倪春樂，張夢蕓

（西南政法大學(xué) 刑事偵查學(xué)院，重慶 401120）

2019年底，新冠肺炎疫情發(fā)生，中共中央于2020年1月20日成立了“中央應(yīng)對新型冠狀病毒感染肺炎疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，并由國家衛(wèi)生健康委牽頭建立了國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。該機(jī)制下設(shè)疫情防控、醫(yī)療救治、科研攻關(guān)、宣傳、外事、后勤保障、前方工作等多個(gè)工作組，分別由相關(guān)部委負(fù)責(zé)同志任組長，明確職責(zé)，分工協(xié)作，形成防控疫情的有效合力。在國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制的領(lǐng)導(dǎo)下，各級(jí)政府協(xié)同配合，以聯(lián)防聯(lián)控為內(nèi)在要求制定了一系列的防控措施。目前，我國的疫情防控工作已經(jīng)取得了一定的成效，國家與社會(huì)，政府與公眾之間逐步形成良性互動(dòng)。

聯(lián)防聯(lián)控和群防群控是我國應(yīng)急管理的常用方法，它在非典防治、汶川地震和大氣污染等危機(jī)事件中都有所表現(xiàn)。[1]“按照習(xí)近平總書記的重要指示精神，疫情的‘防’與‘控’是目標(biāo)與結(jié)果，而‘聯(lián)’則是方法與手段。”[2]因此，為貫徹好“聯(lián)”這一手段，進(jìn)一步形成有效防控，全國上下必須在疫情防控的過程中做到：機(jī)制聯(lián)通——構(gòu)建協(xié)同配合的防控機(jī)制；資源互通——提高資源整合與流轉(zhuǎn)能力；主體聯(lián)動(dòng)——汲取多元主體的力量；組織統(tǒng)一——服從黨中央的決策部署、統(tǒng)一指揮。2020年2月23日，在統(tǒng)籌推進(jìn)新冠肺炎疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展工作部署會(huì)議上，習(xí)總書記明確指出，“基層黨組織和廣大黨員要發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用和先鋒模范作用，廣泛動(dòng)員群眾、組織群眾、凝聚群眾，全面落實(shí)聯(lián)防聯(lián)控措施，構(gòu)筑群防群治的嚴(yán)密防線?！盵3]由此可見，黨和政府必須要積極依靠廣大社會(huì)公眾的力量，讓公眾切實(shí)參與到重大公共衛(wèi)生事件的聯(lián)防聯(lián)控中來，才能確保聯(lián)防聯(lián)控工作的有效開展。但就目前而言，我國公眾在重大公共衛(wèi)生事件中參與聯(lián)防聯(lián)控的路徑還不夠暢通和完善，因而需要在理論和實(shí)踐層面進(jìn)行進(jìn)一步的研究。

一、重大公共衛(wèi)生事件中公眾參與聯(lián)防聯(lián)控的背景

新中國成立至今，我國所經(jīng)歷的重大公共衛(wèi)生事件不在少數(shù)，而真正引起我國對突發(fā)性重大公共衛(wèi)生事件重視的是2003年SARS危機(jī)，也就是我們常聽到的“非典”。在此之后，我國又經(jīng)歷了三次傳染病疫情的暴發(fā)，分別是2009年3月于墨西哥首發(fā)，后在全美乃至全球流行的甲型H1N1流感；2013年3月底在我國上海和安徽兩地首次出現(xiàn)的人感染H7N9禽流感；今年由湖北武漢暴發(fā)并全國蔓延的新型冠狀病毒肺炎。新冠肺炎疫情自2019年底初見端倪，2020年初全面暴發(fā)，截至今年5月22日，累計(jì)報(bào)告確診病例82971例，死亡病例4634例[4]?！氨敬涡鹿诜窝滓咔?，是新中國成立以來在我國發(fā)生的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件?！盵5]從既往情況來看，我國在應(yīng)對上述重大公共衛(wèi)生事件時(shí)，對公眾參與疫情防控的重視程度隨時(shí)間線的推進(jìn)有所提高。2003年“非典”發(fā)生之后，政府和疾控中心等官方力量的應(yīng)急處置能力被放在疫情防控第一位，我國不僅在2004年新增了衛(wèi)生部衛(wèi)生應(yīng)急辦公室，還建立了由衛(wèi)生部牽頭，包括數(shù)十個(gè)中央有關(guān)部門在內(nèi)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，顯著提高了我國政府的衛(wèi)生應(yīng)急能力。但從“非典”之后發(fā)布的相關(guān)法律法規(guī)以及新增的各項(xiàng)應(yīng)急措施來看，都并未對公眾參與疫情的聯(lián)防聯(lián)控有所涉及。2009年甲型H1N1流感在全球流行之后，我國的防控格局有所變化，政府對公眾參與的重視度有所提高。開始向公眾宣傳和普及防控知識(shí)，以科學(xué)的理念引導(dǎo)公眾積極配合和參與疫情防控工作，形成了“政府組織領(lǐng)導(dǎo)、部門分工負(fù)責(zé)、全社會(huì)共同參與”的防控格局[6]。2013年人感染甲型H7N9禽流感病例出現(xiàn)后，公眾參與傳染病的預(yù)防逐漸進(jìn)入人們的視野，我國衛(wèi)生工作中“重治療，輕預(yù)防”的弊端開始得到重視。習(xí)總書記在十九大報(bào)告中提出，“堅(jiān)持預(yù)防為主，深入開展愛國衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)，倡導(dǎo)健康文明生活方式，預(yù)防控制重大疾病。”[7]這一指示既明確了堅(jiān)持預(yù)防在公共衛(wèi)生和重大傳染病防治工作中的重要地位，也對全民參與重大傳染病的預(yù)防提出了要求。

