李盛豐

（河北地質(zhì)大學(xué) 法政學(xué)院，河北 石家莊050000）

京津冀三地地域相承、水脈相連，水資源作為生態(tài)環(huán)境的戰(zhàn)略要素之一，為京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。在京津冀區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展國(guó)家總體戰(zhàn)略規(guī)劃之下，三地區(qū)域內(nèi)水生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理便是三地政府急需完成的任務(wù)之一。當(dāng)前，三地面臨的水資源緊缺、水生態(tài)環(huán)境惡化等問(wèn)題已經(jīng)深深影響著人們的日常生產(chǎn)生活，制約著區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展。因此，如何加快建立京津冀水污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，通過(guò)協(xié)同治理手段來(lái)有效解決上述難題，已經(jīng)成為京津冀三地政府的重要工作之一[1]。

1 京津冀一體化下流域水污染之現(xiàn)實(shí)困境

京津冀一體化是國(guó)家重要的戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃。近些年，三地在協(xié)同發(fā)展方面取得了諸多成果，但水資源匱乏與污染始終是制約其發(fā)展的“瓶頸”。2017年，北京市共監(jiān)測(cè)五大水系有水河流98條（段），其中，污水類IV類、V類、劣V類仍然占比51.4%，北京市的水污染現(xiàn)狀已經(jīng)嚴(yán)重危害到水生態(tài)安全及人民的用水安全，急需予以治理[2]。2018年，天津市的20個(gè)國(guó)家考核斷面中，污水類Ⅳ類、V類、劣V類仍然占比60%，天津市水污染現(xiàn)狀依舊不容樂(lè)觀，僅靠天津市的單獨(dú)力量，難以高效治理[3]。2018年，河北省實(shí)際監(jiān)測(cè)210個(gè)監(jiān)測(cè)點(diǎn)位，未達(dá)到優(yōu)良水質(zhì)斷面占比高達(dá)46.7%[4]。隨著北京非首都功能疏解全面實(shí)施以來(lái)，河北省承接了諸多家高污染企業(yè)，也導(dǎo)致了河北省的工業(yè)水污染物排放總量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)北京市和天津市，主要污染指標(biāo)為化學(xué)需氧量、高錳酸鹽指數(shù)和生化需氧量。京津冀三地同處海河流域，眾多河流屬上下游關(guān)系，水的流動(dòng)性及高度滲透性使得處于人口聚集區(qū)和農(nóng)業(yè)、工業(yè)密集區(qū)的京津冀在水污染問(wèn)題上處于“榮損共俱”的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)，“有河皆干，有水皆污”是京津冀發(fā)展過(guò)程中不得不面對(duì)的尷尬處境。當(dāng)前，三地污染物的排放量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了水資源環(huán)境容量與承載力，不僅諸多地表河流受到污染，地下水也同樣受到嚴(yán)重污染。雖然京津冀三地根據(jù)我國(guó)《水污染防治法》制定了相關(guān)地方性法規(guī)、規(guī)章以及管理制度，但是從另一層面而言，實(shí)則是人為地將流域水生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行了分割，反而加大了流域水生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的難度[5]。

2 困境之內(nèi)在機(jī)理剖析

2.1 京津冀水污染防治立法與水污染防治現(xiàn)狀“不匹配”

三地共處海河流域，眾多河流屬上下游關(guān)系，錯(cuò)綜復(fù)雜的海河水系將三地緊密聯(lián)結(jié)，基于流域內(nèi)水的流動(dòng)性、高度滲透性等特點(diǎn)，該地區(qū)的水污染呈現(xiàn)出“整體性”態(tài)勢(shì)，但京津冀三地在協(xié)同立法治理水污染方面卻呈“碎片化”特點(diǎn)：一方面是三地立法節(jié)奏嚴(yán)重不同步，能夠合并“同類項(xiàng)”且處于“同一日程”的立法較少，三地在水污染治理方面的協(xié)同立法現(xiàn)狀明顯滯后于京津冀協(xié)同發(fā)展的步伐；另一方面主要體現(xiàn)在立法領(lǐng)域狹窄、立法數(shù)量嚴(yán)重不足，三地立法事項(xiàng)少有交集，更多的協(xié)同立法事項(xiàng)主要集中在大氣污染防治層面，水污染防治協(xié)同立法數(shù)量相對(duì)較少。三地在水環(huán)境治理實(shí)踐中需破解的共性問(wèn)題很多，但是環(huán)境立法集中度不高，三地流域水污染防治立法現(xiàn)狀顯然與該區(qū)域的水污染現(xiàn)狀及水污染治理一體化要求嚴(yán)重“不匹配”。三地面對(duì)整體流域的水污染難題，各自立法，整個(gè)地區(qū)缺乏統(tǒng)一的水污染防治頂層設(shè)計(jì)，致使水污染防治行動(dòng)難以在大區(qū)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)平衡，這也正是京津冀地區(qū)水污染“久治不愈”之病根所在。

