、倫理商談以及談判之后所形成的方案是否對所有人都同等的好?！霸诘赖律陶勚?，從一個特定集體的種族中心視角擴展為一個無限交往共同體的無所不包的視角，這個共同體的所有成員都設(shè)身處地把自己放在每一個成員的處境、世界觀和自我理解之中，共同地實踐一種理想的角色承當(dāng)?！盵21]198例如，在制定網(wǎng)約車管理規(guī)定時，不能僅僅考慮網(wǎng)約車用戶、網(wǎng)約車司機、網(wǎng)約車平臺等主體利益，還應(yīng)當(dāng)考慮出租車司機、不會使用網(wǎng)約車軟件的老年人等主體利益，所有社會主體利益都應(yīng)當(dāng)?shù)玫狡降鹊谋Ｗo。

第四階段：法律商談。法律商談所要解決的是法律體系融貫性問題。經(jīng)過實用商談和倫理商談、談判以及道德商談之后所形成的法律草案，還必須與整個法律體系相容，特別是不得違背上位法規(guī)定。當(dāng)與其他法律出現(xiàn)沖突時，必須同時提出處理方案，或修改法律草案，或修改既有法律。例如，在制定網(wǎng)約車管理規(guī)定時，應(yīng)當(dāng)檢視該規(guī)定與憲法、物權(quán)法、侵權(quán)責(zé)任法等周邊法律法規(guī)的關(guān)系，避免出現(xiàn)相互沖突的情形。

總的來說，公民參與地方性法規(guī)制定時，應(yīng)當(dāng)按照實用問題、倫理問題、道德問題、法律問題的先后順序進行討論，以期最大限度地達(dá)成社會共識。

三、地方立法中的公民參與程序分析

(一)規(guī)范分析

《立法法》第5條關(guān)于“保障人民通過多種途徑參與立法活動”的規(guī)定，構(gòu)成了公民參與制定地方性法規(guī)的法律淵源。在此基礎(chǔ)上，各地人大制定的地方性法規(guī)，制定程序條例中進一步細(xì)化了公民參與立法的程序。通過對《立法法》以及各地地方立法程序條例的文本分析，可以發(fā)現(xiàn)地方立法中公民參與程序具體包括如下幾種情況。

一是規(guī)劃編制階段?！读⒎ǚā返?2條規(guī)定，全國人大常委會在編制立法規(guī)劃和年度立法計劃時應(yīng)當(dāng)“廣泛征集意見”，各地所制定的立法條例也都做了相同的規(guī)定。在參與主體方面，有些地方立法條例規(guī)定，公民、社會組織、人民團體、企業(yè)事業(yè)組織以及政黨等國家機關(guān)之外社會主體，可以向各地人大常委會提出制定地方性法規(guī)建議。在參與方式方面，大部分地方立法條例規(guī)定，國家機關(guān)之外社會主體，應(yīng)當(dāng)直接向人大常委會提出制定地方性法規(guī)建議。而部分地方立法程序規(guī)則，不僅允許直接向人大常委會提出制定地方性法規(guī)建議，還允許通過市人大代表、各專門委員會以及常務(wù)委員會工作機構(gòu)間接向常務(wù)委員會提出立法建議。

二是草案起草階段。首先，針對專業(yè)性較強的法律草案，《立法法》第53條第2款允許相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覅⑴c起草工作，甚至允許直接委托相關(guān)專家、科研單位、社會組織起草，各地立法條例也都做了同樣規(guī)定；其次，部分地方性法規(guī)制定條例，允許公民、社會組織等國家機關(guān)之外社會主體直接向有提案權(quán)的機關(guān)或人員提出地方性法規(guī)草案建議稿；最后，對于設(shè)定行政許可、行政收費、行政處罰、行政強制以及涉及社會公眾切身利益的地方性法規(guī)草案，部分地方性法規(guī)制定條例要求通過舉行論證會、聽證會、座談會等形式聽取利益相關(guān)人意見。