從國內(nèi)近20年發(fā)生的這幾起重大傳染病突發(fā)事件來看，重大傳染病疫情具有極大的破壞性、高度的突發(fā)性以及極強(qiáng)的傳播性，嚴(yán)重危及公眾的生命。這些重大傳染病疫情的暴發(fā)不僅會(huì)給公眾的生命健康安全帶來嚴(yán)重威脅，還會(huì)使我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到重創(chuàng)，給社會(huì)穩(wěn)定帶來極大的危害。以此次新冠肺炎疫情為例，目前我國的疫情雖已得到明顯控制，但各行各業(yè)近一個(gè)季度的停工停產(chǎn)給我國經(jīng)濟(jì)造成的影響是巨大的，國家統(tǒng)計(jì)局4月17日發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2020年“一季度國內(nèi)生產(chǎn)總值為206504億元，按可比價(jià)格計(jì)算，同比下降6.8%”[8]。顯然，如果能在疫情前期就采取有效行動(dòng)快速阻斷疫情傳播蔓延，就可能盡量避免長時(shí)間的停工停產(chǎn)所帶來的損失。我國人口基數(shù)大，數(shù)量多，控制傳染病流行的壓力也很大。每一次重大公共衛(wèi)生事件的突發(fā)，都對我國重大公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理體系提出了相當(dāng)嚴(yán)峻的考驗(yàn)。要提升應(yīng)對和處置能力，僅僅依靠政府的努力，或是一味加大對醫(yī)療系統(tǒng)的投入都是不夠的。就國內(nèi)外的多次衛(wèi)生實(shí)踐而言，重大公共衛(wèi)生事件的預(yù)防和控制，有賴于社會(huì)公眾的積極參與。及時(shí)有效地動(dòng)員社會(huì)公眾參與防控，發(fā)揮公眾合力來共同應(yīng)對重大公共衛(wèi)生事件是國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的重要標(biāo)志之一。為此，政府應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步調(diào)動(dòng)公眾在重大公共衛(wèi)生事件中參與聯(lián)防聯(lián)控的積極性，挖掘蘊(yùn)藏在公眾中的巨大潛力。

二、重大公共衛(wèi)生事件中公眾參與聯(lián)防聯(lián)控的現(xiàn)狀

從此次應(yīng)對新型冠狀病毒肺炎疫情的防控工作來看，人民群眾、社區(qū)、社會(huì)組織以及商事主體等社會(huì)力量均是參與疫情防控的重要力量，為疫情防控做出了重大貢獻(xiàn)。這充分表明了在重大公共衛(wèi)生事件中除了黨和政府的主體力量外，還尤其需要注意社會(huì)力量的參與，具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）公民個(gè)人參與聯(lián)防聯(lián)控

面對新中國成立以來防控難度最大的一次重大公共衛(wèi)生事件，我國人民在聯(lián)防聯(lián)控中體現(xiàn)出了極強(qiáng)的團(tuán)隊(duì)意識(shí)和協(xié)作意識(shí)。首先，公民自身重視自我防控，自覺采取居家隔離等控制人員流動(dòng)的措施，不僅加強(qiáng)了自我防護(hù)，也為政府盡快控制疫情做出了貢獻(xiàn)。其次，基層人員各司其責(zé)，充分確保了疫情防控的連貫性和整體性。如受此次疫情影響最為嚴(yán)重的湖北武漢市，為配合嚴(yán)格管控城鄉(xiāng)居民外出的防控措施，保證人民群眾的基本生活需求，及時(shí)發(fā)放生活物資，市政府不僅投入了800余輛公交車運(yùn)送物資，還積極動(dòng)員社會(huì)車輛輔助運(yùn)送。同時(shí)，針對各個(gè)社區(qū)，由下沉干部、社區(qū)工作人員、志愿者、物業(yè)人員、小區(qū)保安等基層人員負(fù)責(zé)接收和分發(fā)物資，確保物資能夠安全送到居民手中。相應(yīng)地，農(nóng)村居民的物資供應(yīng)保障采取集中采購、分戶配送等方式，由村干部以及村民志愿者負(fù)責(zé)代購物資、接收物資和分發(fā)物資，打通“最后一公里”，保證各類物資，特別是生活物資和防疫物資不缺供、不斷供。最后，疫情期間，各級(jí)政府普遍重視對于疫情防控的宣教并積極參與對輿論的引導(dǎo)，通過微博、微信、抖音、快手等新媒體平臺(tái)以短文、歌曲、視頻等形式普及疫情防控知識(shí)，傳播正能量，引導(dǎo)廣大人民群眾正確理性地看待疫情，增強(qiáng)自我防范意識(shí)和防護(hù)能力，形成人人參與疫情防控的格局。

