陳 穎

（西南政法大學 民商法學院，重慶401120）

為了貫徹生活垃圾分類的政策，上海市頒布了《上海市生活垃圾管理條例》，對生活垃圾進行強制分類。該地方性法規(guī)正式開始實施至今，微信、微博等自媒體平臺對垃圾分類的討論熱情度依舊高漲，“垃圾分類”一度成為網(wǎng)絡(luò)熱詞。雖然民眾逐漸意識到生活垃圾分類的重要性，但也不乏一些抵制、拒絕垃圾分類的情況出現(xiàn)。無論社會輿論傾向如何，都不得不承認，在中國生活垃圾分類的時代已經(jīng)來臨。

1 我國生活垃圾分類工作的困境

我國生活垃圾分類工作的輻射范圍，已經(jīng)由多個試點城市逐漸覆蓋到全國各地[1-3]。在取得有效進展的同時，還存在一些亟待解決的問題，比如垃圾分類的立法體系欠缺、行政執(zhí)行力度不強、社會大眾參與積極性不高等。總的來說，我國在推動生活垃圾分類的工作上，還有很長的路要走。

1.1 立法體系不健全

與日本、英國等先推行垃圾分類的發(fā)達國家相比，我國的城市生活垃圾分類起步較晚，所對應(yīng)的法律法規(guī)體系處于不健全、不均衡的狀態(tài)。一方面，關(guān)于生活垃圾分類的“基本法”尚未確立[4]。目前，有效支撐城市生活垃圾分類強制性的法律數(shù)量較少，僅局限于《固體廢物污染環(huán)境防治法》《循環(huán)經(jīng)濟促進法》。但在這兩部法律中，僅有少許明確生活垃圾分類回收的條款。作為大眾傾向的垃圾分類“基本法”的《環(huán)境保護法》，尚未有任何相關(guān)條款。故此，我國生活垃圾分類的“基本法”仍然空缺。另一方面，我國有關(guān)生活垃圾分類的配套法律法規(guī)缺位，這使得我國生活垃圾分類不具有明顯的制約性，進而難以調(diào)動民眾參與垃圾分類的積極性，并且大多數(shù)有關(guān)垃圾分類的條款還僅停留于形式層面。

1.2 垃圾分類標準不統(tǒng)一

各個試點城市都已逐漸出臺了關(guān)于生活垃圾分類的條例及規(guī)范性文件。從不同省市出臺的條例內(nèi)容來看，各地在垃圾分類的標準、垃圾桶的擺放設(shè)置等問題上沒有達到完全一致。例如，沈陽市將垃圾分為有害垃圾、可回收物、餐廚垃圾和其他垃圾；杭州市將垃圾分為可回收物、有害垃圾、易腐垃圾和其他垃圾。據(jù)不完全統(tǒng)計，對于垃圾分類，全國46個試點城市大多采用“四分法”，也有少數(shù)城市實施“三分法”和“兩分法”。

1.3 行政監(jiān)管難以落實

垃圾分類工作的推進離不開行政監(jiān)管和執(zhí)法環(huán)節(jié)。一方面，人力資源不足，行政監(jiān)管不嚴。以《上海市生活垃圾管理條例》為例[5]，該地方性法規(guī)規(guī)定：市城管執(zhí)法部門是負責查處違反生活垃圾分類管理規(guī)定行為的監(jiān)督部門；其余市綠化市容、市生態(tài)環(huán)境等部門主要將工作重心放在對垃圾分類工作進行組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)等方面。負責監(jiān)管生活垃圾分類的人力資源不足，會導(dǎo)致出現(xiàn)“你出你的規(guī)定，我扔我的垃圾”的尷尬局面。另一方面，行政機構(gòu)對于垃圾分類后續(xù)進程執(zhí)行力不高。雖設(shè)有分類的垃圾桶，居民也按規(guī)定進行垃圾分類，但在后期相關(guān)部門回收垃圾的過程中，仍出現(xiàn)分類后垃圾混合收集、混合填埋、混合焚燒等情況。垃圾分類過程的后續(xù)環(huán)節(jié)未做到位，將無法實現(xiàn)垃圾資源化、回收化、循環(huán)化的處理效果。

2 日本垃圾分類的經(jīng)驗總結(jié)

我國在如火如荼地開展垃圾分類運動時，日本在垃圾分類問題的處理上已經(jīng)有了幾十年的探索，建立了一套較為完善的垃圾分類處理體系。作為在垃圾分類處理回收問題研究的先驅(qū)者，日本在提高垃圾回收率、促進資源化、循環(huán)化過程中所采取的措施和累積的經(jīng)驗，值得我國學習和吸收。

