房 宏 琳

(黑龍江省社會(huì)科學(xué)院 學(xué)習(xí)與探索雜志社，哈爾濱 150028)

引 言

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)要在各項(xiàng)工作中堅(jiān)持底線思維，凡事從壞處準(zhǔn)備，努力爭取最好的結(jié)果，這樣才能有備無患、遇事不慌，牢牢地把握主動(dòng)權(quán)。目前，在統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”的總體布局中所涉及的各項(xiàng)工作中，都面臨著不同程度的風(fēng)險(xiǎn)考驗(yàn)。為應(yīng)對這些風(fēng)險(xiǎn)，用底線思維去思考和解決這些問題是十分必要的。底線思維是一種思維方式的策略安排，是一種以風(fēng)險(xiǎn)為標(biāo)準(zhǔn)所設(shè)立的最低界限。在現(xiàn)實(shí)生活中，人們完成各項(xiàng)工作都存在一定的不確定性，因而在取得成績的同時(shí)也會(huì)有一定風(fēng)險(xiǎn)。如何在取得成績和發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)之間進(jìn)行權(quán)衡選擇會(huì)受到一定的思維方式影響，不同的思維方式也會(huì)產(chǎn)生不同的效果。實(shí)踐充分證明，堅(jiān)持底線思維、增強(qiáng)憂患意識(shí)，是我們黨戰(zhàn)勝風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)、不斷從勝利走向勝利的重要思想方法、工作方法、領(lǐng)導(dǎo)方法。

脫貧攻堅(jiān)是黨的十九大報(bào)告提出的三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之一。2019年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議也明確提出，要確保脫貧攻堅(jiān)任務(wù)如期全面完成，集中兵力打好深度貧困殲滅戰(zhàn)，政策、資金重點(diǎn)向“三區(qū)三州”等深度貧困地區(qū)傾斜，落實(shí)產(chǎn)業(yè)扶貧、易地搬遷扶貧等措施，嚴(yán)把貧困人口退出關(guān)，鞏固脫貧成果。要建立機(jī)制，及時(shí)做好返貧人口和新發(fā)生貧困人口的監(jiān)測和幫扶[1]。把堅(jiān)持底線思維與脫貧攻堅(jiān)聯(lián)系起來，既是脫貧攻堅(jiān)本身的內(nèi)在要求，也是脫貧攻堅(jiān)實(shí)施的基本遵循。堅(jiān)持底線思維對脫貧攻堅(jiān)具有認(rèn)識(shí)上、方向上和政策取向上的不同功能[2]。

一、堅(jiān)持底線思維是認(rèn)識(shí)脫貧攻堅(jiān)性質(zhì)的前提

消除貧困、改善民生、逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕，是社會(huì)主義的本質(zhì)要求，是中國共產(chǎn)黨的重要使命。新中國成立以來，中國共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)中國人民進(jìn)行社會(huì)主義建設(shè)的過程中，始終把消除貧困、改善民生作為重要工作。眾所周知，解決貧困問題必須以一定的生產(chǎn)力水平為基礎(chǔ)，在生產(chǎn)力水平比較低的發(fā)展階段上解決貧困問題，主要要處理好短期和長期的關(guān)系。而我國在處理這一關(guān)系時(shí)曾出現(xiàn)過波折，主要表現(xiàn)在沒有把解決貧困問題建立在生產(chǎn)力發(fā)展的基礎(chǔ)上，而是把注意力集中在通過分配來消除貧困，結(jié)果是事與愿違，以人均收入水平衡量，我國一度處于世界低收入國家的行列。改革開放后，我國在解決貧困問題上做了重大調(diào)整：不僅把它作為一個(gè)長期問題，也把它建立在大力發(fā)展生產(chǎn)力的基礎(chǔ)上。這一調(diào)整從根本上改變了我國的局面，人們的收入及生活水平也快速提升，目前我國人均收入水平已經(jīng)進(jìn)入世界中等偏上國家行列。不過，貧困問題并沒有全面解決，由于不斷拉大的收入差距，一部分人依然處于貧困狀態(tài)，脫貧也從過去的普遍性解決貧困，到解決一部分人的貧困，再到建立在精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧基礎(chǔ)上的徹底解決絕對貧困問題。