（二）社區(qū)參與聯(lián)防聯(lián)控

社區(qū)是聯(lián)防聯(lián)控，群防群治的關(guān)鍵防線。為盡快控制傳染源、切斷傳播途徑，政府必須加強(qiáng)對社區(qū)的管控，強(qiáng)化群防群控。為此，在疫情初期，各級(jí)政府全面開展拉網(wǎng)式排查，以嚴(yán)格的網(wǎng)格化工作體系為基礎(chǔ)，專職和兼職隊(duì)伍并重，充分發(fā)揮基層干部、基層衛(wèi)生醫(yī)療機(jī)構(gòu)醫(yī)務(wù)人員、志愿者以及社區(qū)干部和社區(qū)工作者的合力，“排查確診的新冠肺炎患者、疑似的新冠肺炎患者、無法明確排除新冠肺炎的發(fā)熱患者和確診患者的密切接觸者等四類人員”①武漢市在疫情防控初期率先開展排查工作，將上述四類人員及時(shí)送往定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行分類救治。，力求做到不落一戶、不漏一人，以便開展分類診療工作。在本次疫情防控過程中，社區(qū)居民不僅積極配合政府的各項(xiàng)防控措施，還具有相當(dāng)高的防疫自覺性。疫情發(fā)生之后，居民們自發(fā)探索出多種網(wǎng)格化管理模式，包括“網(wǎng)格+志愿者”，“網(wǎng)格+社區(qū)”，“網(wǎng)格+物業(yè)”，線上線下一體化等形式。如浙江省瑞安市實(shí)行“三社聯(lián)動(dòng)、三網(wǎng)融合、多元互動(dòng)”的模式，內(nèi)蒙古扎蘭屯市實(shí)施“三網(wǎng)合一”的網(wǎng)格化管理模式，山東省濟(jì)南市高新區(qū)采用的“五級(jí)網(wǎng)格”管理模式。全國各地的城市社區(qū)和農(nóng)村社區(qū)在本次疫情中逐步形成了豐富多樣的管理模式，這些管理模式的運(yùn)行不僅能夠有效團(tuán)結(jié)各方力量，還可以確保做實(shí)做細(xì)各項(xiàng)具體防控措施，切實(shí)做到群防群治到位、物資供應(yīng)到位、責(zé)任落實(shí)到位、排查和管控到位、宣傳和引導(dǎo)到位，以促進(jìn)疫情聯(lián)防聯(lián)控工作的進(jìn)一步完善和落實(shí)。

（三）社會(huì)團(tuán)體參與聯(lián)防聯(lián)控

社會(huì)團(tuán)體是本次抗擊新冠疫情中不可或缺的一個(gè)重要部分，他們依靠自身的專業(yè)性和服務(wù)性積極發(fā)揮著引導(dǎo)作用和輔助作用。對于社會(huì)團(tuán)體所發(fā)揮的重要作用，可以從疫情發(fā)展不同階段來看。本次疫情初期，正值春節(jié)假期，各工廠工人放長假，外出務(wù)工人員返鄉(xiāng)過年，加之政府嚴(yán)格管控出行等防控措施，導(dǎo)致在最需要防疫物資的時(shí)期產(chǎn)量跟不上，物資供應(yīng)極為緊張。雖然物資調(diào)配由政府主導(dǎo)，但紅十字會(huì)等社會(huì)團(tuán)體的作用仍然不容忽視。它們在第一時(shí)間將社會(huì)公眾從各地捐贈(zèng)而來的物資統(tǒng)一調(diào)配，分發(fā)到抗疫前線，極大緩解了政府在物資供應(yīng)方面的壓力。中國紅十字會(huì)官網(wǎng)顯示，截至2020年5月12日17時(shí)，中國紅十字會(huì)總會(huì)機(jī)關(guān)和中國紅十字基金會(huì)共接受用于新型冠狀病毒肺炎疫情防控社會(huì)捐贈(zèng)款物232359.84萬元。其中，接受資金171195.26萬元，物資價(jià)值61164.58萬元[9]。疫情中期，在政府的嚴(yán)格管控之下，疫情趨于穩(wěn)定，社會(huì)團(tuán)體的工作重心在于心理疏導(dǎo)、情緒支持和科學(xué)引導(dǎo)等方面，他們主要采用心理援助熱線、線上直播、微信公眾號(hào)發(fā)文以及發(fā)放心理調(diào)適手冊指南等方式，為有心理疏導(dǎo)需求的人群提供心理援助服務(wù)。在疫情防控常態(tài)化階段，多地復(fù)工復(fù)學(xué)，行業(yè)協(xié)會(huì)和商會(huì)之類的社會(huì)團(tuán)體積極發(fā)揮作用，指導(dǎo)和幫助各企業(yè)科學(xué)精準(zhǔn)防疫、穩(wěn)步有序地復(fù)工復(fù)產(chǎn)。

（四）商事主體參與聯(lián)防聯(lián)控

自新冠疫情暴發(fā)以來，全民積極抗疫，包括公司企業(yè)在內(nèi)的大量商事主體也發(fā)揮自身優(yōu)勢積極投入疫情的聯(lián)防聯(lián)控工作中，為疫情防控做出了巨大貢獻(xiàn)。從目前來看，商事主體助力疫情防控的方式主要以捐贈(zèng)款物為主，根據(jù)2020年4月15日全國首本《企業(yè)抗擊疫情研究報(bào)告》，我國企業(yè)在疫情發(fā)生之后快速響應(yīng)，積極捐款捐物，1月29日，企業(yè)抗疫捐贈(zèng)總額首次超過100億元；2月7日，企業(yè)抗疫捐贈(zèng)總額超過200億元；2月22日，企業(yè)抗疫捐贈(zèng)總額突破300億元；截至4月4日，4061家企業(yè)共捐贈(zèng)351.4億元[10]。其次，各商事主體還利用自身資源優(yōu)勢參與聯(lián)防聯(lián)控，如華為為武漢火神山醫(yī)院開通5G基站；華潤集團(tuán)作為央企，以保障民眾生活物資的供應(yīng)、基本能源的提供以及醫(yī)療器械的供應(yīng)等實(shí)行全線防疫；淘寶、美團(tuán)、餓了么等平臺(tái)開通了無接觸配送物資的渠道，為民眾購買生活物資和防疫物資提供便利；百度和騰訊等互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)推出了新冠肺炎疫情實(shí)時(shí)報(bào)告地圖，及時(shí)更新各項(xiàng)數(shù)據(jù)；釘釘、騰訊會(huì)議、慕課等平臺(tái)則適時(shí)推出了云課堂、云會(huì)議等服務(wù)，通過線上教育和移動(dòng)辦公有效解決了學(xué)生上課難、企業(yè)復(fù)工難的問題。從上述情況可見，線上和線下的各個(gè)商事主體在此次疫情防控中都做出了重要貢獻(xiàn)，不同類型的企業(yè)之間通過加強(qiáng)協(xié)作、互通有無，以實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)和資源整合，為疫情防控開辟了新道路，打開了新局面。