2.2 分割式自我治理體制與流域水污染整體性“不協(xié)同”

京津冀三地的功能定位不同，也就導(dǎo)致了三地之利益權(quán)衡存在差異，京津冀三地不同部門之間在協(xié)同治理水污染的過(guò)程中，基于各自不同的立場(chǎng)與地方利益考量，容易產(chǎn)生工作的“分散化”、管理的“碎片化”、效能的“低端化”，水環(huán)境治理中“九龍治水”就是分割式自我治理體制與流域水污染整體性“不協(xié)同”的典型表現(xiàn)。同時(shí)，在三地沒(méi)有統(tǒng)一的流域水污染防治頂層設(shè)計(jì)困境下，京津冀區(qū)域內(nèi)的水生態(tài)治理和保護(hù)長(zhǎng)期處于分散式的自我管理、自我防治狀態(tài)。而一個(gè)區(qū)域有其自身的整體性特點(diǎn)，一個(gè)區(qū)域的水生態(tài)是整體的，而不是相互分散獨(dú)立的，水自身的流動(dòng)性及循環(huán)性，也使得水體污染迅速擴(kuò)散漫延，水的高度滲透性，也會(huì)使得地表水污染危及到地下水水質(zhì)。京津冀一省兩市地域相連，水域融合，水污染治理本應(yīng)做到“協(xié)同發(fā)力”；相反，若采取分散式治理體制，單一行政區(qū)劃治理水污染的僵化措施與水流域的整體性治理規(guī)律相違背，跨區(qū)域水污染事件一旦爆發(fā)，單一政府在水污染治理問(wèn)題上就會(huì)陷入“心有余而力不足”之困境，三地協(xié)同治污合力必將被極大地削弱。

2.3 京津冀協(xié)同發(fā)展與水污染協(xié)同治理“不同步”

在京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的宏觀政策背景之下，京津冀三地依托自身特色及優(yōu)勢(shì)，形成了與自身情況契合的整體發(fā)展體系。三地在經(jīng)濟(jì)發(fā)展一體化、交通體系一體化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)一體化、城市發(fā)展一體化、科學(xué)技術(shù)一體化方面均取得了一定成果[6]。三地協(xié)同發(fā)展的背后，是對(duì)水資源的大肆掠奪和污水的肆意排放，加之污染后期治理不及時(shí)、不全面、不到位，導(dǎo)致京津冀地區(qū)水生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化。京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略為三地的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的政策保障，但三地在發(fā)展的過(guò)程中并沒(méi)有對(duì)造成的跨界水污染予以一體化治理。三地政府在追求利益最大化的同時(shí)，卻恪守“一畝三分地”的固化思維，這就使得共享區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果與水污染共同治理相違背。

2.4 京津冀水資源利用機(jī)制和水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制“不對(duì)稱”

基于三地的區(qū)位功能定位、經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式及產(chǎn)業(yè)分布不同，雖然河北省相較于京津兩市，水資源“相對(duì)豐富”，但不可回避的是河北省自身也面臨著水質(zhì)污染嚴(yán)重、水資源緊缺的困境，卻仍然要以犧牲“自己”的利益保障京津兩地的供水安全[7]。應(yīng)該看到，流域生態(tài)系統(tǒng)環(huán)境要素的多樣性及治理措施的復(fù)雜性、綜合性勢(shì)必要投入大量的成本。為了加強(qiáng)水資源的保護(hù)，確保輸向京津的水質(zhì)安全，河北省在水資源保護(hù)和水污染治理建設(shè)方面加大資本投入，也關(guān)停了一些污染企業(yè)，放棄了一些對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展有拉動(dòng)作用的投資項(xiàng)目。京津冀三地同處一流域，三地都有平等發(fā)展的機(jī)會(huì)和權(quán)利，長(zhǎng)期作為生態(tài)效益獲得者的京津兩地，并沒(méi)有向處于上游地區(qū)的河北支付足夠的生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用[8]。京津冀水資源利用機(jī)制和水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制長(zhǎng)期“不對(duì)稱”，河北長(zhǎng)期處于“付出大于收益”的尷尬處境。如果三地政府只為追求自身發(fā)展，盡其所能地?fù)屨假Y源、謀取利益，相互不進(jìn)行政策支持和反哺，不僅不利于河北自身水資源的利用及保護(hù)，同時(shí)也會(huì)加劇河北水生態(tài)環(huán)境的惡化程度，也必然直接影響京津兩地的供水安全，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展難以實(shí)現(xiàn)。