一個(gè)國家在整體上擺脫絕對貧困，這是一個(gè)很大的難題[3]。據(jù)世界銀行最新統(tǒng)計(jì)，2015年全世界仍有8億多人生活在貧困之中，其中，中國貧困人口占了近1/10。2015年世界各國領(lǐng)導(dǎo)人在聯(lián)合國通過了“可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)”(SDGs)，提出到2030年“在世界各地消除一切形式的貧困”。與此同時(shí)，中國政府也作出了堅(jiān)定承諾：到“2020年消除絕對貧困”。在我國確立決勝全面建成小康社會(huì)目標(biāo)后，確?，F(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困，做到脫真貧、真脫貧，進(jìn)而使所有處于絕對貧困的人口都脫貧，這是有著巨大挑戰(zhàn)的問題。面對這一宏大而艱巨的任務(wù)，從底線思維出發(fā)才能正確地認(rèn)識(shí)這一問題。我國在社會(huì)主義建設(shè)和改革道路上經(jīng)歷了一個(gè)不斷探索的過程，但我們始終堅(jiān)持社會(huì)主義方向及基本制度。在我國社會(huì)主義處于生產(chǎn)力水平較低時(shí)期，突出發(fā)展生產(chǎn)力的任務(wù)，一定程度上會(huì)影響整體性脫貧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，甚至把貧困看作是發(fā)展的一種代價(jià)。但隨著我國生產(chǎn)力水平提高和經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)，解決貧困問題應(yīng)該考慮社會(huì)主義制度的性質(zhì)，并把它作為確定脫貧底線的根據(jù)。認(rèn)識(shí)我國的貧困問題，不能限于經(jīng)濟(jì)的視角，還應(yīng)該從政治的視角去考慮。把脫貧與社會(huì)主義的本質(zhì)要求聯(lián)系起來，與黨的使命聯(lián)系起來，就應(yīng)該有一個(gè)特殊的底線。在這一底線下，我們要實(shí)現(xiàn)脫貧、要進(jìn)行的脫貧攻堅(jiān)就應(yīng)該是整體性脫貧、一個(gè)也不能少的脫貧。

二、堅(jiān)持底線思維為探索脫貧攻堅(jiān)路徑明確了方向

實(shí)現(xiàn)整體性脫貧，使目前處于貧困的每一個(gè)人都脫貧，這是我們在底線思維下要達(dá)成的目標(biāo)。完成這樣的脫貧攻堅(jiān)任務(wù)，不能簡單地遵循已有的路徑。過去按照發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的思路，解決貧困問題主要建立在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，因此，發(fā)展經(jīng)濟(jì)成為解決貧困的主要途徑，其中，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長又是最關(guān)鍵的因素。這確實(shí)是脫貧的基本思路，沒有經(jīng)濟(jì)增長或經(jīng)濟(jì)發(fā)展，脫貧就缺乏經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。但是，這絕不是脫貧的唯一決定因素，從經(jīng)濟(jì)增長到脫貧還需要許多中介環(huán)節(jié)，以引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)增長的成果導(dǎo)向解決貧困問題。要實(shí)現(xiàn)整體性脫貧以及使每一個(gè)貧困人口脫貧，僅僅借助經(jīng)濟(jì)增長是很難達(dá)成這一目標(biāo)的。要使每一個(gè)貧困人口都脫貧，必須采取精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的路徑，這是我們在解決貧困問題的特殊底線下應(yīng)該作出的選擇。