三、重大公共衛(wèi)生事件中公眾參與聯(lián)防聯(lián)控的現(xiàn)實(shí)困境

（一）社會(huì)公眾對專業(yè)性問題存在認(rèn)知缺陷，參與防控的動(dòng)力不足

公眾參與認(rèn)知、態(tài)度和行為三者之間有著密不可分的聯(lián)系[11]。通常來說，公眾參與的認(rèn)知程度、參與態(tài)度、以及參與行為是影響其參與動(dòng)力的重要因素。但一直以來我國對公眾有關(guān)重大公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急宣教存在不足。相比美國、日本較為完善的公眾宣教工作，我國針對公民的危機(jī)教育仍停留在“形式化”階段[12]。宣傳的主要形式往往局限于利用新聞媒體在電視網(wǎng)絡(luò)上進(jìn)行健康教育；利用機(jī)關(guān)企事業(yè)單位和社區(qū)的宣傳欄等宣傳陣地進(jìn)行宣傳以及利用中小學(xué)教材對中小學(xué)生進(jìn)行疾病預(yù)防教育等。這些宣傳手段往往流于形式，不僅不能真正起到普及防疫知識(shí)的作用，也很難改變公眾對重大公共衛(wèi)生事件反應(yīng)程度差，對疫情防控的專業(yè)性問題認(rèn)知程度低的現(xiàn)狀。公眾想要參與重大公共衛(wèi)生事件的防控，獲取信息是關(guān)鍵。信息的獲取與公眾的參與態(tài)度之間呈現(xiàn)出正相關(guān)關(guān)系，主要表現(xiàn)為：一方面，及時(shí)、透明、全面地獲取信息會(huì)使公眾的認(rèn)知能力得到進(jìn)一步增強(qiáng)；另一方面，認(rèn)知水平的提高會(huì)使公眾對待社會(huì)事務(wù)的態(tài)度、關(guān)心時(shí)事的態(tài)度和參與公共事務(wù)的態(tài)度更為積極。同時(shí)，充分、準(zhǔn)確的信息有助于公眾正確判斷形勢，形成積極參與抗擊疫情的行為導(dǎo)向。然而在本次新型冠狀病毒肺炎防控的初期，由于新聞媒體對疫情的專業(yè)性報(bào)道不足，未采取有效措施向公眾普及防控的重要性，出現(xiàn)了不少因公眾對疫情認(rèn)識(shí)不足、掉以輕心而導(dǎo)致的問題。如武漢市自2019年12月8日就出現(xiàn)了首例感染新冠病毒的患者，媒體向公眾傳達(dá)的信息一直是該病毒“不會(huì)人傳人”或“有限人傳人”，直至2020年1月16日，正值春運(yùn)高峰期，才首次通報(bào)了有人傳人的可能性，開始實(shí)時(shí)通報(bào)疫情最新情況。這直接導(dǎo)致了公眾在疫情初期參與防控的動(dòng)力嚴(yán)重不足，錯(cuò)過全民防疫的最佳時(shí)期。由此看來，如何切實(shí)提高公眾參與重大公共衛(wèi)生事件防控的意識(shí)，彌補(bǔ)公眾對專業(yè)性問題的認(rèn)知缺陷并調(diào)動(dòng)公眾參與防控的積極性，是需要我們在疫情過后進(jìn)一步探索的重要課題。

（二）公眾參與聯(lián)防聯(lián)控的法定機(jī)制不健全，參與的路徑不暢

我國自國務(wù)院于2003年正式發(fā)布《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》以來，全國人大常委會(huì)和國家衛(wèi)生健康委等相關(guān)部門發(fā)布了不少有關(guān)突發(fā)性重大公共衛(wèi)生事件的法律法規(guī)和規(guī)范性文件，例如全國人大常委會(huì)分別于2007年、2013年和2019年通過的《突發(fā)事件應(yīng)對法》《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》以及《傳染病防治法》，國務(wù)院于2006年頒布的《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，國家衛(wèi)健委在2016年發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)衛(wèi)生應(yīng)急工作規(guī)范化建設(shè)的指導(dǎo)意見》等，都對我國重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急管理體系和傳染病的防治體系建設(shè)提出了意見，但對于公眾參與防控均未作出相關(guān)規(guī)定。究其原因，一方面是由于公眾對政府的依賴性過大，在面對重大公共衛(wèi)生事件時(shí)，通常是政府在其中發(fā)揮主導(dǎo)作用，公眾大多只能以個(gè)體形式參與到防控中，組織化程度過低，力量過于微小，在政策制定的過程中顯得可有可無。因此政策制定機(jī)構(gòu)在制定政策的過程中常常會(huì)忽視公眾的作用，而未對公眾參與做出相應(yīng)的規(guī)定。另一方面則是由于中國目前公民社會(huì)的法治程度較低，無論是在經(jīng)濟(jì)、政治或是社會(huì)治理等方面，對于法治的基礎(chǔ)和傳統(tǒng)都相當(dāng)缺乏。在此種情形之下，公眾參與重大公共衛(wèi)生事件聯(lián)防聯(lián)控的權(quán)利和地位難以得到有效和完善的法律保障，參與防控的路徑梗阻，信息傳遞困難，且能參與的范圍窄、作用小，不足以深化擴(kuò)展公眾參與聯(lián)防聯(lián)控的實(shí)際作用。由此可見，公眾參與聯(lián)防聯(lián)控的制度供給不足，缺乏明確的法律制度保障，從而阻塞公眾參與防控的路徑，這些問題都使得公眾參與聯(lián)防聯(lián)控難以落到實(shí)處。