3 “本土化”治理路徑選擇

域外國(guó)家在跨區(qū)域水污染治理方面采取了“保證金制度”“統(tǒng)一聯(lián)合立法”“完善水權(quán)交易制度”等一系列措施，具有一定借鑒意義[9]。對(duì)于京津冀區(qū)域水污染治理問(wèn)題的研究，不可盲目照搬照用，單純強(qiáng)調(diào)國(guó)外流域水污染治理的成功經(jīng)驗(yàn)而忽視中國(guó)具體流域的現(xiàn)實(shí)狀況及困境，或者研究只集中在某一治理措施，缺乏系統(tǒng)性思維和整體治理思路，那么針對(duì)京津冀區(qū)域水污染提出的治理措施其針對(duì)性和可操作性必定不強(qiáng)，全盤移植國(guó)外治理經(jīng)驗(yàn)也必然會(huì)導(dǎo)致治理措施“水土不服”。為此，在研習(xí)國(guó)外跨流域水污染治理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)之上，取其精華，“以‘我’為主”，“為‘我’所用”，提出系列具有可操作性、適應(yīng)京津冀“本土化”特點(diǎn)的治理舉措。

3.1 打破“一畝三分地”僵局：立法治理跨界水污染

國(guó)外針對(duì)跨流域水污染往往以整個(gè)流域?yàn)橐劳?，以流域立法為形式進(jìn)行治理，這對(duì)京津冀三地協(xié)同立法治理跨界水污染具有借鑒意義[10]。目前，京津冀一體化下水污染協(xié)同治理的法律依據(jù)僅有《水污染防治法》第十六條。其規(guī)定了防治水污染應(yīng)當(dāng)按流域或者按區(qū)域進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，但這僅從原則上規(guī)定了政府間應(yīng)該加強(qiáng)交流與合作，缺少可操作性。盡管京津冀流域內(nèi)已成立一些環(huán)境保護(hù)的領(lǐng)導(dǎo)小組或三地區(qū)之間的聯(lián)席會(huì)議，出臺(tái)了一些地方性法規(guī)及政府規(guī)章文件，但在面對(duì)跨行政區(qū)域的流域水污染問(wèn)題時(shí)，仍顯得力不從心。因而要建立水生態(tài)協(xié)同治理法律體系，以區(qū)域治理為目標(biāo)，三地協(xié)作立法，共同制定一部適用于整個(gè)流域的法律——《京津冀流域管理?xiàng)l例》，或者由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定一部專門的、適合京津冀區(qū)域水污染保護(hù)治理的法律，由單一的依據(jù)各地方性法律法規(guī)聯(lián)合行政執(zhí)法轉(zhuǎn)向區(qū)域法律依法治理轉(zhuǎn)變，以此消除三地水污染防治政策、法規(guī)間的沖突與矛盾。

3.2 消除“與鄰為壑”思維：搭建權(quán)威跨界水污染治理機(jī)構(gòu)

三地政府應(yīng)認(rèn)識(shí)到在水污染問(wèn)題上的“榮損共俱”現(xiàn)實(shí)狀態(tài)，認(rèn)清其中的利害關(guān)系，立足于本區(qū)域水資源現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)對(duì)京津冀區(qū)域各自然資源要素的統(tǒng)籌分配，形成治污合力。為此，三地政府要打破“行政壁壘”，消除“與鄰為壑”思維，通過(guò)強(qiáng)有力的流域水污染協(xié)同立法支撐跨界水污染治理行動(dòng)。通過(guò)立法，為搭建權(quán)威的跨界水污染治理機(jī)構(gòu)提供法律依據(jù)。在法律支撐下，在流域內(nèi)構(gòu)建一個(gè)綜合管理機(jī)構(gòu)，對(duì)整個(gè)區(qū)域的水事問(wèn)題進(jìn)行統(tǒng)一治理，即具體負(fù)責(zé)流域水資源規(guī)劃、水質(zhì)的保護(hù)、污染的治理、水量的配置等事項(xiàng)。