2.1 強化落實，環(huán)境立國

自1989年以來，日本就開始實施垃圾分類回收制度。由于本土資源稀少，日本政府歷來關(guān)注垃圾資源的回收利用。1999年由日本內(nèi)閣會議通過，2000年由環(huán)境廳出版的《環(huán)境白皮書》中闡明“21世紀是環(huán)境的世紀”[6]。日本要在21世紀建立“最適量生產(chǎn)、最適量消費、最小量廢棄”的經(jīng)濟，在此基礎(chǔ)上，日本政府確立了“環(huán)境立國”的發(fā)展戰(zhàn)略。在此戰(zhàn)略的指導(dǎo)下，日本政府快速發(fā)展垃圾分類回收、資源循環(huán)利用等技術(shù)，逐漸完善有關(guān)垃圾、資源等相關(guān)的配套法律法規(guī)。正是強化落實“環(huán)境立國”的戰(zhàn)略，使得企業(yè)、個人、相關(guān)機構(gòu)的環(huán)保意識提高，增加了大眾對環(huán)境保護、垃圾分類回收、資源循環(huán)利用等活動的參與度。

2.2 體系完善，規(guī)范管理

20世紀80年代，日本開始實施垃圾分類的政策，目前，每年人均垃圾生產(chǎn)量處于世界較低水平。日本的垃圾分類能夠取得如此顯著的成果，離不開其及時制定和完善相應(yīng)的法律體系[7]。毫不夸張地說，法律制度對垃圾分類工作的開展起到了巨大的保障作用。日本有關(guān)垃圾分類回收等法律法規(guī)是從基本化、系統(tǒng)化呈輻射狀方向逐漸發(fā)展和完善的。歷經(jīng)多年探索，結(jié)合自身國情，日本相繼出臺了多部法律，整個法律體系為其構(gòu)建了一個綠色環(huán)保、資源循環(huán)型的社會。

2.3 嚴格標準，精細分類

日本生活垃圾分類有一套自身的標準。以橫濱市為例，《橫濱市垃圾和資源的分類方法》中將生活垃圾分為三大類別——市里收集的物品、地區(qū)回收物和市里不收集的物品[8-9]。

第一大類別，細分為可燃垃圾、不可燃垃圾、干電池、噴霧罐、罐、瓶、聚乙烯塑料瓶、小的金屬種類、塑料容器包裝、粗大垃圾、動物尸體等11小類。各個小類別中，均附有分類對象以及每周的收集次數(shù)、收集日期、處理該類別垃圾的方法等。

第二大類別，分為舊布和舊紙兩類。以舊紙為例，又細分為報紙、雜志和其他紙、瓦楞紙板、紙包裝（如牛奶盒）等。每一個小類別下均有處理該種垃圾的要求，如報紙必須折成四折，用繩子捆上；瓦楞紙板必須折疊起來，用繩子捆上；若該紙板含有鋁涂層或蠟，必須將其加工成“可燃垃圾”，再去掉粘膠帶；紙包裝等垃圾，則必須用水洗開、干燥，用統(tǒng)一大小的繩索進行捆綁處理。

第三大類別，又分為市里不收集的“家用電器”、家用電腦、市里不收集的物品三小類。該類別所附有的規(guī)定，指出了市里不收集物品的處理方法，并明確了垃圾處理的責任主體。

由此可以看出，日本已對生活垃圾進行了精細分類，并明確建立了合理的垃圾分類回收系統(tǒng)，這些都使日本在垃圾處理、填埋、循環(huán)再利用等方面取得了顯著成效。

2.4 市場機制，嚴格監(jiān)控

日本政府十分看重市場機制在垃圾處理和環(huán)境保護方面的作用。日本政府在垃圾處理上引入市場機制主要表現(xiàn)在：（1）在日本進行垃圾處理是需要收取費用的。垃圾處理費以量計算，排廢越多，收費越高。這使得民眾在購買商品的過程中能夠做到理性消費，從而達到降低垃圾產(chǎn)生量的目的。（2）日本政府支持、鼓勵和促進公司大力發(fā)展廢物處理和資源回收技術(shù)。相反，對于廢物排放量大，不遵守法律的企業(yè)給予相應(yīng)的處罰，情節(jié)嚴重的，即責令停產(chǎn)、停業(yè)。做好垃圾的處理工作，不僅僅依靠精細的垃圾分類，還應(yīng)當引入市場機制起調(diào)節(jié)作用，在提高垃圾分類回收率、資源循環(huán)率的過程中，不僅要把握行政監(jiān)管力度，還應(yīng)當發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)促進作用。