（三）參與形式單一，缺乏有效的公眾資源整合與分配

政府通常是重大公共衛(wèi)生事件中的“第一責(zé)任人”，正因如此，其過于強(qiáng)調(diào)自身在聯(lián)防聯(lián)控中的作用，而習(xí)慣性地忽視了各種社會(huì)組織在其中所發(fā)揮的作用。我們通常把社會(huì)組織看作社會(huì)的“第三方力量”[13]。因?yàn)樗軌蚱鸬铰?lián)結(jié)政府與公眾的溝通橋梁作用，并可以發(fā)揮自身功能充分整合與分配公眾資源。但就目前而言，我國社會(huì)組織發(fā)展較為緩慢，在諸多方面都過于依賴政府，缺乏自主獨(dú)立性，難以應(yīng)對在重大公共衛(wèi)生事件突發(fā)時(shí)陡增的各種事務(wù)。在這樣的背景之下，公眾參與聯(lián)防聯(lián)控缺乏組織引導(dǎo)，參與形式也僅限于捐獻(xiàn)物資、自我防疫，因而急需在社會(huì)組織的引導(dǎo)下探索更多的參與模式。同時(shí)，社會(huì)組織的角色缺位，使得物資和人員難以得到有效的整合和分配，資源的利用率大大低于預(yù)期。政府并非是萬能的，僅靠政府自身的力量并不足以應(yīng)對所有的社會(huì)公共事務(wù)，在重大公共衛(wèi)生事件發(fā)生時(shí)，還需由工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、紅十字會(huì)等社會(huì)團(tuán)體組織動(dòng)員群眾積極投身疫情防控，并發(fā)揮自身作用有效整合公眾資源。就此次新型冠狀病毒肺炎疫情的防控工作而言，如果單單依靠政府，是很難在短時(shí)間內(nèi)推動(dòng)防控資源和力量下沉，拓寬公眾參與防控形式的。

（四）公眾參與聯(lián)防聯(lián)控的權(quán)責(zé)明晰度不足，容易引發(fā)防控中的失序現(xiàn)象

回顧“非典”暴發(fā)以來我國所經(jīng)歷的數(shù)次重大公共衛(wèi)生事件，政府在防控和治理的過程中均承擔(dān)著主導(dǎo)和引領(lǐng)的作用，而未能充分賦予公眾在應(yīng)對、處理事務(wù)方面的權(quán)限和能力，公眾的權(quán)能極其有限。公眾參與重大公共衛(wèi)生事件的聯(lián)防聯(lián)控是一項(xiàng)紛繁復(fù)雜的過程，作為參與者，公眾的各項(xiàng)權(quán)責(zé)必須明確。我國雖然對于應(yīng)對重大公共衛(wèi)生事件有專項(xiàng)的法規(guī)和規(guī)章，但卻缺乏對公眾參與防控的權(quán)責(zé)的具體規(guī)定?！霸凇锻话l(fā)事件應(yīng)對法》《傳染病防治法》及《戒嚴(yán)法》等相關(guān)應(yīng)急法律中，一般規(guī)定公民有義務(wù)遵守應(yīng)急安排，而對公民權(quán)利保障卻極少涉及，尤其是在基本權(quán)利的保障方面”[14]，這就很容易導(dǎo)致在重大公共衛(wèi)生事件突發(fā)時(shí)，行政應(yīng)急權(quán)無限擴(kuò)張，公民權(quán)利卻不斷縮小，權(quán)責(zé)明晰度不斷降低。從此次新冠肺炎疫情中我們可以看到，公眾參與在聯(lián)防聯(lián)控中發(fā)揮了重大作用，但如果不進(jìn)一步加強(qiáng)對公民權(quán)利的制度保障，提高權(quán)責(zé)明晰度，那么公眾參與不僅在貫徹執(zhí)行管理部門政策的力度和程度上難以達(dá)到最優(yōu)，還有可能最終危害公民的基本權(quán)利，從而引發(fā)在參與聯(lián)防聯(lián)控的過程中出現(xiàn)失序現(xiàn)象，導(dǎo)致造成危機(jī)處理的滯后性。

（五）公眾參與的組織化程度偏低，缺乏與政府的良性互動(dòng)

在重大公共衛(wèi)生事件中，僅僅依靠公民個(gè)人參與聯(lián)防聯(lián)控是很難最大限度地發(fā)揮作用的，各類社會(huì)組織、團(tuán)體在疫情的聯(lián)防聯(lián)控中發(fā)揮著舉足輕重的作用。我國擁有數(shù)以萬計(jì)的各式各樣的社會(huì)組織和團(tuán)體，從理論上說，共青團(tuán)、工會(huì)、婦聯(lián)等人民團(tuán)體應(yīng)當(dāng)起到組織動(dòng)員群眾積極戰(zhàn)疫的作用；行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)等社會(huì)組織則應(yīng)當(dāng)為公司企業(yè)等商事主體有效傳遞信息，幫助和指導(dǎo)他們科學(xué)精準(zhǔn)防疫；慈善組織、紅十字會(huì)需盡可能地接收來自公眾的善意捐贈(zèng)，并合理地整合分配將善款落到實(shí)處。另一方面，我國依然存在政府與公眾之間缺乏溝通渠道，公眾難以參與政府決策的問題。這主要還是由于“我國目前大多數(shù)的社會(huì)決策過程仍然是由精英群體主導(dǎo)的、自上而下的過程”[15]。因而社會(huì)組織和團(tuán)體不僅應(yīng)當(dāng)肩負(fù)起為公眾向政府表達(dá)自身意愿的責(zé)任，同時(shí)還應(yīng)當(dāng)為公眾接收政府訊息提供平臺(tái)和載體。但在實(shí)踐中，這些社會(huì)組織、團(tuán)體不僅沒有充分發(fā)揮橋梁和紐帶的作用，其自身功能也并沒有得到完全發(fā)揮，更沒有起到促進(jìn)政府與公眾間良性互動(dòng)的作用。這主要還是由于我國一直以來“大政府，小社會(huì)”[16]的管理理念所帶來的弊端。在這樣的理念之下，我國的社會(huì)組織和團(tuán)體在人員、資金等諸多方面都過于依賴政府，欠缺一定的獨(dú)立性，導(dǎo)致公眾對于政府決策不知情、不了解，政府的各項(xiàng)決策也無法充分吸收公眾的聲音。