讓每一個(gè)貧困人口脫貧，只有通過精準(zhǔn)扶貧才能實(shí)現(xiàn)。貧困產(chǎn)生的原因是多種多樣的，如果扶貧的措施單一化，一定會(huì)造成有些脫不了貧。觀察世界各國解決貧困問題的途徑，大多體現(xiàn)為以較為單一的途徑去解決不同人的不同貧困問題。因此，即使在一些發(fā)達(dá)國家也能看到絕對貧困的現(xiàn)象。對于發(fā)達(dá)國家來說，絕對貧困問題并不是生產(chǎn)不足的問題，而是它們并沒有把解決所有人的絕對貧困作為目標(biāo)，也不會(huì)采取多樣化且精準(zhǔn)的方式去扶貧。我們提出要使所有的貧困人口脫貧，不使每一個(gè)貧困人口在建成小康社會(huì)后掉隊(duì)。決不能重復(fù)發(fā)達(dá)國家的扶貧道路，也不能走我們過去的扶貧道路，而應(yīng)該在摸清每一個(gè)貧困戶、每一個(gè)貧困人口實(shí)際情況的前提下，采取有針對性的對策。這種方式通常不會(huì)為發(fā)達(dá)國家所選擇，原因是該方式付出的成本較高。堅(jiān)持以人民為中心，使所有人都擺脫貧困，讓每一個(gè)貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，這是貫徹以人民為中心的底線。習(xí)近平總書記在中央扶貧開發(fā)工作會(huì)議上指出，“消除貧困、改善民生、逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕，是社會(huì)主義的本質(zhì)要求，是我們黨的重要使命”，“各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要從鞏固黨執(zhí)政的階級(jí)基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)、從保持同人民群眾的血肉聯(lián)系的高度出發(fā)”，解決好脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)“扶持誰”“誰來扶”“怎么扶”的問題，“脫貧攻堅(jiān)任務(wù)重的地區(qū)黨委和政府要把脫貧攻堅(jiān)作為‘十三五’期間頭等大事和第一民生工程來抓，堅(jiān)持以脫貧攻堅(jiān)統(tǒng)攬經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局”[4][5]225。為了適應(yīng)新時(shí)期扶貧的要求，2015年中共中央國務(wù)院制定了總體扶貧目標(biāo)：穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)“兩不愁、三保障”(不愁吃、不愁穿，保障義務(wù)教育、基本醫(yī)療和安全住房)，確保現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口脫貧，貧困縣全部摘帽，并解決區(qū)域性整體貧困問題[5]213。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，中國扶貧攻堅(jiān)工作須“實(shí)施精準(zhǔn)扶貧方略，找到‘貧根’，對癥下藥，靶向治療。我們堅(jiān)持中國社會(huì)主義制度的優(yōu)越性，構(gòu)建省市縣鄉(xiāng)村五級(jí)一起抓扶貧、層層落實(shí)責(zé)任制的治理格局。我們注重抓六個(gè)精準(zhǔn)，即扶貧對象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)，確保各項(xiàng)政策好處落實(shí)到扶貧對象身上。我們堅(jiān)持分類施策，因人因地施策，因貧困原因施策，因貧困類型施策，通過扶持生產(chǎn)和就業(yè)發(fā)展一批，通過易地搬遷安置一批，通過生態(tài)保護(hù)脫貧一批，通過教育扶貧脫貧一批，通過低保政策兜底一批?！盵5]212排在六個(gè)精準(zhǔn)首位的“扶持對象精準(zhǔn)”是解決好“扶持誰”“誰來扶”“怎么扶”三大脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的前提和基礎(chǔ)。因此，我們必須要付出精準(zhǔn)脫貧所需的成本，而且要做到這一點(diǎn)有兩個(gè)優(yōu)勢，一是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)主義制度的政治優(yōu)勢，二是建立在大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上的新技術(shù)進(jìn)步，“互聯(lián)網(wǎng)+”優(yōu)勢。這兩種優(yōu)勢可以支持我們達(dá)成精準(zhǔn)脫貧的目標(biāo)。

三、堅(jiān)持底線思維是出臺(tái)脫貧攻堅(jiān)政策的遵循

黨的十八大提出：“解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是全黨工作重中之重，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決‘三農(nóng)’問題的根本途徑。要加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮。”2012年以來，在黨中央的統(tǒng)一部署和國家各種強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策的支持下，農(nóng)業(yè)農(nóng)村獲得長足進(jìn)展，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化穩(wěn)步推進(jìn)，糧食生產(chǎn)能力達(dá)到1.3萬億斤，貧困人口從2012年底的9899萬人減到2019年底的551萬人，貧困發(fā)生率從10.2%下降到0.6%；農(nóng)村教育明顯加強(qiáng)；覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系基本建立；農(nóng)民收入增速超過經(jīng)濟(jì)增速，農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定，城鄉(xiāng)關(guān)系朝著良性互動(dòng)的方向發(fā)展。但是，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡問題尚未得到根本解決。

脫貧攻堅(jiān)必須有政策的支持，但要使政策有效，必須在制定政策時(shí)有正確的思維方式來指導(dǎo)。實(shí)現(xiàn)整體性脫貧，使每一個(gè)貧困人口都擺脫貧困，這是我們?yōu)榇蚝妹撠毠?jiān)戰(zhàn)需要確立的底線思維。政策是政府推行各項(xiàng)重要工作所作的、具有導(dǎo)向功能的安排。在特征上，政策都有統(tǒng)一性?，F(xiàn)實(shí)中，有一些政策的有效性不強(qiáng)，除了與政策的科學(xué)性有關(guān)外，還與政策的落實(shí)程度有關(guān)。為脫貧攻堅(jiān)制定的政策在取向上都是有意義的,但是，一項(xiàng)好的政策并一定能取得好的效果，關(guān)鍵在于政策落實(shí)環(huán)節(jié)有不暢或扭曲的問題。為此，有效的政策不僅要科學(xué)和符合實(shí)際，而且要充分考慮政策落實(shí)的可能性。