3.3 堅(jiān)持“互惠互利”模式：再生水調(diào)水工程和聯(lián)合供熱工程

再生水利用是京津冀水資源極度短缺及水污染嚴(yán)重背景下的又一路徑選擇。對(duì)于京津冀這種城市污水排放量大的省市，只要有城市污水的產(chǎn)生，就有穩(wěn)定可靠的再生水，因地制宜，比遠(yuǎn)距離引水便宜，更具經(jīng)濟(jì)可行性。同時(shí)，處理后的再生水可用于城市綠化、工業(yè)生產(chǎn)、街道清洗、公共消防等方面。再生水的循環(huán)利用，既能減少對(duì)優(yōu)質(zhì)水資源的消耗量，改善水資源短缺現(xiàn)狀，同時(shí)還能加大對(duì)污水的處理，減輕對(duì)環(huán)境的影響，能帶來(lái)顯著的社會(huì)效益及生態(tài)效益。再生水目前已經(jīng)成為北京市的第二大水源，北京市也與河北省建立跨區(qū)域再生水調(diào)水工程和聯(lián)合供熱工程，將北京通州碧水再生水廠的再生水通過(guò)管線輸送給河北省的三河熱電廠作為循環(huán)冷卻水。同時(shí)，三河熱電廠還向北京通州新城輸送熱力。隨著北京非首都功能疏解的進(jìn)一步實(shí)施，諸多化工、鋼鐵企業(yè)轉(zhuǎn)移河北，可借鑒北京通州碧水再生水廠與河北三河熱電廠的經(jīng)驗(yàn)，也可在鋼鐵行業(yè)、化工行業(yè)、船舶行業(yè)等實(shí)現(xiàn)再生水的利用，同時(shí)，又可將生產(chǎn)的電力、熱力、工業(yè)產(chǎn)品對(duì)內(nèi)、對(duì)外輸送，實(shí)現(xiàn)“互利共贏”。

3.4 實(shí)施“以水定城”舉措：編制實(shí)施水生態(tài)空間管控規(guī)劃

“以水定城”就是把水資源作為城市發(fā)展的前置性條件，摒除“以人定城”的固化思維，依據(jù)一個(gè)城市的水資源稟賦條件、水資源承載現(xiàn)狀、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，將與水相關(guān)的各類社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)限定在合理范圍之內(nèi)，促進(jìn)城市發(fā)展規(guī)模和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理分布，以實(shí)現(xiàn)城市的良性高效發(fā)展。自然資源部于2019年對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃各項(xiàng)工作作出部署，而水生態(tài)空間作為國(guó)土空間的核心構(gòu)成部分，對(duì)國(guó)土空間的整體規(guī)劃起到重要的保障作用。為此，應(yīng)盡快編制和實(shí)施水生態(tài)空間管控規(guī)劃，界清全國(guó)及京津冀區(qū)域水資源利用的上限、水環(huán)境的質(zhì)量底線，明確水生態(tài)各個(gè)功能區(qū)保護(hù)底線方面的要求，構(gòu)筑高效集約產(chǎn)業(yè)空間、宜居舒適生活空間、天藍(lán)水清生態(tài)空間并存的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局。

4 結(jié)論

京津冀三地若想破除當(dāng)前流域水污染治理困境，必須秉承“優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、合作共贏”的理念，同時(shí)要明確認(rèn)識(shí)到水污染協(xié)同防治應(yīng)做到“防治結(jié)合”，“防”與“治”是治污的兩個(gè)抓手，不可孤立認(rèn)為水污染治理只有“治”而無(wú)“防”。同時(shí)，京津冀流域的水污染治理也并非“一家之事”，三地只有做到立法、組織、標(biāo)準(zhǔn)、管理、補(bǔ)償、懲治等諸多方面的統(tǒng)一，形成三地聯(lián)動(dòng)治理機(jī)制，才能在協(xié)同發(fā)展的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)人水和諧、生態(tài)友好的美好愿景。