（六）重大公共衛(wèi)生事件的突發(fā)易引發(fā)公眾不安情緒，導(dǎo)致其在參與過程中難以把控好度

重大公共衛(wèi)生事件的突發(fā)通常容易引發(fā)公眾心理的恐懼、焦慮和不安情緒，影響社會(huì)穩(wěn)定。特別是在當(dāng)今互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，主流媒體與自媒體的海量信息爆炸式地充斥著公眾的視野。網(wǎng)絡(luò)作為文化思潮的載體，網(wǎng)絡(luò)輿論作為社會(huì)輿論的重要組成部分，成為加劇輿論多元化的主要因素。[17]不僅如此，信息的人際傳播也給公眾接收正確信息帶來了不確定性。再加上社會(huì)大眾的背景、教育程度和對自身的認(rèn)知不同，導(dǎo)致了其對所接收信息的解讀也不同。因而重大公共衛(wèi)生事件突發(fā)時(shí)，信息的不對稱以及對疫情的不明就里極易引發(fā)公眾的負(fù)面情緒。從標(biāo)準(zhǔn)學(xué)習(xí)層級(jí)來看，公眾感知經(jīng)歷了這樣一個(gè)過程：認(rèn)知→情感→行為=基于認(rèn)知信息的加工處理的感知[18]。這是指公眾主要通過積累從外界被動(dòng)獲取的公共事務(wù)的內(nèi)容信息和評(píng)價(jià)信息來形成自己對是否參與公共事務(wù)的認(rèn)知；其次，結(jié)合個(gè)人本身的價(jià)值觀和對信息的理解凝練出一種對于公共事務(wù)的情感；最后根據(jù)這種情感產(chǎn)生一定的行為導(dǎo)向，從而引導(dǎo)公眾作出是否參與公共事務(wù)的行為選擇。從上述路徑可知，公眾在認(rèn)知階段獲取的信息將影響其情感的判斷，從而進(jìn)一步影響其行為導(dǎo)向。因此，這就可以理解為何在信息爆炸下不確定的、虛假的信息輸入會(huì)使公眾在參與防控時(shí)產(chǎn)生一些負(fù)面的、非理性的情緒。基層是聯(lián)防聯(lián)控的第一線，公眾是聯(lián)防聯(lián)控的重要力量，良好的心理狀態(tài)是公眾參與防控的前提，若放任公眾的種種不安情緒而不加以引導(dǎo)，則容易使公眾在參與防控時(shí)難以與管理者所期望的步調(diào)一致，出現(xiàn)過度防控的現(xiàn)象。因此，為保持公眾在防控工作時(shí)良好的精神狀態(tài)和風(fēng)貌，不僅需要以科學(xué)的理念引導(dǎo)公眾參與防控，還需要展現(xiàn)出人文關(guān)懷，以建立公眾戰(zhàn)勝疫情的信心。

四、重大公共衛(wèi)生事件中公眾參與聯(lián)防聯(lián)控的路徑探索

（一）向全社會(huì)廣泛普及疫情防控知識(shí)，加強(qiáng)宣傳教育，鼓勵(lì)社會(huì)公眾積極參與防控

“重大疫情防控工作需要?jiǎng)訂T所有社會(huì)資源和社會(huì)力量參與進(jìn)來?！盵19]此次新型冠狀病毒肺炎疫情所暴露出的諸多問題表明了我國對重大公共衛(wèi)生事件防控方面的應(yīng)急宣傳和危機(jī)教育不足。例如在本次疫情初期，我國對疫情防控的宣教不到位，導(dǎo)致公眾危機(jī)意識(shí)淡薄，沒有及時(shí)采取防控措施，以至于病毒在人群中廣泛傳播開來。我國是世界人口大國，對于突發(fā)性重大公共衛(wèi)生事件的防控更加艱難，因而更應(yīng)重視對重大公共衛(wèi)生事件的宣傳教育工作。對此可以采取外部和內(nèi)部雙重激勵(lì)的機(jī)制，既要完善激勵(lì)制度，給予公眾精神和物質(zhì)上的表彰；也要讓公眾切身參與到重大公共衛(wèi)生事件防控的實(shí)踐中去，比如借鑒日本的經(jīng)驗(yàn)，設(shè)定類似于“全國疫情聯(lián)防聯(lián)控周”等警示性的宣傳日和宣傳周，還可以通過以社區(qū)為單位進(jìn)行防疫演練、免費(fèi)發(fā)放疫情防控手冊等各種形式向社會(huì)公眾廣泛普及疫情防控知識(shí)，引導(dǎo)人民群眾正確理性看待疫情，增強(qiáng)公眾的自我防范意識(shí)和防護(hù)能力，并借助新媒體等網(wǎng)絡(luò)資源使防疫宣傳工作常態(tài)化，讓公眾盡可能地熟悉重大公共衛(wèi)生事件的常見類型，培養(yǎng)公眾的危機(jī)意識(shí)和參與疫情防控的積極性。只有這樣，才能杜絕防疫宣教的“表面化”“形式化”，從而真正使公眾參與到聯(lián)防聯(lián)控中來。