扶貧政策旨在使貧困人口脫貧，但政策的指向通常不會(huì)直達(dá)每一個(gè)貧困人口。從政策出臺(tái)到應(yīng)該受惠的個(gè)人，必須通過一些執(zhí)行環(huán)節(jié)來實(shí)現(xiàn)政策的轉(zhuǎn)化。如果把政策看作是一個(gè)系統(tǒng)，那么使政策的執(zhí)行環(huán)節(jié)也進(jìn)入政策系統(tǒng)，是最大化政策效果必須考慮的一項(xiàng)內(nèi)容。出臺(tái)扶貧政策推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，必須體現(xiàn)為一個(gè)政策系統(tǒng)才會(huì)是有效的。要使扶貧政策體現(xiàn)為這樣一個(gè)系統(tǒng)，不僅要使政策的運(yùn)行表現(xiàn)為自上而下，而且還要使政策的運(yùn)行表現(xiàn)為自下而上。自上而下是政策制定必須的步驟，而自下而上是政策執(zhí)行必須的環(huán)節(jié)，使扶貧政策作為一個(gè)系統(tǒng)運(yùn)行，比較困難的是自下而上的執(zhí)行環(huán)節(jié)。如果要堅(jiān)持使每一個(gè)貧困人口都脫貧的底線，那么在政策執(zhí)行時(shí)就應(yīng)該根據(jù)每一個(gè)貧困人口的實(shí)際情況進(jìn)行政策落實(shí)。從這個(gè)角度看，在出臺(tái)扶貧政策時(shí)要為政策執(zhí)行留有一定空間，使政策到達(dá)受惠人群的過程變得更好操作。這是扶貧政策執(zhí)行的盲區(qū)，而使政策不走樣、有效果，關(guān)鍵在于政策執(zhí)行者即各級(jí)干部的素質(zhì)和政治覺悟高低[6]。因此，扶貧政策的系統(tǒng)化運(yùn)行的“最后一公里”是干部的工作作風(fēng)問題。習(xí)近平就此指出：“脫貧攻堅(jiān)任務(wù)能否完成，關(guān)鍵在人，關(guān)鍵在干部隊(duì)伍的作風(fēng)。要把全面從嚴(yán)治黨要求貫穿脫貧攻堅(jiān)全過程，強(qiáng)化作風(fēng)建設(shè)，確保扶貧工作務(wù)實(shí)、脫貧過程扎實(shí)、脫貧結(jié)果真實(shí)?！盵7]

結(jié) 論

“2020年是具有里程碑意義的一年。我們將全面建成小康社會(huì)，實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)。”[8]全面建成小康社會(huì)，一個(gè)不能少；共同富裕路上，一個(gè)不能掉隊(duì)。我們將舉全黨全國之力，堅(jiān)決完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)。當(dāng)下，中國已經(jīng)具備了由一部分人“先富”走向“共同富?！钡膶?shí)力，中國共產(chǎn)黨人也義不容辭地肩負(fù)起“讓中國人民強(qiáng)起來”的歷史使命[9]。歷史經(jīng)驗(yàn)證明，“發(fā)達(dá)國家大多數(shù)走的是剝奪農(nóng)民土地，通過實(shí)現(xiàn)工業(yè)化、城市化來帶動(dòng)農(nóng)村市場化發(fā)展，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的道路?！薄叭绻瞻岚l(fā)達(dá)國家的模式，不僅會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大工農(nóng)差別、城鄉(xiāng)差別，使現(xiàn)代化建設(shè)成為一個(gè)漫長的歷史過程，而且還會(huì)出現(xiàn)大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力涌入城市、淪為城市貧民的問題。”因此，“在我們這樣一個(gè)擁有十四億多人口的發(fā)展中大國實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化，在人類發(fā)展史上沒有先例。粗放擴(kuò)張、人地失衡、舉債度日、破壞環(huán)境的老路不能再走了，也走不通了。”[10]在我國確立全面建成小康社會(huì)目標(biāo)后，確保現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口全部脫貧，做到脫真貧、真脫貧，這是極具挑戰(zhàn)的問題[11]。面對這一宏大而艱巨的任務(wù)，堅(jiān)持底線思維對脫貧攻堅(jiān)具有認(rèn)識(shí)上、方向上和政策取向上的不同功能：堅(jiān)持底線思維可以正確地認(rèn)識(shí)這一問題，堅(jiān)持底線思維可以為脫貧攻堅(jiān)明確路徑，堅(jiān)持底線思維可以有效解決扶貧政策落實(shí)的“最后一公里”問題。脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)是一場硬仗，不是輕輕松松一沖鋒就能打贏的，是黨的十九大作出的重大決策部署，是決勝全面建成小康社會(huì)、全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的重大歷史任務(wù)，是新時(shí)代做好“三農(nóng)”工作的總抓手[12]。堅(jiān)決奪取脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)全面勝利，將拓展發(fā)展中國家走向現(xiàn)代化的途徑，也將為人類發(fā)展貢獻(xiàn)具有時(shí)代意義的中國智慧和中國方案。