2.5 全民參與，環(huán)保意識較強

居民是垃圾分類回收的主體，是否加強對居民的環(huán)境保護等方面的知識教育，決定了垃圾分類回收工作的成敗。從當前來看，日本居民已經(jīng)對垃圾分類回收有了深刻的認識，垃圾分類回收活動也早已融入日本居民的日常生活中，成為了全民參與的環(huán)保運動。日本特別重視青少年的環(huán)保教育，從幼兒園開始，一直延伸到中小學。此外，政府環(huán)境管理部門還定期教授居民垃圾分類回收、資源循環(huán)利用等方面的知識[10]，使日本形成了全社會、全員參與垃圾分類和環(huán)境保護運動的良好氛圍。

3 日本垃圾分類經(jīng)驗對我國的啟示

3.1 強化保護環(huán)境國策，完善法律體系

首先，我國應(yīng)當強化落實保護環(huán)境的基本國策，注重環(huán)境所帶來的生態(tài)文明效益；其次，立法機關(guān)必須根據(jù)中國國情，加快完善法律體系。我國在針對垃圾分類回收的問題上雖有地方性法規(guī)，但在立法更高位階的層面上，我國尚未出臺專門針對垃圾分類回收的法律。所以，出臺專門性的法律十分必要。我國應(yīng)當確立生活垃圾分類回收的“基本法”來指引垃圾分類回收工作的順利進行，然后圍繞“基本法”制定相關(guān)配套的法律法規(guī)，但要注意避免形式化、片面化的原則性條文。

3.2 精細垃圾分類，統(tǒng)一分類標準

在我國46個重點試點城市中，均未做到垃圾分類標準的完全統(tǒng)一。這不僅會造成居民學習垃圾分類的訴累，也會加大居民對垃圾分類回收的抵觸情緒。為了避免居民產(chǎn)生混亂，在垃圾分類回收工作的初期，我國可以采取強制手段實施全國統(tǒng)一的生活垃圾分類標準。當居民對垃圾分類回收有了初步認識并且可接受度提高時，各個地區(qū)可以在全國統(tǒng)一的標準下因地制宜、循序漸進，結(jié)合自身區(qū)域內(nèi)的垃圾成分、發(fā)展水平和生活習慣等實際情況，增加垃圾分類的種類。

3.3 完善市場機制，促進技術(shù)創(chuàng)新

如前所述，日本在垃圾分類推廣的過程中取得的有效成果，主要得益于發(fā)揮市場機制的調(diào)節(jié)作用。當前，我國在引導(dǎo)居民進行生活垃圾分類的工作中，基本都是以政府為主導(dǎo)，而忽略了市場的作用。首先，為形成有效的激勵約束機制，我國應(yīng)當充分發(fā)揮市場的作用[11]。其次，我國應(yīng)鼓勵、支持企業(yè)大力開發(fā)、研制垃圾處理回收、資源循環(huán)利用等技術(shù)。對加強技術(shù)創(chuàng)新的企業(yè)，國家可以對其施行減稅、優(yōu)先采購等優(yōu)惠政策。這些舉措在一定程度上能夠提高我國的資源利用率、垃圾回收率，政府的宏觀引導(dǎo)與市場機制的調(diào)節(jié)作用相結(jié)合，使垃圾分類回收的工作達到事半功倍的效果。

3.4 提高環(huán)保意識，促進全民參與

倡導(dǎo)全民參與垃圾分類回收的運動，提高居民的環(huán)保意識也是必不可少的。由日本經(jīng)驗可知，居民的大力支持是垃圾分類工作能夠順利進行的關(guān)鍵因素。中國應(yīng)樹立“垃圾分類、人人有責”的環(huán)保理念，加強環(huán)境保護的宣傳教育。除此之外，要借助社會輿論的力量，充分發(fā)揮新聞媒體的作用，運用互聯(lián)網(wǎng)傳播速度快、受眾范圍廣等特點，報道各個城市垃圾分類工作的實施情況，宣揚工作開展較好城市的垃圾分類治理經(jīng)驗，讓垃圾分類、資源回收等政策、知識深刻印在全國人民的腦海里?？傊?，要充分利用一切社會公共資源，調(diào)動公眾對垃圾分類回收的積極性，使全社會形成以法治為基礎(chǔ)、政府推動、全民參與的良好氛圍。

4 結(jié)語

提高垃圾分類回收率，促進資源循環(huán)化，不僅僅是一個公民、一個企業(yè)、一個公共機構(gòu)的責任，而是全中國乃至全世界人民的共同義務(wù)，這與一個國家的國民素質(zhì)、國家形象，甚至一個民族的精神文明密切相關(guān)。做好垃圾分類，不僅能節(jié)約社會成本，還能大幅度改善當下的生活環(huán)境。環(huán)境保護不能僅是一句干巴巴的口號，更需要社會大眾付出實際行動。只有全民參與，才能實現(xiàn)美麗中國、綠色中國的偉大愿景。