（二）完善公眾參與聯(lián)防聯(lián)控的法定機(jī)制，暢通在重大公共衛(wèi)生事件中公眾參與防控的路徑

事實(shí)上，目前公眾參與聯(lián)防聯(lián)控?zé)o法可依是公眾對參與防控產(chǎn)生顧慮的最主要根源，現(xiàn)階段公眾參與聯(lián)防聯(lián)控尚缺乏明確完善的法律保障。加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，完善相關(guān)法律保障制度，有助于轉(zhuǎn)變公眾觀念——抗疫防疫是政府的任務(wù)，與己無關(guān)；打消公眾顧慮——參與防控沒有相應(yīng)的制度保障，同時(shí)也有助于暢通在重大公共衛(wèi)生事件中公眾參與聯(lián)防聯(lián)控的路徑。因而當(dāng)務(wù)之急是要完善相關(guān)法律法規(guī)，將公眾參與重大公共衛(wèi)生事件的聯(lián)防聯(lián)控落實(shí)到具體的法律條文之中，在突發(fā)性重大公共衛(wèi)生事件的規(guī)章和規(guī)范性文件中增加有關(guān)公眾參與的規(guī)定，明確規(guī)定公眾參與重大公共衛(wèi)生事件聯(lián)防聯(lián)控的具體途徑和方式。如公眾是以官方還是非官方的形式參與防控，公眾參與的權(quán)責(zé)如何明晰，公眾參與的渠道是否包括聽證會(huì)、座談會(huì)或網(wǎng)絡(luò)等等，保證公眾參與是在法治的框架下進(jìn)行，從而降低公眾參與聯(lián)防聯(lián)控的成本，使公眾參與制度化、常態(tài)化和科學(xué)化，為公眾參與提供堅(jiān)實(shí)的制度保障。

（三）拓寬公眾參與聯(lián)防聯(lián)控的渠道，加強(qiáng)對社會(huì)資源的整合與分配

拓寬公眾參與渠道首先要充分利用信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，政府不僅要通過各種網(wǎng)絡(luò)媒體為公眾解答疑惑，向公眾傳達(dá)有關(guān)疫情的信息，還應(yīng)通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，有效利用云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等方式將各地的防疫舉措和防疫成果集中分享。相應(yīng)地，民眾也能利用互聯(lián)網(wǎng)工具自發(fā)地獲取、分享防疫措施和疫情的實(shí)時(shí)狀況或及時(shí)發(fā)布求助信息，實(shí)現(xiàn)線上與線下同步參與防控，以保證信息獲取的全面性和公眾參與的實(shí)效性。企業(yè)在利用互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行疫情防控方面則更加具有優(yōu)勢，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)可以提供追蹤和預(yù)測疫情的工具，物流類企業(yè)可以通過智能化的方式配送物資，醫(yī)藥類企業(yè)則可以提供在線問診服務(wù)。其次，要擴(kuò)大參與防控范圍，從基層干部到每一個(gè)公民都有參與防控的義務(wù)，如此次疫情中業(yè)主配合小區(qū)的封閉式管理；村干部組織村民代購、接收、分配物資；疑似患者如實(shí)報(bào)告涉疫信息等都是公眾積極參與防控的表現(xiàn)。最后，在參與時(shí)序方面，要保證事前參與、事中參與和事后參與，在每一個(gè)參與階段都需要公眾的積極響應(yīng)，絕不能漏掉任何一個(gè)階段。另一方面，當(dāng)重大公共衛(wèi)生事件發(fā)生時(shí)，由于其突發(fā)性和難以預(yù)料性，常常會(huì)出現(xiàn)各地防疫物資匱乏，前線醫(yī)療人員防控裝備緊缺的情況。此時(shí)就需要由行業(yè)協(xié)會(huì)和紅十字會(huì)等社會(huì)組織牽頭，充分調(diào)動(dòng)企業(yè)、工廠以及公民個(gè)人的積極性，對一切可利用的社會(huì)資源加以整合和分配。此外，封閉管理是疫情防控的一項(xiàng)關(guān)鍵舉措，但有許多小區(qū)是無物業(yè)的開放式小區(qū)，這些小區(qū)人員結(jié)構(gòu)復(fù)雜，實(shí)現(xiàn)封閉管理的困難較大，因而要充分整合社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會(huì)、業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)公司、駐區(qū)單位、轄區(qū)社會(huì)組織等主要社區(qū)管理資源，積極發(fā)動(dòng)志愿者等社會(huì)力量加強(qiáng)防控。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，發(fā)揮基層干部與居民志愿者作用，共同夯實(shí)社區(qū)防控基礎(chǔ)，緩解社區(qū)人員緊張的問題，營造人人參與防疫的濃厚氛圍。