三是審議表決階段。審議表決階段公民參與有聽取意見和征求意見兩種情況，各地地方性法規(guī)制定條例規(guī)定與《立法法》基本一致，并更為具體。就聽取意見而言，各地地方性法規(guī)制定條例中普遍規(guī)定，聽取意見時間為地方性法規(guī)案列入常務(wù)委員會會議議程之后，組織者為法制委員會、有關(guān)專門委員會和常務(wù)委員會法制工作機構(gòu)，一般采取座談會、論證會、聽證會等形式。就征求意見而言，各地地方性法規(guī)制定條例中一般規(guī)定，征求意見時間為常務(wù)委員會會議之后，一般應(yīng)當(dāng)向社會公布地方性法規(guī)草案及其起草、修改說明等。

(二)不足與完善分析

從表面上看，既有的公民參與程序存在如下兩個問題：一是重專家、組織、團體而輕個人。在各地地方性法規(guī)制定條例中，雖然認(rèn)可公民個人的參與主體地位，但具體參與方式卻不利于公民實際參與其中。在規(guī)劃編制階段，各地地方性法規(guī)制定條例一般要求在提出立法建議時應(yīng)當(dāng)采用書面形式，并附帶立法依據(jù)、主要內(nèi)容等。而普通公民往往不具備足夠的論述能力，其立法建議往往來源于日常生活經(jīng)驗，無法清晰地形諸于文字。在草案起草階段和審議表決階段也有同樣的問題。另外，征求意見時間往往太短，不利于普通公民有效地審議地方性法規(guī)案。二是立法機關(guān)與公民之間未能形成有效互動。既有的公民參與程序注重信息發(fā)布與意見征集，而這些都只是單向的信息傳遞。雖然各地地方性法規(guī)制定條例也有要求立法機關(guān)回應(yīng)公眾的關(guān)切，并且還可以舉辦座談會、聽證會與公民進行交流，但實踐中立法機關(guān)“權(quán)威有余、理性不足、壟斷了立法話語權(quán)”，而參與其中的公眾“法律意識、秩序意識、公民意識和參與能力不足”[17]143。從上述兩個角度來說，完善公眾參與程序，需要更加重視公民個人參與地方性法規(guī)制定程序的機制構(gòu)造，并且進一步加強立法機關(guān)與公眾的互動。

從根本上說，既有的公民參與程序只能維持參與紀(jì)律，未能實現(xiàn)議題設(shè)置。實際上，公民參與地方立法的場域是二維的：一是由法律法規(guī)所建構(gòu)的制度化參與環(huán)境，二是由傳播媒介所搭建的公共輿論環(huán)境。這兩個場域并非完全平行，而是相互影響。目前，雖然各地地方性法規(guī)制定條例規(guī)定立法機關(guān)應(yīng)當(dāng)通過新聞媒體發(fā)布信息，但這種信息發(fā)布是單向的。立法機關(guān)并未與公共輿論形成互動，而是將自己的影響力局限于體制內(nèi)。公共輿論通過制造民意焦點對立法機關(guān)產(chǎn)生切實的影響，而通過這種途徑進入立法程序的民意不過是由新聞媒體塑造出來的，其與真實民意并不能簡單等同。因此，完善公眾參與程序需要落實人大主導(dǎo)議程設(shè)置，主動引導(dǎo)公眾按照實用問題、倫理問題、道德問題、法律問題的先后順序開展討論。

結(jié) 語

修改后的《立法法》普遍賦予設(shè)區(qū)的市、自治州地方立法權(quán)，這將極大地影響和改變地方治理的依據(jù)與方式。同時，這也對地方立法水平提出更高的要求。《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，應(yīng)當(dāng)通過拓寬公民有序參與立法途徑，健全法律法規(guī)規(guī)章草案公開征求意見和公眾意見采納情況反饋機制，廣泛凝聚社會共識，這無疑為地方立法指明了方向。通過公民有序參與，實現(xiàn)地方立法的民主化與科學(xué)化，為地方治理提供更為適當(dāng)?shù)囊罁?jù)，這將有助于提升地方治理的現(xiàn)代化水平。