（四）正視公眾在重大公共衛(wèi)生事件防控中的重要作用，明確其權(quán)利和責(zé)任

在重大公共衛(wèi)生事件中，社區(qū)干部、社區(qū)工作人員、廣大志愿者以及各類企業(yè)和社會(huì)組織通常能夠?qū)Ψ揽毓ぷ鞯恼归_起到很好的協(xié)助作用，能夠?yàn)檎块T和公安部門分擔(dān)很多防控的壓力，特別是在聯(lián)防聯(lián)控中，基層是確保各項(xiàng)措施落實(shí)到位的關(guān)鍵所在。但在我國“大政府，小社會(huì)”的管理理念之下，政府賦予公眾的權(quán)能過小，導(dǎo)致基層人員在防控工作中常常束手束腳，無法充分發(fā)揮作用。比如在此次疫情防控中，所有從各省捐贈(zèng)到湖北的物資必須由湖北紅十字會(huì)統(tǒng)一調(diào)配，以至于出現(xiàn)了前線醫(yī)護(hù)人員物資短缺，紅十字會(huì)倉庫物資不能及時(shí)發(fā)放以及對物資的分配不合理等問題。這就需要政府將權(quán)能下放，把日常性的、非決策性的事務(wù)交由其他民間協(xié)會(huì)和非官方組織，以減輕政府和官方組織的壓力。不僅如此，為便利公眾在重大公共衛(wèi)生事件發(fā)生時(shí)能夠及時(shí)有效參與到聯(lián)防聯(lián)控中來，還應(yīng)在相關(guān)法律法規(guī)中明確公眾參與的各項(xiàng)權(quán)責(zé)，確保公眾參與有法可依。同時(shí)，各級(jí)政府及其派出機(jī)構(gòu)向社區(qū)攤派了大量諸如填表格、搞特色、做宣傳等的行政任務(wù)，使得社區(qū)形式主義和官僚主義頻發(fā)。因此，將相關(guān)法律實(shí)施細(xì)則落實(shí)到位，“也能防止多頭重復(fù)向基層派任務(wù)、要表格”①2020年3月9日國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制在新聞發(fā)布會(huì)上表示原則上不得向社區(qū)重復(fù)攤派任務(wù)。，有助于基層干部把精力都投入到疫情防控與復(fù)工復(fù)產(chǎn)的工作之中。

（五）提高公眾參與聯(lián)防聯(lián)控的組織化水平，建立健全公眾與政府間的溝通機(jī)制

積極培育非政府組織是提高公眾參與聯(lián)防聯(lián)控組織化水平的一項(xiàng)重要措施。非政府組織是獨(dú)立于政府體系之外的具有一定程度公共性質(zhì)并承擔(dān)一定公共職能的社會(huì)組織，其大致可以分為行業(yè)協(xié)會(huì)和群眾性團(tuán)體組織兩類。其中應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮我國各行業(yè)協(xié)會(huì)的作用，幫助并指導(dǎo)企業(yè)以科學(xué)的方法精準(zhǔn)防疫，加大對中型和微小型企業(yè)的支持力度，幫助它們有序復(fù)工復(fù)產(chǎn)、渡過難關(guān)。而群眾性團(tuán)體組織主要包括工會(huì)、婦聯(lián)、共青團(tuán)等，相比政府他們更加熟悉自己地區(qū)的防疫情況，能夠更加有效地組織動(dòng)員群眾積極投身疫情防控。在疫情防控過程中，這些社會(huì)組織在加強(qiáng)組織引導(dǎo)、暢通溝通渠道和鼓勵(lì)支持方面甚至能夠起到比政府更大的作用。另一方面，當(dāng)前我國公眾與政府溝通的主要渠道以人民代表大會(huì)和政治協(xié)商會(huì)議以及政府開設(shè)的各種接訪接待為主，但對于普通公眾來說，這樣的參與機(jī)會(huì)較少，也缺乏解決問題的時(shí)效性。這就要求建立起公眾與政府的更加高效直接的溝通渠道，為此既可以借助信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，充分運(yùn)用現(xiàn)代化手段，利用發(fā)達(dá)的網(wǎng)絡(luò)資源，通過多種渠道，例如微信、微博、社交網(wǎng)站、媒體視頻、數(shù)字報(bào)紙、手機(jī)報(bào)刊和手機(jī)電視等新媒體工具與政府溝通；還需要具有公眾與政府間面對面的直接溝通交流方式，比如通過開座談會(huì)、社區(qū)間的走訪等方式。

（六）重視公眾在重大公共衛(wèi)生事件中可能出現(xiàn)的心理危機(jī)，把握公眾參與心態(tài)的發(fā)展方向

本次疫情給公眾帶來了嚴(yán)重的心理危機(jī)。每當(dāng)面臨突發(fā)性重大公共衛(wèi)生事件時(shí)，特別是當(dāng)信息不對稱、防范和預(yù)防手段欠缺時(shí)，人們不可避免地會(huì)出現(xiàn)恐慌、焦慮等應(yīng)激反應(yīng)。這種不安的情緒自然而然地也會(huì)影響公眾參與聯(lián)防聯(lián)控的成效。信息溝通是公眾克服心理危機(jī)的重要基礎(chǔ)?！八^信息溝通，則是指基于某一特定的目的，信息從一個(gè)主體傳遞給另一個(gè)主體的過程，這些主體可以是個(gè)人與個(gè)人、個(gè)人與組織以及組織與組織?！盵20]妥善處理公眾心理危機(jī)最好的辦法是讓公眾了解基本信息，盡可能地讓真相展露在公眾面前，讓更多的專業(yè)人士用科學(xué)的方法為公眾解惑，像人民日報(bào)、央視新聞、新京報(bào)等主流媒體也應(yīng)當(dāng)大量刊發(fā)公眾普遍關(guān)切的傳染病科普文章，并及時(shí)更新感染人數(shù)等信息。同時(shí)，有效的心理危機(jī)干預(yù)也十分重要，主要是指“心理干預(yù)者采取有效措施，克服個(gè)體的心理恐慌狀態(tài)，使其回歸正常生活”[21]。針對重大公共衛(wèi)生事件中可能出現(xiàn)的心理危機(jī)，其干預(yù)措施主要包括用科學(xué)的理念指導(dǎo)疫情的防控以及動(dòng)員多方力量加強(qiáng)心理疏導(dǎo)工作。例如，在疫情防控期間采取一些較為嚴(yán)格的管控措施是完全必要的，但除湖北和武漢等受疫情影響最為嚴(yán)重的地區(qū)外，要注意把握好度，充分考慮公眾在過于嚴(yán)苛的防控措施之下可能出現(xiàn)的心理危機(jī)，盡可能地把防控措施給民眾生產(chǎn)生活帶來的影響和不便降到最小。同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)主動(dòng)做好心理疏導(dǎo)工作，支持廣大社工、義工和志愿者對有需要的人群提供心理疏導(dǎo)、情緒支持、保障支持等服務(wù)。